政府公文（精选十篇）
政府公文 篇1
注:“选”指选择题, “非选”指非选择题。
本专题涉及的内容历来是高考考查的重点。从考点来看, 我国政府的主要职能、依法行政、政府工作的基本原则、政府权力的行使与监督、政府权威的树立是考查的重点, 其中我国政府的主要职能更是考查的重中之重。从命题形式上看, 多以材料分析为主, 考查运用教材知识分析、解决经济发展和现实生活中的实际问题的能力, 或者依据热点材料, 考查提取、解读材料信息以及调动和运用知识的能力。从题型上看, 有选择题, 也有非选择题, 近年来非选择题的分值在不断增加。
【备考建议】
1.实施专题知识整合。
对本专题知识的复习应该围绕一个核心——为人民服务, 明确政府职能是什么、政府为什么这样做、政府权力如何行使。
2.对教材知识进行模块整合。
政府是政治生活重要的主体, 也是高考命题的重点。所以考生在复习中要理解政府与人民的关系、政府与党的关系、政府与人大的关系。
【考点指津】
一、政府的职能
1.我国政府的性质:我国政府是国家权力机关的执行机关, 是国家行政机关
考点拓展:
政府在国家政治生活中的地位。
2.我国政府的职能:管理与服务
考点拓展:
(1) 国家性质与政府性质、政府职能的关系。
国家性质决定了政府性质, 也决定了政府职能及其实施方式, 政府职能则直接体现政府性质、国家性质, 体现统治阶级的意志和利益。
(2) 履行政府职能的主体是政府。
人大、法院、检察院, 中国共产党的机关及各民主党派机关, 政协, 社会团体, 基层群众性自治组织 (居委会、村委会) 等都不能行使政府职能, 特别注意中国共产党不能代替政府来行使职能。
二、政府的责任:对人民负责
1.我国政府的宗旨——为人民服务
①人民当家做主的社会主义国家性质, 决定了我们的政府是为人民服务的政府。②政府的一切权力由人民赋予, 为人民服务是政府一切工作的宗旨。
2.我国政府工作的基本原则:对人民负责原则
(1) 坚持为人民服务的工作态度。
政府及其工作人员要牢固树立为人民服务、真心实意对人民负责的思想, 为人民谋利益。政府工作人员在执行公务过程中, 必须深入群众, 关注民生, 体察民情, 尊重民意;不能损害人民利益, 违法失职行为要受到追究。
(2) 树立求真务实的工作作风。
求真方面:要实事求是, 追求真理, 掌握规律;务实方面:我们的政府不断完善公共服务体系, 提高行政效率, 增强服务意识, 努力使政府的各项工作经得起实践、群众和历史的检验。
(3) 坚持从群众中来到群众中去的工作方法。
政府通过各种途径, 利用各种群众组织、社会团体广泛收集群众的意见和建议, 认真对待群众的来信来访, 为群众诚心诚意办实事, 尽心竭力解难事, 坚持不懈做好事。
3.求助有门, 投诉有道
(1) 公民获得帮助的途径:公民可以从单位、社会团体等方面得到帮助, 还可以求助于政府。
(2) 政府为公民求助或投诉提供多种途径:开设热线电话, 设立信访部门, 推行电子政务, 依法建立行政裁决、行政复议和行政诉讼制度。
(3) 公民要学会向政府部门求助或投诉, 这有助于解决自己的困难, 维护自身的合法权益, 也有助于政府不断改进工作。
考点拓展:
(1) 我国政府职能与坚持对人民负责的政治依据。
①从国家性质看:我国是人民民主专政的社会主义国家, 本质是人民当家做主, 政府作为国家机构的重要组成部分, 应该切实保障人民当家做主的地位。②从政府的性质看:人民民主专政的国家性质决定了我国政府是人民的政府, 它以为人民服务为宗旨, 以坚持对人民负责为工作原则。政府职能由政府性质决定, 是政府性质的体现。③从政府的地位看:政府是国家权力机关的执行机关, 是国家行政机关。它由人大产生, 对人大负责, 受人大监督。
(2) 打造服务型政府。
①从政府的职能看:
打造服务型政府, 政府必须切实履行保障人民民主和维护国家长治久安的职能, 组织社会主义经济建设的职能, 组织社会主义文化建设的职能, 提供社会公共服务的职能。
②从政府工作原则看:
打造服务型政府, 政府必须贯彻对人民负责的工作原则, 坚持为人民服务的工作宗旨, 坚持为人民服务的工作态度, 树立求真务实的工作作风, 坚持从群众中来到群众中去的工作方法, 开通诉求通道, 切实为民排忧解难。
③从政府权力运行看:
政府要做到审慎行使权力, 科学民主决策, 坚持依法行政, 自觉接受监督, 防治腐败和提高行政效率, 提高为人民服务的水平。
④从政府工作人员的角度看:
政府工作人员应成为科学发展观的忠实执行者、社会和谐的积极促进者, 脚踏实地地不断创造经得起实践、人民、历史检验的业绩, 切实实现好、维护好、发展好人民的利益;政府工作人员要注重品行, 做表率, 坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。
三、政府的权力:依法行使
1.依法行政。
政府依法行政的具体要求:合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。
提高依法行政水平, 要做到:①加强立法, 提高立法质量, 以严格规范行政执法行为;加强行政执法队伍建设, 促进严格执法、公正执法和文明执法, 不断提高执法能力和水平;深化行政管理体制改革, 努力形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
考点拓展:
依法行政具体包括三个方面:一是行政权的来源必须有法律依据, 行政机关的权力不是固有的、自封的, 而是来源于人民, 通过人民代表大会及其常委会制定法律赋予的;二是行政机关行使行政权必须遵守法律, 严格依法履行管理职责, 既不越权又不渎职, 办事权限和办事程序合法;三是行政机关违法行政, 必须承担法律责任, 体现权力、责任和义务的统一。
2.审慎行使权力, 科学民主决策。
政府必须审慎行使权力, 坚持科学决策、民主决策。我国政府正在推进决策科学化、民主化建设, 以提高决策水平。例如, 不断完善决策信息和智力支持系统, 增强决策的科学性;增强决策透明度和公众参与度, 使决策更好地反映民意、集中民智、爱惜民力。
3.自觉接受监督。
有效制约和监督权力的关键, 是建立健全制约和监督机制。这个机制, 一靠民主, 二靠法制。发挥人民民主对权力的制约和监督, 就要切实保障广大人民的知情权、参与权、表达权和监督权, 使人民能够有效地监督政府权力的运行。加强法制对权力的制约和监督, 就要坚持用制度管权、管人、管事, 健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。
我国的行政监督体系:包括国家权力机关的监督, 中国共产党的监督, 人民政协的监督, 社会与公民的监督, 司法机关的监督, 行政系统内部的监督等多种监督形式。
考点拓展:
(1) 政府权力在“阳光”下运行的意义。
①从人民角度分析:
有利于增强政府工作透明度, 便于群众加强对政府工作的监督;有利于维护人民群众的合法权益, 保障人民群众的权利。
②从政府自身角度分析:
有利于坚持依法行政, 提高行政水平和工作效率, 防止工作失误;有利于防止权力的缺失和滥用, 加强廉政建设, 增强政府权威;有利于合民意、集民智、聚民心, 作出正确决策, 做到权为民所用。
③从社会角度分析:
有利于带动社会尊重法律, 遵守法律, 维护法律, 推进社会主义民主法制建设;有利于化解社会矛盾, 维护社会稳定, 构建和谐社会。
(2) 我国政府与公民是和谐统一的新型关系。
我国政府是便民利民的政府, 贯彻对人民负责的工作原则, 履行管理与服务职能, 维护人民的利益。一方面, 公民的社会生活受到政府的管理;另一方面, 人民又享受着政府提供的公共服务。处理好公民与政府的关系, 要求公民相信我们的政府是为人民服务的政府, 支持政府的工作, 寻求政府的帮助, 监督政府的行为;政府要贯彻对人民负责的工作原则, 坚持依法行政, 自觉接受人民监督。
【高考回眸】
1. (2011·北京文综卷·29) 北京市某区政府把所辖区域划分为若干网格, 为每个网格配备若干工作人员, 构建了一个天上有“云” (云计算中心) 、地上有“格” (社会管理网络) 、中间有“网” (互联网) 的新型社会管理体系, 提高了收集、处理相关信息的效率, 在为群众排忧解难、化解社会矛盾等方面取得显著成效。这一举措有助于
①增强政府的科学执政意识 ②提升政府为市民服务的能力 ③增加公民的民主权利 ④提高政府的社会管理水平
A.①② B.①③ C.②④ D.③④
解析:北京市某区政府把所辖区域划分为若干网格, 建立新型社会管理体系, 为民排忧解难、化解社会矛盾, 有助于提高政府的社会管理水平, 提升政府为市民服务的能力, ②④符合题意。政府是行政, 不是执政, ①说法错误;③中“增加”说法错误。故选C。
2. (2011·全国文综大纲卷·33) 根据全国人大批准的中央预算, 2011年我国城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险参保率将提高到90%以上, 新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准由人均120元提高到200元, 中央财政为此安排760亿元, 比上年增长35.7%。上述财政安排所体现的政府职能是
A.平均分配国民财富 B.提供医疗卫生服务
C.完善医疗卫生体制 D.健全社会保障体系
解析:本题考查政府履行提供社会公共服务职能的知识。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险是医疗保险的具体形式, 属于社会保险范畴, 是社会保障体系的重要方面, 故本题答案为D。A说法错误, 排除。B是医疗卫生机构具体的职责, 不是政府的职能, 排除。完善医疗卫生体制, 包括改革完善医疗保障体制和药物制度, 加快医疗卫生机构及其队伍建设等, 超出了题干所给信息的范围, 故排除C。
3. (2011·江苏政治卷·15) 温家宝总理在十一届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中, 向代表们坦陈“十一五”期间服务业增加值、就业比重等三项指标没有达标。这体现了
A.政府实行重大决策民主评议制度
B.人大代表对政府行使质询权
C.人大代表通过听证制度参与民主决策
D.政府求真务实的工作作风
解析:题干材料主要从政府角度讲述温家宝总理坦陈“十一五”的三项目标未能达标, 体现了政府求真务实的工作作风, 故选D。材料并没有提到民主决策、民主监督的内容, 故排除A;B、C从人大代表的角度表述, 也不符合题意, 排除。
4. (2011·山东文综卷·22) 2011年, 山东省将开工建设新的山东省艺术馆、山东省美术馆等文化场馆, 同时建设11000个村文化大院, 以丰富人民群众的文化生活。这体现了政府
①组织文化建设的职能 ②坚持对人民负责的原则 ③赋予人民基本的文化权利 ④提供社会公共服务的职能
A.①②③ B.①②④
C.①③④ D.②③④
解析:材料中政府建设文化场馆、文化大院的举措, 体现了政府组织文化建设的职能和提供社会公共服务的职能, ①④正确;这样做都是为了丰富人民群众的文化生活, 体现了政府的工作原则, ②符合题意;人民基本的文化权利是我国宪法赋予的而不是政府赋予的, 故③错误。
5.[2011·浙江文综卷·41 (3) ]材料:近年来, 东部地区民营企业出现了“用工荒”, 一些企业难以找到所需的农民工。“用工荒”成为社会关注的热点。我国东部地区民营企业绝大多数属劳动密集型企业, 对农民工需求很大。我国地区发展水平和资源禀赋差异巨大, 中西部地区仍将保持一段时间工资相对低廉的优势, 一些东部企业逐渐向中西部扩张。随着国家中西部地区开发战略的实施, 中西部地区企业用工明显增加。
面对“用工荒”, 政府应如何履行其应有的职能?
解析:本题指向性较强, 主要考查政府职能, 考查调动和运用知识分析、解决实际问题的能力。解决“用工荒”问题, 既关系到劳动者个人的生活, 又与经济社会发展密切相关。从总体上讲, 解决该问题, 需要政府更好地发挥管理和服务职能;具体来说, 就是要切实履行政府的四项职能。回答该问题需要特别注意答案应该指向解决“用工荒”。
答案:政府要维护劳动者和企业合法权益, 协调企业和职工的关系, 履行保障人民民主和维护国家长治久安的职能。加强宏观调控, 帮助企业转变发展方式, 履行组织社会主义经济建设的职能。推动企业加强文化建设, 加强对职工的人文关怀, 推动农民工技能培训, 履行组织社会主义文化建设的职能。建立健全社会保障体系, 履行提供社会公共服务的职能。政府还要依法行政, 科学民主决策, 接受监督, 提高服务能力和水平。
【创新设计】
1.2011年8月5日, 上海市食品安全办公室公布味千拉面汤料问题的调查结果:未发现食品安全问题, 不过, 味千拉面关于骨汤钙含量等广告内容存在夸大宣传问题, 确实会误导消费者, 工商部门已查处, 并责令纠正。这表明我国政府是
A.社会主义事业的领导核心
B.社会主义经济建设的决策者
C.国家公共权力的所有者
D.社会主义市场秩序的监管者
2.2011年7月13日, 记者从深圳市人力资源和社会保障局获悉, 深圳将提高最低工资标准, 逐步缩小工资差距。材料体现了深圳市
①政府着力保障和改善民生 ②高收入与低收入群体工资差距在缩小 ③通过再分配提高劳动者收入 ④政府履行提供社会公共服务的职能
A. ③④ B. ①③ C. ②④ D.①②
3.2011年6月27日, 温家宝在英国皇家学会发表演讲时说, 未来的中国, 将是一个经济发达、人民富裕的国家;将是一个充分实现民主法治、公平正义的国家。中国未来的发展, 仍然要靠改革开放, 倒退没有出路, 停滞也没有出路。为了实现这些目标, 中国政府应该
①履行政治职能, 健全民主制度 ②履行社会公共服务职能, 完善社会保障体系 ③履行经济职能, 消除收入差距 ④坚持依法执政原则, 深化体制改革
A.①② B.③④ C. ①③ D.②④
4.最近, 食品安全事件层出不穷。继双汇“瘦肉精”事件后, “染色馒头”、“牛肉膏”、过期面包回炉再造、毒豆芽等相继曝光, 甚至还出现了猪肉拌剧毒农药腌制腊肉的事件。要有效防范此类事件发生, 从下面漫画中我们可得到的启示是
A. 政府要直接参与食品生产和管理
B. 政府要加强法制建设, 提高政府权威
C. 政府要加强对经济的干预, 弱化宏观调控
D. 强化政府监管责任, 加强监管执法
5.2011年6月20日上午, 陕西省政府以“依法行政是建设法治陕西的重点工程”为题进行了2011年第一次领导集体学法活动, 省政府法制办主任宋昌斌就依法行政的基本概念、主要原则以及重点任务等进行了讲解。你认为, 下列哪些观点可能是其讲解的内容
①坚持依法行政, 提高行政执法水平 ②维护法律权威, 严格执法、公正司法 ③完善监督机制, 让行政权力在“阳光”下运行 ④依法行政是依法治国的前提条件
A.①③ B.①② C.③④ D.②④
2011年6月30日, 全国人大常委会表决通过行政强制法。据此完成6～7题。
6.行政强制法强调行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。这些规定
①限制了行政机关权力的行使, 不利于政府依法行政 ②更好地保障了公民权利, 体现了人民民主的真实性 ③规范了行政机关的行政强制权, 防止行政权力滥用 ④扩大了公民权利, 有利于公民有序参与政治生活
A.①④ B.②③ C.①③ D.③④
7.很早就有人将行政强制比喻成一把“双刃剑”, “用得好可以提高行政效率, 用得不好会伤害老百姓”。为防止行政强制伤害老百姓, 就需要
①政府依法行使行政强制权 ②政府要坚持科学民主执政 ③政府要自觉接受监督 ④公民要勇于通过行使提案权监督政府行为
A.①④ B.②③ C.①③ D.③④
8.古代罗马最伟大的历史学家普布里乌斯·克奈里乌斯·塔西佗曾经这样谈论执政感受:“当政府不受欢迎的时候, 好的政策与坏的政策都会同样地得罪人民。”这个卓越的见解后来成为西方政治学里的定律之一——“塔西佗陷阱”。通俗地讲, 可以解读为:“当一个部门失去公信力时, 无论说真话还是假话, 做好事还是坏事, 都会被认为是说假话、做坏事。”
根据材料, 分析政府应如何避免陷入“塔西佗陷阱”。
参考答案:
1. D 提示:材料反映了政府对市场的监管, D说法正确。A、C说法错误应排除;B与题意无关应排除。
2.D 提示:③错误, 提高最低工资标准体现了深圳市通过初次分配提高劳动者收入。④错误, 提高最低工资标准是国家履行经济职能的体现。
3.A 提示:③错误, 我们应允许收入差距的存在, 但要把收入差距控制在一定范围内。④错误, 依法执政的主体是中国共产党。
4.D 提示:漫画体现的是政府的监管出现了漏洞, 因此政府应强化监管责任, 加强监管执法。A错误, 政府不能直接参与食品生产和管理。B与题意不符合。C错误, 政府要加强宏观调控, 减少对微观经济的干预。
5.A 提示:②错误, 司法机关要严格执法、公正司法。④错误, 依法行政是依法治国的关键, 有法可依是依法治国的前提条件。
6.B 提示:本题考查材料中行政强制法的相关规定的意义, ②③说法正确应入选。①④说法错误应排除。
7.C 提示:本题考查政府如何行使权力, ①③符合题意应入选。②④说法错误应排除。
8.①政府应正确履行经济职能、社会公共服务职能, 做服务型政府, 坚持诚信行政, 做到信息公开。②政府应坚持以人为本的科学发展观, 坚持为人民服务的宗旨和对人民负责的原则, 做到依法行政。③政府应科学、民主决策, 必须在法律规定的框架内活动, 自觉接受法律约束和社会监督。
政府公文 篇2
2.引用来文 上行文：×月×日×字×号关于××的指示(戒命令、通知、通报)收悉(戒敬悉);国家××尿×月×日给我尿×字×号关于××的通报抄件悉。
下行文：×年×月×日×字×号(关于××问题的)请示悉;据××旅游尿×月×日关于××问题的报告(戒请示)。
平行文：×月×日×字×号函(戒通知)悉。
结尾用诧—— 1.上行文 特此报告(特再报告);以上各点，请审查;以上情况，特报，请审核备案;现随文报送××(文件名称)，请予审核;特先报告，详情容后续报;以上汇报，如有丌妥，请予指示;以上意见，报供参考;请予审批;请予审理;请尽早核示;请即电示;以上请示，如无丌妥，请批转××办理;上述意见，是否可行(戒有当)，请核示(戒批示);妥否，请批示;请批复;本案究如何处理，请速作指示;可否如此办理，请予审批;以上部署，报请鉴核。
2.下行文 特此通知，希即遵照办理;特此批复;以上意见，请即研究执行(戒按照执行、参照执行、遵照执行、依照执行、认真执行、严格执行);特此公告(通告、布告);周知;此布;本通报应向旅游系统所有人员进行传达，组织讨论，幵将讨论情况及时报我们;同意你社意见，本件存案备查;以上通知(指示)希即认真研究执行，幵将执行情况在×月底前向本尿(社)作一报告;请将你们对这项工作的意见呾具体部署情况尽快一幵报尿(社);本通知下达后，以往有关文件不此件有抵触的，均以本通知为准。
3.平行文
特此函达;特先函商(特先联系);特再函询;请即函复，幵希见复;你社是否同意，请即函告;我社实有困难，未能照办，请鉴谅;此复;特此函复;特此函复，请查明办理;请予研究函复;你社意见如何，请即考虑见复为盼;特将有关情况函告，供改进工作时参考;以上意见仅供参考;随函附送(有关资料)一份，请查收。
公文常用诧分类 开端用诧 公文中用在正文的全篇戒段落开头表示行文目的、依据、原因、背景等的词诧。如“据、根据、依据、查、奉、兹、按照、遵照、依照、为了、关于、由于、鉴于、随、随着”等。
期请用诧 公文中表示作者某种期望呾请求的词诧。多用于上行文、有时也用于平行文呾下行文。常用的期请用诧有“请、敬请、恳请、提请、报请、拟请、希、望、希望、切望、热望、盼、切盼”等。
综合用诧 公文中用以连接具体情况叙述呾总概性叙述的词诧。综合用诧具有承上启下的作用。常用的综合用诧有“为此、据此、值此、至此、有鉴于此、综上所述、总之”等。
称谓用诧 公文中表示对机关、单位、集体、个人丌同人称称呼的词诧。一般性称谓用诧用于上对下、下对上、平行机关戒丌相隶属的机关、单位之间，如“本(厅)、我(厅)、该(厅)、你(厅)”等。表示尊重的称谓用诧多用于下对上、丌相隶属的机关、单位之间，如“贵(厅)、××长”等。党内一般称“××同志”。
承启用诧 公文中用来承接上文幵引起下文的词诧。常用于通知、决定、报告、计划、规章制度等文种。一般结构特点：前面以一介词结构承接上文，后面用一个基本固定的结构形式引起下文，如“根据……特作如下决定”、“为了……提出如下意见”等。承启用诧的上文一般较为简短，下文是文中内容的主体部分，幵多用条款形式表达。
批转用诧 公文中表明对下级来文批示意见戒向下批转、转发公文的词诧。常用的有“批示、审批、阅批、核阅、阅示、批转、转发、颁发、印发、发布、公布、下发、下达”等。
表态用诧 公文中表示作者意见、态度的词诧。按表态用诧的轻重程度可分为明确表达用诧、模糊表态用诧。明确表态用诧有“应、应该、同意、丌同意、批准、照此办理、遵照执行、组织实施、贯彻落实”等。模糊表态用诧有“原则同意、原则批准、似应、拟同意、参照执行、供参考、可借鉴、酌情处理”等。
征询用诧 公文中表示征请、询问对有关问题的意见的词诧。主要用于上行文的结尾呾平行文的结尾。常见的征询用诧有“当否、可否、妥否、是否可行、是否妥当、是否同意、如有丌当、如无丌当、如有丌妥、如果丌行、如果可行、意见如何”等。
引叙用诧 公文中表示引述来文的词诧。主要用于批复、复函、指示、决定等文种。常用的引叙用诧有“收、接、悉、前收、前接、现收、现接、近收、近接、惊悉、欣悉、收悉、闻、近闻、惊闻、欣闻、喜闻”等。
结尾用诧 公文中表示全文结束的词诧。丌同的文种对结尾用诧有丌同的要求。如请示的结尾用诧可用“以上请示当否，请批复”，“妥否，请批示”，“上述意见如果可行，请批准”等;报告的结尾用诧可用“以上报告如有丌当，请指示”，“以上报告如无丌当，请批转各地执行”等;通告的结尾用诧可用“特此通告”，“此告” 等。
公文常用特定用诧的解释 1.兹因：开端用诧，主要用于文章开头，其解释是现在因为。
2.承蒙：谦敬用诧，用于表示谦敬，具体解释为“多亏受到”。
3.届期：就是到时候的意思。
4.谢忱：表示“感谢的心意”。如：谨致谢忱;聊表谢忱等。
5.谨悉：引叙用诧，多用于复文引据，表示知道的意思。
6.以资：把……用来作为……。如：以资鼓励。
7.鉴于：过渡用诧，公文中承上启下的用诧，表示因为，考虑到。
8.顷接：也是用诧复文引据，如：顷接慰问电，至感温馨。字面解释为：丌久以前。
9.业经：经办用诧，表明进程，经过……(帮助)。
10.责成：拟办用诧，用于审批拟办，指定某人戒某机构办成某件事。
11.拟请：期请用诧，用于表示期望请求。拟：计划，请：请求。
从全能政府走向有限政府 篇3
行政之手无处不在的弊端
建国以后，我国行政管理“替民做主”的模式，造就了独特的计划经济模式，大到工程 建设，小到购买日用百货，处处需要政府审批。作为行政机关管理国家行政事务的重要手段 ，行政许可在我国普遍存在。我国以法律、行政法规和地方性规章以及大量政府红头文件设 置了许许多多的行政许可权力，一些行政机关也因应这些规定而出现在人们的面前。本来， 设置行政许可权力的目的是为了更好地保障社会公众的利益，但由于行政许可权力过多，而 行使行政许可权力的行政机关效率又普遍低下，结果导致公众利益经常受到损害。在一些地 方，办一个企业跑上几个行政机关，盖上数十个公章是平常事儿。老百姓出门，只要碰上戴 袖标的，除了黑袖标外，谁都可以限制老百姓的活动。我国的一些行政许可已经到了“扰民 ”、“害民”的地步。随着市场经济运行机制的建立，行政机关逐步改变了以往的行政审批 体制，在许多方面作出了便民的有益尝试。然而，由于缺乏完善的法律制度支撑，许多改革 措施进退失据。例如，一些行政部门为了方便公民申领车辆牌照，依据内部文件作出了新的 规定，可是当规定执行过程中出现比较大争议的时候，又马上实行“技术性暂停”。
长期以来，各级政府的权力大量被部门侵蚀。政府权力部门化、部门权力利益化、获利 途径审批化的现象是普遍存在的。在政府权力部门化的格局下，市长拿各局的局长也没有办 法。随着政府权力被大量异化到部门以后，实际上，许多代表政府的决策不是由政府作出的 ，而是由政府的各个部门作出的。部门决策侵犯行政相对人权利后，损害的还是政府形象。 到头来背黑锅的还是政府，也应当是政府。这就出现了政府各部门在滥用权力方面，各显神 通。于是在许多部门，优化经济环境是软指标，具体罚款、收费任务是硬指标。能否完成任 务还往往与奖励、晋升、聘用直接挂钩。
行政许可法昭示着新的治国理念
我国的行政体制改革进程一直缺乏充分的法律依据，没有实现依法推进改革。行政许可 法的出台，将使行政审批制度改革有法可依，有利于逐渐形成依法改革的局面。从中国历史 发展和社会进程的角度讲，行政许可法的问世与1999年将“法治国家”概念写入宪法相类似 ，具有行政文明进步里程碑的意义。
它对约束政府及其官员的要义进行了具体的强制性的规定。政府及其官员作为一种特殊 的组织或职业，其行为可以而且能够以国家机器作后盾，拥有对公共资源的配置权，具有以 公共名誉活动的广阔空间，而无论政府还是官员个人作为世俗之一员其私欲未除(永远不能 根除)，各种违法、犯罪、利己、伤民的潜在行为不仅比平民有更多的发生可能，而且比平 民有更多的条件将可能转化为现实。行政许可法的问世，为使政府及其官员减少这众多的可 能，减少将这众多的可能向现实转化增加了新的防线，并进一步把护卫的武器交给了社会和 公民。
我国首次颁布的行政许可法对行政审批力争便民的规定，不仅可以普遍操作，而且针对 性很强，为企业、公民业务活动的方便会带来实质性的好处。从执行行政许可法能够缓解政 府与社会矛盾的角度讲，它的问世还会有利于增强社会的普遍认同及政府形象的树立。从我 国加入世界贸易组织和已经做出若干承诺的角度看，它对政府及其官员的法律约束，能够逐 步改变我国政府在外国企业家中欠佳的商务管理形象，从而促进吸引国外资本进入中国和国 际贸易的发展，而美好政府形象和不规范行政行为发生率的减少，必然会使我国从中获得相 当大的经济利益。
在加入世贸组织的谈判过程中，我国政府就在考虑和推进行政审批制度改革。根据世贸 组织有关协定的要求，行政许可程序应当公开、透明和简便，不得对贸易构成不必要的限制 。我国政府对行政许可作出的承诺涉及许可程序、条件、期限等应当事前公布；保障申请人 的申请权利；规范行政许可中的收费行为；加强行政机关的告知义务、及时审查义务、说明 责任和书面通知义务；实质资质许可制度的合理化；实行进出口许可程序的公开和透明等。 行政许可法出台后，为行政审批制度改革提供基本法律依据。
行政许可法的制定和实施，不但能解决主体归位的问题，而且能够彻底解决权利归位的 问题。依照这部法律，行政许可实行严格的“法定主义”，今后只有全国人大及其常委会、 国务院可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可 以依据法定条件设置行政许可。其他任何行政机关不得设置行政许可。这一规定，使市场主 体的权利得以充分的张扬，公民的个性可以在宽松的法制环境中尽情舒展。《行政许可法》 颁布的意义不仅仅在于取消了一、两个审批事项，而在于从根本上解决了行政许可中的多头 审批，层层审批的不良审批体制问题。依照这部法律，行政审批机关因撤消行政审批许可而 造成被许可人财产损失的，行政机关要承担过错赔偿责任。今后，公民或企业因错误许可被 撤消而造成的财产损失，可以直接请求行政机关承担赔偿的责任。这些规定解决了我国行政 许可中长期存在的重大问题，昭示了我国成熟的治国理念。
哪些问题可能出现在新法生效之后
行政许可法作为行政许可的基本法，还必须与大量的专门法律配套实施。现在的问题是 ，我国的一些专门法律中有许多关于行政许可的授权性规范。这些规范的实施将会损害行政 许可法的基本原则。例如，在企业的登记方面，在各类资格的认定方面，许多部门规章设置 了行政许可的权力。清理这些授权性规章，理顺行政许可基本法与专门法的关系，是更好实 施这部法律的前提。同时，对法律中出现的一些技术性规范，立法机关也应当认真对待，例 如，关于行政许可撤消的程序，关于撤消后的通知程序，关于行政许可撤消的条件，关于财 产损失的计算，关于行政许可人过错的认定标准等等，在法律的实施中都需要进一步明确。
在行政规制行为中，许可行为首先要加以规范。许可证所涉及的权利通常是有价值的。 有时候，可以通过许可证交易看出从事某种服务的权利的价值。许可证的权利价值相当于同 该权利有关的年收入的15％至20％。这就是为什么滥设行政许可和滥发行政许可证会造成腐 败的根本原因。政府官员通过行政许可行为寻租，已经成为一种普遍现象。但是，只进行审 批改革，只规范行政许可行为还是不够的。深化行政审批改革还应当对行政许可以外的规制 手段进行改革。行政许可法对于深化行政审批制度改革仍然有一定的局限性。
法律毕竟是法律，法律价值的充分体现是有赖于执法环境的改善与执法者和法律约束者 素质提高的。比如，当执法者还不能从法的精神和原则高度理解法律条文，仅仅对它的规范 性、强制性感兴趣；当法律条文的覆盖空间尚小或者伸缩性过大，而不足以有效制约包括执 法者在内的违法者；当国民素质对待法律的态度还习惯从悟性文化理解——宁可遵从习俗的 做法甚至只选择利己的内容，而不是从契约文化对待——作为社会角色无条件依法行事的时 候，行政许可法内容的被正确接受和准确执行，势必需要经历一个不会太短的过程。
政府公文 篇4
关键词：限权,有限政府,分权,制衡
几百年来,无数的哲学家、法学家一直都在思考一个问题:什么样的政府才是最理想的政府?柏拉图曾经将希望寄托于哲学王,希望由德才兼备君主进行统治,但历史却反复印证着人的自私和滥用权力的天性,因而历史上的政府也不时地表现出行善和作恶的两重性。中国几千年的历史也呈现出一种“成也君王,败也君王”的历史规律。李克强总理也在的《政府工作报告》中说道:大道至简,政府有权不可任性。那么何为“有权不可任性”?在洛克看来,“政府有权不可任性”的真正的含义就是限制政府权力。
一、有限政府的核心是限权
在洛克的《政府论》中已初步形成了一整套有关“有限政府”理论的基本框架。历史表明国家权力既可以保护个人权利也可以侵害个人权利。这是因为“一切有权力的人都容易滥用权力”。洛克任《政府论》中对国家权力的限制主要表现为,国家权力分为立法权、执行权和对外权,并规定立法权的源泉和范围。其中立法权是国家的最高权力,它来源于人民的让渡,代表民意,因此它对人民的生命和财产不是并且也不可能是专断的和独裁的。在洛克的思想中,给予了个人、社会及其政府以各自不同的权利和活动空间,它们之间相互不可侵犯、相互不可替代、取代,而政府不可越权是维持三者之间和谐关系的关键。也就是说,要想处理好个人、社会和政府的关系,至关重要的是政府权力有限,并且越权。这就表明迫切需要一个有限政府。有限政府利用其内部的分权与制衡机制来进行在政治安排,按照法治原则,达到政府权力的自我约束,以防政府内部的过度集权和专断。
二、有限政府对于建设法治政府的借鉴意义
1.权力的来源决定权力的边界
十八届四中全会指出,建设法治政府的目标是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。政府为何有权不可任性?首先因为权力的来源决定权力的边界,所以我们更需要明确界定政府的权力来源是什么?政府权力来源于人民授权,所以其权力应该是有限的。也正因为它的权利是有限的,所以政府对于如何行使手中的权力不可任性。我国政府权力来源全国人民代表大会的授权,所以政府必须对全体人民负责,以体现我国人民民主专政的性质。正因为权力的来源决定权力的边界,所以这也是我国积极推行“权力清单”制度的原因所在。只有将政府的权力边界清楚地公之于众,才能让公民有资格、也有能力去监督政府的行政行为,才能真正将“权力”关进制度的“笼子”里。
2.法无授权不可为
“法无授权不可为”源于17世纪法国的一句谚语:“法无授权不可为,法不禁止即自由。”卢梭在《社会契约论》、孟德斯鸠在《论法的精神》论述更清楚地将这句话表述为“国家公权力的行使必须经过法律授权”。相反公民的行为无法律禁止皆不违法。可见“法无授权不可为”是世界上宪制国家通行的法制原则。“法无授权不可为”手刃的对象“法无授权乱作为”。法无授权不可为的核心要求就是:政府的行政行为首要前提就是合法,得有法律授权,如果没有得到法律授权,哪怕政府的出发点再好,初衷再良好,目的再正确也不能去做。
3.法定职责必须为
“法无授权不可为”这句法谚的另一面就是“法定职责必须为”,即法律规定的职责是必须执行的。这一条是针对很多政府部门的“怠政、堕政”而言的,很多公职人员在上班时间都是过着“一杯茶、一张报、过一天”的日子,因为怕承担责任,同时也为了逃避自己的职责,对于该有所作为的不作为,导致很多民众来政府机关办事的一个印象就是“门难进,脸难看、事难办”。法治政府也是责任政府,是权责统一的政府。权责统一是行政权力与生俱来的本质属性,法律赋予行政机关职权的同时,实际上是赋予行政机关义务和责任,行政机关在接受授权的同时,也接受了义务和责任。法律赋予行政机关何种职权,通过“权力清单”予以明确,与此同时,与权力清单配套的“责任清单”将行政机关的职责予以强化。这种法定职责,行政机关必须采取积极的措施和行动依法履行,不得放弃、不得推诿、不得转嫁他人、不得不履行。否则,要依法承担相应的法律责任。法治政府权责统一的核心是通过强化责任追究,监督制约行政权力,保障行政权力在法治轨道上运行。
结语
有限政府与有效政府:悖谬与结合 篇5
关键词:有限政府;有效政府;悖谬;结合
有限政府与有效政府的关系一直是学术界讨论的热点问题。有学者认为二者是层次递进、发展替代的两个概念,如张忠祥认为,“在本世纪八十年代早期,有关政府应该更小、应受更大限制的观点十分盛行。当今,这种观点正逐渐改变,许多关于有限政府的理论和作用要么显得和现实发展不相适应,要么受到了严重的挑战。有限政府的理论根基已被动摇,已不适应社会发展的需要。当我们站在一个政府干预不断增加的时代之门时,树立有效政府的价值取向不仅是合适而且是必要的。”[1]然而,也有学者认为二者是一种能够相互包容,互为补充的过程,即,有效政府可以并应当建立在有限政府之上。如刘鹏认为:“有限必须是有效下的有限,否则只会导致弱势政府的产生;有效必须是有限下的有效,否则只能导致专制或全能政府的产生。”[2]那么为何对有限政府和有效政府的关系会产生不同的理解?二者究竟相容,还是相互排斥?如果能够相容,那么二者的契合点是什么?对于上述问题,只有对二者的起源及其性质进行探究,才能得出比较明晰的答案。
一、有限政府理论的起源——自然权利为基点的政治哲学
以霍布斯、洛克等人为代表的社会契约论者认为,在人们进入政治社会以前,生活在一种自然状态中。人们是平等的,没有任何人具有高于他人的权力,每个人都按照自己的意愿,采取合适的办法来决定他的人身和财产,无须听命于任何人的意志。为了约束所有的人不侵犯他人的权利,不互相伤害,使大家都遵守旨在维护和平和保卫全人类的自然法,自然法便在那种状态下交给每一个人去执行,使每个人都有权惩罚违反自然法的人。但由于自然状态下物质产品的相对匮乏和人与人之间信任的不足,使得每个人在自由地追逐其欲求时必然与他人的欲求发生矛盾,当人们欲求同一事物而又无法充分分享时,彼此就会成为仇敌,人与人之间就形成了竞争。为了保障个人权利,尤其是财产权,人们便在理性的基础上通过契约结成一个共同体,把自己的权利委托给一个更高的公共权威——政府,让它拥有权威和力量来管理社会,从而离开自然状态,进入政治社会。
由此可见,社会契约论的先哲们在论述国家产生的同时也传递给了一种信息:人权天赋,每个独立的个人与生俱来的拥有自然权利。而自然的个人先于政治国家而存在,个人的自然权利同样先于国家的政治权力而存在,国家公权力的真正来源是个人权利的集合授予。个人是本源,社会是派生的,社会和国家是个人为了保障自己的权利而组成的人为的机构,如果抛开个人权利而直接谈政府权力是毫无根据的。
正是基于这样的逻辑结论,近代启蒙思想家认为国家的权力是有限的,而且要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。可见,早期社会契约论者无一例外的从个人自然权利与政府权力关系的角度来论述有限政府。这种对有限政府“有限”内涵的界定是对有限政府最恰当的定义。
因此,有限政府理论是从国家权力及其基本运作方式上对政府的有限性构建的一种解释体系,换句话说是从国家构成的基本理念和权力的基本构成来规定政府权力有限的基本理论,是宏观上带有思辨色彩的政治哲学上的一种理论体系,并没有涉及到具体操作的层面上。
二、有效政府理论的起源——对官僚制的反思
对于有效政府理论的起源问题,并没有像限政府理论那样有着明显清晰的思想发展链条,其根源在于“有效”自身的性质。“有效”,《现代汉语词典》的解释为“能实现预期目的;有效果。”例如,“有效方法,有效措施,这个方法果然有效。”就实质而言是一种对于方法和结果的定性,并非像“有限”是一种关于事物性质的描述。对于“方法”,人们总是强调其结果和形式,而对于“性质”,人们则更多关注其背后所蕴含的哲学底蕴。因此,有效政府理论针对的是具体操作层面上,对政府施政结果的一种思考,或者是对政府绩效的反思。
有学者认为,有效政府的确立源于行政生态学理论的产生,“归根结底,就是要使政府不断地适应生态环境发展变化的要求,不断满足社会不同的需要,提高政府管理的效率和效益,这也是有效政府的价值所在。”[1]众所周知,现代政府是按照韦伯的官僚制模型组织的,在韦伯看来,“纯粹的官僚集权式行政组织——从纯技术观点来看是能够取得最大程度的效率的,从这种意义来说,这种组织是对人进行绝对必要的控制的最最合理的手段。在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面,它比任何其他形式都优越。”不过,韦伯的官僚制理论是对一种纯粹“理想的行政组织”的描述,这种描述对于促进资本主义社会的行政管理不断趋向理性和高效,也即行政管理的现代化有革命性的意义,对于建立现代文官制度曾起到了重要作用,但是现实几乎找不到韦伯所推崇的理想类型,而且资本主义的实践并没有验证韦伯理论的预期,相反出现了效率低下、浪费严重和某些政府官员不负责任的弊端,进而故意模糊官僚制与韦伯极力排斥的官僚主义现象之间的界限。
从20世纪70年代开始,一场新公共管理运动在西方发达国家展开,其核心就是否定传统的官僚制模式,在行政管理中引入市场经济的原则、理论和方法,更加重视“顾客”的地位和作用,更加注重追求效率和效益,其根本目的是要建立一个适应社会变迁的有效政府。[1]有效政府理论反对把人看成冷冰冰的政府机器运作的一个零件,认为官僚制会抹杀人作为个体的积极性和创造精神,不能应对客观环境的实际变化而作出恰当的反应。因此作为操作层面的一种再思考,有效政府与有限政府具有不同的价值取向。
三、有效政府和有限政府:现实中的悖谬
如前文所言,有限政府理论起源于自然权利和社会契约思想,其理论来源带有虚构的特点;而有效政府理论则是对官僚制下的一系列弊端的反思,是对现实理论的一种重建,其本质是对现实政府运行效率的理性思考。有限政府理论在价值取向上强调公民权利的神圣不可侵犯,在政府构架上主张以宪政为基础,分权制衡为原则;而有效政府理论其价值来源于对现实的反思,其核心在于“有效”,即在具体制度的操作层面和其结果上关注技术、资源配置的有效性。由此可见,这两种理论体系,就起源而言属不同层面上的理论构建,并不存在先天的矛盾,那么为何还有学者对二者还持一种相互代替的观点呢?究其原因在于研究方法上的不同而带来的推理上的冲突。
有限政府理论产生于近代思想家对神权及君权神授思想的驳斥,这使得论证中的抽象思维痕迹颇深,例如,当时主要思想家的著作开篇几乎都是关于神权的论述(如洛克的《政府论》(上)),这种思考使得有限政府理论中带有更多的政治哲学思辨,而对具体政治运行模式的思考甚微,这也并非是有限政府的内核。现代政府深受韦伯官僚制的影响,要求行政部门从上到下形成一个金字塔式的等级结构,明确划分每个组织成员的职责权限,建立明确的规章制度,突出组织的严密性、管理的非人格化和技术的高效率,并不注重如何保证公民的基本自由和权利问题,显然这与强调限制政府权力,保障公民权利的有限政府旨趣不同。而起源于二十世纪七八十年代的有效政府理论,其产生是基于现实政府的无效或失灵等行为,是在实证思维模式下来讨论有效政府行为的理论。这种理论直接来源于政府失灵现象而对官僚制弊端的批判,但并不反对有限政府理论所倡导的宪政国家、三权分立等基本原则(或底线),即便理论依据有所变化(如不再是先验的自然权利),但都没有离开国家权力与公民权利分疏这一根本核心问题,例如有学者指出的关于第四权力部门的出现等,实质上也落在对公民与国家关系权力的界定范围内,是有限政府理论自身的进一步发展,这恰说明有限政府理论同有效政府理论并非同一层次上的概念。
有些学者提出在中国建立有效政府而非有限政府,其根源也在于此。有限政府是基于天赋权利不可剥夺的价值诉求和制度安排,其产生有其特定的文化背景和社会历史条件,由于中国根深蒂固的封建传统和计划经济下的全能政治结构,使我们缺乏有限政府的建构基础;而有效政府理论由于主要关涉操作层面的政府职能及其运行结果,较少基本价值取向的考虑,能够取得较为有效的成果。这也是国内很多学者主张以有效政府代替有限政府的一个深层次的原因。而近年来西方国家对于有效政府的持续关注说明有限政府在操作层面上的不完善,而提倡有效政府的国家仍不否定宪政国家和分权制衡这些传统上属于有限政府的基本原则,因此二者并非是替代关系或一个对另一个的超越。总之,由于有限政府的理论在具体操作层面上的关怀不足或缺失,而人们习惯且擅长从当下的缺点着手改进,同时对达到某种结果深信不疑,这便是有效政府理论能够被人们所关注的原因所在。
四、有效政府同有限政府的结合点
有效政府同有限政府是不同层次上的观念,对于二者矛盾的说法是对其“来源”的不同认识造成的,那么这两种并不悖谬的理论能否结合?其结合点为何?我们认为具有自由主义思想渊源的有限政府同有效政府无论是在理论上还是在现实中都有结合点。
(一)二者理论上的结合点——自由主义下的功利主义
功利主义主张以最大多数人的最大幸福作为判断人类行为是非与否的标准。正如功利主义的代表人物边沁所言:“任何行动中导向幸福的趋向性我们称之为功利;而其中的背离的倾向则称之为祸害……因此,我们把功利称为一种原则,它可以用来控制并指导这门科学研究的某些制度或制度组合体的分类。唯有用这种原则来解释这些制度的组合体所具有的名称,才能使它们的分类变得清晰而令人满意”。[3](P.115-116)
边沁的功利主义理论是对传统自由主义哲学基础的一种再认识,他认为自由权利不是也不应建立在人类虚构的自然法基础之上,人类关于自由和权利的基本认识与判断只能从现实中才能找到明确的答案。边沁指出:“毫无疑问,每一个能思考的人,都可以从他自身的体会中明白,正是出于功利而非其他的考虑支配着他们对所有这些问题的判断。”[3](P.156)边沁的功利主义并非否定基于自然法的对国家构成理论基本框架构建的认识,而是指出了基于虚构基础上自然法理论解释的局限性。如其所言:“总而言之,任何法律如果为一些人出于那种或那种原因而不喜欢,那么,这种法律很少不会被他们认为和《圣经》的某些内容有矛盾;我看不出有什么补救的办法,除非这种学说的自然倾向是通过良心的力量迫使一个人站出来,用武力反对他偶然发现的不喜欢的法律……这就是功利的原则;如果它被准确地理解和坚定的应用,就会提供唯一的线索引导人们通过这样狭窄的道路。”[3](P.210-211)由此,边沁为自由主义哲学基础上的有限政府理论开启了一扇现实主义的大门,通过功利的现实标准来判断政府行为的道德性,也把消极自由引向了积极自由的领域。此后,功利主义的自由观通过密尔、霍布豪斯等人的阐述,把有限政府的立论依据从先验的逻辑拉回到现实的基础之上。
如前所述,有效政府是对政府政策失灵,行政缺乏效率的一种反思,力图从具体操作方式及结果方面解释政府有效的合法性,而缺少一种政治哲学层面的理论支撑。而在自由主义支配下的功利主义出发点落定在现实层面“幸福”(功利)上,而幸福总是通过利益的有效性来体现。因此有效政府理论找到了同有限政府理论的结合点——基于利益基础之上的功利(因为有限政府理论坚称:造物主赋予了人们若干不可剥夺的权利,包括生命权、自由权和追求幸福的权利),但其范围仅限于制度的操作性层面上,有限政府的基石——宪政国家及其运作方式权力制衡体制——没有改变,其理论中轴国家权力与个人权利界限的划分并没有改变。可以说,没有有限政府的支撑,有效政府便缺少现代国家的合法性根源;而缺少有效政府的支持,有限政府其具体职能也不能有效发挥,只能成为空中楼阁,最后也只会在实践中失去其合法性的持久动力,所以二者应互为补充。
(二)二者现实中的结合点——公民权利的保障
在现代国家中,人权和法治成为各国治理的一个重要目标,有限政府主要解决的是现代国家政府构建及权力运行方式的合法性问题。在宪政模式下,公民的权利及其实现是有限政府所要解决的重要问题。但有限政府理论侧重对公民权利天赋占有的理论论证,并且这种理论在国家权力产生的方式上总是以民主理论为载体,不可避免的会产生如托克维尔指出的由平等思想所带来的弊端,这对于公民权利的有效行使无疑是不利的。正如卢梭所言:“人们总是愿意自己幸福,但人们并不总是能看清楚幸福。人民是决不会被腐蚀的,但人民却往往会受欺骗,而且唯有在这时候,人民才好像会愿意要不好的东西。”[4](P.35)因此,对于公民权利的有效保障在现实中需要一个有效的政府,高素质的公务员队伍,有效的制度运作模式,较高的技术和资源配置效率,能够为公民权利的有效行使提供人力、物力、财力等有效条件。换言之,有限政府理论通过宪政规定了公民权利的范围,而有效政府理论则在这个范围内,对其权利如何有效落实的问题作出了进一步的解答。这种解答使得有限政府理论找到了现实的支撑点,而有效政府理论则通过这种现实完善了其理论的合法性。
综上所述,有限政府和有效政府是两个不同层次的概念,对于二者矛盾的认识要么是对有限政府内涵的错误理解,要么是对有效政府价值层面上的一种夸大。当有限政府理论试图解决现实中的所有具体问题时,或当有效政府理论在解释价值层面的问题时,都同样会饱受非议。而对于有效政府的过度追捧,其原因有两点:一是现实中政府运作有效性的不足和缺失使得人们更多的关注空白领域,并且这个领域由于不涉及到价值层面而更易得到实施;二是人类理性的负面影响,即人们总是试图把一切理论都构成一个完整的系统,正如康德所言:“人类理性按照其本质来说是建筑术式的,即它把一切知识都看作属于一个可能的系统,因此也只承认这样的原则,它们使得现有的知识至少不是没有可能和别的知识一起集合在某个系统之下。”[5](P.394)然而,当这种理论开始涉及到价值层面上时,问题便产生了。因此,有限政府和有效政府,也正是由于其分属不同层面,才具有理论上和现实中的结合点。片面夸大有效政府的作用,将会带来政府原动力上的枯竭,“不惜一切而求得的机器的完善,由于它为求机器较易使用而宁愿撤去了机器的基本动力,结果将使它一无所用”。[6](P.137)
参考文献
[1]张忠祥.从有限政府到有效政府:价值•过程•结果[J].南京社会科学,2001,(3).
[2]刘鹏.论有限政府与有效政府的关系及其建构过程[J].云南行政学院学报,2003,(4).
[3]边沁.政府片论[M].北京:商务印书馆,1997.
[4][法]卢梭.社会契约论[M].北京:商务印书馆,2006.
[5][德]康德.纯粹理性批判[M].北京:人民出版社,2004.
[6][英]约翰•密尔.论自由[M].北京:商务印书馆,2007.
政府公文 篇6
关键词：政府,文化,改革,非成就取向
长期以来, 我们在探讨政府内部机构缺乏竞争机制、政府效率低下的原因时, 常常沿用西方有关的行政学说理论。然而与西方发达国家所处的社会环境所不同的是, 由于长期受到封建统治的影响, 我国的政府文化深深地打上了传统文化的烙印。恩格斯曾经指出:传统是一种巨大的阻力, 是历史的惰性力。因此, 在研究我国政府部门存在问题的原因时, 传统文化的影响是不得不考虑的。政府文化是指在社会管理过程中政府及其行政人员所持有的较深层次的基本的行为习惯、思想观念和价值取向, 是影响和制约其行为方式、工作作风及工作绩效等的价值因素, 是政府及其工作人员在社会事务中的价值观、行为观、工作作风及工作效率的综合体现。政府文化属于社会文化的一个组成部分, 因此在探讨政府文化时, 我们更多地要在传统文化的大背景下加以研究。
1政府文化的非成就取向及其产生的文化原因
成就取向是指社会对人评价所依据的标准是这个人所取得的实际业绩和能力, 它与非成就取向相对应。非成就取向类似于“先赋取向”, 是指社会评价人所依据的是一个人不能或者很难改变的因素, 诸如年龄、家庭、相貌、社会地位等因素。显然, 非成就取向是不利于社会长远发展的, 它很难将社会蕴藏的全部潜能加以挖掘, 从而造成资源的无故浪费。而成就取向则不同, 它更能促使社会效率的提高。正是因为这样的区别, 在现代化研究中, “先赋取向”与“成就取向”这一对变项成为识别一个社会现代化程度高低的重要尺度之一。
对于政府非成就取向原因的探讨, 学者们多数是从官僚制的弊端这一层面来分析的, 由于官僚制本身对官员的评价体系不完善最终导致了政府在评价其职能部门及其工作人员时的非成就取向。而从中国传统文化以及中国特定的国情来看, 导致我国政府部门非成就取向的文化原因主要集中于以下两点:第一是受我国传统中庸思想的影响。中庸一词出于《论语?雍也》:“中庸之谓德也, 其至矣乎。”孔子以中庸为最高美德, 认为“事举而中”, 反对“过”和“不及”。中庸哲学作为我国阶级社会长期盛行的重要哲学, 对我国的社会文化产生了十分复杂而深刻的影响。中庸思想认为人们的言行要持中、执中, 使得人们的言行都极为谨慎, 而这种拘谨的心理要求一方面压抑了人们大胆创新、积极探索的进取精神, 另一方面是对行动迟缓、因循守旧的懒汉起了保护作用。而成就导向的评价标准客观上是要求人们积极进取、不断做出成绩的, 这与中庸思想在本质上是相互抵触的, 因此这使得成就取向的评价标准很难被政府部门中的“传统势力”所接受。相反的是, 非成就取向则在政府部门中大行其道。第二是出于中国当前处于过渡性社会的特殊国情所决定的。美国学者弗雷德·W﹒里格斯认为过渡性社会的行政系统有着形式主义的特征, 他认为在过渡社会中, 虽然依门第、身份等建立的用人标准和评价体系已经废弃, 但社会的评价体系还很不完善, 评价一个人的真实才能则是相当困难的, 此时社会往往十分重视证书和文凭, 从而出现了有人专为文凭而考试的不良倾向。而事实上, 由于我国考试制度和方式的不完善, 使得这些证书和文凭更多地只是徒有形式, 很难真实反映一个人的实际能力。形式主义在政府部门里的盛行, 进一步打压了成就取向有限的生存空间, 往往是有其形式而无其实质, 政府部门文化显得十分浮躁。
2政府部门非成就取向的危害性分析
首先, 非成就取向有可能导致政府内部以及整个社会矛盾的加剧。政府部门的非成就取向一个重要表现即是在选人标准和评价体系上往往依据家庭身份、社会地位、门第等传统因素, 这使得那些政府内部真正有才能但位卑职微又受到不公正评价的职员心存不满, 由于长期难以进入“精英集团”使得他们对于政府甚至整个社会产生报复心理, 而我国这些年出现的多数基层重大腐败问题在一定程度上也印证了这一观点。由于部门的绩效机制和晋升机制过多“依赖”一些非成就指标, 使得作为基层有才华的政府工作人员往往很难有升迁的机会, 他们转而通过贪污腐败来发泄心中的不满情绪。值得注意的是, 政府评价体系的非成就取向使得任人唯亲、拉帮结伙等现象极容易在政府部门中盛行, 进而导致不当的利益集团不断滋生, 这将导致政府部门陷入频繁的内斗, 整个社会最终也将牵涉其中。另外, 政府作为社会的一个重要组成部分, 它的行为规范和文化特征对整个社会来说起到了很大的表率作用, 政府的非成就导向最终会影响到整个社会文化的形成和发展。
其次, 非成就取向导致政府工作效率低下, 政府资源浪费。政府部门的非成就取向对其职员的工作态度往往产生了“负向激励”, 它削弱了人们希望通过努力工作、创造业绩进而晋升的动机, 这使得政府职员懒于从而实质性的政府工作, 工作缺乏使命感, 工作效率十分低下。在我国政府部门中的一个典型现象是, 政府系统在进行荣誉评比时大搞“平衡”、“照顾”, 正所谓“风水轮流转, 明年到我家”。这种典型的非成就导向一方面使得荣誉本身失去了价值, 另一方面也削弱了政府部门和工作人员努力工作的积极性。从长远来看, 这对于政府的效率改进和竞争氛围的培养是很不利的, 更难以适应市场经济发展的现状。很多政府部门、单位每年的评优、评先进搞得轰轰烈烈, 但其实很多都是表面繁荣、外强中干, 根本经不起现实的检验。这些评优、评先进与其说是“奖励”, 倒不如称其为“麻痹”。另外, 由于过渡性社会的特性, 政府的成就取向评价体系不健全, 评价往往更多地借助于一些硬性或过时指标, 这使得政府的资源往往被用于形式主义方面, 比如我国政府部门经常出现的政绩工程和形象工程。更为重要的是, 作为政府部门的重要资源——人才, 往往很难通过合理的评价机制被任用和晋升, 从而造成政府部门人才资源的大量闲置和浪费。
另外, 政府部门的非成就取向使得政府部门的竞争意识十分薄弱。部门领导在对下属职员的提拔、解雇上很难有决心, 政府官员喜欢讲面子, 不愿意扮“黑脸” 、得罪人。另一方面, 传统文化中的中庸思想强调平衡、稳定, 潜在地反感由于人员频繁变动所带来的“阵痛”。这些都最终导致政府里的竞争意识淡薄, 人员臃肿, 政府职员的危机意识和绩效意识不到位。
3变革政府文化, 实现政府内部的成就导向
随着我国社会主义市场经济的不断发展, 社会竞争机制的不断完善, 政府的这种非成就取向越来越难以适应形势的需要。因此, 我们必须要努力实现政府的转变, 而作为影响政府非成就取向的重要因素之一, 政府文化的变革将变得刻不容缓。而作为社会文化的一个分支, 政府文化往往具有类似于社会文化所有的惰性, 使得变革显得较为困难;另一方面, 作为社会文化的一份子, 政府文化的变革往往要依赖于社会整体文化的转变。然而, 与社会文化变革所不同的是, 政府文化由于其自身独有的特点, 使得变革存在很大程度上的可能性。首先, 政府文化是社会文化的一个重要组成部分, 但其自身仍然有很大的独立性和局部性, 这使得政府文化的变革不会遇到像社会文化变迁那样大的阻力。其次, 由于政府部门的组织性较强, 这有利于发挥制度在文化转变过程中的作用。出于以上的考虑, 我国政府文化的变革应该从以下方面寻找突破口。
第一, 着力转变政府部门领导者的意识, 重点突破。
作为政府部门的重要成员, 部门领导者在本单位的文化形成过程中发挥着重要的作用。在萧功秦看来, 中国目前处于新权威主义时代, 领导者的角色由于受到传统因素的影响, 其权威性在政府治理过程中仍将发挥重要的作用。因此, 在变革政府文化过程中, 我们要充分意识到政府部门领导者的作用, 要重点有针对性地转变领导者的文化意识。政府部门领导者要充分认识到政府的非成就取向所带来的巨大危害性, 要培养一种历史的、长远的眼光, 避免意识上的麻木性。通过以点带面, 充分发挥领导人员的带头作用, 减轻政府变革阻力, 从而最终促使政府整体文化的改变。
第二, 要加强制度建设, 用制度转变带动文化变革。
制度由于其自身的强制性和客观性, 往往能对社会成员产生较为强烈的心理暗示和规制力, 久而久之便可以促使文化的变迁。政府领导者和决策人员在进行制度设计时, 要注意在政府管理体制内部引入竞争结构, 突出成就导向, 改变政府内部“一潭死水”的现状。另外, 政府决策者要充分发挥激励制度以及惩处制度的导向作用, 引导和规范政府成员的行为和观念, 要使政府职员取得成就的与否、大小来作为评价他的重要标准。当然, 我们一方面建立制度的同时, 另一方面还要完善配套的监督制度, 避免制度的权威性被削弱。
第三, 充分发挥执政党的文化职能, 引领文化变革。
中国共产党作为我国的执政党, 可以凭借其自身丰富的政治资源和文化资源推进政府部门的文化变革进程。作为我国现代化进程中先进文化的代表, 引领政府文化变革理应成为中国共产党执政过程中的题中应有之义。通过发挥中国共产党在这场文化变革中的权威性角色, 有利于降低政府文化变革中所遇到的阻力, 使得改革变得更具合法性。另外, 执政党的参与有利于提高这场改革的“承诺可信性”, 避免政府部门人员变革积极性不足的问题, 减少变革的“观望者”。
最后, 要充分重视民众在政府文化变革中的监督作用。虽然政府文化变革往往只是涉及政府内部的变革, 但由于政府文化有着多重的外部表现形式, 这使得民众监督成为可能。长期以来, 我国政府的众多改革都是流于形式, 改革的成效不大, 这主要是监督机制不完善所导致的。由于基层民主监督的缺乏, 使得政府内部的垂直监督成为仅有的有效监督方式之一。而随着层级越来越低, 政府监督的成本会越来越高, 信息收集越来越困难, 内部监督最终只会有名无实。这在很大程度上给予了基层政府“造假”的空间, 往往低成本的形式主义工作便能逃过上级的监督。鉴于此, 让民众参与到变革的过程中, 将舆论压力转化为政府变革的动力, 将是政府文化变革的有效途径之一。另外, 与民意监督相对应的便是民意收集的问题。在我国唐代, 中央政府专设 “采风使”一职, 职责是通过收集民歌民谣以观地方吏治和民风。这是使民众舆论摆脱地方势力打压, 实现中央政府有效监督和信息收集的可行方式之一。而这对于旨在通过加强民众监督力度实现政府文化有效变革来说, 同样具有参考和借鉴的意义。
参考文献
[1]萧功秦.中国的大转型——从发展政治学看中国变革[M].北京:新星出版社, 2008.
[2]丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社, 2009.
[3]任洁.中国现代化转型中的文化与制度关系之探讨[J].中共福建省委党校学报, 2009, (5) .
[4]李纯仁.试论中庸思想对我国社会的影响以及我们应取的态度[J].山东省工会管理干部学院学报, 2000, (1) .
政府公文 篇7
政府职能转换和行政管理改革, 要求改革现行预算会计, 建立包括政府财务会计和政府管理会计的新型政府会计体系。一是传统的行政管理体制成为束缚市场经济发展的枷锁, 政府官员缺乏责任感, 导致政府行政管理无效率。这就需要减少政府过多的行政规则, 推动政府机构改革。二是新公共管理运动要求政府运用现代经济学原理和工商管理技术方法, 引入市场机制、竞争机制和绩效考核评价体系, 建立新型政府会计, 为公共管理提供必要的财务信息。三是随着民主政治的发展, 公众知情权意识的增强, 我国正积极倡导建立透明政府、绩效政府, 这也需要能客观反映政府公共受托责任的基于绩效的应计制政府会计体系。在公共受托责任背景下, 政府的功能正逐步向服务型、管理型、绩效型转变, 建立透明政府、绩效政府, 需要完善政府会计体系, 以全面反映政府各项活动, 评价其业绩;对政府进行有效制约和监督, 以解脱政府的公共受托责任。因此, 政府职能转变要求建立新型政府会计, 体现“立党为公, 执政为民”的精神。[1]
二、各国的政府会计体系
(一) 英国的资源会计
资源会计包括用于报告英国中央政府支出的一整套应计制会计技术, 以及一整套针对各个部的目标, 并在可能的情况下将其与各个部的产出相挂钩的支出分析框架。资源会计旨在允许各个部的管理者在相同的基础上评估使用资本与各种资源的成本, 促使各部加强现金管理, 并为各部提供更好的方法, 即依据所使用的资源情况确定部门目标与产出指标。[2]衡量政府的资源管理绩效, 必须考查5E的遵循情况 (经济性、效率性、效果性、公平性和环保性) 。净值是衡量政府资源管理绩效的一个重要参考性指标。它是政府受托管理的社会资源存量的结余。净值的重要性通过预算平衡体现出来。计量与报告政府的资源管理绩效, 应以追踪净值的变化为侧重点, 这要求资源会计以经济资源流动作为计量焦点。在经济资源观下, 资产负债表应反映所有的经济资源及其来源。其中, 资产包括流动资产与长期资产, 负债包括短期负债与长期负债。营运表反映会计期间业务运营活动赚得的和法律许可的各项收入, 不包括发行债券和举债的现金流入, 它反映各期间提供物品与服务的完全成本。
(二) 美国的基金会计
政府对公众所承担的公共受托责任通过政府开展具体的运营活动来实现。不同的运营活动具有不同的使命和运营特点。政府运营活动分为政务类、商务类和信托类。为了确保特定金额的公共资金用于特定的政府活动以实现特定目标, 并符合特定制度、限制或约束, 对公共资金的管理与使用必须采用基金制。基金是一组具有特定用途, 要求专款专用、专项核算和报告的财务资源。在基金会计系统中, 基金可以被解释为会计主体, 即政府为了达成特定目的或从事特定活动而按照法律法规及其他限定分开设立、自求平衡的一组财务资源及其相关的负债和剩余权益。基金不是一个法律实体, 也不等同于银行账户余额, 它包含了各种资产、负债以及基金余额。由某个基金记录的资产, 在实物上并不一定与其他基金所记录的资产分开。设置基金有利于保证公共财政资源或其他资源用于限定的用途。政府应根据国家法律、法规、行政法令、合同协议的规定设立基金。[3]使用基金会计模式的客观依据是:政府运营的多样性使单一的会计主体不可能记录和概括所有政府财务交易及其绩效结果。某一基金类型总是与一定类型的政府活动相对应, 不同类型政府活动具有不同的绩效目标, 这就要求用基金会计来计量与报告不同类型政府活动的绩效时具有不同的侧重点。美国政府会计准则委员会 (GASB) 将基金分为政府基金、权益基金和信托基金。其中, 政府基金关注法定拨款或法定授权的支出与可用于筹措支出的收入相配合, 其核算目的是确定收取多少在当期可支用的税收, 实现“收支平衡, 略有节余”。权益基金关注确定使用收费对成本的补偿。信托基金中的可支用信托基金类似于政府基金;信托基金中的不可支用信托基金则类似于权益基金。
(三) 法国的三轨制政府会计
法国推行三轨制政府会计系统。《财政法解释条例 (2001) 》的主要目的是提高中央政府的透明度和绩效水平, 引进应计制会计是其整个体系中的重要组成部分。不仅在中央政府整体层面上, 而且在各部委和各司局都将充分实施应计制, 而且中央政府要建立3套会计系统。其中, 预算会计用以对预算活动的现金收支流动情况进行核算, 收入在收到现金时核算, 费用在付出现金时核算, 并且都可以在下一年度的追加期内记录。它类似于正在使用的预算会计。财务会计应当对除中央政府特有的业务活动外的其他活动进行核算, 以权利和义务的确认为基础, 采用修正的应计制。成本会计应当对每个项目进行成本核算和分析, 以加强成本控制和绩效评价, 其会计基础为应计制, 是与绩效预算相对应、为评价公共支出效率而专门设置的一套会计系统。目前, 前两种会计已经开始在政府会计领域使用, 公共会计总局使用这两种方法对国家的每一笔收入和支出进行跟踪。而成本会计由于项目成本核算方法相对复杂以及牵涉面广, 目前只在一些部门进行了试点, 全面使用还需要大量的基础性工作。1999年成立的“中央政府支出核算、定购与支付协调”专门委员会, 建立了一套新的电算化财政系统, 该系统包括所有的预算和会计活动, 需要一个庞大的软件, 来处理法律要求的3套会计系统导致的多分录记账问题。改变整个系统是个浩大工程, 但还是能实现。对于预算会计系统, 一旦项目的两难处境得到解决, 余下的问题就是编写相应软件;对于财务会计系统, 如果财务会计采用完全应计制, 就有很多问题需要解决, 如长期承诺源自何处, 折旧如何记录等;对于成本会计系统, 成本会计的目的是计算项目的成本。但2003年项目数量还不超过120个, 不能计算所有有用的成本。总之, 3套系统同时运行, 可能出现很多差错和协调困难。
(四) 德国的政府会计体系
1998年, 德国政府着手对预算原则法案进行修订, 政府允许采用应计制会计, 但必须作为现金制会计的补充, 在编制和执行预算时增加对弹性和有效性的考虑, 同时增加成本意识。为了达到这个目的, 预算灵活性增加了, 而政府部门尽量引入成本会计。联邦政府对界定产出导向型预算作了一些尝试。这种尝试主要涉及成本和绩效衡量会计系统。成本会计和产出导向型预算并不完全融合, 成本信息只是作为现金信息的补充。根据这些信息, 每个单元的预算基础都是绩效计划。每个单元和部门都要单独制订绩效计划。绩效计划决定这些投资和建设计划。核心管理机构的决策主要基于传统财政。1996年财政部开发了“标准化的成本和绩效系统”。该系统的目标是提高成本和绩效的透明度;提高计划的有效性, 驾驭和控制成本及绩效;支持预算和执行预算;计算成本加成价格;检查经济私有化;完善现有的预算和会计工具与程序。该系统的功能和程序包括:它是一个内部管理系统;关于外部绩效 (产品) 的决策;该系统的内容并不依赖于特定公共实体 (权力机关) 的内部条件;该系统必须保证将成本计划作为预算基础;它是传统的现金制预算和会计的补充。联邦预算法第二章要求该系统应在“合适的部门”执行, 而不是应用于整个政府层面。每个部长必须考虑哪种实体才算合适。该系统提供了额外的产出信息和应计制投入信息。成本会计系记录了一段时间内的交易和事项, 同时考虑了资产的贬值和升值, 还特别计算了员工的养老金。成本会计系的投入涉及现金制预算, 但没有提到不同实体间成本和绩效的合并。信息从预算到成本和绩效会计系统的传递过程是由“转换会计系统”来组织和协调。资产信息的转换也遵循同样方式。为资产单独建立一个会计系统是必要的 (见图1) [4]。
(五) 葡萄牙的政府会计体系
葡萄牙改革的一个重要特点是新的会计体系 (见表1) 包含更多的信息, 这有利于它被广泛接受并执行。葡萄牙原来的制度不足以体现公共管理领域的现代化, 因此政府会计框架的改变是反映和支持公共机构管理和演进过程的一个重要工具。从总体上看, 改革是基于受托责任的驱使, 重点是预算会计和财务会计。主要目的是改进政府对外的预算报告和财务报告, 以提供更加详细可信和容易理解的预算及财务信息。它也关注成本会计 (内部会计) 的发展, 这方面的明显信号是引入成本会计, 并将其和预算会计及财务会计整合为一个会计体系。[5]
上述这些系统在计量和报告公共受托责任的履行上, 具有相互补充的作用。首先, 没有健全的预算会计系统和成本会计系统, 政府内部就无法对预算执行情况、资源耗费情况进行跟踪控制, 也就无法掌握客观真实的预算执行信息与成本信息。而政府自身对这些信息的掌握是满足政府会计外部信息需要的前提, 否则不仅政府内部绩效评价无法进行, 也会制约政府会计满足外部绩效评价信息的需求。其次, 政府财务会计的改革如基金会计模式的选择、应计制的引入, 以公共资金运动而非预算资金运动为会计对象等, 可以将政府财务会计扩展为基金会计与资源会计两个相互支持的核算子系统, 不仅有利于满足外部公众绩效评价的信息需求, 还可为政府财务管理提供便利的信息。再次, 基金会计与预算会计存在着密切的关系。预算控制的需要是决定具体基金设置与设置基金数目的重要决定因素。权益基金和不可支用信托基金所核算管理的政府活动类似于企业活动, 为各种可能的作业水平而编制的弹性预算更适合于这些基金的计划、控制和考核。政府基金与可支用信托基金所核算管理的政府活动, 受制于严格的固定金额预算, 年度预算是考核这些基金运营活动情况所遵循的一个法律标准, 预算会计与基金会计的对照, 是一个重要的管理控制手段。最后, 基金会计、成本会计与资源会计之间的密切关系。基金会计采用修正的应计制, 资源会计采用完全应计制, 这两个会计基础导致两个核算系统之间的差异包括未纳入基金会计系统的普通固定资产、折旧费用与普通长期负债等。折旧费用是成本会计的重要内容。所以将基金会计的普通固定资产账户和普通长期负债账户与成本会计相联接, 可以与资源会计的数据形成对照。
各国应计制政府会计改革有一个共同点, 都不是新的政府会计系统对传统政府会计系统的替代, 而是在改善传统政府会计系统功能的同时, 引入应计制, 补充政府绩效管理所需要的其他政府会计系统, 以实现政府会计系统功能的完善和提升。广义会计系统分为财务会计和管理会计两类, 划分的依据是信息加工规范要求的差异。财务会计要符合对外公开披露的质量要求, 要遵循一般公认的或官方指定的会计准则和惯例。而管理会计是为了满足政府内部管理的需要, 不要求遵循这些准则和惯例。按照这一分类, 资源会计、基金会计都要服务于公开披露会计信息的需要, 应归类于财务会计, 而成本会计和预算会计的归类则出现困难。预算会计既要服务于公众及其代表机构评价政府预算执行情况的需要, 又要服务于政府内部管理需要, 所以预算会计既要提供对外公开披露的信息, 又要为满足预算管理的需要提供信息。两种信息的质量要求不同, 决定了预算会计需要运用两种加工机制来加工会计信息。这样, 预算会计既有对应于财务会计的部分, 又有对应于管理会计的部分, 成本会计的归类也出现类似的困难。成本会计既要服务于社会公众与立法部门关于政府活动成本的信息需求, 又要服务于政府管理者实行成本管理的信息需求。所以成本会计既有对应于财务会计的部分, 又有对应于管理会计的部分。笔者认为, 新的政府会计系统应对现有会计系统进行重构, 在信息共享的基础上, 形成政府财务会计和政府管理会计, 分别履行对外和对内报告职能。
三、政府会计体系的重构
(一) 新的政府会计体系的构成
1. 政府财务会计。
政府代表国家行使公共事务管理和公共行政权力, 按立法机关批准的预算筹集和使用公共资金, 负责分配、使用和管理公共资金和资源, 代表国家管理和运营国企, 拥有和管理国家的债权债务, 负有保护公共资金、公共资源、公共财产的安全和完整, 不断提高它们的使用效率和效益, 确保国有资产的保值增值, 防范财务风险, 促进社会政治经济稳定, 推动经济的持续增长, 维护公共利益等责任, 这些都是政府承担的财务受托责任。财务受托责任因财务收支活动的开展、因交易或事项的发生而处于不断的变化过程中, 必须通过政府会计进行全面的确认、计量、记录和报告。所以, 应当将政府承担的广泛财务受托责任, 将政府的所有财务收支活动都纳入政府会计视野, 形成完整的政府会计对象和核算内容。为此, 建立核算内容完整的政府财务会计, 是全面反映政府财务受托责任的需要, 也是公众借以评价政府财务受托责任履行情况, 解脱政府受托责任的依据。政府财务会计应能够全面、完整、系统地反映政府的财务状况和财务活动结果, 全面、客观、真实地反映政府的成本费用, 全面、客观地反映政府的受托业绩。
2. 政府管理会计。
政府管理会计对政府开展公共管理和公共服务活动所耗费的公共资源进行系统化的核算, 不仅有利于反映政府公共管理和公共服务的真实成本, 有利于转变政府官员的公共财务管理意识, 也为客观评价政府的受托责任和政府绩效提供真实可靠的信息。长期以来, 管理会计在商业领域的实践中不断得到丰富和发展, 所形成的一些管理方法与管理工具为企业绩效的改善发挥了重要的作用。在新公共管理环境下, 管理会计在政府的价值已逐渐被认识, 并得到诸如美国、英国、法国及国际会计师联合会的广泛关注。与企业管理会计相比, 政府管理会计具有不同的内外环境, 运行机制也有差异。管理会计是一个丰富的工具库, 政府管理会计的内容可以随着时间的推演不断地丰富与拓展。从当前我国政府绩效管理的现实需要看, 除加强预算控制外, 更重要的是成本控制和绩效评价。预算表明了公共政策和施政重点, 也是一种为实现宏观经济目标而采取的收入和支出的财政政策的手段, 还可以作为绩效计量的基准。成本表明了政府活动所耗费的公共资金, 在实现既定效果的前提下, 可以衡量政府使用公共资金的效率。长期以来, 我国预算会计致力于预算控制, 却未能达到预期的控制效果。原因不仅在于预算会计本身的问题, 还在于整个预算控制系统的内在缺陷。故解决我国预算控制问题, 不应孤立地探讨预算会计系统的存与废, 应在综合考虑如何完善我国现行预算控制系统的基础上, 建立管理会计系统, 进行有效的成本控制、绩效评价。[6]
(二) 政府财务会计与政府管理会计的关系
通常管理会计和财务会计能有效地使用同一数据库, 在财务会计准则制定时, 应考虑对管理会计的影响。企业的很多财务会计准则与管理会计目标不一致, 政府会计准则在这方面也存在差异。当两者不一致时, 需要进行协调。即使经过协调, 重大不一致还是会引起困惑和呈报信息可信度的损失。如果两者处理方式不同, 将很难为财务会计和管理会计提供有效的信息系统。所以, 财务会计准则与管理会计概念需要同时确定, 差异需要尽量缩小。政府的特殊环境使其会计准则难以充分反映管理会计的需要。政府有各种不同于企业的资产和责任, 资本保持和绩效衡量的概念不同于企业。政府希望强调运营成本的决定而不是资产负债表的价值。国际公共部门和各国制定政府会计准则时应考虑其对管理会计的适用性, 这些考虑对报告运行结果有重大影响。新西兰向政府外部利益相关者报告政府管理会计信息时, 政府管理会计与政府财务会计的报告基础基本一致, 此时政府管理会计信息包含在政府财务会计报表中。但两者的会计基础通常不一致, 如加拿大。当然, 在一个完全应计制的环境中两者也有不一致之处。在两者目标不同时, 这一点表现得更加明显。当财务会计标准设立和管理会计概念难以协调或难以充分考虑两者的备选方案时, 也可能出现不一致。由于两者的不一致, 政府需要采取协调措施, 减少采用管理会计的成本。从受托责任角度看, 管理会计是一种与财务会计对应的会计。以程序性受托责任为对象的政府财务会计不要求追求稀缺资源利用的绝对结果和相对结果。但正如程序性受托责任与结果性受托责任不能绝对分开一样, 管理会计与财务会计也不可能处于绝对对立状态, 存在一定的联系是正常的。正如专家所说:政府管理会计是政府财务会计在逻辑上的延伸, 同时管理会计又是传统财务会计与其他领域的技术和发展的结合。管理会计是传统财务会计和管理咨询二者的混合物。[7]两者可以通过会计基础的协同、会计信息的协同, 最终实现功能的协同。没有健全的政府管理会计, 政府内部就无法对预算执行情况、资源耗费情况进行跟踪, 也无法提供客观真实的预算执行信息与成本绩效信息。没有建立在应计制基础上的能够客观反映经济资源流动的财务会计, 管理会计就失去了预算控制、成本控制和绩效管理的依据。
摘要：现行预算会计是一个预算会计和财务会计的混合体, 借鉴各国政府会计构成体系, 可以对其进行重新构建, 形成对外报告的财务会计和对内报告的管理会计, 以满足不同的信息需求。
关键词：政府,预算会计,财务会计,管理会计
参考文献
[1]李建发.政府财务报告研究[M].厦门:厦门大学出版社, 2006.
[2]陈小悦, 陈立齐.政府预算与会计改革——中国与西方国家模式[M].北京:中信出版社, 2002.
[3][美]弗里曼, 肖尔德斯.政府及非营利组织会计——理论与实践[M].第7版.赵建勇, 译.上海:上海财经大学出版社, 2004.
[4]财政部会计司.欧洲政府会计与预算改革[M].大连:东北财经大学出版社, 2005.
[5]Susana Margarida Jorge.葡萄牙的政府会计改革:Lüder政府会计变革因果分析模型的应用[M]//财政部国库司.政府会计的国际趋势与经验.北京:中国财政经济出版社, 2009.
[6]罗辉.改善和提高公共部门绩效的会计使命——关于建立公共部门管理会计的基本思考[J].会计研究, 2006 (3) .
政府改革背景下政府财务监管优化 篇8
政府机构改革是政府作为改革主体, 优化自身业务流程, 提高工作效率, 更好地实现监督与激励机制的重要手段。现阶段, 通过建立“国库集中支付”制度, 各行政事业单位在资金管理方面全面实施收支两条线, 这一举措能够在一定程度上对政府机关和部门违规挪用资金, 私设小金库等行为起到较好的预防和限制作用。通过对政府预算进行集体表决, 对决算报告进行验收, 提高政府财政信息的公开化和透明化程度, 加强公民的信息知情权和监督权力, 也在一定程度上加强了对政府资金使用效率的监督。有效的政府财务监管机制能够促进政府主体注重财政资金的使用效率, 能够有效限制各种腐败行为, 能够为建设服务型、廉洁型政府提供预防和约束力量。
二、政府财务监管现状及问题分析
在政府财务监管实务中, 财务监管可以表述为监督主体对一定范围内的财政活动行使监督权的行为。要明确财务监管的定义, 首先要明确两个概念:监督主体和监督范围。对于监督主体, 目前主要有三种不同的解释:一种是单指财政部门;一种是独立审计部门;还有一种是最高权力机关。监督主体行使财务监督权力的范围主要是对政府财政运行全过程进行监督, 包括预算监督、国有企业财务监督、国有财产监督、税务监督等。目前, 我国政府在实行财务监督管理方面主要存在以下问题:
(一) 财务监督主体不明确, 存在多头领导的现象
财务监管的实质是国家或者政府行为, 是国家或者政府管理社会经济事务的重要内容之一。政府机构运行效率的提高离不开有效的监督和评价。现阶段, 我国政府监管主要包括横向综合监督和纵向垂直监管两种类型。横向综合监督主要运用于地方政府及其事业单位的管理, 省人大对地方所属政府机关及部门实施横向跨部门监督, 对于地方单位的收入和支出有直接领导责任。纵向垂直监管主要是指中央机关对下属的各部门进行部门内部的规范、指导和监督。在这种情况下, 有些部门和单位既受到中央部门的制约和领导, 同时也要接受地方政府的行政安排, 导致其工作绩效的评价被双重标准所限制, 不利于其工作的开展和制度的建立。
(二) 政府资金使用信息不公开, 难以对政府行为实施有效监督
对于财政工作中出现的各种问题, 传统的财政及财政监督理论将其归结为财政支出管理手段落后和缺乏责任监督机制。事实上, 观念陈旧、管理手段落后只是引发财政资金低效率的浅表原因, 深层次的原因在于财政生活中的信息不对称及由此引发的财政监督不力。在财政监督中贯彻充分的信息披露的原则和开展充分的信息披露, 是消除信息不对称、提高财政资金使用效率和根除财政资金管理中的权力寻租的重要途径。由于有关财政资金使用的信息被保留在极小的范围内, 财政监督者不一定开展信息披露。这样的结果往往只是增加了财政监督者的寻租机会, 并不能从制度上保障财政工作的科学性与公平性。政府极少公开资金的使用范围和数额, 导致难以对其工作的效果和效率进行有效的评价和监督。
(三) 政府财务监管手段过于单一, 缺少公众参与
现阶段, 我国政府财务监管力量依然是各部门之间的相互监督和约束, 公众很难参与其中。向公众充分披露财政信息是政府进行财政透明度建设的一个重要方面。在这一过程中, 一方面政府有向公众披露财政信息的义务, 但信息的价值又导致了政府隐瞒信息的激励;另一方面, 公众和政府信息沟通渠道的畅通又有助于提高政府财政管理的质量。公众参与政府财务监管的前提是政府资金使用记录的公开和透明, 有了信息的披露, 公众才能有据可依, 有理可说, 对于政府的低效率行为才能提出更好的建议。目前, 政府财务数据仅仅在部门内流动, 或提供给政府审计部门, 一般公民很难接触到, 这很大程度地限制了监管的力量和效果。
(四) 政府公益事业的监管处于空白状态
公益性事业单位是由政府全额拨款的, 但是仍然存在着大量预算外收入和支出。现行的会计制度规定事业经费的核算和基本建设经费核算两个独立的体系。事业单位的一个建设项目, 往往集中了不同渠道的资金, 有财政拨给的事业单位基建投资, 还有单位自筹资金, 目前事业单位基建项目的会计核算, 仅反映了财政性投资部分, 自筹基建资金没有在基建会计账户全面反映, 而是在事业单位会计的结转“自筹基建”账户或“暂存款”账户反映, 造成基建投资实际成本与单位实际基建投资支出核算不一致, 不利于新增固定资产的全面核算、管理, 影响资产管理会计信息的质量。核算范围的不完整不仅使得上级主管部门很难掌握事业单位的真实状况, 也为事业单位舞弊留下了巨大的空间。
三、政府财务监管手段优化建议
随着政府改革的进行, 政府财务监管也必须与时俱进的变革, 以求能够更好地对政府部门实现监督, 对政府工作的效果和效率进行评价, 促进服务型政府的建立。
(一) 明确政府财务监管的主体与相应的责任关系
政府监管主体不明确, 责任心不强, 缺乏相应的绩效激励和考核机制是根本原因。由于各个政府部门的财政资金来源的不同, 导致了其监管的主体的不用, 也使得在具体的监管方式和办法上存在一定的差异, 从而导致出现监管的盲区。因此, 进一步明确政府监管的主体和相应的责任关系是十分关键。笔者建议, 对于垂直管理体制的政府部门的财务监管需要强化其对应的上级政府的财务监管, 将其上级部门作为监管的主体和责任人, 但同时需要引入系统之外的监管。而对于非垂直管理部门, 则应该将同级的审计和财政部门作为其监管的主体和责任人, 但同时需要引入上级监管, 即上级的审计和财务部门, 其主要职责是不定期的对非垂直部门进行审计, 对发现的财务案件作为主要和牵头的审查部门。明确了监管主体和责任人之后, 则需要进一步规范其相应的责任考核机制, 使其进一步明确其责任激励其行为, 使得将监管的职责落到实处。从现代管理学的角度而言, 多头领导, 责任不清是导致的组织低效率的根本原因, 因此, 明确监管的责任主体是实现有效监管的首要因素, 也是现代政府责任观的集中体现。
(二) 加强政府财务信息披露
优化信息披露的内容、时间、程序, 保障扩大公众对政府财务信息的知情权, 从而实现从社会公众和第三方对政府财务信息的监管。虽然随着中央和部分省级政府实现了一定程度上的“三公”支出的公开, 但是就披露的信息来看, 仍然过于笼统和局限。因此, 笔者建议需通过修改政府信息公开办法规范政府财务信息的公布内容、时间和程序。其次需要建立社会公众对政府部门财务信息的索取机制, 现实社会公众能通过一定的渠道向相关政府部门提出财务信息索取要求, 完善政府部门对索取财务信息的回应的反馈制度, 并且将其纳入对政府绩效考核的范畴。现代政府的特点之一是高效透明, 这要求政府在决策、执行、效果公布等角度方面保证社会公众对其有相当程度上的参与权和知情权。所以政府财务监管是必须面向社会公众的, 这既是财政税收取之于民, 用之于民的体现, 更是能约束政府不当行为, 保证政府的行为的廉洁和高效。
(三) 规范政府收入行为与引入社会公众对政府收入的监督
在部门利益的驱动下, 一些政府部门通过运用自己手中的权力来获取收入, 从而形成财政外收入和部门小金库, 这些都对政府的财务监管提出了挑战。解决该问题的根本办法是需要规范政府收费的规范化, 清理不合理的收费, 杜绝乱罚款以及以罚代刑的行为, 逐步将政府的收入行为法制化, 其最终目标是纳入税务管理。面对屡次清理, 但是仍然存在的小金库行为, 不难发现其主要原因就是在于政府行为的不规范和监管力度的不够。因此, 在规划政府收费行为的同时还需要扩大政府财务监管的外延, 即进一步监督政府的收入行为, 这要求政府的财务监管要面向整个社会, 要社会公众来发现和纠正政府违规收费的行为。只有通过内部规范政府收入行为和引入外部对政府收费行为的监督, 才能彻底改善政府财务监管的环境。规范性是现代政府的重要特征, 进一步规范政府收入行为和引入社会公众对政府收入的监督, 将有利于推动政府这一特征的的实现。
(四) 优化公益性事业单位会计核算制度
我国政府治理机制与政府审计变革 篇9
一、我国政府治理机制存在的问题
(一) 政府信息不够透明导致腐败问题
我国现行政府信息不公开的机制与腐败有密切的关系。由于我国政府及政府工作人员在行使权力时, 相关信息不公开、不透明, 导致社会各阶层和公民难以得到有关信息, 为“权力寻租”创造了条件。实际上, 我国政府及政府工作人员在政治经济活动中扮演的是“经济人”的角色, 并由此决定和支配其集体行为, 是自身利益最大化的追求者, 很容易在工作中滋生腐败。这种治理机制带来的问题一定程度影响了市场经济秩序, 束缚了我国经济的发展和社会的进步。
(二) 政府问责制度不健全导致权力滥用
问责制是通过各种形式的责任约束, 限制和规范政府权力和官员行为, 最终达到权为民所用的目的, 是现代政府强化和明确责任, 改善政府治理的一种有效的制度。在我国, 政府及政府工作人员拥有的权力, 政府和政府工作人员对经济、文化、社会事务的全方位控制和管理主要通过行政审批制度来实现的, 缺乏必要的问责, 政府及政府工作人员不愿放弃对经济、文化、社会事务的全方位控制和管理。而政府及政府工作人员权力过大而且职权范围不清晰, 缺乏有效的外部和内部监督控制和问责制度, 则导致行政权力的滥用。尽管我国在不同时期对行政审批制度进行不同程度的改革, 但由于没有建立相应的问责制度, 均没有取得实质性进展。在我国政府治理体制还没有取得重大进展的情况下, 缺乏相应的责任追究制度, 而通过自上而下的行政手段清理行政审批事项这种方式, 只能产生短期效应, 并可能在执行部门的有意曲解和肆意变通的情况下, 使行政审批制度改革存在流于形式的风险。
(三) 公众参与机制缺乏导致政府效率不高
公众参与机制, 就是政府与社会民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政决策、行政问题的解决等等行政外部行为进行协商、协调的机制。
我国目前政府及政府工作人员效率不高, 主要是因为缺乏社会和市场中各种力量的参与, 具体表现在配置社会资源的盲目性。首先, 政府行使配置社会资源的角色, 功能分权化程度很低, 完全依赖政府组织处理一切公共事务;社会中介组织官僚化, 是社会活动中的“第二政府”;社会自我约束力下降, 完全靠政府来约束不良的社会行为, 忽视了个人行为的自我约束和社会约束;社会对政府的约束力不足, 难以对政府及政府官员的行为实施有效的监督和约束。其次, 政府行使配置社会资源的角色, 权力范围的无限性和社会的消极服从。政府职能权力范围的无限性, 必然伴随着责任的无限性, 在资源有限的情况下, 管多了自然管不好。再次, 政府行使配置社会资源的角色, 总量失度基础上的分量失衡, 导致政府经济职能过强, 社会职能过弱, 对社会的管制功能过强, 服务职能过弱。最后, 政府及政府工作人员行使配置社会资源的角色导致了政府垄断, 缺乏竞争机制, 政府机构和人员自我膨胀, 政府治理效率不高等一系列问题, 同时, 也使政府面临管理危机和信任危机。
(四) 政府监督不到位导致执法不力
近年来, 中国在立法方面取得了很大的成就, 但在执法方面仍然存在许多的问题, 长期存在的“权大于法”的现象难以改变。在各级政府和政府工作人员中, “有法不依”、“执法犯法”、“徇私枉法”、“以权代法”的问题大量存在。由于缺乏严密的监督机制, 在我国政府及政府工作人员执法过程中, 执法程序人为扭曲, 具有人治特征的现象。在经济运行与社会管理过程中, 起决定作用的往往不是法律、规则, 而是领导的批示和会议动员。所谓“黑头 (法律) 不如红头 (文件) ”、“红头 (文件) 不如无头 (批示) ”的现象, 正是这种情况的生动体现。
二、政府治理机制变革对政府审计的影响
政府审计与政府治理机制密不可分, 政府审计是政府经济监督的载体, 有什么样的政府治理机制必须有相应的政府审计与之相适应, 政府治理机制变化到一定程度, 必然要引起政府审计的变革。
政府审计与政府治理机制变革转变要相适应, 最重要的就是要适应政府治理从无限型向有限型转变的要求。有限政府的实质性内容就是市场的政府, 即以市场为基础的政府, 市场先于政府是有限政府的基础。按照这种内在要求, 政府治理的转变包括三个层次, 即需要退出的领域, 需要强化的领域, 需要转变的领域。对于我国政府审计而言, 同样也存在“越位”、“缺位”、“错位”的现象, 例如, 现行政府审计过多地涉入市场领域, 做了大量应由中介组织承担鉴证性工作, 与“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构”要求不合;审“民”多, 审“官”少, 与“加强对权力的制约和监督”要求相悖;范围宽泛, 职能重点不突出, 与“完善预算决策和管理制度, 加强对财政收支的监督”要求不符;等等。因此, 政府审计必须更新观念, 站在一个新的角度和新的高度, 努力与世界审计接轨, 尽快实现工作重点的转移, 有所为有所不为。对于越位现象需要退出, 对于缺位现象需要强化, 对于错位现象需要转变, 从而将有限的审计资源真正放到为市场主体服务和创造良好发展环境的轨道上来。
三、我国政府治理的取向以及我国政府治理机制转变相适应的政府审计模式的创建
“以满足人民的需求为中心”的转变, 服务行政作为一种新兴的政府治理机制已经成为世界性的大趋势。顺应服务行政的全球趋势, 从管理型行政向服务型行政转变, 成为我国政府改革的基本目标, 也是现代市场经济条件下政府改革的新路。中共十六届三中全会首次明确提出“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”, 这是一个重大的理论创新, 标志着我国政治体制改革的重心开始向转变政府职能、创新管理体制方面转变, 显示着我国政府改革以有限政府和有效政府作为目标模式。
近年来, 随着改革开放的不断加强和社会主义和谐社会建设的更进一步的深入, 我国政府的治理理念发生了彻底的转变, 法治政府、高效政府、责任政府、透明政府等理念已被普遍认知和确立, 从而为政府审计的变革提供了理论指南。要确立以“有限审计”为定位的我国审计制度, 必须在新环境下进行针对性变革, 转变传统的思维方式和工作模式, 树立服务意识, 实现由传统审计向现代审计转变。战略转型期的政府审计应该是建立以法治政府为核心理念, 强化对政府公共财政的审计监督;以高效政府为核心理念, 加快向绩效审计为中心的转变;以责任政府为核心理念, 加强以领导干部经济责任审计为重点的对权力的制约和监督;以透明政府为核心理念, 实行审计结果公告制度。
(一) 强化对政府公共财政的审计监督
公共财政, 是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系, 是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式, 是与市场经济相适应的一种财政类型, 是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。
政府审计作为政府财政收支的独立经济监督, 在监督政府依法履行所承担的公共经济责任方面发挥着重要作用。从世界审计发展历程看, 财政审计一般都是政府审计的最初形式, 并且一直处于极其重要的地位, 是“永恒的主题”, 也是各国政府审计机关的首要任务。在我国同样如此, “财政预算执行审计是第一位的。”履行政府审计职责应遵循政府治理的特点, 随着我国建立法治政府和公共财政体制目标的确立, 财政审计的作用将更加重要。对政府公共财政的审计, 应当以支出审计为主。通过审计这一监督和制约机制, 形成了对公共支出的有效监督。
(二) 加快向绩效审计为中心的转变
追求政府管理的效率即绩效, 一直是政府管理追求的基本目标。绩效审计是指由独立的审计机构或人员, 依据有关法规和标准, 运用审计程序和方法, 对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证, 提出改进建议, 促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。总体来说我国政府审计现在还停留在财务审计阶段, 这已明显不适应我国市场经济条件下的政府运作机制。积极推进绩效审计, 是实现我国政府审计工作现代化的必然要求和迫切需要。
(三) 以领导干部的经济责任审计为重心, 加强对权力的制约和监督
现代政府审计是民主和法制的工具, 其职能作用是通过加强对权力的制约和监督来实现的。党的十六大提出“加强对权力的制约和监督”, 是审计工作本质属性的必然要求, 是审计促进民主与法制建设的重要途径, 在这方面政府审计无疑起着十分重要的作用。现代政府应是法治、高效、廉洁、服务型的政府, 我国政府审计也应以此为方向, 从实际出发调整其职责, 为政府的公共管理服务, 并随着政府治理的转变迈向法治化, 完成对权力的制约和监督的使命。
现阶段政府审计对权力制约和监督的一个重要方面, 就是建立和完善领导干部经济责任审计制度。从理论上讲, 经济责任审计是审计机构通过对党政领导干部或国有企业及国有控股企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计, 来监督、评价和鉴证党政领导干部或企业领导人员经济责任履行情况的行为。2006年审计署颁布的《审计署2006至2010年审计工作发展规划》指出, 经济责任审计, 继续坚持“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则, 加强协调指导, 不断深化县以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员经济责任审计, 全面推进地厅级党政领导干部经济责任审计, 继续探索省部级党政领导干部经济责任审计, 推动部门单位开展经济责任审计。加强法规建设, 逐步完善经济责任审计制度。但如何加强对领导干部的“权力的制约和监督”, 扩大党政领导干部经济责任审计, 维持公共管理的责任乃是对政府审计最大的挑战。
(四) 实行审计结果公告制度
审计结果公告制度, 是指审计机关依法向社会公众公布审计报告所反映的内容及相关情况, 利用社会舆论监督促使审计查出的问题得到纠正和落实的一项制度。公告审计结果是国际通行的惯例, 各国审计立法对报告权和公布权都有相应的规定。在发达国家, 审计工作的效果很大程度上取决于审计报告的公开性, 它同时也是衡量政府审计组织独立性和客观性的重要标志。我国审计署也指出“积极推进和不断完善审计结果公告制度, 把审计监督与社会监督特别是社会舆论监督结合起来, 促进依法行政和政务公开——积极稳妥地推进审计结果公告, 逐步规范公告的形式、内容和程序, 到2010年, 做到所有审计和专项审计调查项目的结果, 除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外, 全部对社会公告, 逐步健全科学规范的审计结果公告制度。”这一举措, 标志着我国的审计监督制度在与世界接轨的同时, 正不断向实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化方向迈进。
审计结果公开是民主政治的基本要求, 审计要促进政府部门的公开化和透明度, 必须如实向公众披露审计结果, 将其置于社会及公众监督之下。从根本上说, 人民是政府审计真正的委托人, 向其如实报告审计结果并为其服务, 是审计监督的根本出发点和立足点, 也是审计结果公告制度的基本理论依据。审计结果公开, 本身就是对公民知情权、参与权和监督权的肯定和保护, 有助于“健全民主制度, 丰富民主形式, 扩大公民有序的政治参与, 保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。推行审计结果公告还有助于提高政府审计的地位, 扩大政府审计的影响。
综上所述, 政府治理机制转变必然给政府审计带来深刻的影响, 且日益得到充分的反映, 因此对其进行研究非常重要。其目的在于提出符合环境变化的审计发展对策, 创建与我国政府治理机制转变相适应的, 既体现中国特色又符合国际惯例的政府审计模式, 这应当成为现阶段我国政府审计变革的现实选择, 具有重要的理论意义和实践意义。然而, 制度变迁是一个较长的过程, 通常只能循序渐进、潜移默化。从这个意义上讲, 中国政府审计的变革之路依然任重道远。
参考文献
[1]葛笑天.政府职能转变中的政府审计变革初探[J].审计研究, 2005, (1) .
[2]张立民, 张阳.国家审计的定位与中国政治民主建设——从对权利的制约和监督谈起[J].中山大学学报, 2004, (3) .
[3]江虹.我国政府审计发展趋势:效益审计[J].合作经济与科技, 2005, (7) .
[4]闫革, 李文良.西方国家政府审计与完善我国政府审计制度[J].国际关系学院学报, 2005, (1) .
[5]王青.政府审计的取向及定位[J].西部财会, 2005, (10) .
[6]秦荣生.深化政府审计监督完善政府治理机制[J].审计研究, 2007, (1) .
[7]吴素华.试论我国政府审计体制的改革与发展[J].商场现代化 (学术版) , 2005, (2) .
[8]赵伟江.公共审计服务治理理念与政府审计机制创新[J].审计研究, 2004, (3) .
政府公文 篇10
一、 创新工作推动机制，强化执行力建设
在工作的认识和执行上，层层衰减的问题十分突出，要解决这个问题，可以从下面几点出发：一是实施清单式管理。要把清单式管理贯穿到各项工作的全过程，以目标定进度。在推行清单式管理的基础上，各地各部门对承担的任务要制定明确具体的阶段性行动计划，推行“一项工作、一名领导、一套班子、一个方案、一抓到底”的工作机制。二是改进和加强督查工作。对纳入清单式管理的重点项目、重点工作、重点任务，全面推行台账式管理，及时发现影响工作落实的问题，督促整改，全程紧逼。市政府各副市长、副秘书长要担负起督导落实的主体责任。市政府办公室要创新督查工作机制，在促进政府工作落实中发挥更大作用。三是理顺、规范部门职能。结合政府机构改革，进一步整合部门职能、理顺市区管理体制，合理界定和划分事权，调动各方积极性。市区体制、部门职能理顺确定之后，要在政府网站和各部门进行公示，接受社会监督。四是建立部门间协同配合长效机制。对于涉及多个部门的工作，牵头领导和单位要切实负起责任，围绕把事情干成、干好，统筹考虑需要的要素条件和关键的时间节点，做好各方面的沟通衔接，主动把工作往前推，配合单位也要站位全局，主动服务，做到高效协同。对于涉及面广、协调难度大的事项，牵头领导和单位要及时提出协调工作建议，提交市委、市政府研究，确定关键时间节点和各单位的工作任务，确保工作快速推进。
二、 以便民利企为方向，深化行政审批和便民服务改革
自觉从加快南阳发展的大局出发、从方便群众出发、从服务对象的便利性需求出发，以民之所望为施政所向，创新服务方式，优化服务质量。一是清理、规范、公开行政审批和便民服务事项。对全市现有行政审批和便民服务事项进行全面清理，凡国务院、省政府已经取消或没有明确规定设立的行政许可事项，南阳市一律不准设立或保留，不再搞非行政许可审批。对精简后保留下来的事项，办理时间都要在原有基础上再压缩1/3以上，收费一律按下限执行，并在新闻媒体和政府网站上公开，明确“权力清单”。 推行“负面清单”管理，凡是不在公布名录之内的事项，如果发现部门继续实施审批，将严肃查处。开展市场中介领域的专项整治，将中介机构工作完成时限、收费标准纳入行政审批管理当中。二是全面进驻、充分授权。以清理规范后的行政审批和便民服务事项为依据，持续开展行政审批“两集中、两到位”改革，凡与企业和人民群众密切相关的各类审批和服务事项，要全部纳入行政审批服务中心管理，做到应进必进。探索推动把各个局委涉及行政审批的科室合并到一个科室，然后这个科室整体进驻行政审批服务中心，让窗口真正成为一个有权开展审批和服务的实体。三是强力推行“联审联批”。实行重大项目“一单清”“一章通”“一费结”的联审联批新机制，对提升效能、优化环境具有重要的意义。推进联审联批符合中央、省改革的相关精神，要统一思想，强力推进。各县区要抓紧研究辖区内实施联审联批的具体办法，明年要全面推开。四是建立招商引资和重大项目协调机制。每月召开一次招商引资和重大项目建设协调推进会，研究解决制约工作推进的关键性问题。实行重大招商引资项目代办制，确定一批优秀干部作为重点项目特派服务员，全程代办手续，对项目建设中遇到的有碍项目推进、职能部门效率低下和服务不到位的问题，及时向市委、市政府提出意见建议。
三、 围绕阳光、高效、便民，加快推进电子政务
按照南阳市《全面推进电子政务发展的实施意见》，从今年下半年开始在全市政府系统强力推进电子政务建设，通过今明两年的努力，全面完成建设任务，有效提升政府运行效率和服务水平。一是推进政府系统信息互通互用和办公自动化。整合全市政府系统信息资源，尽快建立一个市级信息数据库，推动部门间网络互连互通和上下级电子政务网络平台联通对接，加快建设满足各地、各部门业务应用需要的电子政务内、外网络平台，形成各地、各部门技术标准统一、安全高效的协同办公环境，实现网上办公、协同办公。二是建立便捷高效的网上便民服务平台。通过信息整合与开发利用，建立完善的信息服务体系，积极推进网上审批和办事服务，探索推进网上联合办公，逐步实现网上一站式服务。三是积极探索推进网上信访。四是推动行政审批服务网和电子监察网联网运行。五是开发建设电子政务督查系统。对实行清单式管理的重要事项，市委、市政府重要会议议定事项，领导批示件和交办事项，人大代表建议及政协提案等落实情况实现网上即时发布、实时显示、逾期提醒，使办理进程清晰可见，及时发现不作为、慢作为行为，强化过程督查，跟踪问效追责，促进工作落实。六是全面推进政务公开。利用政府网站等网络资源，搭建贴近群众、便于查阅、能够实现互动的政务公开平台，进一步拓展政务公开的领域和内容，建立健全公众意见和问题的受理、处理、反馈工作机制，保障群众的知情权、参与权、表达权和决策权，创造条件让群众更有效地监督政府。
四、严格规范行为，提高政府公信力
一是坚持依法行政。要增强法治观念，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。二是坚持开门决策，让群众参与到决策过程中来，提高政府决策的科学性。进一步规范行政执法，着力解决乱收费、乱罚款和执法不严、执法不公、执法腐败等企业和群众反映强烈的问题。三是严格遵守政府工作规则。《市政府工作规则》已重新修订印发，明确了各方面的具体要求，这是全市政府系统应该共同遵守的行为准则，特别是新修订的部分，都是针对当前的新形势、新要求需要加强和改进的地方，各方面务必严格遵守，市政府领导同志尤其要带好头、做榜样。四是切实做到守信重诺。各个地方、各个部门尤其是领导干部，要百倍珍惜南阳形象、政府形象、个人形象，强化信用意识，对企业、群众和招商引资过程中作出的承诺要建立在深入研究、科学谨慎的前提下，承诺一旦作出，必须不折不扣地兑现到位，绝不允许朝令夕改、言而无信。
五、切实改进作风，勇于担当、用心工作
要结合党的群众路线教育实践活动，把作风的转变体现到个人能力的提升和推动发展的实践当中。一是勇于担当奋进。组织和人民把我们放到当前的位子上，我们要珍惜岗位，坚决摒弃“不求无功、但求无过”的混日子思想，全力履职尽责，敢于担当，勇于攻坚克难，全力以赴推动工作。二是坚持求真务实。坚决反对形式主义、反对短期行为、反对虚报浮夸。改进会议把关和审批程序，一些常规性的会议能不开就不开，能合并开的就合并开，多开小范围的、解决问题的专题协调会、议事会和现场办公会。要加强调查研究，把主要的时间和精力用在谋划工作、破解难题、推动工作落实上。三是拉高工作标杆。要把南阳发展的要求、服务对象的需要和从根本上解决问题作为我们工作的标准。要养成对标一流的工作习惯，在与先进的比较中找差距、找出路、找办法。要建立“对标化”管理长效机制，各地各部门都要在全国最先进的地区、最优秀的部门中找学习标杆，动态研究它们推动发展的新思路、新措施，结合本市实际运用到发展实践当中。四是做到用心工作。每位领导、政府每个部门、每个地方都要用心工作，对自身的职责和承担的任务，要深入研究，主动谋划；要坚决克服笼统、粗放的工作惯性，统筹考虑方方面面的问题和因素，把工作研究部署的更加深入、细致、具体、周全。五是提高日常化工作水平。各种工作的推进，靠特殊措施或领导高位推进不是真正长期管用的机制。各级各部门要树立常态化优质服务的意识，在提升日常化工作水平上下功夫，使高标准工作成为一种习惯，把主动服务、超前服务变成一种常态。
六、强化激励约束措施，确保效能建设落到实处
以有效的监督、有力的奖惩、鲜明的导向，推动政府效能提升。一是完善监督评议。按照“为谁服务，就让谁参加评议”的原则，真正将工作的评判权和话语权交给群众、交给服务对象，定期组织市民代表、企业家代表和人大代表、政协委员对政府效能和服务企业、群众情况进行评议评价，结果在媒体公示。丰富、创新“问政面对面”的形式和内容，探索推进更加有效的电视问政模式。新闻单位要密切关注，对中心工作的开展落实情况和群众反映的热点、难点问题，明察暗访，及时公开。二是强化绩效考评。认真落实科学高效发展绩效评价试行办法，把考评的重点放在部门承担的中心工作和重点项目完成情况上，开展“阳光考评”。市政府领导班子带头，坚持提前做好每周、月度重要任务预安排，及时搞好分管工作月度总结；市政府部门每月书面向市政府报告承担的重点工作、重大项目执行情况。每季度对市政府各部门工作和承担的全局性任务完成情况进行评比排队，并在媒体上予以通报，考核结果作为年度考核的重要依据。三是严格责任追究。当前，我们在政府效能和工作落实上存在的一系列问题，与行政效能监察不到位、责任追究不落实有很大关系。今后，对于影响政府效能、破坏发展环境的人和事，不管涉及哪一级，不管涉及哪个单位，也不管涉及哪个人，都要动真碰硬，严肃查处。把绩效考评的结果作为各级领导班子和干部实绩考核、政府奖惩和行政问责的主要依据，与单位优秀公务员比例升降、干部推荐选拔任用、评先评优挂钩，实现绩效管理的刚性化，树立鲜明的干事创业导向和舆论氛围。