公共执行

公共执行（精选十篇）

公共执行 篇1

关键词：公共政策,失灵,对策

1 公共政策执行的作用

1. 1 实现公共政策目标

制定公共政策是解决社会问题不可缺少的步骤, 只有制定出科学、可行的政策, 才能为解决问题提供有效的方法, 但是单制定出政策还不行, 还要加以执行。没有有效的执行, 构思再完美、设计再精巧的方案也只能是一纸空文, 只有执行好公共政策, 才能达到政策制定的目标, 解决现实问题, 实现制定公共政策的价值。

1. 2 检验公共政策质量

一项公共政策是否合理, 是否对解决现实问题有效, 必须通过公共政策执行来检验。由于认识的局限性和实际情况的复杂性, 在政策制定阶段, 制定者无法对一切可变因素和情况进行准确的预测, 而执行活动往往可以反映出政策方案的缺陷和不足。

1. 3 完善后继政策制定

“后继政策”包括两方面的含义: 一是对原有政策的修正和补充, 二是制定新的政策。政策执行活动及其后果是后继政策修补和制定的重要依据。无论是对原有政策的调整、补充, 还是制定规划新政策, 都必须以以前政策实施所获得的经验、教训和所反馈的信息为依据, 必须在前一项政策获得的结果的基础上思考新的问题。

2 公共政策执行失灵的原因

2. 1 公共政策问题的复杂性

政策问题是指那些客观存在且被社会上多数人发现并认同的社会问题, 这些社会问题是与现阶段人们的利益关系、价值取向以及某种既定的规范存在冲突的, 所以利益相关者会通过不同形式的努力, 将社会问题上升到公共议程的高度。

一般来说, 政策问题是以特定的社会事实为基础, 与人们的利益观、价值观、行为态度等紧密相连, 问题本身的复杂性直接影响政策制定的困难度。[1]

2. 2 公共政策合法性的缺失

正如美国政治社会学家S. M. 李普塞特所认为的, “对于任何一个政治系统而言, 如果它有能力形成并维护一种使其成员确信现行制度对社会发展最为适当的信念, 那么这个政治系统就拥有统治的合法性”。[2]从政府职能角度看, 政策合法性可以看作政府公职人员利用其合法权力、制定合法公共政策、实现政府职能、满足公民利益需求的过程, 所以, 合法性是公民认同政府权力、政府能力、政府威严的基础。[3]一旦政策的合法性被颠覆, 公民就会对政府政策产生或消极, 或积极的对抗行为。政策合法性的缺失问题应由政策活动执行主体负责。

2. 3 公共政策执行监控制度不完善

在我国公共管理实践中, 由于各级政府对公共资源的控制权表现得过于集中, 导致在行政活动中过多设置行政审批和行政许可环节。在公共政策执行监控手段上, 政府通常过于依赖行政手段, 以发布行政命令及相关决定的方式展开, 缺乏经济手段和法律手段的辅助, 导致行政监控行为出现很大的主观随意性, 甚至是盲目性。

虽然政务公开在极力推广, 但部分地方政府政务公开系统难以有效进入。所以对公共行政监控主体来说, 他们的行政监控行为受到很大的制约, 没法有效发挥其应有的作用; 对于广大公民来说, 他们的知情权和监督权存在被剥夺的倾向, 不利于社会主义民主建设的推进。

3 有效执行公共政策的对策

3. 1 提升行政人员素质

一般意义上来说, 政策制定者综合素质水平的高低直接影响公共政策的科学性、合理性。政策制定者的综合素质则包括知识结构、工作态度和能力、政策水平等, 政策制定者的综合素质需要经过一系列的政治实践和政治社会化过程的检验、考核, 才能得到不断地提高。[4]当前我国的政治社会化机制仍然不健全, 其在作为实现社会政治稳定和确保社会成员适应政治生活方面, 尚未得到应有的重视。

在加强对行政人员培训方面, 相关部门要加大人力、物力和时间的投入, 尤其要强化对公共政策制定者的思想政治教育和业务素质的培训, 定期开展相关职业技能比赛, 以提高政策制定者的综合素质。通过不断地学习和实践, 使政策制定主体进一步熟悉相关业务规范, 明确自己在整个政治系统中的权利和义务, 并不断提高其在政治活动方面的理论水平和专业水平。这样政策制定者制定出来的公共政策才能最大限度地满足公共需求, 其基本内涵和精神实质才能被更好地理解和接纳。公共政策制定者不断提升其综合素质, 尤其是思想道德素养, 是真正践行“立党为公、执政为民”的理念, 有利于推进社会主义和谐社会的建设。

3. 2 畅通公共利益表达渠道

长期以来, 由于大一统的社会惯性导致多数公众在面对利益表达时呈观望态度, 主动表达自我利益诉求的相对较少。[5]另外从政府组织结构角度来看, 我国行政组织呈金字塔形结构, 公共利益表达会在自下而上的信息传递过程中, 发生信息的扭曲或信息的剥离, 影响公共利益的有效表达。因此要实现公共利益的准确表达, 就需要多样化利益表达渠道, 坚持便民原则, 在不违背相关法律法规的前提下简化利益表达程序。

目前, 我国的人民代表大会、各民主党派、社会团体、群众自治组织以及大众传媒等在畅通公众利益表达渠道方面发挥着重要的作用。但是不难发现, 一些社会团体, 尤其一些群众性自发组织由于相对权利的缺失, 导致在利益表达时显得苍白无力。相关政府应打破这种困境, 让民众的呼声能够融入公共政策的备选方案之中。近几年, 随着公民受教育水平不断提高, 公民对政策目标实现的途径和可能性有基本把握, 并能够在一定范围内预知新政策可能带来的利益格局变化和可能引发的冲突, 所以公民参政议政的呼声愈发高涨。所以地方政府要积极畅通公众利益表达渠道, 广泛听取和吸纳社会各界的心声, 实现将各方利益整合的目的, 促成真正符合民意的公共政策的形成。

3. 3 加强公共政策宣传力度

对公共政策的宣传是政策执行的起点, 公共政策制定者及时、有效地进行政策宣传, 高效真实地对公共政策解读信息的传播, 可以增强公共政策执行主体和目标群体对公共政策的认同感。只有实现公众对新政策合法性、合理性、科学性以及可行性的认同, 才可能最大限度地减少政策执行过程中的阻力。尤其当一些公共政策触及一些有关社会习俗或人们的意识形态领域时, 公共政策执行环境会变得复杂许多。现阶段, 我国社会呈现的价值观念、文化风俗多样化形态日趋显著, 甚至社会中的主流思想都受到了冲击, 当前政策执行环境发生了很大的改变。如果公共政策与当前的社会风俗和人们的意识形态相融合时, 政策执行环境相对比较宽松, 反之就会受制于环境, 会因为一些无形的因素而扭曲, 使政策执行结果与政策制定的初衷发生背离, 因此, 相关部门在不影响公共利益实现的前提下, 可以在政策宣传时灵活机动地展开。同时各级政府也要从自身做起, 不断改善与社会公众的关系, 加快社会诚信体系建设, 树立一个有诚信、有责任感的政府形象。

3. 4 建立公共政策监督控制机制

政策控制是指为了使公共政策达到预期目标, 对整个政策执行过程及与其相关的要素加以监控和纠正偏差的过程。加强对政策的监督控制是公共政策运行必不可少的手段与环节, 有效的监督控制才能防止公共政策执行失灵。相关部门对公共政策监督控制的行为, 对正确贯彻落实公共政策, 以及完善、发展和更新公共政策有较大的促进作用, 具体表现为对公共政策执行各要素和环节进行检查监督, 促使公共政策得以贯彻和落实; 对公共政策执行结果进行相应检查和研究, 适时对公共政策做出有利调整。

真正完善的政策监督控制机制是由公共政策监控机制和公共政策调节机制构成的, 两种机制实现有机联动, 并呈现良性循环运作。公共政策监控机制主要包括相互衔接的三个步骤, 分别为公共政策执行前监督、公共政策执行中监督和公共政策执行后监督, 而公共政策调节机制则贯穿于政策监控机制的三个环节之中。政策执行前监督主要通过制订切实可行的政策执行方案和实施法规实现的; 政策执行中监督是指根据原先设定的政策监督方案和执行标准, 搜寻、发现公共政策执行过程中出现的偏差; 政策执行后监督也被称为对公共政策执行结果的监督, 一般这种事后监督行为被视为一种迟滞性监督, 因为政策执行活动可能已然造成了一定的人力物力损耗。所以政策监督环节中, 各级政府应该重视执行前和执行中的监控, 尽可能把隐患扼杀在摇篮里, 减少不必要的损失。政策调控机制主要根据原政策的执行和落实情况, 及时制订政策调整方案和纠偏措施, 开展纠偏调整方案, 以减少或避免政策执行走样、失败的问题。

因此各级政府要建立和明确公共政策监督控制机制, 做到公共政策在执行前具有预见性、执行中具有约束性、执行后具有强大的纠偏力。[6]

参考文献

[1]金太军, 钱再见.公共政策执行梗阻与消解[M].广州:广东人民出版社, 2005.

[2]S.M.LIpset.Some Social Requisites of Democracy:Economic and Political Legitimacy[J].American Political Science Review, 1959 (3) :56.

[3]崔金云.合法性与政府权威[J].北京大学学报 (哲学社会科学版) , 2003 (S1) :65.

[4]向加吾.当代中国公共政策执行主体的偏差行为:表现、原因及对策[J].四川行政学院学报, 2006 (1) :12.

[5]刘伟忠.论公共政策之公共利益实现的困境[J].中国行政管理, 2007 (8) :28.

[6]王玉明.公共政策失控与反失控探析[J].理论探讨, 1996 (4) :80.

[7]彭文静.从政府公共政策的效用来看其职能的转变——以房地产市场的政策调控为例[J].中国市场, 2011 (26) .

公共政策缘何不能有效执行 篇2

———以食品安全政策为例

制定政策为的是解决问题。这几年食品安全问题屡屡成为公众反映强烈的问题，为此政府制定了大量的应对政策。但时至今日，食品安全问题依然频发。为说明政策执行难，这里做一个简要的回顾。国内食品安全问题曾经引发国际争端。2007 年发生的中美食品安全争端，导致国内出台了加强食品安全监管的举措。当年 7 月 25 日就食品安全监管问题首次召开国务院常务会议，成立了国务院产品质量食品安全领导小组”。7 月 30 日发布了《 国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。8 月 23 日公布了《全国产品质量和食品安全专项整治行动方案》，在全国范围内开展产品质量和食品安全专项整治。之后，专项整治行动轰轰烈烈开展起来，2008年初，各地都通过了专项整治工作的验收。那么，其效果如何呢？2008年奥运会刚闭幕，就爆出三鹿牌婴幼儿奶粉添加三聚氰胺的重大安全事件。在专项检查中发现，有 22 家企业 69 批次产品检出了含量不同的三聚氰胺，包括伊利、蒙牛、雅士利等品牌。三聚氰胺奶粉暴光后，国家对奶粉业进行了整治，一年多后，含有三聚氰胺的奶粉竟重新出现在市场上。紧接着“皮革奶”、“地沟油”的披露让人恐惧。今年，央视在 3·15 消费者权益日播出了一期《“健美猪”真相》的特别节目，披露了河南济源双汇公司使用瘦肉精猪肉的事实。问题猪肉从河南出厂到抵达南京屠宰场过程中，一路凭借买来的“通行证”畅通无阻，这些用瘦肉精喂出来的“健美猪”在南京市场上大面积泛滥。我们知道，多年前就有了瘦肉精的报道，每年因食用瘦肉精中毒的新闻层出不穷，媒体隔三差五就有曝光，国家也一个又一个严禁使用瘦肉精的明文规定，可为什么就是制止不了呢！政策执行难是世界各国普遍遇到的现实问题，因此政策执行成为公共政策学科研究的重要问题。西方政策科学提出了一些分析框架，其中之一是认为：影响政策执行的诸因素有五个方面，即政策制定，组织机构，政策资源（人、财、物），执行手段，目标群体。

参考这个框架思路分析国内食品安全政策执行难问题，笔者认为主要有四方面原因造成政策执行难：

一、食品安全政策不完善

全国人大代表李永良前几年搜集的数据是，我国涉及食品安全方面有20 部法律，近40 部行政法规，近150 部部门规章，但 200 部法规和规章仍然管不好食品安全。

①从2009 年 6 月 1 日正式实施的《食品安全法》来看，在这部法律颁布之前，食品安全政策有一些明显的缺失：缺乏统一的食品国标；缺乏食品安全风险监测和评估制度；缺乏食品召回制度；对违法行为的处罚力度不够等。针对这些政策缺失，《食品安全法》提出了一些新的规定，包括建立统一的食品安全标准；建立食品安全风险监测和评估制度；加大对违法行为的处罚力度；建立食品召回制度等。这些新的规定，弥补了以前的政策缺陷。例如，建立统一的食品安全标准，是针对原来缺少统一的食品安全标准而提出的。我国的标准未与 国标接轨，原来的食品卫生法制定于1995 年，其中仅规定了 291 条食品农药残留指标，而国际食品法典则规定了 2439 条农药残留标准。另外，我国食品标准太多太乱，各标准间重复交叉、层次不清，为此，《食品安全法》明确了统一制定食品安全国家标准的原则，要求对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准。但是，这项工作进展不大。目前国际通行的食品安全标准 CAC，联合国粮农组织 237 种食品的监测标准和 41 个卫生安全标准，对 158 种农药、54 种兽药、1005 种添加剂和 25种食品污染物进行了评估，一共有 8000 个左右与食品相关的标准。1980 年初，英、法、德等国家采用国际标准已达80%，日本达 90%。中国达到多少？官方与学者有不同的看法。有学者认为，目前中国只有40%采用了国际标准。再例如，《食品安全法》提出，建立食品安全风险监测和评估制度，是由于缺少风险监测与评估制度，乱加食品添加剂事件屡禁不止。目前国内有1800多种食品添加剂，大都没有经过风险评估，有 些东西如三聚氰胺根本不是食品添加剂，也被加入了食品中。针对这种问题，《食品安全法》 规定，每一种添加剂都应当在技术上经过风险评估证明是安全可靠的，方可列入允许使用的范围，否则，即使无害也是违法。但是这项规定执行得也很差。今年 4 月 21 日，国务院下发了《关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知》,该通知表示将严打食品非法添加行为并对非法食品添加剂开展全面布控。根据该项通知，22 日国务院九部门发布了严厉打击食品非法添加行为严格规范食品添加剂生产经营使用的公告。其中一项是严禁生产、销售、使用不符合食品安全国家标准的食品添加剂，严禁违反国家标准超范围、超限量使用食品添加剂。违反上述规定的，一律依法予以处罚；涉嫌犯罪的，移送司法机关惩处。问题是，这些规定能管好食品安全吗？在今年的两会上，食品安全问题是一个热点问题。两会期间，全国人大代表、重庆公安局局长王立军提出议案———《关于制定〈中华人民共和国食品、药品安全犯罪法〉，以严刑峻法惩治食品、药品领域严重犯罪的议案》。有 439 名人大代表在王立军的议案上联名。这是 1983 年以来，有据可查的联名代表人数最多的单项议案。王立军说：“经济形势不好，5 年、10 年可以调整；社会秩序不好，也可以通过法律的、行政的、体制的办法把它调整过来。但因食品、药品不安全造成的健康危害，会伤害一代人，如果破坏了遗传基因，还会祸及子孙，用百年的时间都不足以弥补！”他说，现在，触目惊心的有毒食品充斥百姓的餐桌：瘦肉精、毒奶粉、地沟油、陈化粮、毒豇豆„„ “这严重弱化了党和政府的公信力，严重弱化了社会的制衡力，严重弱化了老百姓的安全感。在这种状况下，社会稳定都会面临很大挑战。”王立军认为，根据现状，借鉴国内外先进经验，我们仍然亟须一部刑事司法领域更为细致、完善的《食品、药品安全犯罪法》。“严刑法杀无赦、倾家荡产一场空”，这是其议案的中心内容。该议案的核心是对食品、药品安全领域的犯罪严密法网，加大刑事调整力度，改进罚金刑的处罚方式，大幅提高罚金刑幅度，对最具社会危害性、主观极为恶劣的犯罪分子适用死刑、无期徒刑等刑罚，并禁用减刑、假释。②言下之意，我们现行的法律仍不够完善，不够严厉，不足以震慑和抑制食品犯罪。

当政策执行效果不好的时候，我们必须反思政策制定有何漏洞或不足，才能改进政策制定，提高政策实施成效。

二、食品监管机制有缺失

国内现行食品监管有三大缺失：一是运动式的监管。出现了重大食品安全事件之后，由上级行政机关发布行政条文，进行一阵风式的检查、处理；当这场风过后，在风头上隐藏起来的制假分子又重新行动起来，伪劣食品再度泛滥。二是人治式监管。即领导重视或过问，食品监管好一些，反之就差一些。有法不依，监管走过场。三是马后炮式的监管。媒体爆出来就查，爆不出就算。还有，习惯于事先许可、事后抽查、爆出事故才处罚。据报导，一些地方监管部门的办公经费和人员工资，要依靠上级返还的收费罚款来“解决”，这多少造成了一些部门和工作人员的“执法为利”。另一个原因是，问责没到位，从已曝光的食品安全 事件来看，法律法规对于如何判定监管部门是否履职到位，缺乏明确界定。每次食品安全问题发生后，监管部门“理直气壮”地把矛头指向肇事者，但监管部门及人员的失职却被忽视。所以应铁腕查处失职渎职、以权谋私、执法腐败行为。

三、食品监管职责与机构设置不合理

一是部门职责划分不清。现行食品监管机构职责是由 2004 年发布的 《国务院关于进一步加强食品安全监管工作的决定》规定的。该《决定》规定，国内食品监管遵照一个监管环节由一个部门监管的分工原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。即农业部门负责初级农产品生产监管；质检部门负责食品生产加工、日常卫生监督、进出口农产品和食品监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调、查处重大事故（国家食品药品监督部门已并入卫生部）。这种食品监管职责的划分是否合理？有没有缺失？曾经一篇报道说，北京“八个部门管不好一头猪”。北京涉及猪肉管理的部门多达 8 个，每一项工作，都存在两个或两个以上部门“齐抓”的现象，但仍然管不好一头猪，其直接原因是，部门职责模糊，责任边界不清，出现问题时，无法追究责任。一头猪从生长到宰杀，最后流向人们的餐桌，要经历养殖、贩运、屠宰和销售等几大环节。目前，这几大环节都有监管部门负责监督把关。按道理说，一些加“瘦肉精”喂出来的猪，就算是在养殖环节没有被发现，那么到了贩运、屠宰和销售环节，也应该遭到查处。但为什么就查处不了呢？原因是，监管人员腐败及缺乏失职问责制据央视报道，喂过“瘦肉精”的猪，每头花上两块钱左右就能获得养殖地开具的检疫合格等三大证明，有了这个“通行证”，再花上一百元钱打点省界的检查站，便可以顺利抵达南京一些屠宰场。到了南京一些定点屠宰场，也无需检测“瘦肉精”，每头猪交 10 元钱就能得到一张 “动物产品检疫合格证明”。有了这张证明，用“瘦肉精”喂出来的所谓“健美猪”就能堂而皇之地进入南京市场销售。收了钱可以不检疫，检疫走过场。这种腐败与失职的行为没有查处，没有问责，法律再多也无用。二是食品监管机构设置不合理。国内监管架构呈倒金字塔，即一些上下对口的部门，越往上机构越多，越往下机构越少，其行政编制越往下也越少。例如，国家质检总局设有20 个机构。广东省质检局设有12 个机构。到了市里如深圳原质检局只有 7 个机构。目前政府管理重心下移，大量工作下放到基层，但倒金字塔的行政架构没有改变，使基层普遍缺少与工作量相配套的机构与人员编制。一定的机构与人员编制是政府进行市场监管的必要条件，缺少这样的条件，就使政府监管处于没有能力的状态。

职责与机构设置不合理主要有三个原因： 一是政府职能转变滞后。目前，国内的政府机构及其职责还不是按照公共服务型政府的要求设置的，政府机构及其职责的设立还难以把民生福利放在首位，致使食品安全这种与民生福利联系最直接的问题还难以成为政府最为关注的问题。因而，食品监管机构的职责及其机构的设置就难以满足实际的需要。就现状看，政府把很大的精力用于经济建设与维稳。只有从建设型政府转变为公共服务型政府，才能使政府形成有效的食品安全监管机构与机制。

二是缺少科学的“三定”机制。由于政府职责的不确定性及政府职能转变的滞后性，致使许多政府部门在职责定位、机构数量及人员编制上，都呈现一种随意状态。要改变这种状态，需要我们建立起科学的“三定”机制，核心是要理顺每一个政府部门的职责，界定好部门与部门的职责界限。然后要对部门职责的工作量进行分析，依据工作量的多少来确定部门内设机构的数量及人员编制。

三是决策与执行不分。决策与执行不分有许多弊端：难以建立责任追究机制；容易造成部门利益；阻碍政府职能转变；妨碍推行“大部门”体制与提高行政效率。

四、行政监督缺失

行政监督缺失的症状之一是，缺少具有监督作用的评估考核制度。评估考核是按照一定的程序、依据一定的标准，对政策执行效果进行评价。评估是政策执行的监控机制，也是执行失误的监察机制，类似于人的体检制度。评估与考核还是反思检讨的工具。例如，食品安全问题总是解决不好，就要反思或检讨政策制定、执行等环节有什么缺失，评估最重要的不是要看工作做得有多好，而是要找问题与不足，它有助于改进政策制定与执行。

那么，如何提高公共政策执行效果？

第一，改进公共政策制定。公共政策制定的不科学、不合理或没有操作性，会给执行造成困难。在执行公共政策的时候，在政策执行效果不好的时候，必须通过反思来改进公共政策制定。

第二，第二，改进政策执行机制。执行机制的缺失，如“运动式监管”、“人治式监管”、“马后炮式监管的政策执行机制必然导致政策执行效果差。第三，决策与执行适度分开。决策与执行不分，就使二者的职责不分，工作量不分，难以建立行政责任追究制度，难以合理地设置行政机构，难以合理地配置行政编制，使基层缺少必要的执行机构与人员。另外，决策与执行不分，还难以建立专门化的执法机构。执法，也就是政策执行，它应该是专门执法而不是综合执法。目前国内实行的综合执法应该改变。

公共政策的有效执行 篇3

一、问题的提出

传统的政策执行导致的政策偏差在于政策执行的单向而非互动性、单一而非系统性、一维而非关联性、强制而非适应性，政策执行中的弊端很难消除。那么就公共政策的执行而言，摆在我们面前的问题是怎样脱离传统的研究视角，并依赖于研究视角的转换和研究方法的创新带来更有效的政策执行。这为政策网络分析视角留下了很大的研究空间。基于对上述政策执行困境的思考，本文试图引入政策网络这一视角，并在此理论的启示下探寻政策有效执行的对策。

二、政策网络理论与公共政策执行：关系与向度

(一)政策执行研究的简单回顾

要从政策网络视角研究政策执行问题，有必要对以往关于政策执行的研究作一个简要的回顾。自普雷斯曼和韦尔达夫斯基的《执行》一书面世以来(1973年)，西。方掀起了一场声势浩大的政策执行研究热潮。对执行问题研究的发展经历了三个阶段。

一是自上而下的研究视角，关注的焦点是政策的制定者，认为执行中起关键作用的是权威性的指挥链条。二是自下而上的研究视角，关注的焦点是基层执行者，认为执行者的承诺和技巧是影响执行的关键因素。三是综合研究视角，试图综合前两个阶段，主张建立动态的执行图景，运用混合的方法建立一个整合模式来研究复杂的多层次和多变量的执行问题。

(二)政策网络理论与公共政策执行：关杀与向度

随着“公民社会”的出现，许多公共政策都是在公共组织与社会其他组织共同影响下形成并执行的。以上模式都将政策执行视为政府部门单方面的责任，而忽视社会利益团体和其他非政府组织在政策执行过程中的参与功用，而政策网络理论的出现为研究政策执行问题提供了新的视角。

第一，政策网络理论为政策执行开辟了一条新的研究途径。在政策网络中，各个参与者必须就政策内容进行交涉，普遍遵循妥协和谈判的行为逻辑，是因为各参与者拥有各自的政策需求与资源，使政策在规划与形成阶段必须负担较高的成本，包括协议、资源交换与行政成本。当决策权力与行政结构相互依赖时，并且政策资源是高度分散时，行政部门必须通过与社会团体建立政策网络形式的互动关系，以得到公民社会的协助与合作，以利于政策顺利推动，并降低政策监测与控制成本，从而避免政策失灵。

第二，政策网络理论揭示了政策执行的本质。按照学者博雷尔的观点，西方政策网络理论可以归纳为两个理论流派：利益协调学派和治理学派。利益学派基于理性选择理论认为，政策网络的重要特征在于其利益导向的本质。政策网络的参与者之所以加入网络，就是为了实现自己的利益。对政策过程中利益多元与利益联盟两者并存的这种意识觉醒和知识发现，是政策网络研究途径对政策过程研究的重要贡献。政策执行本质上是政策相关方之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程。

治理学派则认为政策网络是在市场、科层外的第三种治理范式。政策网络分析能够较好地反映国家与社会关系的变化以及这种新背景下政策过程(即治理过程1的特征。当代社会的治理过程或公共政策过程是包含政府、私人组织、第三部门、公民等正式与非正式主体的政策网络。而政策过程本质就是各种政策主体通过非正式互动，交换信息、资源，协调目标、策略和价值，以期解决公共问题的相互影响、相互作用的动态过程。

三、政策网络视角下公共政策有效执行的对策分析

(一)扩大政策执行主体：由单中心格局转向多中心治理格局

传统政策执行模式中，政府是政策执行的主导者，担负着所有公共政策重任。这种模式在特定时期发挥了重要作用，取得了一定成效。但是随着社会公共问题日益增多且渐趋复杂化，公民意识的觉醒，使得公民对政府的服务提出了更高的要求。政府政策执行力的低下远远打破了公众对公共政策贯彻实施的美好期望。而政策网络将各级政府及其部门、私人组织、第三部门及公民都纳入到公共事务的参与主体，各主体通过资源依赖建立伙伴关系，建立政策执行的网络结构，打破了原来有政府垄断公共执行权力的局面，降低了政策执行成本，提高了政策执行效率。但这并不意味着政府在此领域的退出和责任的让渡，相反，政府更能发挥其在政策执行中的重要作用，更有责任促进公共政策的有效执行。

(二)丰富政策执行工具：从权威、强制走向竞争、灵活

政策执行应丰富自己的工具箱，大力借鉴市场化、社会化和工商企业的方法、技术。比如政府可以利用市场竞争机制，采用民营化、用者付费、合同外包、凭单制、内部市场等方法来执行公共政策。政策执行的具体实践中应根据不同情况优化组合政策工具，使政策工具发挥最理想的功效。对于准公共物品性质的公共服务和公共产品方面的政策，政府可以面向社会，引入市场竞争机制，通过业务出租、承包、签订合同的方式将这些决策执行交给非政府组织承担，政府主要行使监督执行的职责。对于纯公共物品性质的特殊管理方面的政策(如国防、外交)，应该由政府部门负责执行，但应在政府内部形成竞争机制，采取灵活的执行方式。政策执行工具的丰富化将有助于政策的有效执行。

(三)优化政策执行的外部环境：积极培育社会资本

从政策网络视角研究政策执行问题，除了如前所述的网络内部的自组织外，还需要注重外部环境的输入。20世纪90年代以后，被普遍关注和重视的社会资本理论也说明了与现代政策执行的理论和实践存在着内在的逻辑关联性，并且认为“充沛的社会资本存量是政策执行网络形成和运行的基础，是政策执行科学化和民主化的基础。政策执行的现实运行及其绩效的高低受到社会资本存量的重要的影响。可以说没有充沛的社会资本，政策网络下的政策执行就是一个空壳。因为没有充沛的社会资本，就意味着政策执行过程中缺乏公民参与意识和公共行政精神，政治国家与公民社会就无法良性互动，政策执行不能有效运行。因此，只有极大地提高社会资本的存量，才能更好推动现代政策执行网络的现实运行，提高政策执行的有效性。一

公共政策执行偏差及其矫正 篇4

(一)基本概念。政策执行,指公共政策被制定出来以后,得到认可并被采取,将方案付诸实践、把政策内容转化为实际结果的活动过程,也是政策主体为了实现政策目标所做出的行动过程。公共政策执行是一个动态的、具体的、整体的管理活动过程。政策执行在公共政策分析八个过程中处于关键位置,其执行的效力对整个公共管理活动乃至整个社会的影响都不容小觑。政策执行是实现公共政策目标的重要一环,是检验公共政策质量的准则之一,是调整、修改和完善政策的重要依据。

(二)理论基础。分析政策执行偏差的原因,主要建立在史密斯过程模式的基础之上。史密斯认为,在政策执行过程中的影响因素主要有四个方面:第一,理想化的政策,即一项正确的政策,包含其形式、范围和受支持度等;第二,执行机构,指负责执行政策的单位,涉及执行机关和人员、主管领导的方式以及执行能力;第三,目标群体,也就是政策的直接影响者;第四,环境因素,包含政治、经济、文化等方面因素。

(三)文献回顾。国外对于公共政策执行偏差的相关研究提出了许多理论研究模型,主要有互动模型、博弈模型、综合模型系统模型、过程模型、循环模型等。而我国对政策执行偏差的专门研究并不算多,这方面的专著也相当少,大多学者是在政策类的书籍中仅在讲述政策执行时有所涉及而已。当然,期刊论文在这方面的研究虽然还算多,但是大抵上还未成熟。不少学者大都是从政策本身、政策主体和政策环境等因素去分析政策执行偏差的原因,研究视角还不够广泛。

二、公共政策执行偏差主要表现

公共政策执行是一项极其复杂的活动过程,在此期间有太多主观或客观因素的制约,使得实施过程出现许多问题,导致政策效果偏离了政策目标,政策执行出现偏差,带来了许多不良后果。政策执行偏差主要表现在五个方面。

(一)政策执行敷衍。在执行公共政策过程中,公共政策执行者敷衍了事,只是浮于事情表面,却不采取实际行动去解决政策问题。在别人看来,该政策执行如火如荼地进行着,宣传得人人皆知,可实际上并没有执行实际性的措施,难以落到实处。譬如,国务院早先年一再强调要打击假冒伪劣产品,出台了一些相关法律法规。但是地方政府为了当地的经济利益,对此政策敷衍了事,甚至对当地制造假冒伪劣产品行为不闻不问,任其发展,那么日后该现象便会随处可见,屡禁不止。这种敷衍的政策执行不仅损害了人们的利益,还严重影响国家经济发展。

(二)政策执行附加。在公共政策执行过程中,有些政策执行者为了达到目的攫取个人利益,并非只是就原有政策的内容和本意去执行,还额外附加了一些原本公共政策没有规定的和偏离政策精神的东西。他们表面高举贯彻上级领导要求的大旗,实际却另起炉灶,自行附加一些额外政策,推行所谓的“土政策”,比如增加审批环节、增加收费项目、增加机构成员等等。例如,我国的烟草实行专卖制,但是有些地方附加政策,对外省的烟草进入设置了关卡,以保护地方经济利益。还有烟花爆竹的售卖,某些地方只允许售卖本地烟花爆竹厂的产品,不允许外地产品进入本地市场。政府执行者在执行公共政策过程中,趁着“便车”擅自附加一些东西,不仅直接影响了政策功能,还损害了人们的利益。

(三)政策执行残缺。政策执行残缺,也就是说政策执行者在执行公共政策期间,并没有对政策的全部精神内涵和实际目标进行全面贯彻,只是有选择性地去执行其中一些比较方便或者比较有利的环节而已。简单地说,政策内容只有一部分被执行,其他内容被舍弃了。政策执行残缺,致使一项公共政策得不到完完全全的贯彻,其内容就不完整,从而政策效果也会有所减弱,政策目标也得不到真正的、全面的、充分的实现。任何一项完整的公共政策内容被割据之后,该政策都会变形失真,也就失去了政策原有的意义。

(四)政策执行替代。政策执行替代,顾名思义就是原有政策被其他政策取代了。在执行过程中,执行者根据自身利益,执行着一套与上级出台的不一样的方案,使得原政策得不到落实。例如,新《义务教育法》规定,学校或者班级不得再有重点与非重点之分。然而,现实情况却是,许多地方学校变着法子来设置重点班,不过就是把“重点班”这说法更换为“实验班”罢了。政策替代比政策残缺更为严重,它不仅不执行原有政策,还改变了原有的政策内容,完全曲解了本来的含义,使得一项好好的政策被改头换面。政策替代不仅解决不了实际问题,还致使公共政策的权威有所下降。

(五)政策执行照搬。政策执行者在执行政策过程中,不结合当地实际情况有针对性地开展工作,而只是一味地照搬政策,机械性地实施,不加以灵活变通,导致政策效果减弱。具体问题具体分析,政策的有效执行依赖于各种因素和条件,所以执行任何一项政策之前,应该多加学习和思考,面对不同的地方、不同的条件,应该分别对待,不能照搬同一项政策,必须适当性地进行调整以达到政策目标。照搬式的政策执行,使原来的针对性大大降低,阻碍政策的有效实施,也浪费国家资源,并且也办不了什么实事。

三、过程模式视角下公共政策执行偏差原因分析

公共政策执行过程中产生偏差的表现有许多种,其原因也是复杂多样的。下面运用史密斯的过程模式理论来具体分析其原因,主要从政策本身、执行机构、目标群体和环境因素这四个方面展开。

(一)政策本身的科学化程度低。史密斯在其过程模式理论中提到,理想化的政策是政策得以有效执行的基础。简而言之,政策执行的有效性与政策自身的科学性、合理性和正确性密切关联。如果一项科学合理的政策被政策执行者认同,被目标群体所接受,那么该政策的执行工作就容易得到顺利展开;反之,政策执行者在执行过程中消极怠慢,或者该政策也得不到政策对象的拥护,那么该政策就会面临中止。首先,政策缺乏合理性。政策方案内容没有针对客观事实,不合乎客观发展规律,导致政策执行受阻;要不就是政策制定得过于抽象,令人无法理解,使得政策难以执行,甚至不可能执行。其次,政策不够明确。政策方案面对的是社会问题,解决最实际的问题,另外政策是靠人去执行的,所以每一项内容都该明确到位。目标不明确、内容不清楚的政策只会给执行者带来不必要的麻烦和误会,甚至会造成政策执行的拖延。最后,政策的稳定性差。如果一项政策频繁地改动,不停地变换细节,也会让政策主体日渐生厌,无所适从,长期下去会导致政策执行偏差。

(二)执行机构主体存在困境

1、执行机构职责不明确。每一项政策的实现终究都是靠政策主体去执行,才能从内容变成实践,所以执行机构主体在这一过程充当着不可替代的角色。执行者会对政策执行的效果产生直接影响。执行一项公共政策不仅仅依靠一个部门或机构,涉及到许多相关部门。但是,如果政策执行权力在各部门的分配不协调、不明确,各部门各机构就会为了本组织的利益而争功诿过,导致政策执行思想出现分歧,甚至会产生目标的扭曲。另外,在此过程中,严重的可能还会出现一些明争暗斗的局面,不利于各部门的团结,削弱机构凝聚力。再者就是,有些部门会出现随机应付的情况,尽量推卸责任,把工作往外推,使得政策执行工作的开展难以进行。

2、执行人员素质较低。政策执行总要依靠一定工作人员,因此政策执行效果会受到执行人员素质的影响。职业素养高的执行人员会积极主动地执行政策并促使政策的落实,而素质不高、不负责任的执行人员就有可能敷衍了事,导致政策落空。所以,执行人员的素质是政策执行的主要影响因素之一。首先,有些执行人员的专业知识水平不够高,无法准确到位地领会政策的精神内涵和实际要求。社会问题复杂多变,政策的有效实施要求执行人员必须具备扎实的理论基础。执行人员的知识储备不够,就难以深刻领会政策精神,对政策整体和细节认识不清,可能会在执行过程中致使政策执行偏差;其次,执行人员道德素质不高。公共政策是为社会大众服务的,如果一个执行人员连最基本的服务意识都没有,在执行过程中自怨自艾,不能够克服执行中的困难,那么有可能便会中途而废,使得政策无法正常进行。另外,公共政策执行过程中势必会涉及到利益问题。当地区利益与个人利益冲突之时,如果执行人员不能够客观公正的面对问题,而受利益所驱,那么公共政策的执行就容易出现危机,甚至偏离政策目标。

(三)目标群体的不服从态度。公共政策执行以目标群体的利益为出发点,涉及到利益分配问题,那么就意味着有一部分人的利益得不到实现,或许还需要履行相关义务,这就会促使目标群体对此做出相关反映。目标群体在政策执行过程中不服从的表现主要有三方面:第一,当公共政策与政策目标群体的利益有了冲突,目标群体就会采取不认可、不接受的态度,甚至还会产生反抗情绪,导致政策执行无法顺利展开;第二,当公共政策不合理、不科学,违背法律规定时,目标群体就会拒绝接受该政策。例如,昆明出台口罩实名制,这本身就没有法律依据,也损害了人们的隐私权,之后在人们的抗拒中不得不终止;第三,目标群体为了躲避政策赋予的义务,为了减轻自己该承担的责任,便会出现消极、不服从行为,还有就是不主动不积极参与到政策执行过程中去,企图搭便车,对出现的问题采取不提出、不理会的态度,有可能致使政策执行者得不到正确的反馈信息,导致政策执行偏差。

(四)环境因素的不利影响。无论哪一项公共政策的执行,都会受到其当下的环境影响,比如政治环境、经济环境、社会环境等。良好的环境能够推进公共政策的执行,相反恶劣的环境可能拖延公共政策执行的进程。我国的政治制度决定了我国公共政策执行的阶级性质和组织形式。国体是国家最基本的政治制度,体现了国家的阶级性质,什么样的国体就要求什么阶级性质的公共政策及其执行为其服务。同时,政治体制也会决定着执行机构和组织人员的构成、执行方式等。然后,经济状况也制约着公共政策的执行。经济基础决定上层建筑。国家或地区的经济水平不高,意味着公共政策执行的土壤不够肥沃,就难以保证政策的政策执行。简单的来说,经济状况越好,对公共政策的执行就越有利。

四、公共政策有效执行相关对策

为了解决公共政策执行过程中存在的种种问题,为了能够保证公共政策执行工作得到有效开展和顺利实现公共政策目标,就必须有针对性地采取相关措施,消除障碍因素,促使公共政策的有序实施。

(一)制定科学合理的公共政策。效力高、效果好的公共政策往往都是科学的、合理的、合法的。这就要求我们在制定政策过程中,要科学地界定问题,仔细地研究问题,深入地分析问题,经过不断地修改和完善,才形成最终的方案,以更好地解决社会问题。首先,要保证政策的正确性。正确的政策是符合人类历史发展规律的,是尊重客观规律和客观事实的,是立足于社会大众的根本利益的。然后,政策内容要制定清晰。政策内容是执行者执行的规范之本,所以其中每一项细则都应该是具体的和明确的,并且还要是切实可行的,不能是抽象、虚无缥缈的;最后,要保证公共政策的稳定实施。一项完整的政策是贯彻解决社会问题的整个过程的,它必须是连贯的,并且不能朝令夕改,而让执行人员无所适从。制定一项公共政策,务必实现合法化、民主化、科学化、合理化和专业化,要从根本上保证政策的质量。

(二)提高政策主体的执行水平。政策主体的专业知识水平、道德素质和执行能力直接影响政策执行的效果。首先,在政策执行之前,必须对政策执行者进行必要的专业知识的巩固。每一位政策执行者都该熟悉该政策所涉及到的相关内容和相关理论,还要掌握大量必要的信息资源,以便在执行过程中对资源进行协调和统筹;其次,每一位政策执行者都要具备较高的道德素质水平,要树立服务观念,要有吃苦耐劳和坚持拼搏的精神,坚决杜绝损人利己、只顾个人利益之行为;最后,每一位政策执行主体都要通过不断学习和不断培训来提高个人的执行水平。执行者除了具备较高的业务水平,还要具备协作能力、组织能力、领导能力等。

(三)提高目标群体的政策认同感。首先,要保证公共政策的高质量,必须要合乎法律规定,不能侵害民众的合法权益,不搞“土政策”。只有在此基础上,人们才会认同和拥护公共政策;其次,公共政策执行者要有一定的权威和约束力,不仅要保护政策目标群体的合法权益,也要严厉打击和处罚那些随意触犯国家法律和损害集体利益的目标群体;再次,要提高政策目标群体的政治素养,我们要加强政策目标群体的思想政治教育,通过学习和引导方式不断提高他们的主体意识、参与意识,让他们明确自己的责任和义务;最后,要提高目标群体的参与程度,每项政策的执行都离不开目标群体,只有目标群体真正投入到了其中,才能使政策更加科学化、民主化。

(四)建立一个良好的政策执行环境。公共政策环境是政策过程中各种影响因素的综合。良好的公共政策环境是政策有效执行的基础条件。公共政策环境主要包括政治环境、经济环境、文化环境和自然环境。为保证公共政策的顺利并有效地执行,就要求要有一个稳定的和良好的政策环境。在政治方面,国家应该给予政策主体一个比较宽松的空间,当然也不能失去约束;在经济方面,当然经济条件越好就越有利于政策的有效执行,在经济基础过于薄弱的条件下执行公共政策其所带来的效果肯定也好不到哪里去。在文化方面,我们要形成合理的科学的正确的政策价值观,提高政策主体和目标群体的政策认同感和归属感。最后,政策执行者在执行过程中,要有统筹全局的意识,尊重客观环境,正确处理矛盾,务必做到具体问题具体分析,并学会灵活变通,择取最适宜的方式。

参考文献

[1]刘圣中.公共政策学[M].武汉:武汉大学出版社(第一版),2008.

[2]陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术[M].北京:人民大学出版社,2011.

公共危机背景下政府执行力提升论文 篇5

孙 伟

【1】

（中共福州市委党校行管教研部 孙伟 福建福州 邮编：350014）

摘要：新时期以来，伴随着中国经济的不断蓬勃发展和改革开放逐步进入“深水区”，经济发展与环境承载能力之间矛盾日益加剧，社会架构在群体利益调整过程中，出现了诸多局部性失衡因素，这一定程度上了成为了近一段时间以来生态危机频发和社会群体性事件有所抬头的重要内因。应对公共危机，关键依靠政府治理综合能力的提升，即政府执行力。

关键词: 公共危机；政府执行力；公信力

前言

2006年３月５日，温家宝总理在十届人大四次会议《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”首次提出了加强政府执行力，提高政府公信力的问题，标志着中国政府已经把全面提高政府执行力作为打造政府核心竞争力的重要抓手。

从2002年至今，近十年时间内，中国公共危机发生的频率越来越高，02年底，非典开始侵袭中国，2003年中国全面抗击非典；2005年苏丹红事件，同年，冰城哈尔滨因松花江局部污染而陷入水危机；2006年全国爆发的禽流感沉重打击了家禽养殖行业，一夜之间，诸多人类视之为亲密的伙伴成为洪水猛兽，而唯恐避之不及；2008年汶川大地震造成人员重大伤亡，中国政府众志成城，调动全国之力，终于取得抗震救灾的最后胜利；同年，因三聚氰胺造成全国数百万宝宝身体健康受到影响，也直接造成特大企业三鹿集团的破产；2009年，一场小小的病毒性感冒演变为甲型H1N1流感的全面爆发；2010年，青海玉树地震，同年甘肃舟曲发生特大泥石流灾害，都造成重大伤亡。

公共危机的频繁爆发，给政府部门带来了沉重压力，也为政府自身不断改革，提升政府综合治理能力带来了契机，变压力为动力，变危机为机会，不断推进政府体制创新，成为目前各级政府改革的主要目标之一。

一、概念厘清：危机、公共危机与政府执行力

（1）概念：首先，“危机”一词在我国古代就曾被广泛应用，尤其《宋书·范泰传》：“如此，则苞桑可系，危几无兆。”即是说的如果国家能够重视农业和种植业，保持农业水平的不断提高，则社会危机便不会发生。

而美国学者罗森塔尔这样给危机定义：“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁、并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件”。其次，有学者认为：公共危机即公共性公关危机，是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。

2007年3月5日，温家宝总理在全国人大所做的政府工作报告中指出，什 【1】 孙伟，男（1977-），山东东营人，中共福州市委党校公共管理教研部教师，主要研究方向为公共政策。么是真正的政府执行力？就是把人民的好想法变成行动，用政府的行动变成现实结果的力度。温总理的讲话一定程度上说明政府执行力的本质。

综上所述：政府执行力是指行政组织及其工作人员在公共精神的指导下，充分合理利用现有人力、物力、财力、信息、权威等资源，有效的贯彻落实法律法规、方针政策、战略决策以及执行行政命令和处理行政事务的能力。

（2）提升政府执行力——危机下的路径选择。“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。我们搞经济体制改革，全国就立即执行，我们决定建设经济特区，就可以立即执行 „„”【2】传统的资源调动机制曾在特殊时间阶段显示出其巨大优越性，但随着改革的深入和开放程度加深，传统的资源调动机制越来越不适应社会的发展。公共危机的频繁爆发一定程度上终结了传统执行机制时代，公共危机给予了政府部门巨大的压力，为政府执行力提升提供了契机和动力源，但政府执行力并不是一个新鲜的话题，伴随着国家的出现以来，提升政府执政能力，在每个特定的历史阶段，当时的政府所作的一切努力，都应看做政府执行力的范畴。进入新时期，中国改革开放的力度不断推进，政府治理需要面对的问题也越来越多，诸多危机在不断演化为大的公共危机事件，把政府执行力提升推到了风口浪尖，成为目前各级政府最紧迫议题之一。

所以，危机、公共危机和政府执行力，这三个热门词汇，对于中国政府现阶段改革的意义之大，史无前例。提升各级政府应对公共危机事件的能力，标本兼治，消除各类危机隐患，使之变危险为机会，变压力为动力，成为成功应对改革出现的新问题和新的困难的最根本的解决路径，也是对危机、公共危机和政府执行力三者关系的最好诠释。

二、公共危机背景下政府执行力现状及原因分析

自中华人民共和国成立以来，提升政府执行水平和能力就一直是各级政府关注的中心议题之一。在中国共产党尚未取得全国政权之前，在解放区的很多的具体政府实践，已经一定程度上在探索如何加强政府执政综合能力，在提升政府治理水平的做出了可喜的成绩。建国以来，面对国际国内形式的不断风云变化，新中国经历了众多困难考验，尤其改革开放以来，综合国力不断提高，国际地位不断提升，中国政府在执政水平上已经站上了一个新台阶，取得了众多成绩，但政府执行水平仍然面对着诸多亟须破解的难题和困境。

第一，改革的深入和开放程度的加剧，政府执政综合环境进一步突显内外环境复杂性和执政任务的艰巨性。首先，中国几千的封建社会思想的遗毒并没有完全肃清，由于历史阶段的限制，甚至在局部一定范围仍然存在着影响力，新中国建立以来，中国政府一直致力于推动法制化进程，但由于具体国情限制，目前整个国内法治化水平仍然偏低，公民的法律素养和各级政府法治意识依然淡薄，人治的现象还屡见不鲜，公民在遇到各种矛盾和问题的时候，寻求解决的诉求渠道依然有限。政治民主进程虽然已经取得诸多成绩，但距政府执政的综合目标而言，依然有着相当差距。其次，政府监督体系不健全，尤其是第三方监督缺乏力度。中国目前现行的监督体系的基本主体仍然是政府内部监督，第三方监督，尤其是舆论监督和其他权力机关的监督仍然处于弱势地位，人大和政协对于政府体系日常监督缺乏制度化规定和常态性的法律规范，而舆论监督的监督形式还比较单 【2】 《邓小平文选》第三卷第177页。一，缺乏力度，普通人民群众对于政府机关的监督仍需要开拓新的渠道和机制，总之，政府机关作为国家行政权力行使的主体，其与立法机关，舆论监督主体，以及普通人民群众之间，权力有效制衡的有机体系尚未形成，甚至局部还经常出现由于监督不到位，而造成腐败现象有所加剧的局面。

最后，多元经济和多远文化交叉构成了目前中国经济文化现状的复杂性。中国改革开放三十年来，经济实力大为提高，但经济成分却变得复杂，非公有制经济作为社会主义市场经济重要组成部分，一定程度上大力促进经济发展，但同时多元化的经济也催生了多元化的文化。经济文化的相互作用，一定程度上促生了目前中国社会中的文化乱象，而这种复杂性的加剧直接影响着政府机关的执行主体——各级公务员的思想状态，甚至促进了享乐主义、官本位思想的大行其道，所以加强社会主义核心价值体系建设，夯实社会主义主流思想基础，在公务员队伍中，清楚毒素，用社会主义核心价值体系武装头脑，成为加强政府执行力迫切需要解决的困难之一。

第二，地方政府间的地缘保护，制约着政府间资源共享和政府整体治理水平提高。首先，中国的现状是地理面积大，地方各级政府数量多，但由于经济文化发展不平衡的原因限制，各级政府在资源分配，尤其是政策资源和国家财力分配过程中，差别巨大，东南沿海地区由于改革开放以来都是中国经济发展的前沿地区，无论经济实力还是人力资源的集聚程度，在地方政府间比较都是居于前列。虽然我国实施了西部大开发战略，寄希望通过此举，缓和东部、中部和西部之间的经济差距和社会水平发展的落差。但这个任务仍是任重而道远，现实版的地方政府间的恶性竞争依然存在，由于行政区划的条块分割，以及政绩导向性的政策大量出台，地方政府为了本地区的GDP的增加，甚至不惜通过行政命令和非常规的竞争手段来达到本区域的经济产值的提升，一定程度上浪费了社会资源，盲目的重复建设和环境破坏，使已经脆弱的生态环境再次面临着重大危机，近年来，频繁发生的生态灾难已经警示我们必须科学发展、可持续发展，传统经济发展方式和条块分割模式下的各自为政式的恶性竞争模式必须改变，政府综合治理水平的提高，决定于地方政府间良性竞争机制的建立和地方政府间资源共享的程度。

第三，执行主体素养与目前政府需要面对的繁杂综合任务而言仍不适应。中国目前已经形成了比较规范的公务员制度，公务员作为政府的重要执行主体，在其综合素养方面，已经取得了举世瞩目的成就，“凡进必考”等基本原则的确定，为公务员队伍的执政能力的稳步提高奠定了基础。但公务员队伍整体综合水平仍面临繁重的任务和考验。首先，由于多元文化的冲击，公务员队伍，尤其是领导干部队伍由于理论思想学习松弛，没有在加强自身道德修养，抵御未来“糖衣炮弹”的冲击方面下功夫，造成有些领导干部价值观偏失，贪图享乐，从而“权力寻租”等腐败现象时有发生，甚至在局部地区，腐败大有愈演愈烈之势。其次，我国政府的执政宗旨是为人民服务，近一段以来，我国在大力加强服务型政府建设，逐步根除官本位的意识，但有些领导干部自身道德修养不坚定，忘记了自己的权力源于人民群众赋予，而把权力作为满足自己私欲的工具，大肆挥霍国家资财，贪污腐败。标本兼治，全方位的根除腐败，已经成为提升政府执行力，维护政府公信力的迫切任务之一。

最后，政府公务员主体是党和政府重大政策出台后，最终贯彻落实的基本载体，公务员对于政策的理解水平和贯彻能力，决定政策执行的质量，影响着整个政策执行体系的成败。但目前政策理解力仍是提高公务员综合素养的重要一环，公务员政策理解力还与政府执行力目标有着很大差距。第四，政策制定的多方参与度及科学性不足，造成政策出台质量不佳。政策作为政府治理的重要工具，政策制定质量，直接决定政府治理的水平。中国改革开放三十年来，大量的经济文化社会政策的出台，都在特定的阶段促进了经济社会各项事业的发展，但同时也面临政策质量不佳的长期困扰。首先，政策制定过程中，科学性程度不足，甚至局部存在着拍脑袋等政策制定模式，主观因素，政绩因素都影响着政策科学性程度的提高。其次，政策的连续性不足，短期性政策、功利性政策等短期看似有利，但长期有害的政策仍然大量出台，尤其是地方各级政府为了追逐地方短期利益，而不经过科学规划和评估，盲目出台的诸多地方政策，更是浪费了大量资源，同时，由于政策的朝令夕改，也使政府公信力受到影响。

第五，政策执行体制机制不顺畅，还没有形成有机执行的政府执行综合体系。首先，随着经济社会的发展，政府职能的转变相对滞后，诸多机构的规划和设置有相当多的条块分割，尤其是在局部仍然存在着计划经济模式下的机构设置现象，与服务型政府的机构设置目标还有很大距离。其次，源于1994年的分税制改革，为加强中央财政能力和中央权威方面做出了积极努力，但目前，中央财力过大，地方财力过小的现实，再次把中央与地方财权的划分提到了议事日程，其实质是为了解决长期以来中央和地方由于财权和事权的不协调，而迟滞政府执行力的提升，但令人欣慰的是，最近中央正在着手推进的财税体制改革，正在试图努力改变这个现状，通过改革中央和地方的财税占有比例，来解决地方政府发展的动力不足问题。最后，政府执行流程的标准化程度不足。市场经济发展方向是集约化，市场经济的主体为了在市场取得优势地位，必须在企业标准化流程设计方面下功夫，以节省成本，提高效率。企业的这种行为对于政府而言也同样适用，目前政府执行流程中的盲目性以及主观人为地因素太多，而规范化、法制化、标准化和科学性严重不足，造成政府政策、决策出台后的整个执行效果的不理想。

三、提升政府执行力的路径选择

第一，创新行政执行理念，培育政府服务型执行文化。创新是一个民族的灵魂，没有创新，国家发展的动力就会缺乏。传统行政文化的取向总体上说是领导文化而非执行文化，是稳定取向型文化而非发展取向型文化，是以官本位为核心的政绩管理型文化而非以社会和民众为核心的绩效管理型文化。政府执行力提升最关键的路径就是创新，政府执行体制和政府执行流程等方面进行全方位创新。只有不断深化改革，不断把政府公务员、普通民众的智慧不断挖掘，实现智力资源的共享和流动，才能为政府创新提供强大动力源。而执行文化是整个创新体系中的最关键一环，中国几千封建社会中的官本位思想，总的说是一种人治思想，是古代帝王驾驭人民的工具而已，而现代政府其执政的主旨是服务人民群众，权为人民谋利益，为人民的福祉而努力。所以培育各级公务员的服务思想，牢固树立立党为公、执政为民的根本宗旨，培育符合社会主义要求的中国特色的执行理念和执行文化，成为推动中国政府执行力提升必然路径选择。

第二，打造一流公务员队伍，提高执行主体综合素养，夯实政府执行基础。政府综合执行力能力提高关键在于公务员队伍整体综合素养的提高，我国通过公务员考试和领导干部的公开选拔等方式，已经形成比较完善的公务员奖惩和晋升渠道，尤其是近年来公务员招考一路升温，也赋予了公务员队伍能够招到高层次人才的现实基础。首先对公务员队伍加强思想政治以及专业技能的学习，充分利用党和政府的理论主阵地——党校系统，通过公务员的集中培训和分散培训，利 用党校系统优良师资和先进的网络系统，为公务员队伍应对新形势下复杂的难题和困难不断提供良好智力支持。其次，建立公开、公平、公正的公务员奖惩体系，奖优罚劣来激励公务员队伍学习的积极性和主动性，形成你追我赶得良性竞争氛围，杜绝卖官、买官等恶劣现象出现。最后，把公务员队伍进口和出口与社会智力资源对接，使之进的来、留得下、干的好，也出的去。把公务员的局部智力资源与社会整体的智力资源对接，形成资源共享，提升公务员队伍竞争力，提升政府应对危机背景下复杂执政事务的水平和能力。

第三，重塑政府组织架构，提高政府执行效力。古语有云：田忌赛马，只因把赛马的次序变了，胜败的结果就变了。如果引申到政府机构改革方面，我们可以这样理解，如果能够把政府组织结构进行优化组合，以政府需要解决的复杂社会事务作为改革政府机构，重塑组织机构的前提和基础。尤其是广泛利用网络技术，通过网络平台把政府组织从以前的垂直状态逐步向扁平化过渡，使中央高层与基层一线之间的联系时间和距离都能得到进一步的缩短，从而使中央决策能够迅速到达基层，同时基层的意见和反馈能够迅速反馈回高层。同时优化政府执行流程，推进标准化建设，如有可能，中央政府应集中专家学者共同研讨成立政府执行流程标准化工作委员会，通过集中全国智力资源对全国中央以及各级地方政府进行标准再造，量身定做，通过立法手段，在原则和灵活性的指导下，做到每个政府机构的政府行为都能够找到与之相匹配的法律规范和可操作性的依据，彻底改变传统行政中，主观因素和人为因素大行其道，致使效率和效益都难以得到提高的困境局面。

尤其是近年来网络技术的蓬勃发展，为实现低运行成本、高效率政府提供了硬件基础。各级政府在推进技术革新方面花了大量气力，政府网站以及政府部门计算机的配备已经日渐规模化，但目前还面临着没有把公务员队伍与技术进步进行有机合成的困难，人机分离，而不是人机合一，这并不是说政府公务员只重视技术，而轻视其他方面，而是通过网络的手段，把公务员队伍从静态的应对工作，转变为动态的应对工作，从而提高工作效率，降低工作成本，凡是能在网上完成的工作任务，就在网上完成，凡是能够通过网络传输的，就尽量通过网络。完善的网络与标准化的工作执行流程，必将可以打造一个廉价政府，或者谓之节约型政府。

第四，健全绩效评估体系，完善监督问责机制，激发政府执行活力。《新元史》卷185《王磐传》：“臣下有功有劳，随其大小，酬以官爵；有才有能，随其所堪，处以职位。”“能者上，功者奖”。这表明，建立一个公正的绩效评估体系是解决公务员队伍缺乏流动性的重要举措。目前的公务员评价方式和评价手段仍比较单一，而且主观影响因素比较多。尤其是绩效评估主体单一，评估权力集中于政府部门自评，第三方评估主体缺乏有效的评估制度和评估渠道。绩效评估主体单一，同时也滋生了评估内容科学化程度不足。所以，目前一个标准化、科学化、多元化绩效评估体系亟待建立，以解决公务员队伍的流动性和晋升渠道受阻的困境。

绩效评估体系的健全，同时也要完善监督和追责体系，奖优罚劣，必须对工作成绩突出者进行褒奖，而工作不积极者进行惩罚，实现“能者上，功者奖”。作为监督和追则体系的重要一环，必须完善健全投诉举报体系，实现监督主体多元化和常态化，保证监督主体独立监督，发展第三方监督和媒体监督，充分发挥媒体无冕之王的舆论监督效应。责任追究体系也要不断完善，实现制度化和标准化，不因一把手的改变，而无人负责，不因领导干部调动而无法实现责任追究。总之，政府执行力将对一个国家的发展起着决定性作用，它将是构成综合国力的最重要因素之一，从而成为决定经济发展成败的关键因素。如果没有执行力，无论战略蓝图多么宏伟或者政府结构多么科学合理，都无法发挥其实际效能。所以，以公共危机为契机，变压力为动力，深入推进政府管理体制创新，打造政府核心竞争力，实现政府执行力提升，最终为我国经济社会成功转型提供坚强保障。

参考文献： [1] 唐旭斌,余二亮.公共政策执行阻力分析及对策[J]行政与法(吉林省行政学院学报), 2003,(08)[2] 简利君,晏敬东.公共政策有效执行的障碍与对策[J]科技创业月刊, 2004,(16).[3] 温家宝.深化行政管理体制改革 加快实现政府管理创新——在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上的讲话[J]国家行政学院学报, 2004,(01).[4] 莫勇波.论政府执行力及其组织构建[J]理论导刊, 2005,(06).[5] 汪永成.政府能力的结构分析[J]政治学研究, 2004,(02).附件：

作者：孙伟 单位：中共福州市委党校

地址：福建福州福马路990号福州市委党校行政管理教研部

公共执行 篇6

【关键词】 公共政策；执行；政策执行者

所谓政策执行是指政策執行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,采取解释,宣传,实验,协调与控制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程，这是一种动态的过程。一个政策能否顺利执行直接影响到它既定目标的实现，甚至影响到它存在的意义，可以说执行时实现政策的唯一途径。然而，政策的执行是一个复杂的过程，在这个过程当中会存在许多阻碍政策能够顺利运行的因素,造成了公共政策不能够按照既定的规划有效地进行，从而使公共政策的执行过程中出现许多问题。

1.公共政策执行过程中出现的问题

1.1政策执行过程中下级敷衍上级。由于政策的执行者经常不能够真正了解该政策的重要意义，执行过程中往往不能够在组织工作、资金、管理等方面到位，或者只做必要的宣传而不去做真正的执行工作，亦或是做工作时前紧后松，应付上级的检查。

1.2机械的执行政策。我国基层政府在公共政策执行过程中却普遍存在机械执行的现象，具体表现在：一是无视公共政策的精神实质，不考虑客观环境条件，机械地照搬公共政策。二是无视公共管理组织与公共管理对象的具体情况和特点，机械地照搬其他地区部门或行业的公共政策。三是无视公共管理中各种新情况、新特点，机械照搬陈旧的过时的公共政策。

1.3政策执行中的缺损执行。一项政策往往是由相关的若干个小部分组合而成，一些政策执行者却往往对政策进行断章取义，对于其中对自己有利的部分就严格保证其执行，而对于其中不利于自己的部分则虚与委蛇，使政策的整体功能难以发挥，政策目标的实现也必然大打折扣。

1.4执行过程中对政策的某些部分进行替代。即公共政策在实施过程中从表面上看与原政策相一致，而事实上背离原政策精神的内容，进行偷梁换柱。公共政策执行者利用政策的某些抽象性，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释，从而导致公共政策执行的偏离。

1.5公共政策的附加执行。政策附加执行是指公共政策执行者根据自己的利益倾向，在原政策内容的基础上再自行增添了若干个新的内容，使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求，从而使原政策不能到位，导致政策扩大化，其中新的条款更有利于本部门、本行业、本地区或者少数利益集团。

1.6公共政策的歪曲执行。公共政策歪曲执行的表现为对原政策执行的走样，对某项政策的精神实质吃不透，因此把本来正确的政策理解歪了，执行起来也会难以达到既定的目标。

2.公共执行过程中存在这些问题的原因

2.1政策造成的利益冲突。从本质上说，政策执行就是相关政策主体之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程，而我们的公共政策意在维护大多数人的利益，必然会对一部分人的利益造成损害，许多政策之所以在执行过程中出现了偏离，其根本原因就在于各种利益之间存在着矛盾和冲突，并且利益主体未能正确地认识和处理好这些利益矛盾和冲突。

2.2政策本身的缺陷造成政策难以执行，具体表现在以下几个方面：

2.2.1公共政策内容缺乏合理性。在现实的政治生活中，之所以有些政策得不到切实的推行，一个很常见的原因就是这些政策内容缺乏合理性。

2.2.2政策目标的不确定性。有一个清晰而明确的目标是保证公共政策顺利执行的重要因素，当前我国制定的部分公共政策存在目标不清的问题，这就造成了执行者在执行过程中难以摸透政策的本身含义从而造成执行不力。

2.2.3公共政策缺乏稳定性。公共政策的稳定性是其得以有效执行的重要前提条件，政策是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体对政策的认同和接受程度 政府的政策都必须有诺必践，注重信誉。否则，就会破坏正常的政策秩序，给政策的有效执行造成种种障碍。

2.3公共政策执行者的素质水平参差不齐，造成政策执行效果不同。表现在以下几个方面：

2.3.1公共政策执行者的政治思想道德素质决定着能动性发挥的方向和程度。政策执行者思想道德素质较低，信奉有权不用，过期作废等腐朽的处世哲学，他们在执行政策时，往往自觉不自觉地按个人偏好本能地采取抵触和破坏的行为，把人民赋予的权力仅仅当做谋私的手段而已。

2.3.2公共政策执行者的心理素质制约着能动性发挥的大小和质量 。负面的情感则会降低主体的活动能力，妨碍能动性正确而充分地发挥，而意志薄弱的人害怕牺牲与风险，求稳怕难，在执行中瞻前顾后首畏尾可见，公共政策执行者心理素质差，必然影响政策实施的质量。

2.3.3公共政策执行者的知识能力素质制约着能动性发挥的大小和质量。一般说来，知识能力素质差的政策执行者，由于其能动性发挥既可能是盲目的，又可能是低效的，因而更易于造成政策执行的偏离。

2.4体制问题。在我国的行政组织中存在这样一个现象，职能不清和职能交叉，有些工作没有一个明确的负责部门或相同的工作有多个部门负责，这就造成了部分无利可图的工作无人问津而相对来说有利可图的工作又争先恐后地去做，这也在一定程度上造成了公共政策实施不力。

2.5政策的被执行者不了解政策，对政策的执行漠不关心。这样就造成了公共政策难以积极执行和缺乏监督的现象，我国对公共政策执行机构的监督主要建立在上级监督体系上，这样的监督方式难以确保政策执行者的执行质量，而广大群众又对政策漠不关心，不积极去监督，致使执行者在执行过程中有偷工减料的机会。

3.结论

综上所述，我国公共政策的执行情况存在许多问题的，而造成这些问题的原因是多方面的，必须反复权衡各方面利益冲突，改革政策执行、监督体制才能确保我国公共政策的顺利实施。

参考文献

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[5]张蕊,我国公共政策执行偏差及其矫正策略研究[J]，大学公共管理学院行政管理专业

（作者单位：长江大学管理学院）

我国公共体育服务政策执行现状分析 篇7

1 公共体育服务政策执行系统分析

公共体育服务政策执行是公共政策执行的一个子系统, 其同样必然包含一个政策系统存在的必然要素, 也正是这些要素之间相互联系和运行, 才使得公共体育服务政策执行这样一个动态的过程得以持续进行。从公共政策执行过程来看, 任何一项政策的执行都包括几个基本的步骤:执行主体情况、执行客体情况和执行资源情况。执行主体, 是指组织实施公共体育服务政策目标的个人或组织。对公共体育服务政策执行主体的个人来说, 执行主体个人的体育观念、体育素养、管理水平等直接影响着公共体育服务政策目标的实现;而公共体育服务政策执行组织结构的合理性、执行组织内部与执行组织之间的融合度等也影响着公共体育服务政策执行效果。执行客体, 是指公共体育服务政策目标的接受者或目标群体, 是公共体育服务政策的直接作用对象。一般而言, 公共体育服务政策的目标是对部分组织的体育行为或群众的体育利益进行分配, 或对部分社会群体或组织的体育行为进行指导、规范或改变。执行资源, 是在公共体育服务政策执行过程中, 与公共体育服务政策执行密切相关的各种物质、精神和制度条件的总和。主要包括人力、财力、物力资源以及执行手段。在公共体育服务政策执行过程中, 人力资源指的是执行人员的综合体育素养, 包括正确的体育价值观、体育专业理论知识、专项技术知识、体育活动与赛事的组织、管理能力等素质。财力物力资源是指在公共体育服务政策执行过程中各种体育经费、体育场地设施、器材、设备等在具体执行中需要用到的物品。执行手段是在公共体育服务政策执行过程中, 执行组织和执行人员为了实现公共体育政策目标所采用的各种体育措施、手段和方法。

2 我国公共体育服务政策执行现状分析

2.1 公共体育服务政策执行主体的“官僚偏好”严重

公共体育服务政策执行主体在政策执行过程中“官僚偏好”严重, 也就是执行政策的过程中以执行主体的喜好和锦标思想为判断政策执行是否执行和是否认真或敷衍执行的依据, 对政策的执行常表现为“选择性执行、敷衍性执行”。比如一些地方体育部门在执行全民健身计划的目标任务“经常参加体育锻炼的人数进一步增加, 城乡居民身体素质进一步提高, 体育健身设施有较大发展, 全民健身活动内容更加丰富”等几个方面时, 各级政府体育部门都倾向于组织和举办领导“看得见”的大型群众体育活动和竞赛, 以修建大型的体育场地设施为首要计划, 对群众喜闻乐见的群体活动或便民型的小型体育设施则很少组织或修建。对公共体育服务政策执行主体来说, 组织大型群体活动和修建大型体育场馆, 政府领导看得见, 老百姓也可以看见, 对执行主体在位期间政绩的考核会有明显的加分作用, 执行主体自然会因为这样的“官僚偏好”而选择性执行。近年来, 为促进全民健身所开展的各种运动会或竞赛活动中经常出现专业运动员的身影, 农民运动会、大学生运动会、省运会等群众健身性质的竞赛, 体育院校的学生经常被“邀请”参加等现象也从一个侧面反映出公共体育政策执行主体的“官僚偏好”。其次, 公共体育服务政策执行主体对政策的认识、理解和认同直接影响着政策执行的效果。在访谈中了解到, 如果政府体育部门的第一负责人认为体育工作有意义, 也希望自己在体育工作中做出成绩, 那么执行主体则会依据现有的公共体育服务政策创造性地组织相关部门层层执行公共体育服务政策;如果政府体育部门第一责任人认为体育工作没有必要且也没有这方面的政绩追求, 那么执行主体则对公共体育服务政策敷衍了事, 甚至置之不理。因此, 执行第一主体的体育观念和体育态度, 是更多地关注“锦标”还是更多地关心“全民健身”, 对公共体育服务政策执行工作的开展至关重要, 而现有制度中没有对第一执行主体形成有效的监督和考核机制是影响公共体育服务政策有效执行的重要因素。

资料来源:国家统计局网站。

2.2 公共体育服务政策执行客体对政策执行结果满意度不高

人类对体育活动的文化诉求决定了体育文化的生长点。人类的需求总是从最基本的生存需求开始的, 当人的生存需求得到满足时, 会寻求更高层次上的享受和发展的需要。自十六大以来, 我国城乡居民生活水平不断提高, 对自我发展的关注程度越来越强烈, 用于发展性和享受性消费比重不断提高, 食品支出比重持续下降 (见表1) , 从表中可以看出, 2009—2010年, 农村居民用于文教娱乐的比重提高了2.7个百分点, 用于食品支出的比重下降0.85个百分点。同时, 据统计显示, 2010年城镇居民人均文化娱乐服务支出559元, 年均增长17.9%, 其中人均健身活动消费支出比2005年增长175.9%。这一数据表明群众对健身娱乐、享受体育的需求越来越强烈。然而, 群众日益增长的健身需求与政府公共体育服务供给形式单一、主动作为不够之间的矛盾却越来越明显, 群众对政府体育部门执行公共体育服务政策的结果不太满意。在访谈过程中发现, 1.2%的群众对居住地附近政府组织的健身活动非常满意, 10.2%的人比较满意, 31.4%的人基本满意, 38.2%的人不太满意, 19.0%的人很不满意。但是, 同时, 广大群众又缺乏用积极的态度应对不满的现状, 不能大胆地向执行主体提出自己的合理诉求。各级政府体育部门执行主体热衷于大型群体活动的开展、大型体育场馆的修建、竞技体育过度的投入等等, 使群众对公共体育服务政策执行的结果并不满意。

2.3 公共体育服务政策执行资源“浪费”与“短缺”并存

在对我国公共体育服务政策执行资源的梳理中发现, 我国公共体育服务政策执行资源“浪费”与“短缺”并存, 其主要表现在以下三个方面:首先, 我国公共体育文化体育场地设施资源短缺, 但占比例较重的大型体育场馆的利用率却很低。在对部分执行客体的访谈中了解到, 身边的健身设施匮乏。截至2013年底, 全国共有体育场地169.46万个, 平均每万人中拥有体育场地12.45个, 人均体育场地面积为1.46 m2。但总体上, 公共体育设施仍不能满足群众快速增长的体育健身需求, 具体表现在:一是供给不足, 我国人均体育场地面积约1.2 m2, 远低于周边国家平均水平;二是布局不合理, 东西之间、城乡之间、区域之间发展不平衡, 差异明显;三是结构不合理, 大型综合性比赛场馆所占比例相对较高, 而群众性健身场馆所占比例偏低。四是设施利用率不高, 大型体育场馆和学校体育场馆的社会开放度不够。其次, 用于公共体育服务的财政投入结构不合理。国务院在《全民健身计划2011—2015》中明确提出, 把全民健身事业, 特别是公共体育设施建设纳入当地国民经济和社会发展规划中, 把全民健身经费纳入当地财政预算, 把全民健身工作纳入当地《政府工作报告》。可实际的调查结果显示, 各级政府对体育事业的经费投入所占比例较低, 而且在进入体育部门内部后进行第二次分配时又偏向于竞技体育, 真正用于满足广大群众健身需求的公共体育服务资源比例低, 且结构上也不合理。一项对湖南省全民健身公共支出现状的研究中, 湖南省的体育财政支出从2000年10402万元增加到2009年71679万元, 10年中增长了5.9倍, 可是这种增长是随奥运周期的出现才递增的, 也就是说湖南省的体育财政支出主要用于竞技体育。此外, 在我国公共体育服务政策执行过程中, 由于政府体育部门的人员有限, 且从事群众体育工作的人员比例普遍偏低, 使得政策执行主体常常心有余而力不足, 无法全面顾及到公共体育服务政策的全部目标和任务。同时, 在各级政府体育部门组织的社会体育指导员培训中, 绝大多数人员为体育行政部门的人员, 培训后对社会体育的指导率并不高, 造成了资源的浪费。

3 提高我国公共体育服务政策执行效果的对策建议

3.1 以科学的理论武装政策执行主体的头脑

众所周知, 一个人所拥有的知识存量是形成对该事物正确认知的前提, 完善的科学理论是每个人认知体系的基础。对于公共体育政策执行主体来说, 由于公共体育政策所涉及的内容范围较广, 如果仅仅具备某一方面的体育知识远远不能满足准确认知的需要, 所以更需要公共体育政策执行主体不断完善知识结构, 提高科学的体育理论素养。一方面, 公共体育政策执行主体要通过培训和自学等途径广泛掌握公共体育领域的专业知识, 同时还要广泛涉猎政策科学、政治学、社会学、管理学、法学等在内的各种有助于公共体育政策认知的相关知识;另一方面, 政府还应当加大公共体育投入力度, 全面落实《全民健身条例》, 从整体上提高广大民众的体育文化水平, 提高人们对公共体育政策的认知能力, 为广大民众正确认知, 进而认同政府的公共体育政策创造必要条件。

3.2 提高执行客体主动作为的权利意识

公共体育服务政策执行客体在政策执行过程中对政策执行效果的不满意持消极的态度, 不能主动积极地争取自己应有的权利, 以至于在政策执行过程中, 执行客体没有享有应有的体育权利。由于在公共体育政策制定、公共体育政策执行、政府评估中没有赋予执行客体参与体育资源配置的行使权和监督权, 执行客体在执行过程中就缺乏了参与主动作为的资本, 也不愿意与执行主体在实现体育利益需求方面展开利益博弈。因此, 应采用教育、宣传等各种手段提高公共体育服务政策执行客体的权利意识, 从政策文本意见征集开始就广泛关注公共体育政策执行资源的状况、来源、使用情况等, 提高对执行资源的使用效率和积极的知情权意识, 在合理和合法的范围内主动争取自己的体育利益需求。

3.3 加大执行资源投入力度, 提高执行资源利用效率

就目前的公共体育服务政策执行来说, 为了保证公共体育服务政策的有效执行, 中央和各级政府都投入了相应的人力、物力和财力, 但由于我国人口众多, 且东西之间、区域之间、城乡之间差异较大, 使得执行资源的供给仍然远远不能满足广大群众的体育需要, 因此, 政府应更加广泛地加大体育资源投入力度, 让更多的社会组织参与到体育资源的供给和建设中来。同时, 由于不同执行主体之间利益的博弈, 使得很大一部分体育资源不能很好地用于公共体育服务, 如占有体育资源比例较大的学校, 对社会的开放度不够, 一些大型体育场馆的修建后续的利用效果不好等, 都需要各级政策执行主体之间很好地协调和沟通, 为广大群众提供更多、更好、更多元的公共体育服务资源。

3.4 推进政府机构改革, 完善执行体制机制

在对公共体育服务政策执行过程的考察中, 发现公共体育服务政策的执行涉及到的执行主体众多, 没有其他执行主体的配合和参与公共体育政策将很难执行, 也使得执行主体之间相互推诿。在具体的政策执行过程中, 由于其他部门出于自身利益的考虑, 大多数不愿意过多地投入, 有的部门即使配合, 也是勉强敷衍, 因此, 应加快推进政府机构改革, 实行大部制, 提高政府职能整合, 减少政府部门之间的消耗, 完善执行体制机制。

参考文献

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影响公共政策执行效力的因素分析 篇8

一、公共政策执行效力的基本概念及失效的表现形式

所谓执行效力指的是行政行为的法律效力是隐于行政行为内部的, 基于法律所具有的法律力量, 以及在这种力量的监督下行政相对人对政策执行的程度。拘束力也是行政行为的效力之一。公共政策在本质上就是运用政府权威对各种利益进行协调, 使其达到平衡的原则。因此, 公共政策的执行在本质上包含了政策目标群体在互动中的利益角逐, 所以, 当公共政策在执行时与不同的利益群体发生冲突时, 必然要影响到公共政策的执行效力。另外一项新政策出台时, 因为人们对旧政策在某种程度上认同感和对新政策执行所产生的不安全感会使人们在面对新政策时产生自然或不自然抵制, 从而影响政策执行, 进而使执行效力大打折扣。其具体表现为:

1. 公共政策执行的象征性。

政策执行者在政策执行过程中敷衍塞责, 阳奉阴违, 注重表面工作, 却未将政策转化为具体的操作性措施, 使政策所产生的作用低于政策目标的要求, 严重损害了政策的权威性和严肃性。尤其是在政策本身与政策执行者的利益冲突时, 象征性执行表现得更为激烈。在我国, 中小煤矿事故频发, 国务院因此做出了关闭中小煤矿进行安全整顿的决策, 要求各地认真贯彻执行, 实际情况却是因为各种利益关系网络, 检查无法有力地开展, 只是象征性地发出整顿通知, 真正的执行软弱而无力, 煤矿继续违规生产, 导致重大的责任事故频繁发生。

2. 政策执行的选择性。

政策执行者在执行政策时受利益驱使, 根据自己的利益需求, 对上级政策原有精神和实质任意取舍, 合自己“利”的就执行, 不合自己“利”的就不执行, 出现了“见了黄灯赶快走, 见了红灯绕道走”的现象。

3. 政策执行的机械性。

执行者在政策执行过程中, 对政策内容缺乏足够的了解和认同, 没有很好地理解和领会政策的精神, 机械地照搬政策, 使得政策在执行时无力根据实际情况灵活变动。

4. 政策执行的非法性。

在政策执行过程中, 部分执行者自身定位不准确, “官本位”思想严重, 对执行相对人动辄命令, 强制, 随意采取制裁, 经济处罚等方式, 方式简单而野蛮, 更有少部分执行者采取极端手段, 背离工作程序, 甚至用违法乱纪的方式执行公共政策, 严重破坏了政府依法行政的形象, 导致干群关系紧张, 政策难以执行, 公共目标难以实现, 甚至威胁到政府执政的合法性, 造成严重的不良影响。所以, 在政策执行过程中还存在大量不合理的地方。依法行政还没有切实贯彻和落实。

5. 政策执行的滞后性与曲解性。

滞后性指对中央和上级颁布的政策和措施不立即进行宣传和贯彻执行, 致使政策的执行失去了时效性, 从而使政策的执行效力不能得到及时有效的发挥;曲解性是指由于政策执行者在认识上和利益上的不同, 造成对政策的理解上的偏差, 这不仅影响了既定政策的执行, 更会损害政府的合法性和权威性。

二、影响公共政策执行效力的因素

1. 公共政策本身。

政策能否有效执行, 在很大程度上取决于政策本身是否科学、合理、明晰、稳定。导致政策执行效力减弱的公共政策本身的因素有: (1) 政策缺乏合理性。表现在:一是政策针对性不强, 没有针对客观的社会问题, 政策所规定的各项行为不符合社会发展的客观规律。二是政策目标缺乏合理性。政策目标定得过低, 即使政策目标完全实现, 也无法解决政策问题;政策目标定得过高, 政策执行容易受到现实条件和政策资源的制约, 同样无法达到预期的目的。三是政策执行计划缺乏合理性。政策执行计划的不合理会使政策在执行中经常陷于各种矛盾之中, 政策执行效果难以保证。 (2) 政策缺乏明晰性。政策方案具体明晰是政策执行有效的关键所在, 也是对政策执行进行评估和控制的基础。不明晰的政策会给政策执行主体带来方向上判断不准确, 导致在实践中得不到有效执行, 而且会导致政策界限不清以及对政策的随意变通;同时还会给接受政策的客体带来认识上的偏差, 间接地给政策执行造成极为不利的环境和影响, 阻碍政策执行的顺利进行。 (3) 政策缺乏稳定性。首先, 如果政策朝令夕改, 随意变动, 就会导致先参加分配的政策目标群体和后参加分配的政策目标群体处于不同的规则和标准之下, 形成同一条件、不同规则、不同结果的不合理状况, 进而会造成普遍的结构性短期行为, 并在此基础上演化出各种可能致使政策变形走样的投机执法。其次, 如果政策缺乏稳定性会导致政策体系的结构性紊乱, 从而造成政策间的摩擦和冲突以及政策间的不衔接和空白。

2. 公共政策执行主体。

任何公共政策的执行最终都要依靠各级执行机关和执行人员来进行。他们可以积极主动地、创造性地执行政策, 使政策得以有效实施, 也可能由于软弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策空子而造成政策失效。具体表现在: (1) 执行主体素质欠缺。一是政策执行者政治素质不高, 对政策认识不够, 无法把握政策本质, 在执行过程中难以全面正确地执行政策;二是业务素质欠缺, 对专业性、技术性很强的公共政策不能有效地贯彻执行, 从而影响了公共政策的有效实施和政策作用的有效发挥。 (2) 执行主体之间沟通不畅。有效的沟通是政策执行成功的重要条件之一, 如果沟通不畅, 可能导致政策执行中的障碍、失实, 乃至失误。

3. 公共政策客体。

公共政策客体是政策直接作用和影响的对象。政策能否有效执行, 不仅取决于政策制定者和执行者, 它与政策客体更是有着直接的关系。政策客体是否认可和接受政策, 是政策能否有效执行的关键因素。具体影响因素包括: (1) 政策客体规模。主要包括两个方面:一是政策所涉及的范围。有些问题执行中所涉及的范围小, 影响政策问题的因素相对少, 涉及的利益关系相对简单, 执行起来就比较容易。而有的问题涉及到全社会, 影响政策问题的因素相对就多, 涉及的利益调节关系相当复杂, 其所要规定的客体的行为也有很大的差别, 这样的政策执行起来就比较困难。二是政策所涉及问题的复杂性程度。复杂性程度高的政策问题之所以复杂是由于问题形成的原因复杂、问题本身的影响广泛、问题的关联性强、问题的顽固性强。处理不好不仅会影响政府的效率和形象, 还易导致政府与公众的对立。 (2) 政策客体类型。政策客体类型越多, 就越难以制定清楚明确的规则, 用以约束政策客体的行为。 (3) 政策客体对公共政策的认同度。公共政策客体能否认同和接受公共政策, 是政策执行成功的关键因素。政策客体如果有较高的认同感, 就会主动接受政策规范, 按照政策原则和要求去行事, 反之政策目标就难以顺利实现。

4. 公共政策执行环境。

任何一项政策的执行都要受到所处环境的影响和制约, 不适宜的环境必将妨碍政策的有效执行。政策环境包括自然环境和社会环境, 比较而言, 社会环境对政策的影响更为重要, 而且往往是决定性的。具体表现为: (1) 社会经济状况。经济基础决定上层建筑, 政策执行同样会受到经济环境的影响与制约。经济状况是政策制定和实施的前提, 并影响政策的价值倾向与实施效率。一般而言, 经济越好, 越有助于政策执行;反之, 不良的经济状况会引起人们在认识上、情感上以及评价上的改变而不利于政策执行。 (2) 政治制度或体制。首先, 国家政治制度决定公共政策执行的阶级性质和组织形式。什么样的国体必然要求什么阶级性质的公共政策及其执行为其服务, 需要公共政策执行来维护国体, 政体规定了公共政策执行的机构设置、执行程序和执行方式;其次, 党的制度影响着政策执行的组织机构设置、人员配备和执行沟通、执行评估与执行监督;再次, 党的生活的民主程度和政治稳定影响公共政策执行的运作状态;最后, 国际政治环境影响公共政策执行的稳定和功能的发挥。 (3) 政治文化。政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。政治文化包含三种基本的要素, 即认知要素, 感情要素、价值观念要素。三方面的因素在不同层面上影响政策的有效执行。不同的人因其所处的生活环境, 所接受的文化教育及其经历的政治社会化过程的不同, 常常形成不同的价值取向, 影响人们对政策的接受并进而影响政策的执行。

三、结束语

综上所述, 在政策执行过程中, 要保证政策执行主体不出现违规失范行为, 保证行政效力的有效发挥, 应将正式制度的建设与意识形态资本的投人结合起来, 加以法律和规章的制约以及完善的监督体制, 政策执行中的违规就会得到有效的抑制, 影响政策执行效力的因素便有望下降乃至消除。

参考文献

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[3]王瑞丰.和谐社会的公共政策执行问题研究[J].行政论坛, 2005, (6) .

公共执行 篇9

1 邻避效应对公共政策制定与执行的影响

邻避效应表面上反映的是公民对邻避设施的嫌恶, 而实质上反映的也是构建和谐社会过程中的障碍因素。政策执行的效果取决于政策本身的质量, 包括它的合理性、具体性与稳定性。而公共政策执行中受到邻避效应的影响, 一般导致政策无法按原计划进行, 遭到利益相关者的争议与反对。

1.1 政策偏向于损害老实人的利益

邻避效应一般发生在城市内部之中, 与城市居民息息相关。没有人希望邻避设施建在自己家门附近, 虽然它会为大部分人们带来很多的正外部性, 但对设施所在地的居民会带来一定的负面影响, 具有牺牲某个地方的利益, 以换取大众方便的特点, 往往会导致地方民众的排斥。垃圾处理是每个城市都不可逃避的责任, 诸如垃圾场这类服务广大地区的民众, 可以有效缓解城市的垃圾问题, 但同时垃圾焚烧厂的建设将会带来一系列问题, 比如臭气、蚊蝇、渗滤液污染等等负外部性。这些负外部性问题给附近居民的生活带来了很多不便, 甚至会对居民的健康与生命财产造成威胁, 以至于民众都希望不要设施建设在自己的住所附近。更有已建好的邻避设施带来的不良影响, 导致民众产生不良的刻板印象, 凡邻避设施的建设都会带来一定的污染。比如由广州市政府全资投入的李坑垃圾焚烧发电厂是当地的“环保样本工程”, 然而生活在附近的村民却有着截然不同的感受, 所以李坑的村民从来没有停止投诉垃圾焚烧发电厂对村民生活环境、空气的污染造成的影响。

面对这样的邻避效应, 政府为了将既定的政策执行下去, 坚持邻避设施所发挥的正外部性, 同时又要应付当地人们的强烈反对, 往往权衡利益后, 容易作出让步。既然在东边无法实施方案, 那就把方案移植到西边, 再不行就转到南边或者北边, 反正方案是不能放弃的, 所以只能选择成本最小化处理, 将设施移到反对声最少的地方。所以最终很容易演变为哪里的反对声音最小, 就会在谁家落地生根。而往往反对声较少的地方一般都是发展相对落后, 公民维权意识的不高, 最终只是亏了老实人, 让老实人承担邻避设施带来的负面影响。

1.2 导致政策搁置或无法执行

出发点再好的政策, 没有大众的支持, 都难以实现其真正的效果。因此政策执行在整个政策实施过程中起着十分关键的作用。一旦离开了执行, 就成了空中楼阁;离开了贯彻执行, 也就失去了意义。政策实施的结果总会造成一些人受益, 而另一些人受损。而公共政策遭到邻避效应的影响, 即遭到附近居民的反对呼声, 居民为了追求自身效用的最大化, 当自身利益受到损害或不公平对待的时候, 会通过一定的渠道、采取一定的方式进行抗争, “只要不建在我的后院就行”、“凭什么由我们来承担应该整个社会承担的后果”等等激烈的情绪笼罩着选址点的周围。此时普通民众团结起来, 共同反抗邻避设施的建设。这些表面看似是缺乏社会责任感的人们发出的狭隘观点, 但只要我们设身处地地站在当地人的角度上考虑, 就不能仅仅用自私二字可以涵盖他们的行为了。

在落实政府政策、建设邻避设施过程中, 周边的居民很容易产生强烈的受害意识, 从而产生反抗运动, 导致政府与公众的关系不断恶化。所以这种情况下, 多数政府是不敢贸然继续坚定执行原定的方案, 不能与公众的意愿公然违背, 否则将会演变成更激烈的反抗运动, 带来严重的社会后果。最终导致政府多数选择搁置原定的方案, 以平缓大众的激烈反抗情绪, 从而致使所定的方案无法实施。比如广州番禺垃圾焚烧项目启动后, 发出通告决定在番禹区大石街建立一座焚烧发电厂。这个决定遭到附近楼盘居民集体的强烈反对, 迫于压力舆论之下, 最后决定停建。

1.3 延误政策进度, 加大政策成本

公共政策在制定的过程中, 要广泛听取大众的意见, 进行科学的决策, 只有这样, 公共政策在执行的过程中才可以得到大众的支持, 从而顺利完成政策的实施。而公共政策在制定与执行中, 遭到邻避效应的阻碍, 说明政策没有真正得到大众的支持, 也就是存在不合理的地方。最终导致的结果只能是延误工程的进行, 甚至会使政策被推翻, 从而政策前期的准备工作与政府所花费的精力白白浪费, 进而再重新制定新的方案, 加大政策的成本。比如番禺垃圾焚烧厂在公布启动项目前, 政府已经派专家对选址点进行一定的调查与研究, 花费了一定的资金与人力。而在公布决定后却遭到大众的反对, 不得不重新遵循民意, 重新进行选址论证, 再次进行环境评估, 再花费一定的人力物力, 大大加重了垃圾焚烧厂建设的决策成本。

2 正视邻避效应, 促进公共政策的制定与执行

第一, 加强公众参与, 充分尊重民意。随着中国经济与社会的快速发展, 民主制度不断得到完善, 公民的权利意识也在不断增强, 所以在公共政策的制定与执行中难免会遇到邻避效应。因此, 在建设邻避设施之前, 必须保证公共政策的信息公开, 提高公众的参与度, 让更多人表达自己的意见与建议, 共同讨论, 共同参与政策的制定, 加强政策执行的监督, 从而保证政策的科学性。比如, 面对番禺垃圾焚烧厂的建设, 政府先斩后奏的做法引起居民的强烈反对。后来政府认真听取民意, 遵循公开透明的原则, 与广大市民一起讨论研究建设选址的合理性与可行性, 最后共同达成一致认识。

第二, 采取协商策略, 及时化解矛盾。邻避设施的建设是为了满足社会中大多数人的利益, 或者解决社会中存在的某个问题, 它是社会所需要的, 但同时也会造成消极的影响, 无可厚非会遭到一部分人的否定。当公共政策引起邻避效应时, 政策的执行者与公众产生矛盾, 这个时候各个利益群体都可以公开言说, 发表意见与想法, 从而使问题透明化。在面对公众的意见, 面对他们的合法维权时, 政府应该及时消除公众的疑虑, 用充分的论证、以科学的数据说服公众。同时也应该充分考虑民意, 积极主动地吸取合理的建议, 以便改进方案, 赢得公众支持。

第三, 保证政策公平, 强化科学决策。公共政策制定的根本原则一定是站在大众利益之上, 不能掺杂其他的利益集团纷争。所以当邻避设施遭到当地居民的反对时, 政府应该根据民意改进方案, 同时也应该根据科学的数据以理服人, 实现公众利益最大化。如果根据专家的调查与研究结果, 某个选址的大部分条件都符合设施的建设, 可以实现政策最优化, 这时政府应该尊重科学依据, 在民众的不理解或者反对呼声中, 积极主动做好政策宣传, 耐心对民众进行解说, 同时尽可能让当地居民的损失最小化, 加大技术的投入, 辅助以相适当的补偿减轻他们的心理排斥感。不能一味采取哪里反对声小, 就把政策移植到哪里的不公平做法, 适当的时候也可以考虑借用制度的权威把最优方案执行到底。

第四, 借鉴成功经验, 及时加强监测。公共设施的建设在每个国家甚至很多城市都需要建设, 所以根据其他地方或者外国的处理经验, 再结合自身的条件, 借鉴参考, 从而找到适合本地的措施, 这不失是一个好办法。比如在日本, 就有把垃圾焚烧厂建立在市中心的环境事业局的附近, 以便及时对环境进行监测。还有一些地方甚至可以通过邻避设施的建设, 为该地带来福利, 把原来人人嫌弃的邻避设施, 转化为一项可以盈利的产业, 造福当地居民, 更可谓一举多得, 实现双赢的局面。

摘要：邻避效应对公共政策的制定与执行中有着重要的影响。政府在制定公共政策、建设垃圾焚烧厂等公共设施时往往偏向于损害老实人的利益, 邻避效应常常导致政策搁置, 延误政策进度, 加大政策成本。政府应该从加强公众参与, 充分尊重民意, 采取协商策略, 及时化解矛盾, 保证政策公平, 强化科学决策, 借鉴成功经验, 及时加强监测等几方面着手, 正视邻避效应, 确保公共政策制定的科学性、合理性, 促进公共政策的有效贯彻执行。

关键词：邻避效应,公共政策,政策制定,政策执行

参考文献

[1]乔艳洁, 曹婷, 唐华.从公共政策角度探析邻避效应[J].郑州航空工业管理学院学报, 2007, (2) .

[2]徐晴晴.城市发展中的邻避困境及解决之道[D].济南:山东大学, 2013, (4) .

[3]张向和.垃圾处理场的邻避效应及其社会冲突解决机制的研究[D].重庆:重庆大学, 2012, (5) .

[4]刘雪明, 廖东岚.论平衡计分卡在公共政策执行力评价体系构建中的应用[J].山西师大学报 (社会科学版) , 2013, (3) .

[5]羽戈.为邻避效应正名[J].中国经营报, 2014, (5) .

论地方政府公共政策执行力的提升 篇10

一、中国地方政府公共政策执行力存在的问题

(一)执行主体问题

目前中国许多地方政府的政策执行者对上级下达的方针、政策并不能完全地理解,并且对政策的传达也是应付,对政策执行缺乏主动性和积极性,僵硬地照搬照抄,有的甚至只是在形式上执行,而实际上却是不执行。有些政策执行人员思想庸俗守旧,缺乏从业道德,只注重本身的权力的大小,从不考虑其应尽的责任,他们缺乏较强的事业心,不能全心工作,进而也无所作为。还有一部分人在面对问题时怕担责任,出现了执行者不敢管也不愿意管的现象。还有一些政策执行者执行的精神动力弱化,对事务的执行缺乏执行的决心,有的人在执行时持观望态度,把事情拖了较长时间不执行[1]。这样的行为使得一些执行任务及社会问题久拖不决,已经危害到了社会公共利益和个人利益,这也严重影响了中国地方政府的执行力水平的提高。

(二)公共政策执行缺乏规范

有些地方政府和领导干部出于自身个人利益考虑,对上级政府的指示、指令进行过滤,他们只选择对本部门有利的政策执行。选择执行的选择标准主要有两种类型,首先是在上级的一项公共政策中,选择有利于本地区、本部门的一部分内容进行执行。其次是在上级的若干项公共政策中,从中选择有利于本部门、本单位的一项或几项公共政策进行执行。这必将破坏公共政策的完整性、严肃性,从而使公共政策目标难以实现。例如一些地方政府在政策执行过程中根据个人对政策的理解,区分软硬指标,然后进行选择。他们将一些受欢迎的、无约束的政策归入软指标,而将计划生育、征收税费归入必须完成的硬指标。根据计划生育政策的规定政策执行者要用说服的办法让人们不要违反。但是,在实际执行进程中,由于这一政策决定着干部的政治前途,而单纯的说服教育无法使人们遵从,很难成功。于是,它将变成一项硬指标。在征收税费和执行计划生育政策的时候,地方政府通常将所有地方力量全部动员起来以确保任务的完成[2]。

(三)公共政策执行中存在沟通和协调不顺畅的问题

首先是部门之间沟通不畅通。一些地方政府为了能够更好地落实上级政府所制定的政策,就必然要设立具体的执行部门。但是如果执行部门设立不合理,多头管理、权责脱节、效率低下的状况仍然存在,政府事务综合管理水平低。例如,在流通领域中,如果管理机构设置采取分割管理的方式,发改委、商务部、工商局、药监局等,都具有管理市场、管理行业的职能,他们之间难以协调一致,就会经常发生摩擦,它也将会对政策的执行产生较大的阻力。其次,中央与地方之间沟通不顺畅。中央与地方的关系由于受集权体制的影响一直不畅通,由于缺乏沟通一些地方只是机械地执行上级指令,没充分考虑到后果,也缺乏公众参与,政策的透明度也比较低,公众由于对政策一知半解或一无所知,难以接受新实行政策,进而影响了政策的执行效果[3]。

二、地方政府公共政策执行力弱化的成因分析

(一)执行主体存在不利心态

周永亮博士指出,心态是影响行为的一个重要因素,甚至是影响行为的首要因素,是人的心理活动外化为实践行为的一个动力源[4]。心态要素包括激情、态度、信念,执行主体的不利心态主要包括以下几方面:首先,执行主体缺乏执行的激情。人的心态的一个重要表现形式是激情。主要指的是人们在某些事情的激发下的一种情绪的爆发。激情可以支配人们采取某种行动,它是一种强大的动力。执行主体在执行时缺乏激情,往往造成政策执行的力度不够,也是导致政府的执行力不足的重要因素。有人曾经做过调查,如是执行力水平较高的地区,那么执行人员的素质和面貌都是很优秀的,执行的激情也很高。反之,如果政府的执行人员的精神面貌、素质较低时,激情也不高,它将导致政府执行力也是比较低的。目前,有些地方政府机关工作缺乏激情,它将是导致政府执行力低的重要原因之一[5]。其次,执行主体采取偏离的态度。态度是指人们对某些特定事物的一种情感倾向。即是指人们喜欢或不喜欢一些事物。一些执行主体态度消极,做事情表现为不耐烦,进行抵制执行,这些在政策执行过程中是较为常见的,也是影响地方政府执行力的又一因素。

(二)地方政府执行中沟通协调机制不完善

缺乏健全的规章制度。无规矩不能成方圆,没有健全的规章制度对政策执行者及其行动进行适当的约束和指导,就不可能产生良好的政策效果。健全的规章制度使政策执行的行为得到强有力的约束,为政策执行偏差的产生起到很好的防范作用。另一方面,行为规范失去机制约束。一是中国正处在从计划经济向市场经济过渡时期,处于新旧体制转型阶段,新体制尚在建立过程之中,出现行为规范体制上的“真空”。二是在传统行为规范下,党政基本合一,政府行政一般由各级党组织领导,政府部门负责具本执行,党政关系没有理顺,党组织承担了一部分政府行政工作,使政府功能有所削弱,影响了政策执行。三是目前行政执行中多采取强迫命令方式,执行人员的积极性和创造性得不到应有的发挥,执行信息基本上处于上级对下级的单向流动状态,缺乏双方的相互沟通和积极性的共同发挥。

(三)缺乏执行力文化

“执行力文化”是一个组织文化环境中由理念统领下人们所表现出来的一种自发地把决策转化为结果的群体氛围和群体能力[6]。对政府而言,执行力的文化是政府组织内的执行主体他们共享的关于执行的价值观、思想及行为规范的总和。这就要求既要充分、科学利用一切有利于执行力的因素,又要所排一切不利于执行力的各种因素。而且一切组织成员在思想里面认同统一的执行观念和执行形式,还要具有规的监督体系和奖惩制度用以保证组织及其成员全心全意投入实际的工作中,并且要改变其行为和方式符合实际要求,这样才能在组织内形成一种注重实际、目的明确、监督力较强的执行力文化。

三、提升中国地方政府公共政策执行力的对策

(一)提高执行主体的素质

要完善公务员的培训教育体系,还要建立多种渠道、多媒体的方便公务员学习的培训机制。目前,中国对公务员的培训类型可以分为初任培训、晋升培训、专业培训以及知识不断更新的培训等。各地方政府应该根据本地区的实际情况,积极采取有效的措施,切实地开展以上的公务员的培训活动,还要根据时代的变化,不断地改进和完善培训制度和培训方法,逐步深入地拓展业务的范围。为提高学习的效果,提高政府工作人员的素质,政府要广泛采纳各行业的先进知识和技术。在政府的系统组织内,广泛强调终身学习和团体学习,进而适应外界环境的不断地变化。政府工作人员要不断地学习,随着形势的变化,不断更新执行工具,尤其是现代行政所需的信息的搜集技术、电子政务的技术和媒体沟通的技术等,这样才能提高政府的执行力[7]。

(二)健全沟通协调制度

建立健全一个良好的沟通协调制度是提高政府执行力的一个有效的方法。在政策执行过程中各环节的利益是愈加难以调节,难免出现各种纷争和矛盾,这将直接导致执行力水平低下。此外,由于政策执行主体间缺乏良好的协调沟通制度,使得各执行主体间的信息沟通不畅通,出现了相互之间推诿的现象,从而导致政府执行力深陷僵局。政策协调指的是通过对政府执行的各要素进行调整,使它们相互协作,使机构与执行人员能够统一起来共同实现决策目标,保障各项执行活动有序运行。在政府执行活动的过程中,协调起着非常重要的作用[8]。

完善信息沟通中所指的沟通主要是指政府在执行过程中内部组织人员相互交流,信息传递的过程,通过有效的沟通是保证政府政策执行成功的重要条件之一。通过信息的有效沟通能够使上级机关的决策及时准确地下达,下级机关也能准确地理解上级的方针与政策,减少误差,还能够及时纠正政策执行过程中的错误,进而保证政策的顺利执行。首先,政府组织机构也要分工明确、精简机构,各个部门和各部门人员都要有明确的路线,这样才能保证上级政府的政策准确及时地传达到下级机关。其次,由于上级机关的政策或决策传达到下级部门需要经过很多部门,文件在传递过程中很容易失真,所以政府机关可借助现代科学技术手段,可以利用现代的通信设备和网络技术,使得信息传递速度加快,中间环节也减少了,进而减少了执行的成本,政策执行效率也大大降低,提升了政府的执行力水平[9]。

(三)构建政府政策执行力文化

中国的历史比较悠久,行政文化也源远流长,虽然中国传统的行政文化存在着许多的弊端,但也有许多的精华的部分值得我们借鉴。如“民本思想”、“仁政思想”等对中国建设民主政府有着深刻的影响作用。胡锦涛总书记提出的科学发展观,其核心就是要以人为本。现阶段中国的行政法规也明确要求各级地方政府及其工作人员要依法行政、秉公办事、廉洁奉公、高效执行、各司其职、团结合作、全心全意为人民服务等。对政府行政文化进行建设时,还要吸取传统文化中有利之处,并进行改进,营造出先进的行政执行文化,来适应目前中国社会主义建设的发展要求[10]。此外,还要调整政府组织内部,使政府机构各部门之间更加协调畅通,提高政府执行力的水平。地方政府组织人员要始终坚持实事求是的思想,坚持一切从实际出发,做到具体问题具体分析,工作中不断地创新。另一方面,还要求各级政府组织,要从整体上认识到要提高政府执行,并且加强对工作人员进行政指导。

摘要：政府执行力在维系政府组织机构的生存中发挥着重要作用,它也是政府组织不可或缺的决定性力量。中国在政治和经济各方面都处于高速发展的阶段,政治环境和谐稳定,经济发展的速度突飞猛进,这都与中国强大的政府执行力是密不可分的。然而,由于中国政府执行力还处于起步阶段,中国仍存在着乱执行、不执行或难执行等执行力不强的现象,这严重影响了政府的工作效率,也不利于国家的经济建设。通过对中国地方政府执行力的研究,目的在于提高中国地方政府执行力,从而避免地方政府在执行政策过程中出现各种问题,提高地方政府的工作效率,保障政策顺利进行。同时它也为提升地方政府执行力提供更加充实的理论基础,有利于加强政府的行政效能建设,也是贯彻落实科学发展观的必然要求。