地方政府改革

地方政府改革（精选十篇）

地方政府改革 篇1

要进行绩效评价, 首先需要明确绩效评价的目标和标准。“经济 (Economy) 、效率 (Efficiency) 、效果 (Effectiveness) ” (简称3E) 已被当前大多数国家政府所认可。经济性是以最低费用取得一定质量的资源, 即支出是否节约 (成本-投入) ;效率性是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出 (投入-产出) ;效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果 (产出-结果) 。近年来, 有些国家 (加拿大、英国、澳大利亚等) 提出了“5E”概念, 主张增加环保 (Environment) 和公平 (Equity) 两个内容。环保性主要关注自然资源的有效利用和生态环境维护情况, 要求特定主体的行为活动必须以保护环境为前提。公平性主要着重于特定主体 (包括政府活动) 对社会的贡献程度, 包括所产生的利润分配和再分配的公平性和对维护社会稳定、促进社会发展的影响程度。根据新《医院会计制度》编制的财务报告提供的信息能否对公立医院的绩效 (经济、效率、效果、公平、环保) 进行有效评价, 下文将作具体分析。

首先新《医院会计制度》在会计核算基础、财务报告种类和编制、会计科目设置等方面的规定是对现行制度的明显改善, 反映了医院绩效评价等医疗机构改革的客观需要。制度明确指出医院财务报告由会计报表、报表附注和财务情况说明书组成。其中会计报表包括资产负债表、收入费用总表、医疗收入费用明细表、现金流量表和财政补助收支情况表。新的《医院会计制度》在财务报告设计方面体现了绩效评价经济、效率、效果的要求。这表现在: (1) 在调整、增设收入、费用类会计科目的基础上, 重新设计了“收入费用总表” (现制度称为“收入支出总表”) , 并增设了“医疗收入费用明细表”。收入类科目既包括“财政补助收入”、“科教项目收入”等体现国家财政投入, 体现公立医院公益性的科目又包括“医疗收入”、“其他收入”等反映医院创收的经营性收入科目。与此相对应, “医疗业务成本”、“财政项目补助支出”、“科教项目支出”、“其他支出”、“管理费用”分别反映医院的经营性成本、公益性支出和期间费用。以此为依据编制的“收入费用表”和“医疗收入费用明细表”不仅使医院管理者从报表中掌握更多收入费用信息, 也为利益相关者评价医院资金使用的经济性、效率性提供了依据。 (2) 配合医疗体制改革, 增设了现金流量表。2009年医改方案的出台, 意味着国家将加大对公立医院的财政投入, 财政资金的使用效果不仅是医院管理者关心的问题, 更是政府主管部门进行决策的依据。此次新《医院会计制度》增设了“现金流量表”。该表将医院的活动分为业务活动、投资活动和筹资活动三类, 以此分别反映医院现金的流转情况。对于同时具备公益性和经营性的公立医院, 此表既反映政府资金的使用方向和使用效果, 又反映公立医院通过经营产生的自有资金的使用效果, 报表使用者能够了解影响现金流量的因素, 以评价医院的支付能力、偿债能力和周转能力。该表提供的信息同时为评价医院财政资金的使用效果提供依据。 (3) 关于预算信息的提供。传统上, 公立医院属于事业单位, 是政府会计的组成部分, 而我国的政府会计 (预算会计) 讲求对预算的遵从。根据现行《医院财务制度》, 医院全部资金均属于预算资金, 无预算内、外资金的区分, 所有收支全部纳入预算管理。为服务预算管理, 政府部门需要了解医院包括当年财政收入情况、预算执行情况的信息。按照我国近期“完善预算会计, 拓展财务会计”的政府会计改革思路, 此次新《医院会计制度》财务情况说明书部分要求医院提供其年度预算执行情况的信息, 以加强预算管理。医院会计报表财务情况说明书中的预算执行信息同时为评价医院执行预算的效率、效果提供了依据。 (4) 增设了相关成本报表。为加强医院自身对成本耗费水平经济性的评价, 新《医院会计制度》要求医院在报表财务情况说明书中提供其成本核算及控制情况的信息, 并要附成本报表。可供参考的成本报表包括:“医院各科室直接成本表”、“医院临床服务类科室全成本表”、“医院临床服务类科室全成本构成分析表”。医院的成本费用与预算支出或经费支出不同。后者只是按批准预算或经费拨款和有关规定所发生的货币支出, 而不是与受托责任相对应的财务支出。前者则从财务支出角度, 综合了货币支出和物化支出, 较客观、真实的反映医院的成本耗费水平。通过相关成本报表提供的信息, 医院可找出日常管理和控制中的缺陷并提出改进措施, 同时为医院自身进行资金投入的经济性评价提供依据。

其次, 新《医院会计制度》在财务报告设计方面未能体现绩效评价公平、环保的要求。为体现前瞻性, 建议公立医院在其财务情况说明书部分提供反映医院社会效益的会计信息, 为今后绩效评价增加公平、环保评价标准奠定基础。长期以来, “看病难, 看病贵”问题突出, 造成该问题的原因除客观因素外, 公立医院公益性质淡化、过分追求经济利益是重要原因。而公益性质淡化又与公立医院过多注重对经济效益的考核有一定关系。此次新《医院会计制度》会计报表附注的内容和营利性的企业没有什么区别, 包括:单位整体财务状况、业务活动等情况的说明;重要会计政策 (如折旧政策) 的说明;重要会计估计的说明;财务报表重要项目及其增减变动情况的说明等。财务情况说明书内容除包括上述提到的“年度预算执行情况”、“成本核算及控制情况”外, 还包括“绩效考评情况”, 但对绩效包涵的内容、评价标准并没有明确说明, 这不利于从社会效益方面评价公立医院的绩效。

由于非营利性和追求公共利益目标, 公立医院不可能像企业那样, 以股东财富增长、财务状况改善、经营实力增强等财务指标反映其受托业绩。尽管现行的一些财务指标能够在一定程度上反映医疗机构的财务受托业绩, 但其社会效益在多数情况下不能按定量的思维进行量化反映, 只能通过定性分析加以描述。因此, 建议公立医院根据新《医院会计制度》在其财务情况说明书部分增加会计信息的披露内容。如上所述, 公平性主要着重于特定主体 (包括政府活动) 对社会的贡献程度。为评价医院资金使用的公平性, 财务情况说明书需提供如公益性服务的数量 (包括免费救治、自然灾害抢救、公共事故抢救等) ;医疗、卫生服务的质量;患者满意度等方面的指标。可通过患者出院时, 疾病治疗是否达到目前医学上可以达到的最佳效果;住院时间是否控制在最短范围内等来解释、说明服务质量和患者满意度。环保性主要关注自然资源的有效利用和生态环境维护情况, 要求特定主体的行为活动必须以保护环境为前提。为体现医院资金使用的环保性, 财务情况说明书应说明资金的使用是否考虑在可持续发展条件下对环境的影响, 如医院污染物处理方面的资金使用效果、自制药品研发方面对环保资源的利用等。总之, 通过医院财务报告的文字报告部分, 对患者关心的热点问题所涉及的资金使用绩效作重点说明, 为评价医院社会效益提供信息。

参考文献

[1]张琦:《论绩效评价导向政府会计体系的构建》, 《会计研究》2006年第4期。

[2]全国预算与会计研究会《会计课题二组》:《政府财务报告体系建设问题的研究》, 《预算管理与会计》2009年第5期。

地方政府机构改革文献综述 篇2

新一轮地方政府机构改革的特点与对策

【参考文献：领导科学 2011年 05期王振海;刘文俭;青岛行政学院;青岛行政学院管理学教研部;】

根据此篇文章，与前四次改革相比，新一轮地方政府机构改革具有的鲜明时代特点：

特点一是鼓励地方因地制宜、大胆探索。在机构设置方面，中央对机构具体设置形式、名称、排序等，不统一要求上下对口，有条件的地方课加大机构整合力度，合并一些职能相同相近的部门，甚至允许一个部门对应上级几个部门。

特点二是以转变政府职能为核心。机构改革在职能定位、理顺体制、机构设置、责任界定、层级分工等各个环节，都紧紧围绕并体现政府职能转变的要求，突出强调地方政府要更好履行职责和服务于经济社会发展。

特点三是责任被提到了前所未有的高度。中央关于地方政府机构改革的意见要求，在赋予部门职权的同时，明确其承担的责任，要通过“三定”（定职责、定机构、定编制）工作，实现权责统一，有权必有责、用权受监督、违法要追究，推动责任政府建设。

特点四是首次提出机构编制备案制度个层级调剂制度。中央要求，要严格执行机构编制审批程序和备案制度。改革过程中，人员编制虽然总额不得突破现有规模，但是在同一层次内，可以根据职能的调整，对人员编制实行动态管理，实现有增有减，优化结构；如需跨层级调整必须按程序报批。这在历次地方政府机构改革是首次，是针对新一轮改革的特别创新之举，充分体现了原则性与灵活性的结合。

推进新一轮地方政府机构改革要体现：

1、城乡一体原则。地方政府机构改革应当遵从“城乡一体化”发展原则，在机构设置和职能整合上要体现土地利用和城乡规划、城乡产业发展、城乡基础设施建设和公共服务、城乡劳动就业的统筹，以更好地促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。

2、满足需要原则。一要满足市场经济发展的需要；二满足社会发展的需要；三满足利益多远的需要（充分考虑地方利益、地区利益、行业利益、阶层利益的平衡，既要构建合理的利益配置机制，又要防止追逐违法利益）；四要满足技术发展需要（转向建设以流程为中心的流程导向型政府，整合政府资源，再造工作流程，减少管理层级，实行扁平化管理）

3、统筹兼顾原则。统筹兼顾职能设置、权利配置、府际改革（即统筹上下级政府机构改革，以利于形成上下合力1。使得行政成本1+1<2,行政效率1+1>2）各种内外上下级关系。1 石亚军，施正文.探索推行大部制改革的几点思考[J].中国行政管理，2008（2）：9-11

4、系统整合原则。整合职能、权责、机构（“坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确前有部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠，政出多门；着力解决权责脱节、、推诿扯皮等问题”）、机制

5、制约性协调原则。一是政府整体和部门之间决策权、执行权和监督权的制约性协调；二是部门内部的决策权、执行权和监督权的制约性协调。三是上下级政府之间的决策权、执行权和监督权的制约性协调。

6、分步实施原则。

一、总体设计地方政府机构改革方案，形成包括市、县及乡政府近期元气改革目标的整体方案。

二、分类分层对待，对省、市、县、乡政府改革和不同类型机构的改革，既要明确共同性，又要体现差异性，照顾到各层级和不同类别的不同特点。三是要稳步推进，尽可能减少改革多带来的负面效应和消极成本。

推进新一轮地方政府机构改革的对策思路

1、以中央的总体战略部署新一轮的对策思路。（中央下发的《关于地方政府机构改革的意见》的八个方面）

2、既注重与中央的对应性，又体现自身特色。在省级政府层面，应尽量与中央大部制同构，体现对应性；省级政府以下的地方政府，除必须上下对口的部门以外，根据自身特点建构组织体系，实现异构化，可能更助于大部制改革效用的发挥。可以根据自身实际情况，各有侧重地设置政府机构和配置只能，如，海南省立足本省实际，将省旅游局更名为省旅游发展委员会，并由省政府直属机构调整为组成部门，部门排序也靠前，并且突出其节庆、文化、和会展、规划项目建设、人才教育培训、旅游监制等职能；

3、注重从国家权力结构上推进改革。要把地方政府机构改革方案纳入政治体制改革方案中，从国家权利结构上进行调整，要明确划分党的职能权限，通过完善党委常委会的组成结构2，适当扩大党领导成员交叉任职，减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，有的可以实行“两个牌子，一套人马”切实解决机构重叠问题，以此提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源。

前几年，纪委与监察部门通过改革合署办公、联动作战，成效显著，为下一步在大部制改革中整合地方党政部门提供了有效借鉴。

4、科学合理地设计部门调整思路。（“加减乘除法”可参考【《领导科学》2011年5月下，第464期；32~33，王建中】）

5、借鉴国内先行地区的成功经验。例如：深圳市的大部制改革意在寻找部门规模与职能的平衡点，成都市大部制表现为向“重点部门”开刀，浙江富阳的大部制改革则以“专门委员会”打破部门利益。主要经验包括：一是领导重视、上级推动；二是努力减小改革阻力；三是正确处理编制和职能的关系；四是有效实施部门整合；五是清晰界定各部门的职能权限。

纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野

关于深化行政管理体制改革的意见[N].人民日报，2008-03-05（1）李瑞昌.大部制改革中地方政府面临的挑战与应对策略[J].岭南学刊，2008（3）：4-9 【参考文献：张紧跟.纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野.中山大学学报（社会科学版）2006年第二期第46卷】

根据此文章，从一些典型个案来看，当代政府机构改革陷入困境的深层原因在于没有理顺纵向政府间的关系，形成了纵向政府间机构设置整齐划一的结构。

改革开放以来，我国地方政府机构改革采取“先试点、后推广”办法取得了明显成效。但从20世纪80年代确立的县级综合改革试点来看，许多地方后来都不同程度地陷入了“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的困境，或成效一般，或收效甚微。

如何改革能走出困境呢，本文认为，要调整中国纵向政府间的关系：

首先文章以福建石狮县、内蒙古自治区卓资县、陕西省黄龙县、海南省等地区的地方政府机构改革为例，分析了导致这些类型的地方政府机构改革陷入困境的原因：

除了市场经济体制不健全使得政府职能没有转变到位、行政机构在缺乏有效制度约束下具有自我扩张的本性等一般层次原因外，更深层次的原因在于纵向政府间关系没有理顺，传统体制下形成的“职责同构”模式仍然得以保留，即纵向的、不同层次的政府在职能、职责和机构设置上高度统一和雷同。简单地说，就是在当代中国，每一级政府几乎都管理相同的事情，中央政府和各级政府之间事权不明、职权不专3。除了少数如外交、国防等专用有事权属于中央政府外，地方政府所拥有的事权几乎完全是中央政府的“克隆”。职责上的同构，必然导致在纵向政府间的机构设置上，过分强调政府管理的统一性而忽视了不同层级和不同地域地方政府管理的多样性，往往将政府职能配置与机构设置的上下对口作为一个先决条件。

而造成中国纵向政府间“职责同构”和地方政府机构设置雷同的原因是：

1、这一模式是中国自秦朝以来历代王朝中央集权传统的历史遗传（中国地域广阔，交通不便和信息阻滞的背景下，中央对地方的控制力、中心权利对全国的辐射力都会渐次减弱；

2、在体制转轨时期，强调纵向政府间机构对口设置的做法并没有随着体制改革而发生根本性变化（原因：一是由于传统体制形成的路径依赖和政府运作的惯性，使得这一传统体制下的制度性安排仍然被保留下来；二是由于纵向政府间关系由“动员型体制“转变为”压力型体制“后，为了实现经济赶超和完成上级政府下达的各项指标。各级政府不得不将各种任务和指标层层量化分解，下派给下级政府，并责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济的奖惩。

从西方发达国家的实践和国内深圳、顺德的实践来看，地方政府机构设置的多样化与国家制度统一性、与中央统一性的原则规定在各地区的贯彻实施是不矛盾的。所以地方政府有因地制宜地设置机构和配置职权的权力；从职能上看，发达国家的地方政府有权根据本地区的事迹需要，自行决定其具体管理权限，法律有特别规定的除外。从组织结构上分析，发达国家的地方政府机构设置是从本地区事迹情况出发来设计的，不具有完全的结构模式。比较成功的案例有深圳和顺德（有关这两个地方改革的具体内容，参见汪玉凯主编：《中国行政体制改革20年》，中州古籍出版社 1998年版，第126~130、182~192页）

总结改革开放以来中国地方政府机构改革的经验教训，我们认为单一制和计划经济传统等导致的地方政府机构设置同构化是“精简—膨胀—再精简—再膨胀“的深层次原因。进一 3 刘靖华，姜宪利，等.中国政府管理创新（施政卷）[M].北京.中国社会科学出版社出版社.2004 步改革的基本思路应该是在转变职能、厉行法治等的基础上调整纵向政府间的关系，给予地方政府在机构设置上的自主权，转变传统观念，不必强求纵向政府间在机构设置上的整齐划一。

广东省高州市政府机构改革向纵深推进

关于地方政府机构改革，广东省高州市2011年3月底初步完成市级政府机构改革任务，市政府工作部门原有29个，调整与设置为26个。按照打造服务型政府要求，该市继续将改革向纵深推进，形成“调研－改革－评估－再调研－再改革”的良好格局。其改革具有很多可借鉴之处：

(1)加强领导，周密部署。从2009年12月25日成立政府机构改革领导小组到通过《高州市人民政府机构改革方案》，至2010年12月24日召开政府机构改革会议，要求在2011年1月进行机构挂牌、领导班子任免等工作，所有机构按新“三定”规定开始运作。（2）制定政策，深入调研。该市改革方案确保市政府机构个数、人员编制总量两个“不突破” 规定的前提，按照统一的原则、标准和尺度，实现“转变政府职能，理顺职责关系，进一步调整组织结构、合理配备编制，推进政府高效协调运转”的改革目标。改革前，市编办对市直部门的工作量大小和职能增减以及原有编制数、在职人员数等情况进行认真分析和研究，直接深入到涉及机构和职能调整的市直相关部门召开座谈会，广泛听取各部门对改革的意见和建议，并加强与兄弟市县之间的联系，学习和借鉴他们的经验做法。对涉及多个部门的职责分工问题，主动牵头，召集部门面对面协商，最终形成一致意见

（3）合理“三定”，理顺职能。一是严格执行省、市规定的机构限额数量，清理和规范议事协调机构；严格核定编制和领导职数，实现全市行政编制总数只减不增；采取挤、压、调的办法，调剂盘活行政编制；实现后勤服务人员社会化。二是理顺部门职责关系8项，解决多头管理问题。三是取消行政审批事项23项，将30项职能转移给事业单位或中介组织承担，使政府职责由管理型向服务型转变，解决职能“错位”问题。

（4）科学评估，深化改革。部门“三定”后，围绕深化改革目标，涉及社会管理和公共服务事项，该办通过科学的评估、调研等工作，增加其相应职能。目前，该市机构改革继续纵向深化，已调整有关部门多项社会管理和公共服务职能，切实为经济中心建设提供了行政体制保障。

【参考文献：中国机构编织网

广东省高州市编办

时间：2011-07-19】——青年网

地方政府机构改革意义何在

【参考文献：郭巍青.我们应当积极推动地方政府机构改革.2010-07-15】 作者:郭巍青，中山大学行政管理研究中心教授、政务学院教授，博士生导师

[新闻背景：广东省政府日前召开省市县政府机构改革工作电视电话会议，贯彻落实党中央、国务院关于地方政府机构改革的精神，动员、部署广东地方政府机构改革工作。广东这次政府机构改革的特点体现在突出探索推进大部门体制、突出转变政府职能这个核心、突出强化部门责任、突出先行先试等“四个突出”上。（详见羊城晚报3月25日A1版、3月31日A1版）] 转变职能的意义就是进一步理顺政府与市场、政府与社会的相互关系。所谓理顺，指标是“四个分开”，即政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。应该承认，转变职能与政企分开，是喊了很多年的口号。民间有戏言，抗日战争八年都胜利了，怎么这政企分开分了30年还不成呢？然而另一方面又必须看到，制度建设注定是一个漫长的过程。从大的尺度上看，中国还是属于现代管理制度并未完全健全的国家，还需要持之以恒的努力。以改革开放30年为基础而向前展望，政府职能转变事实上面对新的挑战，也具有新的内容。这主要包括两个方面：一方面，我们已经拥有了产能巨大、多元成分的市场经济，而且日益与全球经济体系相互交织。怎样既能灵活驾驭并合理监管这样的经济体系，又能防止巨大的商业利益对公共机构与公职人员的腐蚀？这就要求在政企分开和政资分开方面有更加完善的制度建设。另一方面，科学发展观的实现，光靠政府与市场的“二人转”还不够，还需要“三脚架”，即需要发育良好的社会。因此，通过政事分开、政社分开而理顺政府机构与事业单位、政府机构与社会组织的关系，就变得非常重要。

推进大部制改革，则是这次地方政府机构改革的一个鲜明特色，它的意义在于进一步提高政府机构本身的能力与效率。由于国务院机构已经按照大部制原则实行了机构改革，所以省一级政府也就需要按同样原则向上对接。因此，省级政府机构改革最为明显可见的内容就是某些机构部门的调整合并。例如，重庆加大整合力度，将原有的市农办、市农业局、市农机局、市农综办4个部门资源整合，成立新的市农委。此过程中还相应地减少了一些处室与人员，也就是同时具有精简机构的效果。不过还有另外一个方面需要注意。大部制是一个方向性的原则，各个省、区、市的改革，还是拥有根据实际情况与实际需要而灵活安排的自主空间。这就会出现一种情况，省级政府与中央政府之间，各省级政府之间，有些机构的名称和权限并不是一一对应的。由此会带来哪些优劣利弊，对于政府间关系会有哪些影响，可能还需要实践的检验。体现自主灵活性的机构安排，是否有利于调动地方积极性，促进各项事业又好又快发展，则考验主政者的智慧。

地方政府机构改革的第三个重要内容是推进省管县体制的改革与完善，它的意义在于理顺省级以下的机构关系、权力关系以及财政关系，强调扩权强县。从广东省以及其他一些省份的情况来看，这的确是有必要的。随着经济社会的发展，县域经济和县级治理能力问题变得突出，原有的市管县体制已经不能适应新的发展要求。通过省管县体制的完善，将会有利于加大对落后地区与基层的扶持力度，从而有利于缩小地区差距，实现均衡发展。

可以将以上三个方面的内容归纳为理顺关系，提高效率，强化基层，它们同时也是衡量这次政府机构改革成效的重要指标。最后需要强调的一点是，国际金融危机的出现，对政府的治理能力提出了新的更高的要求。恰逢此时的政府机构改革，可以看作是政府的自我调适与积极学习。中国已经开始在全球治理层面上承担更大的责任了，这不仅意味着中国的经济实力具有全球影响力，而且意味着，中国应当具有与这样的实力相称的治理经验与治理模式，包括国家层面的治理与地方层面的治理。它应当是可以仿效、可以分享的。因此，我们应当积极推动政府机构改革，向着更高的目标走。

广东省市县政府机构改革将有六大动作 虽然是2004年的新闻报道，估计对于老师或多或少也有一定的作用 【参考文献：东北网.2004-3-3】

核心问题是转变政府职能, 这次市县政府机构改革总的精神是“大稳定、小调整”，有三大原则：一是因地制宜，二是权责一致，三是依法行政，改革主要内容涉及六个方面。这次改革的重点是整合部门职能，理顺关系，集中力量解决行政管理体制中的一些深层次矛盾和问题。一是要实现公共行政体制的创新，二是要解决政府职能转变这一核心问题，三是要为后续的行政管理体制改革奠定基础。这次改革还鼓励各市、县积极探索，大胆推进，适当加快行政管理体制改革步伐。配套改革须跟上会议还要求各市县要结合政府职能调整和转变，按照必要集中和适度分散相结合以及权力责任相一致的原则，合理划分市与县区、县区与乡镇的职能和权限，处理好垂直管理部门与当地政府的关系。此外还要抓好综合行政执法试点、电子政务建设、城镇行政管理体制改革、乡镇机构改革、事业单位管理体制改革、机关后勤体制改革等各项配套改革工作。

市县机构改革六大动作

一、国资委将可组建到市

目标：深化国有资产管理体制改革，规范国资委的职能定位、运作机制和管理方式。动作：国有企业较多、国有资产规模较大的市可参照省的做法，组建市政府国有资产监督管理委员会；国有资产较少的市不单独设立国有资产管理机构，县原则上不设立国有资产管理机构，但均要明确相关机构履行出资人职责，承担国有资产管理职责。

职能：市设立的国资委为市政府特设机构，列入市政府工作部门序列，市政府授权市国资委代表国家履行出资人职责，实行管资产与管人、管事相结合。

二、发展计划局改组为发展与改革局

目标：加强地区经济社会发展的综合协调，一手抓发展，一手抓改革，以改革推动发展，以发展促进改革。

动作：参照省的做法，将市县发展计划局改组为发展和改革局，市县发改局、经贸局、外经贸局理顺职责关系，进一步解决职能交叉、工作扯皮的问题。

职能：把改革和发展密切结合起来，使改革更好地为发展服务，进一步提高综合协调区域经济社会发展的有效性。

三、盐业公司改为经济实体

目标：继续推进流通管理体制改革，理顺盐业行政管理体制。

动作：参照省的做法，保留市、县经济贸易局和对外贸易经济合作局。将市、县盐业公司改为经济实体。职能：不变

四、单设部门重点监管食品药品

目标：加强食品安全和安全生产监管体制建设。动作：在药品监督管理局（分局）的基础上，组建市、县食品药品监督管理局；市、县安全生产监管机构的设置维持现状，不单独设置，因当地安全生产形势确需单设的，在上级批准的机构限额内设置。

职能：市县药品监督管理局仍实行省以下垂直管理体制，继续行使药品监管职能，划入卫生部门的保健品、化妆品的安全监管、行政执法职能，增加对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处的职能。

五、重计生也重人口工作

目标：加强人口与计划生育工作，促进人口与经济、社会协调发展和可持续发展。动作：将市、县计划生育局更名为人口和计划生育局。

职能：综合协调人口和计划生育工作，加强人口发展战略研究，推动人口和计划生育工作的综合治理。

六、综合设置城市管理机构 目标：加快城市管理体制改革。

让民众地方政府参与到改革过程中 篇3

自两会以来，人人争说改革。那么，推进体制的良性变革的机制，究竞何在?国务院近日批转的国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作意见》，在指导思想和总体要求中，提出了一个比较明智、也比较可行的设想：“处理好加强顶层设计与尊重群众首创精神的关系，充分发挥中央和地方两个积极性，抓住时机尽快在一些重点领域和关键环节取得突破。”

抓住时机的一语，尤其契合于当下。

这几年来，由于改革基本陷于停滞状态，社会气氛比较沉闷，尤其是精英的心态，比较疲怠。开年以来，这种局面有所改变，从精英到大众，对改革的期望可能是近年来所罕见的。此强烈的期望和舆论，就是改革的一种重要推动力量。对于这种期望，诸多特殊利益集团也不能不有所忌憚。另一方面，当下经济形势还是比较稳定的。因此，现在是启动深层次改革的大好时机。如果错过这样的时机，社会可能出现强烈的失望情绪，这种失望情绪对于社会稳定，是大大不利的。

制定体制改革规划，就是顶层设计。而顶层设计的前提，就是高层级的决策者需要进行调研，了解哪些改革是最为迫切、又最为重要的，而且还应该是具有较高的可操作性，社会究竟希望什么样的改革，可以从哪个角度切入，作为大规模的深层次体制改革的突破口。

要解决这个问题，决策者就必须面向民众，面向社会，面向市场。实际上，解决这个问题的办法是比较简单的，那就是看民众、企业家在哪些制度的哪些部位，出现了大量的违法性制度创新活动，也即突破既有的法律、政策，创造出了新的制度，比如小产权房制度，比如选民联名推举人大代表候选人，比如村民以较为公平的程序选举管理者，甚至包括“超生”现象，等等。

凡此种种，就是发改委文件所说的“群众首创精神”。既然现有体制需要改革，而且是需要较为广泛的、深层次的改革，那也就意味着，现有体制存在不合理之处，对民众不公平，而有利于政府或者某些利益集团。民众自发地越过这些制度，创造出一些对自己有利的制度，其实就是民众自发的改革。这就是群众首创精神的最主要表现。尊重群众首创精神，就要尊重民众的这种违法性创新，将其予以合法化。

这其实是改革的捷径。而采取这样的改革推进模式，普通民众也就构成了改革的积极推动力量。从政治上说，这是比较明智的。实际上，过去这些年来，舆论对这些创新有很多讨论。现在进行顶层设计，只不过将其组织成为一个系统，逐一推动其合法化。

而民众的违法性创新之所以能够站得住脚，通常是因为乡镇基层政府或者县市地方政府、乃至省级政府支持。实际上，回顾过去大半个世纪，尤其是上个世纪80年代的制度变革，可以发现一个非常引人注目的现象：总有基层、地方政府在各个领域进行制度创新。这就是中国作为一个大国的好处。大国意味着复杂性、多样性。比如，东西部之间、南北方之间，乃至同一个省内不同市县之间，经济水平、民情风俗、社会结构，会大不相同。那些负责任的地方官员，会面对这种差异，思考契合本地的制度，这样的制度可能扩展既有制度，也可能突破现有制度。

不管怎样，凡此种种制度，也就构成了地方层面的制度创新，其中有些可能具有充分的普适性。所谓顶层设计，就是要把这些年来地方进行的制度创新予以搜集、整理、总结、概括，择取其中普遍性较高、可操作性较高的尝试，形成一个改革方案。由于它们已经在地方实施过，所以，完全可以推测，这样的体制改革方案的可行性是比较高的，一定比专家们闭门造车设计出来的方案更理性。这就是有效地同时发挥中央和地方积极性的具体机制。

地方政府大部制改革的基本原则 篇4

关键词：地方政府,大部制改革,基本原则

目前, 中国各级地方政府正在实施大部制改革。大部制改革是在新的历史阶段提出的新一轮的政府机构改革, 是把实行大部制同市场经济发展程度、社会发展特点以及现代政府治理模式的变化相结合的一种全新的改革思路。这就要求, 大部制改革不能仅仅以机构整合为目标来推进, 而应当围绕新时期的可持续发展和社会需求来进行。从根本上理顺政府与社会、政府与市场、政府内部各部门之间的关系。“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能, 形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”这是实行大部制的主要目标和总体要求。

在地方政府大部制改革的实践中, 尚存在某些认识上的误区, 如某些市县政府完全依照中央和省级行政机构的大部门进行对口设置, 没有体现和突出地方特色和实际需要;在一些地方政府部门设置中, 对大部门体制所要求的宽领域的部门专业分工缺乏科学分类, 没有从权力运行机制方面对决策部门、执行部门、监督部门的组织结构设计进行科学考量与定位, 尚存在部门职能交叉、决策权、执行权、监督权集中的问题;有的地方政府仅就机构合并减少机构数量而进行改革, 并未考虑到职能的有机统一和相互协调, 以及与其他方面的改革相互配套等等。这些问题的存在, 使得大部制改革尚未达到改革的总体要求, 需要在理念上真正认识大部制改革的实质和原则, 在更深层次上进一步改革。地方政府大部制改革应坚持如下原则。

一、因地制宜原则

我国幅员辽阔, 各地区在地理位置、气候条件、风俗习惯、民族构成、宗教信仰等方面均存在较大差异, 各地之间的政治经济社会文化发展不够平衡。“一级政府的设立是根据一个地方社会管理需要而设立的。区域社会政治经济文化发展状况和特点不同, 必然对管理主体提出不同的特殊的管理要求, 赋予管理主体特定的管理职能。这种职能的体现和实现方式就是管理主体的不同的组织结构。”[1] 优化职能结构是进行组织机构设置的基础, 也是中央提出的各地机构设置要因地制宜的理论依据。地方政府大部制改革的目标是使地方政府职能配置及政府部门设置与地方社会的实际情况与发展需要相契合。改革开放以来, 由于地理位置、政策倾向等因素的作用, 中国各地区的经济发展速度存在较大差距, 导致较发达地区和欠发达地区原本存在的地区差异呈现出逐步拉大的趋势。南北方差异、东西部差异、沿海与内地差异是地方政府大部制改革要采取因地制宜原则的客观要求。例如, 从产业结构的地区差异来看, 在东部沿海地区的产业结构中, 渔业占一定地位, 在地方政府大部制改革中, 应该设置履行相应调控与管理职能的海洋与渔业部门;在东北、中西部一些地区的产业结构中, 农业占重要地位, 在地方政府大部制改革中, 则应该设置履行相应调控与管理职能的大农业部门。再如, 中国东部沿海等经济较发达地区目前面临的主要经济发展要求是产业结构的优化升级, 而中西部等欠发达地区目前面临的主要经济发展要求是提高经济增长速度、缩小同较发达地区经济发展差距。地方政府大部制改革需要根据各自面临的改革环境特殊性, 因地制宜, 避免一刀切。在省级政府层面应尽量与中央大部制同构, 体现对应性;省级政府以下的地方政府除必须上下对口的部门以外, 根据自身特点建构组织体系, 实现异构化[2] 。市、县、乡地方政府应对当地实际情况进行充分的调查研究, 在总体把握所面临的改革环境, 抓住地方突出特征和突出矛盾的基础上, 统筹规划、合理安排。大部制改革对地方政府的结构与功能定位既要遵循大部门体制的内在要求, 又要突出地方特色和地区差异;既要贯彻业务同类合并和事权集中统一等共同性原则, 又要兼顾不同地区面临的不同形势和不同差异;采取因地制宜原则, 既要保持基本原则的统一贯彻, 又要体现具体规划的灵活多样。

二、职能适应原则

地方政府职能结构既要集中体现和反映社会发展的要求和广大公众的需要, 还要根据社会发展和公众需求的变化及时做出调整, 与社会发展和公众需求的变化保持动态平衡。职能适应原则就是强调政府职能结构应该适应和满足社会经济发展和公众的需求, 地方政府应对不断变化的社会与公众需求迅速做出回应, 对政府职能结构和组织结构进行自我调适。

大部制组织机构的设置, 要同经济社会发展的现实需求相联系。在中国当前的社会、经济发展形势下, 实行大部制, 重要的在于, 要同经济发展方式转变、中央与地方关系的调整等相联系。例如, 从经济发展方式转变对政府职能的要求看, 实行大部制, 一方面是“瘦身”, 政府应该从本不该介入的微观经济领域退出, 将这些政府本不该管又管不好的事务让渡给市场和社会组织, 设置综合性宏观调控与市场监管部门, 强化宏观调控与市场监管。随着经济的快速发展, 中国正面临着经济结构转型与升级的任务, 即经济增长方式由粗放型向集约型转变, 生产方式由劳动密集型向技术密集型转变。经济结构转型与升级要求对地方政府“经济调节”、“市场监管”职能进行重新定位, 通过地方政府大部制改革, 进一步强化地方政府的经济宏观调控和决策能力, 加强市场监管力度, 进一步弱化并淡化微观管理, 将微观管理职能进一步向市场和企业让渡。在地方政府大部制改革中, 应该突出对宏观调控部门和市场监管部门的建设与强化, 构建职能完备、高效运转的宏观调控部门与市场监管部门。对于主要执行微观经济管理的部门, 应该根据实际情况, 采取适宜措施, 逐步予以裁撤或合并。

大部制组织机构的设置, 要同公众的需求相适应。随着国民经济快速发展、社会结构日益复杂, 经济社会生活呈现多元化和复杂化的发展趋势。社会群体、公民之间的利益冲突频发, 人们对政府提供公共服务的要求提高。地方政府大部制改革应该高度关注“顾客导向”的政府职能定位与适应问题, 对问题与矛盾比较突出的职能领域给予高度重视。设置并加强相应社会管理和公共服务部门, 扩展社会管理和公共服务职能。地方政府大部制改革应该突出并强化政府的社会管理和公共服务职能, 提高政府解决重大社会问题、化解突出社会矛盾的能力, 如城乡发展不平衡、基本公共服务供给不均衡问题。在地方政府大部门体制的部门设置上, 应该重点突出社会管理和公共服务职能, 组建专门履行社会管理职能的大部门, 明确其权限与职能配置, 提高其社会管理能力, 提高其社会管理水平。

三、职能有机统一原则

职能有机统一, 就是把具有内在联系的职能紧密地整合在一起, 实现职能结构的优化, 并据此设置组织结构。具体要求是, 或是将职能相同相近的部门整合为一个较大部门, 统一协调管理相关领域的事务;或是只对相同相近职能进行整合, 归入一个部门管理为主, 使之成为该项职能的主要负责部门。职能有机统一, 是政府大部制改革所遵循的一条重要原则, 也是机构整合所要实现的预期结果。党的十七大明确提出, 要“加大机构整合力度, 探索实行职能有机统一的大部制体制”。传统行政管理体制强调上下对口原则和专业化分工原则, 与传统的专业化部门相比, 大部门管辖范围较宽, 侧重统一管理。国家行政学院李军鹏认为, 大部门体制是一种大职能、宽领域的政府事务综合管理体制, 其特点是扩大一个部所管理的业务范围, 把多种内容有联系的事务交由一个部管辖[3] 。在地方政府职能、权力和机构划分和设置上, 大部门制强调因事分类原则, 以管辖业务的性质作为部门分类和设置原则, 进行横向整合, 将职能相近、业务类似的政府部门组建成一个大的部门, 统一行使管辖权。中国人民大学李汉卿认为, 大部门制有利于减少机构重叠、职责交叉、多头管理, 增强政府履行职能的能力[4] 。具体来说, 实行因事分类具有如下优点:1.在相同或相近事务领域内, 提高了政府的统筹协调和综合执行能力, 降低了机构间的协调成本, 减少了冲突和扯皮现象;2.由于对某一领域事务实施集中、统一管理, 有利于从整体上对人、财、物等资源的投入进行科学规划与控制, 减少公共资源浪费现象;3.有利于将科学管理机制引入公共管理领域, 提高政府公共管理的专业化水平。

实行大部制, 不仅要建设以职能内容为中心的职能有机统一的职能结构和组织结构, 而且还要建立以职能实施方式或管理过程为中心的职能有机统一的职能结构和组织结构。行政管理过程, 行政管理职能可分作决策、执行、监督, 政府机构完全可以围绕这三项职能, 按照有机统一的要求, 优化职能结构和组织结构, 确保政府组织精简协调顺畅高效地履行政府职能, 提供无缝隙的公共服务[5] 。党的十七大报告强调, 大部制改革必须“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。地方政府职能按决策、执行、监督的权力运行过程进行分类, 目的是使政府管理的决策、执行、监督三项基本职能能够相互协调、相互制约。在政府管理过程中, 不同时期、不同体制下, 决策、执行、监督三项职能相互分离的清晰度是不同的。我国过去在中央集权的计划经济体制下, 经济不甚发达, 管理专业化程度不高, 决策、执行、监督三项职能交叉混杂, 权力界限划分不清。现在, 这种现象仍然不同程度地存在。政府管理主体有时既是决策者又是执行者, 还是监督者, 三种权力集中于一身。有一些部门, “应当是政策决策的最高机构, 但却在相当大程度上管钱、管人、管资源的分配, 把精力用于执行职能层面;另一方面, 某些政策决策权又被相对集中到某些综合部门, 从而导致了决策主体和决策责任的缺位。”[6] 决策与执行职能划分不清, 监督职能弱化。其结果导致决策失误、执行不畅、监督不力, 出现错误得不到及时纠正, 造成行政效率的低下。

三权分离的核心目标是优化政府职能结构, 协调权力运行机制。决策权、执行权、监督权三权相对分离、相互协调着眼于地方政府职能转变过程中的职能结构调整, 着力于确立决策科学、执行有力、监督有效的新型职能关系和权力关系格局。在一级政府层面, 既可以设置以职能内容划分的大部门, 如文化、卫生、体育等部门, 也可以设置以权力运行过程划分的大部门, 如决策中心、执行中心、监督中心等, 其取舍应取决于社会和公众的实际需要以及成本、效率方面的考量。在大部门内部, 也应该根据业务管理需要, 进行事务归并和三权分离相交叉的职能划分和机构设置。

四、社会协同原则

转变政府职能是政府大部制改革的核心问题。但政府职能转变并不是政府的单方行动, 而是涉及政府与社会两个方面过渡与承接的互动过程。政府职能转变, 首先需要政府让渡, 但不可忽视的另一方面, 就是社会组织无缝隙地承接这些职能。让渡与承接必须是紧密而无缝隙的, 缺少任何一个条件, 或者条件不充分, 都可能造成衔接断档, 出现职能真空。

中共中央通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确提出, 要“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用, 更加有效地提供公共产品。”因此, 政府大部制改革的全部内容, 从转变政府职能这一点来说, 既包括职能转让、机构整合, 又包括社会组织发展, 承接政府转移出来的社会管理职能。改革开放以来, 随着市场经济的发展, 我国社会结构发生重大变化, 社会自主性不断增强。在这种条件下, 政府就应该把政府原来行使的本来应归还给社会管理的职能归还给社会, 交由社会组织独立行使。这是政府职能转变基本要求, 也是这次政府大部制改革的核心内容。改革开放前, 由于计划经济体制下的政府包揽了社会事务, 行政权力控制一切, 社会组织缺少生存空间, 社会组织发展不够充分。与发达国家比较, 中国社会组织数量少、发展水平低, 在发展过程中还存在一些问题, 因此, 需要政府对社会组织的发展进行扶持和引导。有关政府部门应该制定和完善促进社会组织发展的政策、法规, 为社会组织的发展创造一个良好的政治环境, 确立政府与社会组织之间的密切合作关系, 政府通过相关政策和法规的实施, 扶持、培育、鼓励社会组织的发展, 并对其组织与行为予以规范。首先, 需要通过法律规范界定社会组织的地位, 以及社会组织与政府、公民之间的法律关系;其次, 需要通过法律规范确定社会组织的组织结构和职能特征与服务范围;第三, 需要通过法律规范确立有关社会组织的管理机制, 规范社会组织的运行。此外, 地方政府还应通过建立与社会组织分工协作的合作机制, 采取辅助、补充、代理、合作等形式, 发挥社会组织在公共服务领域的多元主体作用。地方政府还可以通过购买服务等形式, 与社会组织形成客户关系, 形成良性互动。

参考文献

[1]许淑萍, 等.黑龙江省大部制改革问题探讨[J].黑龙江社会科学, 2010, (4) .

[2]刘文俭.大部制下的地方政府机构改革初探[J].公共行政, 2009, (1) .

[3]李军鹏, 等.大部门体制的一般规律、理论基础与现实意义[J].学习论坛, 2008, 24 (3) .

[4]李汉卿.试论我国大部制改革的政治进路[J].四川行政学院学报, 2009, (6) .

[5]许淑萍, 等.黑龙江省大部制改革问题探讨[J].黑龙江社会科学, 2010, (4) .

地方政府改革 篇5

摘要“以铜为镜，可以整衣冠；以史为镜，可以知兴替；以人为镜，可以知得失。”尽管中美两国在政治社会制度、政治意识形态和政治文化传统等方面迥然不同，但美国地方治理的一些措施，在有些方面对我国地方政府体制改革有一定的借鉴意义。

关键词地方政府体制改革

一、美国地方政府体制

（一）美国地方政府的概念与中国单一的、全能的公共权力层级制不同，美国的公共权力结构是多中心的、分散化的多样性模式。因此，美国地方政府所指的范围与中国地方政府有着很大的差别：首先，在中国，除了居于金字塔结构顶端的中央政府以外，纵向上从省、市、自治区直至乡镇、街道，横向上覆盖全国的所有层级、任何规模的政府均称为地方政府。而在美国，地方政府则是指除了联邦政府和州政府以外的所有政府类型；其次，中国所有地方政府和其上一层级政府及中央政府都有行政隶属关系，而美国无论是地方政府之间，还是地方政府和州政府，联邦政府之间，均没有行政隶属关系，实行地方自治；再次，中国的地方政府与行政区划完全一一对应，不存在跨政区的地方政府，而美国人曰普查局则认定了20个州际实体，其中多数地跨两州，个别跨度更大，而且一个地区多个政府存在的现象也很普遍。

（二）美国典型的地方政府体制类型1.市县委员会制美国一些小城市和县的委员会通常由3—7人组成，由选民选举产生，行使议决权。每个委员会分别担任一个行政部门的首长，主管相应事务。委员会任命一名委员为市长，行使礼仪职责。委员会对各行政实体集体领导，承担行政机关的职责。委员会制主要的特征是城市的立法权和行政权同时掌握在一个由市民选举产生的委员会手中，委员会成员既是议员，同时又以个人身份作为部门首长履行职能。

2.市县经理制在美国一些市县，由议会行使议决权、执行权。议会聘任一名经理，作为首席执行官，指挥、管理各个行政部门工作，有权雇佣行政工作人员（职员），市长由议会选出担任礼仪职责，不干预行政工作。美国市县经理制的主要特征是立法权和行政权都掌握在市议会或县议会手中，但市县议会将行政权委托给一位市县经理作为行政首脑和管理官员。

3.市行政长官制市长作为执行首长由选民选出。市长任命一位首席行者官来领导和管理行政工作。行政官任命和撤换雇员，监督城市人事工作，管理预算，协调是政府机构的工作，处理日常事务和充当市长的行政顾问。由于行政官负责处理日常的行政工作，市长就能够从事全面领导，集中处理全局性重大事务，向议会提出政策性建议，为城市规划建立公共援助基金等重大事务奋斗。市长任命的行政官通常并无明确的任期，在某些城市却需要得到议会的批准。这种领导体制，是试图集强市长议会制和市县经理制的优点于一身的一种尝试。主要用于较大的城市。

二、中国的地方政治体制

（一）我国的地方政府体制在民主集中体制下，地方国家权力机关作为地方国家行政机关，是上级行政机关的下级机关，因而拥有两方的权力。中国的地方各级人民政府作为当地国家权力机关的执行机关，接受当地人大及其常委会的领导监督，并对其负责；作为下级行政机关，接受中央和上级行政机关的领导监督，并对其负责。作为后一种身份，除完成中央与上级人民政府布置的工作外，还代表中央和上级人民政府负责协调和监督中央和上级政府在其辖区所设置的行政机构的活动。

（二）我国地方政府体制存在的问题1.我国的地方政府与行政区划完全一一对应。我国的地方政府体制是依行政区划及中央机构的设置而设立的，这一方面便于政府的管理，但另一方面，这种设置也导致了严重的地方保护主义倾向，以及盲目竞争和重复建设。造成了严重的资源浪费，沿海地区的港口建设就存在着这种问题。2.地方政府高度集权。目前全世界的行政权都有扩张的趋势，我国也不例外。我国的地方政府应是处于同级人大的领导和监督下的，但现实却完全不是这样。人大由于种种原因没有充分认识到它所拥有的职权，更没有很好履行它的职责，这就使地方政府忽视人大的作用。这就给了地方政府一种错觉，它只是对上级人民政府负责的，它的权利仅仅来源于上级人民政府。在这种理念的指导下讲政府要对人民负责，做人民公仆，简直无从谈起，所以所谓的法制政府，服务政府，责任政府都只是停留在口号上。3.同级地方政府结构的同一性。我国地域辽阔，不但政治经济发展不平衡，而且地理环境也是千差万别，所以在这种差异性的基础上建立完全相同的地方政府体制结构显然是不适应的。4.地方政府的管理水平、人员素质、法制观念有限。越是低层的地方政府，其管理水平、人员素质、法制观念就越是有限。但真正跟人民接触最多，最了解人民需要却是基层地方政府。所以不能把那些优秀的人才都集中到中央政府去做决策，不从实际出发的再完美的决策也是难以奏效的。5.机构设置、职能方面的问题。由于党政关系没有理顺，所以我国的党政机构无论是在设置上还是在职能上都存在较为严重的重复现象。有两个问题尤为突出：其一，机构设置缺乏法律的约束，不可避免受行政首长意志影响，因人设事、因人设机构。其二，机构对口设置，中央政府设置什么机构，地方也跟着设置什么机构。

三、我国地方政府体制改革

（一）改革需要整体设计，自上而下推进。在目前权力高度集中的体制下，地方政府改革的空间是有限的，所以，需要中央先进行框架型设计，确定改革的方向，根据经济社会发展的实际需要调整相应的机构和职能，实施中逐步推进。只有地方政府的小打小闹的改革是不能取得实质性的进展的。只有中央高度重视、积极推进才能带动地方政府的改革实践。

（二）地方政府组织形式上的多元化。我国同级地方政府的结构是同一的，但实际上每个地方的公众都有他们自己的多样化、个性化的需求。为了满足公众的分散的多样需求，有针对性地解决一些专门性的、地区性的特殊问题，有必要建立次级的、小规模的地方政府机构，使得政府官员能够更充分地了解不同公民群体的不同偏好，从而更加迅速全面地回应公民的要求。这在促使政府转变只对上级人民政府负责的观念上有很大作用。当然，这些小规模的地方政府机构是应该要实行自治的。同时，对于一些涉及公众范围较广、规模效益明显且影响面较大的一些公共问题，则力求突破行政区划或原有地方政府体制的制约，谋求成立跨省、跨市、跨县、跨乡镇的特别目的大区政府。

（三）行政层级的重新确立。目前，我国的行政区划是四级。改革开放以来，我国社会的发展和进步为我国的地方自治提供了良好的基础。我们是单一制的国家，完全实行地方自治显然是不切实际的，所以应该考虑实行乡镇自治。为了切实把乡镇治理好，可以借鉴美国的市县经理制的一些做法，聘请专家进行治理，可以由地方自己聘请，对于一些贫困的地区则可以由国家帮助聘请，但不对国家负责而只对地方负责。另外，46个较大的市（如何界定“较大的市”？国务院己批准青岛、齐齐哈尔等18个市为“较大的市”，加上自然成为“较大的市”的28个省会城市，“较大的市”共计46个），应该维持目前的市领导县体制，较大的市的经济比较发达，而且城市发展比较完善，所以对周边的县有一定的带动作用，而且这种领导是有法律依据的。但也需要做一些改革：目前我国的体制是市对区县有绝对的领导权，改革后则市不再对县有绝对的领导权，而只有部分的管理权限。市无权直接干预县的具体运作，它们更多的应是一种合作关系。在某些方面城市毕竟经济实力更强，基础设施更完善，所以在这些方面县与市合作，市为县提供一些基础设施方面的共享。而对于其他行政级别的市来说，他们本身的发展有限，几乎跟县没有差别，所以也没有所谓的带动作用，可以考虑市县合并，因为经济发展都差不多，如果合并不但能更有效实现资源共享，而且可以减少行政层级，节约行政成本，提高行政效率。而且对于较大的市来说这也是他们的发展趋势。

（四）纵向权力关系上的分权导向。美国无论是联邦政府还是州政府都程度不同地采取了分权措施，将相当一部分公共管理和公共服务的事权下放地方政府，强化地方政府的自主性管理责任，也使其承担更多的管理与服务成本。特别是尽量把权力下放或分散到直接面对实际问题和直接提供服务的基层机构及主管人员手中，使基层机构、主管人员以及普通公务员能及时决策并较快处理问题。另外，还把有关社区事务的管理授权给社区组织，让社区居民普遍参与社区管理。这种分权或是说权力下放的措施正是我们的地方政府体制改革所应有的内容。

（五）上下级地方政府之间关系的调整。我国所有地方政府和其上一层级政府及中央政府都有行政隶属关系，这种隶属关系导致了我国地方政府的双重领导体制，甚至导致地方政府只对上级政府负责，而忽视当地人民的现实利益，所以对上下级关系做出调整是有必要的，美国的市行政长官制，市长作为执行首长由选民选出。市长任命一位首席行者官来领导和管理行政工作，处理日常事务和充当市长的行政顾问。这给了我们一个启示，把上级政府视为市长，而下级政府就是其任命的首席行政官，也就是说上级政府对下级政府只是大政方针上的领导，而不干预下级政府的具体运作，没有所谓的汇报请示工作，只要不违背社会主义方向，不违背宪法和法律，下级政府就可以自主行使职责。

（六）公共产品和服务对象的顾客导向。破除政府机构本位主义和对上级政府负责的传统思维定势，确立本地区纳税人是各政府机构顾客的观念，通过社区调查、客户问卷、联系走访等方式了解公众需求，在此基础上，按照调查统计数据对公众需求进行归类，并进而对顾客群体进行细化，为公众提供量身定制式的个性化服务。同时，还仿照企业顾客管理的模式，建立健全公众对政府服务的快速反馈机制，及时矫正政府自身不当或偏离公众目标的行为。

地方政府改革 篇6

关键词：行政审批体制；职能转变.

深化行政审批制度改革，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，是提高政府行政效能的有效途径，是建设服务型政府的必然选择，是从源头上预防和解决腐败问题的根本举措，是全面深化改革的内在要求。

一、淄博市深化行政审批制度改革的主要实践和成效

（一）全面清理整合行政审批项目，减少和规范行政審批。淄博市先后多次对行政审批事项进行清理和规范，市级行政审批事项由2001年的1111项逐次减少，2008年减少至251项，

2013年减少至146项。在最近一次2014年4月的清理中，确定保留的行政审批事项减少到95项，其中，市级行政许可项目82项，非行政许可审批13项，取消、调整管理方式的市级行政审批事项13项；下放区县实施的行政审批事项19项。极大地降低了行政成本，提高了行政效能，为进一步转变政府职能打下了坚实基础。

（二）深化行政审批机制改革，全力推进服务型政府建设。为深入推进行政审批制度改革，在全市推行行政审批“两集中、两到位”改革，即：部门行政许可职能向一个科室集中，部门行政许可科室整体向行政服务中心集中；部门行政许可项目进行政服务中心要落实到位，部门对窗口人员要授权到位。“两集中、两到位”核心内容是归并行政审批职能，相对集中行政审批权。实行“一个窗口对外”， 实行行政审批与监管的分离，从而促进政府职能由重审批向重监管、重服务转变。通过改革，目前，在涉及改革的37个市直部门中，35个部门的行政许可科已经市编办批复，22个部门的行政许可科已经组建完成。

（三）建立健全行政审批管理制度，增强行政审批的透明

度。 截至目前，全市共有50个部门和单位进驻市行政服务中心，进驻中心集中办理的各类事项有450项。按照《行政许可法》的规定，各级行政机关和行政服务中心建立了首问负责、一次告知、限时办结、许可公示以及过错责任追究等20余项管理制度，规范了窗口办事程序。在山东省率先开展了审批流程管理工作，除即办件外，各部门都编制了事项办理流程图，对事项办理情况进行动态公示，全方位接受社会监督，增强了行政审批的透明度，有效杜绝了“暗箱”操作，实现了行政审批的“阳光”运作。

（四）改革建设项目行政审批流程，推行“联合审批”和“一费制”。为提高建设项目审批效率，通过对建设项目的审批建立“联审联办”的联合审批制度，实行“一口受理、抄告相关、限时办结、统一收费和发证”的一条龙服务，由串联审批变为并联审批，变多次收费为一次性收费，实现审批与收费分离，杜绝人为的减免缓、乱收费和暗箱操作等问题的发生，减轻企业和群众的负担。沂源县率先在全市完成了建设项目“联合审批、一口收费”工作，将涉及建设项目的60项审批、服务项目和39项收费，全部进驻服务中心大厅集中办理，每个建设项目都召开联合审批会议，对项目进行集体会审，一次性告知需要补全的资料文件，需要实地勘察的由各部门相关科室限期办理，之后进行一口收费。

（五）不断规范乡镇（街道办事处）行政便民中心建设，努力提高行政效能。为建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的镇（街道办事处）便民服务体系，淄博市制定了《关于进一步规范和完善镇（街道办事处）便民服务中心建设的实施意见》，明确了行政便民中心“五统一”建设标准，即：进厅事项统一，管理制度统一，组织机构统一，办公设施统一和中心标识统一。目前，在全市108个镇（街道办事处）中，已有90%以上建成便民中心，30%以上的便民中心实现高标准、高效率运行。

二、进一步深化行政审批制度改革的对策

（一）坚持整体性、系统性和协调性的总原则。行政审批是政府管理经济社会事务的重要职能和手段，必须把行政审批改革置于行政体制改革的进程中加以分析，要优化行政职能的机构设置，健全审批权责体系，改进权力运行制约机制，切实增强审批工作格局的整体性、系统性和协调性。要坚决取消可以通过市场机制或其他方式运作、加强事中和事后监管就能达到管理目的、多个部门或环节重复交叉审批等事项，承担审批的职能部门要突破部门既得利益的束缚，主动对接，提前服务，相互协同，服务全局。

（二）实行审批事项目录管理和标准化的流程规范管理。依法规范行政审批事项，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私及其他依法不予公开的审批事项外，应根据审批权限，制定本市的行政审批事项目录。将目录向社会公开，使各种行政审批事项和所有审批权力一目了然。逐步制定涉及行政审批基础性标准规范、行政审批咨询规范标准、审批办理的规范标准和监督检查的规范标准。把所有的行政审批事项都编制为业务手册，以此作为行政审批依据; 针对每项行政审批事项都建立办事指南，讲清楚办事的具体条件和要求，方便行政相对人办事。

（三）建立审批业务协同管理体制。行政审批依法需要由两个以上行政机关审批的，由本级政府确定的负有直接责任的主审机关统一受理，并由受理机关将有关信息资料告知相关行政机关，在行政服务中心受理时要实行并联协同审批，要建立健全相关行政审批机制。要建立行政审批项目的动态评估机制，完善相对集中行政许可权制度、重大行政许可决定备案制度、行政许可决定公示制度、行政许可听证制度，以及行政许可的统一办理、联合办理、集中办理制度、加强行政审批服务中心管理，完善一门受理、统筹协调、规范审批、限时办结的运作方式。

(四)全面推行网上行政审批。要建立面向企业与市民的网上公开、网上申报、网上预审的网上办事大厅，实现数据共享，通过网上信息交换，建立诚信体系。应当着力建设五位一体的电子政务平台: 一是建设项目管理平台，将审批事项的集中管理、清理下放、集中审批等规范化、常态化。二是建设网上审批平台，将行政审批流程各环节的具体要求整合到审批平台中，实现按照审批实际情况定制审批流程。三是建设网上电子监察平台，实现对审批过程网上全程监督。四是建设网上办事平台，方便群众办事，使群众足不出户即可申请行政审批，咨询审批业务，查询办理果或进展情况、存在问题及解决办法。五是建设政务公开平台，将群众关心的通知公告、政策法规、审批条件、程序时限等全部予以公开。

(五)加强行政审批制度的配套措施。表明，发挥好社团、行业协会和中介组织的作用对建立高效有序的行政审批制度非常重要。当前,我国的各种社会组织已有了相当规模的发展,在稳定市场秩序等方面发挥了重要作用;但还存在许多不足。例如:组织还很不健全,诚信度低等。因此,在深化改革的过程中,要借鉴美、日等市场经济发达国家的经验，充分发挥中介组织、社团等社会组织的重要作用,强化政府的社会管理和公共服务职能。逐步建立政府部门依法监管、社团和行业组织自律管理、中介组织依法执业的制度。

地方政府投融资体制改革探索 篇7

近年来, 我国城市化进程开始进入快速发展阶段, 加速各项基础设施建设对于改善居民生活水平、吸引产业集群、促进城市经济发展水平有着重要作用。但限于改革开放初期的中国政府投融资体系的非市场化背景, 早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入, 资金来源除国家划拨资金外, 主要来源于地方财政收入, 这就导致资金来源与超常规快速增长的投资需求极不匹配, 基础设施需要资金出现极大缺口, 地方政府财力无法承担。为筹集政府投资所需高额资金, 各级政府均成立了国有独资性质的投资公司, 履行政府性投融资职能, 银行贷款一直是这些投融资平台的最重要的资金来源。近年来, 在全国上下投资热潮中, 甚至连乡镇政府都成立了投资公司。据不完全统计, 全国共有投融资平台3800余家。以某县级政府为例, 其所属乡镇就有5家投融资公司。据中金公司的统计, 截至2009年末, 全国地方政府的贷款总额7.2万亿元, 按银行贷款占地方负债的80%来估算, 地方政府的负债超过9万亿元, 约相当于当年GDP的26.8%、财政收入的131.4%、地方财政收入的276.2%。可以明显看出, 2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经大大超过了地方政府全年的总财政收入。地方政府投资发展、债务增长速度与其财力增长严重不匹配, 寅吃卯粮现象严重。

政府财政能力的有限性与经济、民生发展对基础设施需求之间的矛盾, 已日益成为地方发展的一大障碍, 并成为经济安全的潜在威胁。事实证明, 单纯依靠政府财力的投入不可能解决基础设施建设对资金的巨大需求;同时, 政府垄断的投融资模式也不符合基础设施项目建设本身需要投资主体多元化的内在客观要求。因此, 政府性投融资体制势必影响到城市基础设施建设的资金来源。现阶段我国城镇化建设全面铺开, 建设资金的需求量一定期间内还将继续高速增长。由于缺乏法律法规制度和相应政策体系, 地方政府性债务规模的合理性与否以及这种投融资模式能否持续、能够持续多久、对未来会产生怎样的影响, 目前政学界都还在争议, 未有定论。2010年1月19日, 在国务院第四次全体会议上, 国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施, 防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面需要重点抓好的工作之一, 这一信息标志着中央政府对地方债务的重视达到了前所未有的高度。

本文认为, 地方政府债务危机的根本原因不外乎三点:第一, 中央与地方财权事权划分不够明晰, 财政体制改革有待深化;第二, 地方政府政绩观扭曲, 追求超常规发展, 寅吃卯粮;地方政府融资渠道单一, 投资决策不透明, 投融资机制不够科学;第三, 缺乏相应法律法规的监控和约束。本文拟通过多角度分析地方债务困境的深层次原因, 对解决地方债务危机、促进国民经济健康发展作出一些思考。

二、创新与探索

1、廓清二元财政中建设性财政框架, 完善资本市场, 深化财政体制改革

根据厦门大学张馨教授等学者提出的二元财政体系理论, 在社会主义市场经济条件下, 财政体系应由公共财政与国有资本财政共同构成, 形成典型的二元财政结构。其中公共财政居于主导地位, 国有资本财政居于基础地位。国家具有双重身份———社会管理者和资产所有者;取得双重收入———税收和利润上缴。二元财政论对我国财政体系构成的分析是我国财政理论上的创新, 它一方面吸取借鉴了西方公共财政理论的精华, 另一方面又考虑到我国的具体国情———存在大量的国有企业, 而且相当数量的国有企业在市场有效作用的领域从事私人产品的生产。二元财政理论是具有鲜明中国特色的财政模式理论, 是对我国社会主义初级阶段财政体系构成的较为准确的界定。

规模庞大且在各经济领域不断扩展的国有经济的存在, 目的何在?国家作为资产所有者, 取得的国有资本经营收益如何分配?本文认为, 国有资本财政支撑的是我国社会主义初级阶段建设性财政的刚性需求, 应由国有资本财政来集中财力搞基础设施建设。上世纪九十年代实行公共财政改革以来, 建设性财政的提法已不多见, 但我国大量国有经济 (特别是大量存在于竞争性领域的国有资本) 的存在, 使得国有资本财政不容忽视。国有资本财政所支持的应该是在公共财政财力缺乏前提下基础设施建设的建设性财政, 否则竞争性领域存在大量国有经济就缺乏必要性。

在政府性投融资体制改革中, 可将现有国有资本资源进行整合, 将作为国有资本出资人代表的国有资产经营公司与负责城市经营的城市建设投资公司合二为一, 利用现有国有资产, 壮大政府性投融资平台的资产规模, 提高直接借贷融资额。同时, 完善资本市场, 依托多层次的资本市场有效实施国有资本变现, 解决国有资本变现预算的资本货币化问题。还可利用政府参与国有资本收益分配的契机, 在编制国有资本经营预算时考虑政府性投资需求, 用国有资本变现收益以及国有资本收益分红来缓解城市建设与资金短缺之间的矛盾。

2009年度国有及国有控股企业实现净利润1.34万亿元, 其中中央企业利润9445.4亿元, 地方国有企业利润3946.8亿元。2007年国家开始参与中央企业经营收益分配, 上缴的国有资本收益如何使用还在争论。基础设施建设大多集中在地方政府, 而国有企业利润大部分是中央企业创造的, 参与分配的主体是中央政府, 国有资本财政的收入大多集中在中央。因此, 编制国有资本预算时, 应充分考虑地方的基础设施投资需求, 将地方的基础设施建设资金需求作为国有资本预算的一个重要支出项, 财力分配向地方倾斜。

2009年全国财政收入为68476.88亿元, 中央收入与地方收入分别为35896.14亿元, 地方本级收入32580.74亿元。可以看出, 在公共财政收入方面, 中央集中的财力较多, 而民生工程、基础设施建设等支出又逐年加大地方的支出负担, 中央与地方的财权与事权并不完全匹配。因此, 深化财政体制改革, 进行中央与地方财权与事权的新一轮划分是十分必要的。如何在合理的财政体制下满足地方政府基础设施建设的投融资需求是发展中国家普遍面临的问题, 财政体制改革的原则应该既不损伤地方发展的积极性, 又能抑制地方政府非理性的投资冲动, 防范政府性债务风险的产生。为真正从预算层面上落实对基础设施建设的资金保障, 确保政府投资的持续性和稳定性, 首先要理顺财政体制, 进一步清晰划分中央政府与地方政府财权与事权。其次要促进资本市场的不断完善, 利用资本市场加快国有资产变现的速度, 将政府作为国有企业的出资者代表的职能真正明晰和落实。最后要压缩不必要的行政支出, 降低行政成本。二元财政的二元之间没有绝对的屏障, 基础设施建设究其根本, 也是保民生、促发展。目前行政支出浪费严重, 公款招待、公费用车、公费旅游等不必要的开支占财政支出不小的比例, 压缩的空间极大, 节约的资金也可用于弥补建设资金的缺口。

2、多方拓宽融资渠道, 积极引导民间资本进入

一直以来, 我国政府性投融资体制中存在着严重的路径依赖, 政府在基础设施建设投资中大包大揽, 忽视了民间资本等非公资本的进入。根据科斯的“并非所有公共产品都必须由政府提供”的观点, 在政府性投融资体制改革中应充分发挥市场的作用, 按“谁受益, 谁付费”的原则, 实现“市场导向、政府推动”。国务院于2010年5月13日出台了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》, 明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业领域, 鼓励和引导民间资本重组联合、参与国有企业改革、参与国际竞争, 推动民营企业加强自主创新和转型升级。“对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域, 应鼓励和支持民间资本进入”, “引入市场竞争, 推进投资主体多元化”。民间资本的进入, 有利于建立市场化的监督约束机制。市场经济条件下应充分发挥市场配置资源的手段, 完善相应的法律法规, 用法律法规规范和引导市场经济行为, 为市场和社会投资者提供公平稳定的投资环境, 以保证政府性投融资体系在市场经济条件下得以持续稳定的发展, 从而进一步保证经济建设和资本运营的顺利进行。

美国等发达国家的经验表明, 作为地方政府债券市场, 市政债券市场在满足地方政府债务融资需求方面发挥着重要作用。我国要发展与城市基础设施相关的金融工具和金融市场, 市政债券市场是需要研究的内容之一。与其他发展中国家一样, 我国也需要在深化财政体制改革的同时, 发展与城市基础设施投融资相关的金融工具和金融市场, 满足基础设施建设的投融资需求。美国城市基础设施建设资金的30%来自于市政债券, 而在我国, 截至2009年5月底, 人民币债券市场规模为16万亿元人民币, 其中市政债券所占比例极小。基础设施的长期建设投资不能过度依靠银行贷款, 这一点政学界目前已经达成共识。发行市政债券是解决政府性融资渠道单一、银行风险过大的可行性措施之一, 中央政府应赋予地方政府一定的自主权, 通过这种融资渠道筹措资金。中央政府要重点协调国债、企业债、金融债和地方债之间的比例关系, 控制市政债券规模, 监督投资方向, 考核资金使用效率, 防范金融风险。

此外, 发展基础设施建设产业投资基金, 也可以拓宽政府性融资渠道, 规避金融风险。发达的市场经济国家, 城市建设投资中有很大比例来自于资本市场。我国的资本市场经过十几年的发展, 已形成了初步框架, 打下了一定的基础, 但资本市场体系的各个环节发展很不平衡, 尤其是作为资本市场重要组成部分之一的产业投资基金发展严重滞后, 城建投资在资本市场上直接融资的比例还不到1%。因此, 大力发展产业投资基金, 也是完善资本市场、拓宽政府性融资渠道的重要一环。在政府性投融资领域引入产业投资基金, 对政府防范债务风险、银行规避金融风险都有着积极的意义。

3、促进投融资决策透明化、民主化, 建立良好的财务控制机制

(1) 在投融资平台运作过程中, 首先要加强透明度, 不能搞脱离财政的“体外循环”, 游离于政府监控体系之外。长期以来, 投融资平台的运行缺乏有效监督, 仅有审计机关对其资金收支情况进行审计, 审计目的也仅限于防止违法违纪的收支情况, 对投资规模、融资渠道、债务风险等完全没有话语权, 不少地方存在投融资决策不民主、不科学的现象。为解决这一问题, 政府性债务收支应与政府预算收支一样, 结合基础设施建设项目投融资的特点, 进行中长期投融资预算的编制, 定期向人大报告, 接受审议, 并由人大批复执行, 实现决策民主化, 避免政府投融资决策的“一言堂”。

(2) 规范项目建设的财务管理, 减少资金沉淀。一般情况下, 建设项目实施单位往往都有着强烈的资金控制权, 主张自主调配使用建设资金, 对资金使用效率比较漠视, 存在大量资金沉淀在部门账户上的现象, 大大降低了资金使用效率。为避免这种情况, 在日常工作中可采用按照工程进度直接支付到供应商的拨款方式, 减少资金大量沉淀在项目实施单位的情况。同时加强对项目实施单位的财务控制力度, 按资金占用量、项目实施单位的年度收支及项目工程进度、预算执行等情况定期向人大汇报, 接受监督。

(3) 设计考评指标体系, 加强财务控制。探索政府债务规模与政府资产、GDP、财政收入等相关指标的关联度, 采取建立债务风险预警机制的手段, 防范政府债务风险, 并落实偿还计划, 保障政府性投融资的良性循环, 促进地区经济高速安全增长。或可参考类似EVA、利息保障倍数等财务考核指标设计适合政府性投融资考核的指标, 对资金使用效率进行绩效考评, 执行严格的激励约束机制, 实现对政府性投融资资金事前、事中、事后全方位的监控, 合理确定债务规模、保障资金安全, 促进建设资金使用效率最大化。

三、结束语

我国城镇化进程的超常规的快速发展, 给地方政府的执政能力带来了新的考验, 中央政府宏观调控能力和监管能力也面临着极大的挑战, 政府性投融资体制的改革和创新迫在眉睫。没有规矩, 不成方圆, 各级政府首先要完善相关法律法规, 从制度层面来规范地方政府的投融资行为;其次要深化财政体制改革, 从预算层面来创新融资新渠道;再次要开源节流, 压缩不必要的行政成本, 减少浪费搞建设;最后要完善资本市场, 引导民间资本有序进入。在拓宽融资渠道的同时, 要加强地方政府投融资决策的民主化、透明化, 合理负债, 合理建设;加强投融资公司及项目实施单位的财务控制, 确保资金安全, 提高资金使用效率。

参考文献

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[3]张馨、杨志勇、郝联峰、袁东:当代财政与财政学主流[M].东北财经大学出版社, 2000.

[4]杨萍:我国发展市政债券市场的条件和前景[J].中国投资, 2008 (12) .

[5]李建栋、李春涛:中国市政债券政策初探[J].中国金融, 2010 (8) .

地方政府改革 篇8

关键词：地方政府,财政体制,绩效评估,决策路径,行政改革

十八大报告中提出, “要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节”, 并对重点领域和关键环节的改革做出了部署。其中, 在阐述“深化行政体制改革”这一项内容时明确要求:严格控制机构编制, 减少领导职数, 降低行政成本。这些要求和举措无一不引发人们对我国现行行政体制设置和运行的思考, 其中对于地方政府的思考与比较尤为迫切。

一、各国地方政府的概念界定

由于各个国家的政体形式以及历史文化的差异, 使得各国对地方政府的界定存在一些不同的地方。《政治学百科全书》《美利坚百科全书》《国际社会科学百科全书》《拉鲁斯百科全书》《中外政治制度大辞典》等都对地方政府做出了相应的概念界定。这些界定虽然五花八门, 但经过比较总结发现, 所有的界定大致包含以下几个方面:首先地方政府大都指称基层政府;其次一般都被用以区别中央政府, 其中联邦成员政府也属地方政府范围。因此, 可以对地方政府做出如下界定:所谓地方政府就是权力或管辖范围被限定在一定范围和一定地域的政治机构, 它从属于中央政府或联邦政府, 在其领导或授权下行使相应的职权。例如, 维护本地域或地区的社会秩序的稳定, 促进本地域或地区的社会经济的发展, 满足本地域或地区的居民的需要等。

地方政府作为一级行政机关, 需要根据实际情况来进行设置。因此, 不同国家的地方政府权责差异较大。而且, 地方政府与中央政府的关系也不尽相同。接下来本文要对我国和一些典型国家的地方政府做一个简单的比较, 由此来思考我国地方的政府改革。

二、我国地方政府与其他国家地方政府的对比

由于地方政府的类型按照不同的标准有不同的分类, 本文对比的地方政府着重于省或州以下的类似县、镇的基层地方政府, 并将分别从地方政府的财政、决策路径以及绩效评估等方面作一个简单的比较。

1. 地方政府财政体制

各国地方政府的财政收入中税、利、债、费都是不可或缺的一部分。但是, 不同的国家又有各自的特色。以美国为例, 美国地方政府的征税权由各州法律赋予。其财政收入主要来自于本地经济体、联邦和州政府的拨款。一般分为四个部分:本级税收收入, 本级非税收收入, 政府间拨款收入和债。其中主要融资形式有三种:一是发行债券, 通过债券筹集资金的形式来支持本地企业的发展;二是利用联邦政府的“城市发展计划”基金, 从联邦政府低息借款用于本地经济发展;三是利用“公共资金”项目, 把政府以及企业、私人的闲置资金集中起来, 为企业贷款担保, 直接或间接进行投资。

中国国家财政收入与美国联邦财政收入来源大致相同, 也由税、利、债、费组成。但是, 中国地方政府财政来源结构与美国有一些本质上的不同。我国的财政体制从1950年开始进行相应的改革, 不同财政体制下的税收来源相差较大。1994年开始实施的分税制改革, 划分中央税、地方税和共享税制后, 地方政府的财政收入发生了较大的变化。地方政府的收入来源主要变为增值税的25%分享部分、完全由中央政府承担的出口退税部分 (2004年起略有变动) 以及我们俗称的“土地财政”部分。

2. 地方政府决策路径

在美国的50个州政府之下, 有82 000多个地方政府, 其组织形式和机构设置极为复杂, 大致可以分为县、市、镇、特别区和学区这五大类。[1]美国地方政府是一种比较典型的“民主”政府, 即民众的自主权较大, 无论是地方官员还是地方议会的产生, 甚至地方政府的任何一项权限的实施, 都必须在广大民众的普遍参与下进行。美国地方政府模式类似于公司制, 将公司治理结构中的股东大会、董事会和总经理的协调制约模式引进地方政府治理, 使选民、市长或市政经理 (行政长官) 、市政理事会 (立法机构) 形成一种良性互动模式, 以达到政府的有效治理。而英国地方政府是在地方自治的基础上, 形成各个平等的自治体, 且自治体之间不存在行政隶属关系, 各自只对本范围的选民负责。[2]

中国的地方政府决策与其他国家有很大的不同, 极具特色。首先中国的一级政府的标志就是有没有设置一级“人大”, 地方政府的决策必须向“人大”负责。除此之外, 由于中国的政党体制所限, 地方政府的所有决策还必须接受中国共产党的领导。这使得中国的决策路径形成了这样一种模式:在地方政府的重大决策中, 由党首先提出建议, 再由地方各级人民代表大会及常委会讨论和通过。在这种模式的运作下, 经常出现权责不分、责任推诿以及效率低下等问题。

3. 地方政府绩效评估

地方政府作为一级权力主体对整个辖区的发展起着至关重要的作用, 为了促进地方政府更好地为当地的发展谋利, 必须建立一套完整有效的绩效评估体系, 以考察地方政府的功过得失。

美国地方政府绩效评估各州略有不同, 但是大致都由相应机构主持完成。例如, 以基金会出资的专业评价机构、以地方政府为成员的联盟团体、高等院校的研究机构、地方政府内部机构等。美国地方政府绩效评估的大致流程为:确定参与机构→建立评价框架→实施评价→公开评价结果→反馈→开始新一轮评价。[3]在这种规范科学的模式之下, 能使考察更加目标明确, 且结果公正合理, 因此得到了选民的较高认同。而英国地方政府由于受立法、管理哲学的变迁, 以及政府服务理念的创新的影响, 采用了一种以服务、责任和效能为核心的绩效评估体系, 同样对地方政府的发展起到了很好的作用。

我国的地方政府绩效评估随着经济社会的进步在不断地改进, “有限政府”“责任政府”“法治政府”“效能政府”“透明政府”以及“服务型政府”成为政府改革的主要方向。但是, 也存在较多的问题。例如, 将绩效评估当做新的政绩工程, 当做打分排队的一种手段, 甚至出现一些弄虚作假的不当现象。

三、我国地方政府改革的注意点

俞可平在出席《二00九中国政府创新蓝皮书》发布会, 做了题为《我们鼓励和推动什么样的政府创新》的专题演讲时, 曾指出, 影响过去十年中国政府创新的主要变量, 是社会经济的变化、公民政治需求的增大、政治发展的逻辑、新型政治文化的形成、全球化的冲击, 以及中共从革命党转变为执政党。他坦言, 与善政和善治的理想目标相比, 中国地方政府在创新方面还存在诸多普遍性的问题。比如, 缺乏政府改革的整体性和战略性的长远规划, 政府创新的内在动力严重不足, 政府决策机制存在公共利益部门化的明显倾向, 腐败和特权现象还在滋生, 形式主义和“政绩工程”在一些地方还严重存在等。但是, 从与国外地方政府的对比中我发现, 中国的一些问题在其他国家也类似出现过, 这些问题不是中国的特有政治现象, 我们可以从国外地方政府的改革和发展中吸取相关经验, 从而更好地推动我国地方政府的发展。

1. 从地方政府财政入手的改革

众所周知, 美国的地方政府债务十分巨大, 债务问题可以说一直是美国地方政府面临的一大难题。但是, 美国地方政府通过市场化投资在一定程度上缓解了这个问题。而我国地方政府在面临债务问题时, 则过多地陷入了“土地财政”的泥潭中不可自拔, 这对我国地方政府经济的可持续发展产生了较大的不利影响。为此, 我们应该更多地学习外国经验, 从以下几个方面进行相应的改善:

第一, 在地方政府无法偿还到期债务时, 实施破产程序。从世界各国的情况看, 地方政府破产法为债权人的追偿提供了一定程度的保护, 无力支付的各级地方政府可以通过协商的债务重组、改组或重新筹集资金等方式解决债务问题。实施法定程序的破产制度, 不仅可以使地方政府在债务偿还中更具有信用性, 而且可以避免“拆东墙补西墙”的恶性循环, 还能提高地方政府的责任和风险意识。第二, 建立一个财政风险预防体系, 监督财政的运行状况及预警可能存在的风险。第三, 充分利用市场规则, 拓宽地方政府的融资渠道, 使地方政府的财政资金更多地理性化地参与市场流通, 以增强资金的利用率。例如, 建立短、中、长期相结合的资金融通模式。

2. 地方政府的决策机制的改革

不可否认的是, 由于我国进入现代化建设的时间与发达国家相比落后了许多年, 虽然我国的决策机制进行了依法、精简、高效等方面的改革, 但是, 一些问题依旧存在。决策机制是衡量一个政府是否高效的重要指标, 因此, 在政府决策方面我们要进行如下改进:

第一, 理顺上下级决策链, 避免不必要的过多干预, 使地方政府的权责充分对等。第二, 建立一套科学化的决策机制, 对重大问题采取正式议政和广泛动员群众参与, 以及召开决议发布会的模式, 使其形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的政策议程机制。第三, 地方公务人员要转变服务理念, 破除“官本位”的思想, 努力提高自己为人民服务的各项能力, 更好地处理各种工作中的问题。第四, 大力提高地方政府行政决策透明度, 进一步完善民主化程序。将舆情民意放在重要位置, 加强和公众之间的双向沟通和传播, 促进公众对政府的了解和信任, 树立政府的良好形象, 争取公众的支持与合作。

3. 绩效评估考核体系的改革

20世纪80年代以来, 我国的地方政府积极进行地方评估考核改革探索, 取得了一定的成绩。但是, 由于法制保障、体系设计等方面的一些原因, 使得绩效评估大多流于形式, 在总体上起不到督促政府公务人员专于本职工作的作用, 也不能为地方政府的效能改进做出贡献。结合我国实际与国外经验, 我国地方政府绩效评估改革应考虑以下几点:

第一, 设计建立一套科学可行的绩效评估机制, 使考评主体更加多元化, 加大普通民众对政府的考评力度, 避免政府自己给自己打分评估的现象, 更多地将社会公众的满意度作为政府管理绩效评估的最终尺度。第二, 真正落实权责对等制度, 针对不同性质的岗位标准设定更加详细的考核指标, 且充分考虑各项指标完成的数量、质量、时间和水平。在此基础上, 建立健全激励约束机制, 将激励约束落实到个人发展、业务成就、收入报酬等各方面。第三, 更加注重实绩导向的项目评价。使地方政府在为自己行为过程负责的同时, 也为行为的结果以及后续可能产生的影响, 承担相应的责任。

地方政府的改革与发展是一个极其复杂的过程, 除了以上几点之外, 我认为还应该着重考虑以下几个方面的内容:

第一, 正确处理中央政府与地方政府之间的事权划分, 进一步扩大地方政府的自主管理权。在发挥中央与地方两个主体的积极性的同时, 赋予地方政府相对一致的财权和事权, 保证上令畅通、执行到位, 真正达到“上下欲同者胜”的效果。第二, 在当前简政放权的模式下, 地方政府要加强与企业和人民群众的直接联系, 更多地关注企业和人民群众的切身利益, 使政府的职能转变真正转到实处, 转到为人民谋利上来。第三, 随着我国经济的发展, 基层的城镇化水平越来越高, 相应地地方政府面临的城镇化问题也越来越多。地方政府要更多地关注乡镇基础设施、义务教育、养老等方面的社会问题。第四, 地方政府要积极开展横向与纵向的多层次合作。一方面, 不同地区的地方政府要积极寻求合作机制, 打破地方保护主义, 使其资源能够得到更合理的配置。另一方面, 地方政府要积极培育新型社会组织, 发挥民营企业与民间组织的作用与活力, 在合理的范围内推进地方事务民营化多元化。第五, 地方政府要积极寻求技术和理念的创新, 充分运用互联网技术实现网络化办公, 提高办事效率。并且开辟相关的网络专栏为广大群众提供参与地方事务管理、讨论的平台。

地方政府的改革是一个循序渐进的过程, 相信随着我国政治体制改革步伐的加快, 我国的地方政府改革能在合理的措施引导下越走越好, 从而能更好地为广大人民服务。

参考文献

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[7]黄晓东.美国地方政府的结构及运作特点论析[J].吉林大学社会科学学报, 2009 (1) .

政府改革背景下政府财务监管优化 篇9

政府机构改革是政府作为改革主体, 优化自身业务流程, 提高工作效率, 更好地实现监督与激励机制的重要手段。现阶段, 通过建立“国库集中支付”制度, 各行政事业单位在资金管理方面全面实施收支两条线, 这一举措能够在一定程度上对政府机关和部门违规挪用资金, 私设小金库等行为起到较好的预防和限制作用。通过对政府预算进行集体表决, 对决算报告进行验收, 提高政府财政信息的公开化和透明化程度, 加强公民的信息知情权和监督权力, 也在一定程度上加强了对政府资金使用效率的监督。有效的政府财务监管机制能够促进政府主体注重财政资金的使用效率, 能够有效限制各种腐败行为, 能够为建设服务型、廉洁型政府提供预防和约束力量。

二、政府财务监管现状及问题分析

在政府财务监管实务中, 财务监管可以表述为监督主体对一定范围内的财政活动行使监督权的行为。要明确财务监管的定义, 首先要明确两个概念:监督主体和监督范围。对于监督主体, 目前主要有三种不同的解释:一种是单指财政部门;一种是独立审计部门;还有一种是最高权力机关。监督主体行使财务监督权力的范围主要是对政府财政运行全过程进行监督, 包括预算监督、国有企业财务监督、国有财产监督、税务监督等。目前, 我国政府在实行财务监督管理方面主要存在以下问题:

(一) 财务监督主体不明确, 存在多头领导的现象

财务监管的实质是国家或者政府行为, 是国家或者政府管理社会经济事务的重要内容之一。政府机构运行效率的提高离不开有效的监督和评价。现阶段, 我国政府监管主要包括横向综合监督和纵向垂直监管两种类型。横向综合监督主要运用于地方政府及其事业单位的管理, 省人大对地方所属政府机关及部门实施横向跨部门监督, 对于地方单位的收入和支出有直接领导责任。纵向垂直监管主要是指中央机关对下属的各部门进行部门内部的规范、指导和监督。在这种情况下, 有些部门和单位既受到中央部门的制约和领导, 同时也要接受地方政府的行政安排, 导致其工作绩效的评价被双重标准所限制, 不利于其工作的开展和制度的建立。

(二) 政府资金使用信息不公开, 难以对政府行为实施有效监督

对于财政工作中出现的各种问题, 传统的财政及财政监督理论将其归结为财政支出管理手段落后和缺乏责任监督机制。事实上, 观念陈旧、管理手段落后只是引发财政资金低效率的浅表原因, 深层次的原因在于财政生活中的信息不对称及由此引发的财政监督不力。在财政监督中贯彻充分的信息披露的原则和开展充分的信息披露, 是消除信息不对称、提高财政资金使用效率和根除财政资金管理中的权力寻租的重要途径。由于有关财政资金使用的信息被保留在极小的范围内, 财政监督者不一定开展信息披露。这样的结果往往只是增加了财政监督者的寻租机会, 并不能从制度上保障财政工作的科学性与公平性。政府极少公开资金的使用范围和数额, 导致难以对其工作的效果和效率进行有效的评价和监督。

(三) 政府财务监管手段过于单一, 缺少公众参与

现阶段, 我国政府财务监管力量依然是各部门之间的相互监督和约束, 公众很难参与其中。向公众充分披露财政信息是政府进行财政透明度建设的一个重要方面。在这一过程中, 一方面政府有向公众披露财政信息的义务, 但信息的价值又导致了政府隐瞒信息的激励;另一方面, 公众和政府信息沟通渠道的畅通又有助于提高政府财政管理的质量。公众参与政府财务监管的前提是政府资金使用记录的公开和透明, 有了信息的披露, 公众才能有据可依, 有理可说, 对于政府的低效率行为才能提出更好的建议。目前, 政府财务数据仅仅在部门内流动, 或提供给政府审计部门, 一般公民很难接触到, 这很大程度地限制了监管的力量和效果。

(四) 政府公益事业的监管处于空白状态

公益性事业单位是由政府全额拨款的, 但是仍然存在着大量预算外收入和支出。现行的会计制度规定事业经费的核算和基本建设经费核算两个独立的体系。事业单位的一个建设项目, 往往集中了不同渠道的资金, 有财政拨给的事业单位基建投资, 还有单位自筹资金, 目前事业单位基建项目的会计核算, 仅反映了财政性投资部分, 自筹基建资金没有在基建会计账户全面反映, 而是在事业单位会计的结转“自筹基建”账户或“暂存款”账户反映, 造成基建投资实际成本与单位实际基建投资支出核算不一致, 不利于新增固定资产的全面核算、管理, 影响资产管理会计信息的质量。核算范围的不完整不仅使得上级主管部门很难掌握事业单位的真实状况, 也为事业单位舞弊留下了巨大的空间。

三、政府财务监管手段优化建议

随着政府改革的进行, 政府财务监管也必须与时俱进的变革, 以求能够更好地对政府部门实现监督, 对政府工作的效果和效率进行评价, 促进服务型政府的建立。

(一) 明确政府财务监管的主体与相应的责任关系

政府监管主体不明确, 责任心不强, 缺乏相应的绩效激励和考核机制是根本原因。由于各个政府部门的财政资金来源的不同, 导致了其监管的主体的不用, 也使得在具体的监管方式和办法上存在一定的差异, 从而导致出现监管的盲区。因此, 进一步明确政府监管的主体和相应的责任关系是十分关键。笔者建议, 对于垂直管理体制的政府部门的财务监管需要强化其对应的上级政府的财务监管, 将其上级部门作为监管的主体和责任人, 但同时需要引入系统之外的监管。而对于非垂直管理部门, 则应该将同级的审计和财政部门作为其监管的主体和责任人, 但同时需要引入上级监管, 即上级的审计和财务部门, 其主要职责是不定期的对非垂直部门进行审计, 对发现的财务案件作为主要和牵头的审查部门。明确了监管主体和责任人之后, 则需要进一步规范其相应的责任考核机制, 使其进一步明确其责任激励其行为, 使得将监管的职责落到实处。从现代管理学的角度而言, 多头领导, 责任不清是导致的组织低效率的根本原因, 因此, 明确监管的责任主体是实现有效监管的首要因素, 也是现代政府责任观的集中体现。

(二) 加强政府财务信息披露

优化信息披露的内容、时间、程序, 保障扩大公众对政府财务信息的知情权, 从而实现从社会公众和第三方对政府财务信息的监管。虽然随着中央和部分省级政府实现了一定程度上的“三公”支出的公开, 但是就披露的信息来看, 仍然过于笼统和局限。因此, 笔者建议需通过修改政府信息公开办法规范政府财务信息的公布内容、时间和程序。其次需要建立社会公众对政府部门财务信息的索取机制, 现实社会公众能通过一定的渠道向相关政府部门提出财务信息索取要求, 完善政府部门对索取财务信息的回应的反馈制度, 并且将其纳入对政府绩效考核的范畴。现代政府的特点之一是高效透明, 这要求政府在决策、执行、效果公布等角度方面保证社会公众对其有相当程度上的参与权和知情权。所以政府财务监管是必须面向社会公众的, 这既是财政税收取之于民, 用之于民的体现, 更是能约束政府不当行为, 保证政府的行为的廉洁和高效。

(三) 规范政府收入行为与引入社会公众对政府收入的监督

在部门利益的驱动下, 一些政府部门通过运用自己手中的权力来获取收入, 从而形成财政外收入和部门小金库, 这些都对政府的财务监管提出了挑战。解决该问题的根本办法是需要规范政府收费的规范化, 清理不合理的收费, 杜绝乱罚款以及以罚代刑的行为, 逐步将政府的收入行为法制化, 其最终目标是纳入税务管理。面对屡次清理, 但是仍然存在的小金库行为, 不难发现其主要原因就是在于政府行为的不规范和监管力度的不够。因此, 在规划政府收费行为的同时还需要扩大政府财务监管的外延, 即进一步监督政府的收入行为, 这要求政府的财务监管要面向整个社会, 要社会公众来发现和纠正政府违规收费的行为。只有通过内部规范政府收入行为和引入外部对政府收费行为的监督, 才能彻底改善政府财务监管的环境。规范性是现代政府的重要特征, 进一步规范政府收入行为和引入社会公众对政府收入的监督, 将有利于推动政府这一特征的的实现。

(四) 优化公益性事业单位会计核算制度

地方政府改革 篇10

一、地方政府实施绩效预算的现实意义

绩效预算是预算改革的延续和提升, 它将企业成本核算和执行效果引入政府预算管理, 旨在降低政府提供公共产品的成本, 发挥财政资金的最大效应。对地方政府而言, 在当前财政收入格局不易改变、财政支出不断加大的情况下, 推行绩效预算改革, 对于提高财政资金使用效率、调整部门分配利益、改善政府与公众的关系, 都具有积极的现实意义。

1. 有利于正确引导财政资金投向, 规范财政资金管理

在传统预算管理体制下, 财政预算支出体系的拨款与资金使用相脱节。尽管财政对资金的使用进行了事后监督, 诸如审计、专项检查等活动, 但监督结果并没有与资金使用效益挂钩。因此, 很多部门一方面千方百计要求增加预算拨款, 另一方面却存在大量的财政资金浪费和资产闲置现象。在预算编制过程中, 财政等部门在预算支出安排上相互博弈, 其结果往往是资金是否安排或安排多少, 至于资金使用效果, 很少有人问津。通过绩效预算, 让部门树立绩效理念, 根据事业发展计划设定绩效目标, 在具体的绩效指标的引导下, 尽最大努力实现绩效目标, 从而既使政府能较好地控制预算规模, 又能调动预算单位的积极性, 完成各自目标。财政部门则根据绩效评价结果进行预算安排和拨款, 通过绩效预算这个杠杆, 引导财政资金的投向和管理, 便于政府科学理财。

2. 有利于合理配置资源, 提高财政资源的使用效率

社会经济发展对财政资金需要的无限性与一定时期财政收入的有限性, 是造成财政收支矛盾长期存在的原因, 如何通过有限的财政资源化解财政收支矛盾, 实现政府资金效能最大化, 是地方政府普遍面临的难题。在市场经济条件下, 政府既要根据社会成员对公共产品的需求程度和面临的公共任务, 处理好政府与公众的利益分配关系, 又要在财政收入格局难以改变的前提下, 合理安排财政支出, 调整财政支出结构, 完成政府部门的事业发展目标。为达到这一目的, 必须对预算支出的有效性和效率进行控制, 通过引入绩效概念, 对政府部门绩效目标进行事前分析和事后评价, 建立科学合理的绩效评价体系, 促进资源的有效配置, 节约财政资金, 提高财政资金的使用效率, 缓解供求矛盾, 从而实现政府公共利益的最大化。

3. 有利于减少决策失误, 提高政府运行效率

在我国, 地方政府决策失误现象十分普遍, 主要表现在政府投入的低效或浪费。信息不实常常是造成政府决策失误的重要原因, 而绩效是政府活动最为直观最能说明问题的真实信息。长期以来, 政府决策很少考虑投入绩效, 也缺乏对预算项目的绩效评价体系, 导致项目投入事前论证不足, 事后绩效不清, 造成不必要的损失或浪费。通过实行绩效预算, 为政府决策提供真实的绩效信息, 用绩效来引导和约束政府投入, 能有效避免决策失误。绩效预算的主旨是用企业管理模式改造政府, 把公众看作顾客, 要求政府的一切活动都要从满足公众需求出发。通过绩效预算, 强化政府为公众服务的观念, 使政府各部门根据制订的绩效目标, 追求办事效果, 激发活力, 让政府行政变得更加务实、有效, 从而提高公众对政府的满意程度。

4. 有利于构建政府与公众和谐关系, 提升政府形象

随着我国民主化进程的加快以及信息化的普及, 公众加大了对政府公共活动的关注程度, 参政议政热情也逐渐升温, 作为纳税人, 他们希望了解政府的钱花在什么地方, 产生哪些效益。同时, 政府也希望通过公开支出绩效, 来满足公众对政府公共活动的了解和期盼, 以好的绩效向公众展示政绩, 提升政府信誉和形象。因此, 通过实施绩效预算, 在政府与公众之间建立一种沟通渠道, 增加互信, 增进了解, 有利于构建两者间的和谐关系。

二、地方政府推行绩效预算改革存在的难点分析

1. 制度因素

(1) 行政体制。为适应社会主义市场经济体制, 我国各级政府虽然进行了一系列行政改革, 但传统体制下形成的政府行政特点, 仍然给绩效预算改革带来了较大的障碍。一是组织结构。机构臃肿、人浮于事、效率低下, 部门更多地追求行政效率, 忽视资金使用效率;二是部门利益。为了部门一已之利, 通过各种行政手段, 要求或命令下级部门安排项目, 很多资金的投向也往往迎奉上级制定的目标, 而忽略本地实际情况, 造成资金浪费或损失;三是政府职能。大包大揽, 承担了绝大部分公共产品和公共服务的供给, 这种垄断必然带来低效率;四是地方政府经验决策仍然存在, 相当一部分项目资金安排往往取决于高层领导的意见。

(2) 政治文化。一是官僚作风广泛存在。领导有绝对权威, 下级绝对服从上级, 决策一般由领导拍板;二是官员选拔制度弊端。地方政府官员由上级政府委任或委派, 民选官员很少, 出现了下级只对上级负责而不对公众负责的现象, 不能体现绩效预算所要求的平等、民主、负责、透明的政治模式的要求。三是民主进程。民众参政意识、民主意识比较淡薄, 公共财政的民主化和法制化程度不高, 政府部门行政透明度较低, 缺乏公众监督和约束, 使得绩效预算缺乏滋生土壤。

(3) 经济体制。从国外来看, 发达的市场经济和较高的财政公共化程度不仅是绩效预算产生的背景, 也是绩效预算实施的条件。随着社会主义市经济的建立和完善, 财政改革逐步向公共财政管理迈进。由于经济体制转轨尚未完成, 市场经济体制还不健全, 虽然在行政主导的方式下, 公共财政体制在形式上逐步建立, 但由于政治体制严重滞后于经济体制改革, 公共财政由社会公众决定的根本性变革并没有真正实现, 相应的预算制度、选举制度等离公共财政要求仍有很大的差距。由于缺乏生存的土壤, 在现行经济体制下, 地方政府实行绩效预算面临的困难是显而易见的。

2. 认识因素

(1) 思维模式的局限。改革一般都是自上而下的设计, 地方政府更愿意“上行下效”。由于中央尚未全面推行绩效预算, 地方政府在改革的立足点和长远规划方面均存在其局限性。短期内可能产生明显的财政资金上的节约和改善, 但对财政管理其他配套制度的不触及, 只是人为地降低了短期内的改革难度;从长远来看, 许多无法回避的问题使改革的推进终将面临窘境。

(2) 思想观念滞后。传统的投入预算是一种“费用论”预算观, 主张财政资金的无偿使用, 预算管理中考虑更多的是如何把钱分下去、如何把钱在各个部门之间分配均匀, 而很少考虑如何让有限的资金发挥更大的效益, 通过绩效管理提高财政资金的使用效率。

(3) 公共预算的公开。目前我国财政透明度还很低, 除了必要的统计数据, 各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支预算的编制和执行结果、支出绩效等很少公布, 社会公众了解绩效预算管理内容、获得绩效评价结果的途径还很少, 从而导致预算管理中监督者的缺位, 绩效预算难以被公众接受。

3. 技术因素

(1) 绩效评价及测量问题。一是绩效指标体系。绩效指标是绩效预算的核心, 也是实施绩效评价的难点。一方面, 地方政府公共活动繁杂, 项目繁多, 很多项目具有临时性, 因此没有统一的标准来衡量某个具体的项目支出, 很难设定绩效目标;另一方面, 政府部门计划目标的绩效标准难以量化。由于政府部门的活动目标经常模糊不清, 这样代表不同利益集团的评价主体可能从不同的评价视角, 对同一评价对象的“绩效”做出大相径庭的判断。二是缺乏从事绩效评价管理的专业人员。绩效评价管理是一个强大的信息系统, 不仅要收集大量基础数据, 还要做大量细致、深入的调查研究以及分析、研究工作, 涉及包括经济、管理、统计、社会、文化以及各个领域的专业知识, 需要大量能开展各方面工作的复合型人才, 就地方政府而言, 目前这方面的专业人员缺少。三是绩效预算信息匮乏。绩效评价活动的过程, 就是信息的筛选、加工、输出、反馈的过程, 评价的有效性在很大程度上取决于信息本身及其传输的质量。目前, 我国尚未建立健全的评价信息系统, 缺乏一支具有高水平的预算信息收集能力以及预算分析能力的队伍, 缺乏基本的专家信息库、绩效评价信息库、中介评价机构信息库等数据库。

(2) 绩效评价结果与预算决策结合。绩效预算的目的旨在通过绩效与预算的结合, 在两者之间建立起清晰和持续的联系, 发挥绩效对预算决策的信息揭示作用。但事实上, 绩效评价结果与预算决策的挂钩远没有如此简单。首先, 由于政府部门某些支出项目的“产出”难以界定, 在获取有关的绩效信息方面客观上存在诸多困难, 加之现行评价技术的局限性, 人们自然会对支出的绩效评价结果产生疑虑。其次, 在信息不对称情况下, 绩效与预算挂钩对部门很可能“弄虚作假”, 提供“好的”信息同时隐瞒“坏的”信息。再次, 即使绩效信息是准确、可靠的, 客观上仍然存在诸多制约因素, 导致政府预算决策偏离绩效结果, 如经济发展战略、国家宏观政策等, 使得绩效评价结果难以与预算决策结合。

三、地方政府实施绩效预算的政策建议

从根本意义上讲, 实行绩效预算是一个系列改革的最终成果, 必定涉及到政府行政体制、公共财政制度、财政信息系统建设、财政透明度建设等方面的内容。在我国目前的情况下, 地方政府要实施绩效预算改革, 需要在公共财政框架下, 用比较长的时间来完善相关的财政制度。

1. 树立绩效理财观念

长期以来, 我国预算管理工作中的“重收入, 轻支出”、“重分配, 轻管理”、“重投入, 轻绩效”的思想普遍存在, 使得人们形成了“如何把钱分下去”的思维定势, 而不去分析和考虑如何将有限的资金发挥最大的效益。这种思想直接导致了财政资金的效率低下, 也造成大量的资金浪费和挥霍。政府行政运行成本不断加大, 缺乏成本效率观念。因此, 当务之急, 首先要在政府部门树立绩效理财观念, 把绩效目标作为部门考核的一个重要依据, 纳入财政部门预算编制范围, 并且在公众和政府之间对绩效预算达成广泛的共识, 最终顺利推行绩效预算改革。

2. 积极转变政府职能

明确政府活动范围, 界定政府部门所行使的法定职能, 强化政府的公共管理责任, 并考核其相应的行政绩效, 防止政府权力滥用所导致的财政资源盲目使用与浪费。首先, 要正确界定政府职能, 明确政府与市场的关系。政府主要参与公共事务管理, 退出竞争性的私人领域, 完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。其次, 要合理划分事权, 确定各预算单位的法定职能。这包括两个层次:第一层次是根据事权的不同性质, 合理划分不同级次政府之间的事权范围;第二层次是根据各政府部门本身职能范围的不同, 合理划分不同政府部门的事权大小。最后, 要合理配置财权, 明确绩效目标。根据财权与事权相统一的原则, 各行政部门必须在明确各自使命的基础上, 合理配置资金, 设定年度预算执行的绩效目标。

3. 建立和完善绩效评价机制

一是建立绩效评价指标体系。根据各地的实际情况, 由财政部门负责绩效预算指标建立的整体规划, 并组织和指导政府各部门建立绩效指标体系。条件成熟时, 建立绩效指标库, 为政府各部门在制定本部门支出项目的绩效预算指标提供参考。各预算部门根据本部门发展目标、项目支出特点, 制定出各个支出项目的绩效目标, 尽可能听取公众意见并请有关专家参与绩效目标的制定, 提高财政支出效益。

二是建立评价模式。在政府的财政工作中, 由于财政支出项目和领域众多, 再加上政府缺乏一个权威性的综合管理机构, 财政支出绩效评价工作主要分散在各管理部门, 难以形成统一、全面的财政支出绩效评价机制, 这在一定程度上影响了绩效评价的质量。因此, 需要地方财政部门与其他部门通力合作, 形成部门间的“合力”, 更好地推行绩效预算改革, 避免出现“推诿扯皮”现象。同时, 需要明确绩效预算的评价主体, 注重引入社会中介机构来参与绩效评价工作, 以形成更好的社会公信力。

三是建立绩效评价与预算结合机制。加大评价结果的运用, 提高绩效评价的权威性。将绩效评价结果作为编制部门预算的重要依据, 并贯穿于支出管理的事前、事中和事后的全过程。通8过f X绩效˜¸评ee XXX价¸ff X结X果了解财政资金在效率领域和公平领域中的配置结构是否合理, 支出规模是否适当, 总结财政支出实践中带有规律性的经验和教训, 进一步改进工作, 提高财政资源的配置效率, 在更高层次上实现社会公平。

四是建立正确的激励机制。建立科学的激励机制, 根据绩效评价的结果, 给真正重要而且效率高的部门一定的奖励性预算拨款, 对无绩效或效率低下的部门, 削减其预算或根据事业单位改革目标精简其机构。另外, 加大对部门结余资金的管理力度, 将结余资金纳入下年部门预算管理范围, 实现资金绩效最大化。

4. 实行政务公开, 增加透明度

绩效预算要提高民众参与的积极性与主动性, 使绩效评价的结果更加客观。要提高公众参加评议的水平和效率, 就必须充分保障公众的知情权, 实现政务公开, 形成一种“鱼缸效应”, 政府和公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样时刻处于民众的监督之下, 减少违法乱纪、浪费行为。公众参与可以通过问卷调查、民意测验、网上调查、媒体反映、座谈会、听证会、投票等方式, 实现社会公众参与监督与评价权, 使政府知道什么是社会公众最想得到的, 什么是将来想得到的, 进而改善公共服务的目标, 更好地为公众服务。

参考文献

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