地方政府机构

地方政府机构（精选十篇）

地方政府机构 篇1

随着我国城乡一体化发展,进一步提升农村金融服务的能力和水平,实现农村金融与“三农”的共赢发展成为新要求。农户居民和小微企业的融资需求受到更多关注,中央与各地相继出台多项文件,旨在改善和解决农村金融存在的融资困境。2014年国务院办公厅印发《关于金融服务“三农”发展的若干意见》,指出深化农村金融体制机制改革,丰富农村金融服务主体,要大力发展县域融资性担保机构或担保基金、村级融资担保基金等新型农村金融服务机构,增强支农服务合力。国务院2015年43号文件进一步提出促进农村融资担保行业加快发展的意见,指出发挥政府的支持作用,大力发展政府融资担保机构作为服务小微企业和“三农”的主力军,支撑行业发展。行业政策的逐步明晰,使政策性担保机构发展的政策障碍得到破解。但与普通商业性担保机构相比,政策性担保机构往往无法兼顾政策导与市场导向,导致陷入“两难困境”。

在此背景下,多地政府结合当地实情,探索地方政府政策性担保机构运营的创新模式,试图建立机构运行的长效机制,缓解其内在矛盾。通过对成功模式的研究,“风险管控”成为关键词。一方面,政府引导财政资金适量介入,促进多类市场金融机构联合,形成“风险共担、多方共赢”的局面。例如杭州西湖模式,当地政府出资200万元与中新力合担保有效公司共同出资成立“杭州点石引导投资管理有限公司”,将政府扶持资金、银行、担保机构、社会资金捆绑在一起,使基金总规模逾两亿元,拓宽资金来源,合理分散风险。另一方面,政府进行财政激励,银行牵头,组织市场企业联保,形成会员制形式。例如德阳小汉模式,由德阳商业牵头,18家企业入会成立担保公司。政府给予激励措施,银行参与公司组建过程,统一管理。由于担保机构与担保企业利益相关且会员皆为同行业企业,因此极大程度上降低了信息不对称带来的市场担保风险。

针对小微企业和“三农”融资问题的政策性担保是政策主导、非市场化的政策性金融措施。探讨地方政府政策性担保机构主要面临的风险点,研究成功案例的风险管控模式及创新机制,能为我国进一步深化农村金融改革、营造可持续发展的农村金融生态环境提供决策依据。

二、政策性担保机构主要风险点

(一)政策性措施失当引发地方财政风险

地方政府在面临政策性目标和担保机构盈利性目标的时候,通常会陷入“两难困境”。尤其对于小微、涉农担保项目,政策性担保支农措施往往易引发地方财政风险。政策性担保机构担保费设定越低,则惠及农村小微主体将愈为广泛,但市场经营特性亦要求担保品变现率需高于特点水平方能保证担保合约的成立。小微主体和农业担保中所提供的担保品通常存在变现困难、交易成本巨大的问题。如果要兼顾盈利性目标,最终只有部分项目成功率高、自有资产丰富的借款人能满足担保条件。如果将政策性目标放在首位,则政策性担保活动极易亏损,引发地方财政风险。高阳(2015)结合融资能力理论与抵押品决定基本模型,在数理分析上证明了此结论:政策性担保机构若要兼顾盈利性目标和政策性目标,需符合如下模型:

1.担保费率α的设定需满足:

其中,P为借款人项目成功率、为担保品变现率、r为市场利率。

2.担保品变现率的设定需满足:

该模型说明若政策性担保机构要保持盈利,仅有担保品变现程度较高的部分借款人能够受益于政策性担保。而较低的变现率将导致亏损的担保费率设定。目前我国政策性担保机构的担保费率仅为2%左右,低廉的担保费率导致担保机构风险收益不对等。外部补偿方式又会给当地财政带来极大负担,因此在实践中,相对稳定的担保资金补偿机制很难在地方上形成。根据对参与2012-2013年度中国信息协会的担保机构调查,全部36家政策性担保机构中仅有8家能够得到政府资金定期补偿。获得不定期补偿的有12家。其余近一半政策性担保机构没有资金补偿。政策性担保机构的效用发挥受到极大制约。

(二)分散机制不健全引发企业经营风险

政策性担保机构往往缺乏创新动力,通常存在产品设计单一、单户担保金额过大、担保期限过短的问题,给企业的风险分散带来极大困难。实践中,我国大部分国有政策性担保机构担保产品数量稀少,偏好针对特定客户群体或者行业进行担保业务,缺乏市场化的创新动力。另外,在地域文化的特定环境中,担保风险评估过程存在不规范,担保机构对相熟客户风险预期不足,致使单户担保金额严重超过基金比例,一旦发生代偿事件,基金运转难以为继。再次,我国是世界上担保期限最短的国家,对小微企业的担保期限通常在一年以内。而发达国家的担保期限通常在两年以上,尤其是美国,针对小微企业的长期贷款担保可长达十七年。因此小微企业融资需求难以满足,进而导致政策性担保机构盈利能力降低,企业风险加剧。

政策性担保机构风险分散机制的另一方面在于风险转移与风险共担。首先,目前我国政策性担保机构采取的担保风险分担机制手段缺乏,再担保体系尚未完全覆盖。根据对2013年部分政策性担保机构的调查,目前为所有机构采用的风险分担方式为反担保措施(100%)。其次为再担保措施(53%),与其它担保机构联保(20%)及与银行分担(18%)的比例偏低。而采取两种及两种以上风险分担手段的担保机构占62%,即有三分之一以上的政策性担保机构仍只有单一风险分担措施。而过多的反担保要求事实上增大了小微企业的融资成本,不利于从根本上解决小微企业融资困境。因此再担保等其他担保手段应进一步完善。其次,担保机构在与银行业的博弈中,通常处于弱势地位,致使银行将小微企业的贷款风险转嫁给担保机构。目前我国担保机构与银行共担风险的比例严重偏低(18%),即一旦发生代偿,绝大部分担保公司将承担100%的连带保证责任。而国际上担保机构一般只承担80%的贷款责任。事实上,银行与担保机构在合适的水平下共担风险亦有利于银行提高风险识别水平,降低市场风险,使双方达到共赢局面。李毅(2008)在理论上证明如下:

1.若无担保公司介入,银行自身选择项目的成功概率为:

其中,C为担保抵押物价值,r为市场利率。

2.若担保公司介入后,按适当比例承担项目损失,则银行选择项目成果概率为:

当θ≥1-c/(1+r)时,银行的风险识别能力将得到提高。因此适当的会有利于发挥银行在风险识别中的作用,从而降低整个市场风险。同时,担保公司的风险管控压力也得到缓解。

(三)机构间合作不足引发行业效率风险

政策性担保机构可持续发展要求建立长效机制,多部门、多机构间的合作显得尤为重要。但实践中,整合当地市场资源的工作通常存在极大困难。首先,政策性担保机构与银行类金融机构的合作存在内在矛盾。一方面,银行为了控制风险,对担保贷款通常有严格的审核条件,且对担保机构授予一定的信用额度,这制约了担保机构的业务规模。进一步限制了担保机构的杠杆放大率,致使担保行业风险收益不对等的情况一直存在。目前我国担保行业平均杠杆放大率为2.3倍,而机构盈亏平衡点通常为3倍。特别是在经济下滑阶段,担保机构代偿和风险管控压力大增,规模较小的担保机构通常难以为继。另一方面,政策性担保机构的政策导向也往往限制了其与银行类金融机构的合作。尤其是针对小微企业、农村金融扶持的政策性担保机构,因其业务的高风险、低收益特点,银行类金融机构更倾向于与一般商业性担保机构合作。其次,多数地方政府对政策性担保机构的支持力度、区域金融的协调力度还有所欠缺。一方面,法规制度的健全需进一步加强,完善相关配套政策。近年来,中央出台多项政策支持小微企业、农村金融担保机构的发展,2015年《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》明确了政府需对服务小微企业、“三农”领域的担保机构加大政策支持力度。但与发达国家相比,我国的法规和政策依然处于滞后阶段。另一方面,政府对当地金融体系和谐互惠机制的设立完善度不够。市场机构之间由于其行业特性、经营目标的差异通常导致部门合作比较困难,需要政府合适引导,以提升整体市场效率、贯彻政策导向为核心,在当地建立一个行之有效的长效机制,方可使政策性担保机构在市场中充分发挥作用。

三、开县模式研究

重庆市开县为渝东北地区经济、移民大县。近年来开县担保体系建设成绩突出,初步形成了“政府支持、部门联动、风险共担”的有效机制,在县域级政策性担保机构建设中具有示范效应。研究该县政策性担保机构运营模式及金融生态环境有助于解决全国它县政策性担保机构面临的风险管控难题。

(一)政府积极引导与支持

1.政策保障机制。当地政府通过出台《开县解决民营企业融资难九条措施(试行)》、《政府财政性资金与银行业金融机构支持地方经济发展挂钩的办法》等政策制度,激励金融机构向实体经济放款积极性。强调担保机构的作用,对担保公司新增担保进行奖励。凡辖内外融资担保公司对县内工业企业和农业产业化龙头企业贷款提供融资担保的,县财政按照新增年日均在保余额的1%对融资担保公司进行担保费奖励。担保体系的完善具备了政策保障,地方金融体系持续健康发展。

2.风险补偿机制。首先,当地政府增加政策性担保机构的资金来源,扩大担保机构规模,提升其自身抵御风险的能力。2014年,当地政府辖内原有的国有独资政策性担保公司新增股东重庆兴农融资担保集团有限公司,更名为开县兴农融资担保有限公司。其次,建立了稳定的风险补偿机制。当地财政及重庆兴农融资担保集团有限公司对开县兴农融资担保有限公司定期实行项目审核,进行资金奖励、拨付,保证其政策性职能的稳定运转。

(二)担保机构合理分散风险

1.产品创新机制。当地政策性担保机构在产品设计方面具有创新性,品种多样化,与市场接轨,满足多层次的小微企业和“三农”需求,贯彻普惠原则。在担保额度方面实行严格限制,稳定担保基金运行。担保费率在政策指导下适度浮动,在坚持政策导向的同时兼顾收益率。

2.风险分担机制。在当地政府积极促进下,“风险兜底”、银保联合模式初具雏形。开县兴农融资担保有限公司通过与当地多家商业银行进行洽接,初步建立风险共担机制,有效降低担保机构风险水平,同时提高金融市场运行效率。

(三)部门机构紧密合作

1.部门联动机制。当地政府通过政策分析、数据收集、形势研判和统筹协调工作,调动县域内外各金融机构和中介服务机构,建立并完善银、政、保、小贷、担保等金融机构的联动机制。同时抓改革、强监管,推进全县信用体系建设,优化本县金融生态环境。

2.平台建设机制。当地政府在全县范围内搭建起银行、政府和企业的信息互联互通平台,并依托这个平台建立了全县企业的融资需求库,其数据保持动态更新,企业可以在其中发布融资需求,金融机构则可以根据库内企业发布的需求寻找服务对象,目前该融资需求库内已经有500家企业入驻。

四、结论和政策建议

本文通过梳理政策性担保机构面临的风险点,结合开县模式的研究,得出如下结论:(1)保障扶持小微企业、支持“三农”政策方面地方政府政策性担保机构履行职能的核心是提升地方政府及担保机构本身的风险管理综合水平。(2)解决地方政府政策性担保机构风险管控难题的根本途径是建立可持续发展的长效机制。这需要当地政府大力支持,金融机构间相互配合,分担政策性担保机构风险,提升金融市场运行效率。

基于以上分析和结论,对于进一步完善我国政策性担保机构风险控制机制,提出建议如下:(1)地方政府需要加大支持力度,完善配套政策。在贯彻中央意见的同时,地方政府需结合当地实际情况出台法律、法规,通过税收优惠、风险补偿、创新激励等措施,从资金与政策上对政策性担保机构给予支持。(2)政策性担保机构自身要加强内部控制,多样化产品设计,丰富风险分散渠道,提升抵御市场风险的能力。(3)政府需要引导合理的制度设计和平台建设,建立良好的金融生态环境,促使机构间共同分担风险,进而强化政策性担保机构的市场作用。

摘要：融资担保是破解小微企业和“三农”融资难融资贵问题的重要手段和关键环节,地方政府政策性担保机构的行业定位和作用近年来愈加明晰。政策性担保机构发展历程显示,少有地方政府能建立政策性担保机构可持续发展的长效机制。主要原因在于风险管控难度过大及制度设计不合理。本文在梳理地方政府政策性担保机构面临主要风险点的基础上,对重庆市开县信贷担保体系成功模式进行研究,得出两点结论:(1)保障扶持小微企业、支持“三农”政策方面地方政府政策性担保机构履行职能的核心是提升地方政府及担保机构本身的风险管理综合水平。(2)解决地方政府政策性担保机构风险管控难题的根本途径是建立可持续发展的长效机制。并提出了相应的政策建议。

关键词：政策性担保,机构风险管控,开县模式

参考文献

[1]J.E.Stiglitz and A.Weiss.1992.Asymmetric Information in Credit Markets and its Implications for Macro-economics[J].Oxford Economic Papers,44(4):694-724

[2]马松、潘珊、姚长辉.担保机构、信贷市场结构与中小企业融资——基于信息不对称框架的理论分析[J].经济科学.2014,(5):62-78

[3]高阳.地方政府政策性担保支农政策有效性及风险研究[J].财政研究,2015,(8):42-46

地方政府机构改革文献综述 篇2

新一轮地方政府机构改革的特点与对策

【参考文献：领导科学 2011年 05期王振海;刘文俭;青岛行政学院;青岛行政学院管理学教研部;】

根据此篇文章，与前四次改革相比，新一轮地方政府机构改革具有的鲜明时代特点：

特点一是鼓励地方因地制宜、大胆探索。在机构设置方面，中央对机构具体设置形式、名称、排序等，不统一要求上下对口，有条件的地方课加大机构整合力度，合并一些职能相同相近的部门，甚至允许一个部门对应上级几个部门。

特点二是以转变政府职能为核心。机构改革在职能定位、理顺体制、机构设置、责任界定、层级分工等各个环节，都紧紧围绕并体现政府职能转变的要求，突出强调地方政府要更好履行职责和服务于经济社会发展。

特点三是责任被提到了前所未有的高度。中央关于地方政府机构改革的意见要求，在赋予部门职权的同时，明确其承担的责任，要通过“三定”（定职责、定机构、定编制）工作，实现权责统一，有权必有责、用权受监督、违法要追究，推动责任政府建设。

特点四是首次提出机构编制备案制度个层级调剂制度。中央要求，要严格执行机构编制审批程序和备案制度。改革过程中，人员编制虽然总额不得突破现有规模，但是在同一层次内，可以根据职能的调整，对人员编制实行动态管理，实现有增有减，优化结构；如需跨层级调整必须按程序报批。这在历次地方政府机构改革是首次，是针对新一轮改革的特别创新之举，充分体现了原则性与灵活性的结合。

推进新一轮地方政府机构改革要体现：

1、城乡一体原则。地方政府机构改革应当遵从“城乡一体化”发展原则，在机构设置和职能整合上要体现土地利用和城乡规划、城乡产业发展、城乡基础设施建设和公共服务、城乡劳动就业的统筹，以更好地促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。

2、满足需要原则。一要满足市场经济发展的需要；二满足社会发展的需要；三满足利益多远的需要（充分考虑地方利益、地区利益、行业利益、阶层利益的平衡，既要构建合理的利益配置机制，又要防止追逐违法利益）；四要满足技术发展需要（转向建设以流程为中心的流程导向型政府，整合政府资源，再造工作流程，减少管理层级，实行扁平化管理）

3、统筹兼顾原则。统筹兼顾职能设置、权利配置、府际改革（即统筹上下级政府机构改革，以利于形成上下合力1。使得行政成本1+1<2,行政效率1+1>2）各种内外上下级关系。1 石亚军，施正文.探索推行大部制改革的几点思考[J].中国行政管理，2008（2）：9-11

4、系统整合原则。整合职能、权责、机构（“坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确前有部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠，政出多门；着力解决权责脱节、、推诿扯皮等问题”）、机制

5、制约性协调原则。一是政府整体和部门之间决策权、执行权和监督权的制约性协调；二是部门内部的决策权、执行权和监督权的制约性协调。三是上下级政府之间的决策权、执行权和监督权的制约性协调。

6、分步实施原则。

一、总体设计地方政府机构改革方案，形成包括市、县及乡政府近期元气改革目标的整体方案。

二、分类分层对待，对省、市、县、乡政府改革和不同类型机构的改革，既要明确共同性，又要体现差异性，照顾到各层级和不同类别的不同特点。三是要稳步推进，尽可能减少改革多带来的负面效应和消极成本。

推进新一轮地方政府机构改革的对策思路

1、以中央的总体战略部署新一轮的对策思路。（中央下发的《关于地方政府机构改革的意见》的八个方面）

2、既注重与中央的对应性，又体现自身特色。在省级政府层面，应尽量与中央大部制同构，体现对应性；省级政府以下的地方政府，除必须上下对口的部门以外，根据自身特点建构组织体系，实现异构化，可能更助于大部制改革效用的发挥。可以根据自身实际情况，各有侧重地设置政府机构和配置只能，如，海南省立足本省实际，将省旅游局更名为省旅游发展委员会，并由省政府直属机构调整为组成部门，部门排序也靠前，并且突出其节庆、文化、和会展、规划项目建设、人才教育培训、旅游监制等职能；

3、注重从国家权力结构上推进改革。要把地方政府机构改革方案纳入政治体制改革方案中，从国家权利结构上进行调整，要明确划分党的职能权限，通过完善党委常委会的组成结构2，适当扩大党领导成员交叉任职，减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，有的可以实行“两个牌子，一套人马”切实解决机构重叠问题，以此提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源。

前几年，纪委与监察部门通过改革合署办公、联动作战，成效显著，为下一步在大部制改革中整合地方党政部门提供了有效借鉴。

4、科学合理地设计部门调整思路。（“加减乘除法”可参考【《领导科学》2011年5月下，第464期；32~33，王建中】）

5、借鉴国内先行地区的成功经验。例如：深圳市的大部制改革意在寻找部门规模与职能的平衡点，成都市大部制表现为向“重点部门”开刀，浙江富阳的大部制改革则以“专门委员会”打破部门利益。主要经验包括：一是领导重视、上级推动；二是努力减小改革阻力；三是正确处理编制和职能的关系；四是有效实施部门整合；五是清晰界定各部门的职能权限。

纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野

关于深化行政管理体制改革的意见[N].人民日报，2008-03-05（1）李瑞昌.大部制改革中地方政府面临的挑战与应对策略[J].岭南学刊，2008（3）：4-9 【参考文献：张紧跟.纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野.中山大学学报（社会科学版）2006年第二期第46卷】

根据此文章，从一些典型个案来看，当代政府机构改革陷入困境的深层原因在于没有理顺纵向政府间的关系，形成了纵向政府间机构设置整齐划一的结构。

改革开放以来，我国地方政府机构改革采取“先试点、后推广”办法取得了明显成效。但从20世纪80年代确立的县级综合改革试点来看，许多地方后来都不同程度地陷入了“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的困境，或成效一般，或收效甚微。

如何改革能走出困境呢，本文认为，要调整中国纵向政府间的关系：

首先文章以福建石狮县、内蒙古自治区卓资县、陕西省黄龙县、海南省等地区的地方政府机构改革为例，分析了导致这些类型的地方政府机构改革陷入困境的原因：

除了市场经济体制不健全使得政府职能没有转变到位、行政机构在缺乏有效制度约束下具有自我扩张的本性等一般层次原因外，更深层次的原因在于纵向政府间关系没有理顺，传统体制下形成的“职责同构”模式仍然得以保留，即纵向的、不同层次的政府在职能、职责和机构设置上高度统一和雷同。简单地说，就是在当代中国，每一级政府几乎都管理相同的事情，中央政府和各级政府之间事权不明、职权不专3。除了少数如外交、国防等专用有事权属于中央政府外，地方政府所拥有的事权几乎完全是中央政府的“克隆”。职责上的同构，必然导致在纵向政府间的机构设置上，过分强调政府管理的统一性而忽视了不同层级和不同地域地方政府管理的多样性，往往将政府职能配置与机构设置的上下对口作为一个先决条件。

而造成中国纵向政府间“职责同构”和地方政府机构设置雷同的原因是：

1、这一模式是中国自秦朝以来历代王朝中央集权传统的历史遗传（中国地域广阔，交通不便和信息阻滞的背景下，中央对地方的控制力、中心权利对全国的辐射力都会渐次减弱；

2、在体制转轨时期，强调纵向政府间机构对口设置的做法并没有随着体制改革而发生根本性变化（原因：一是由于传统体制形成的路径依赖和政府运作的惯性，使得这一传统体制下的制度性安排仍然被保留下来；二是由于纵向政府间关系由“动员型体制“转变为”压力型体制“后，为了实现经济赶超和完成上级政府下达的各项指标。各级政府不得不将各种任务和指标层层量化分解，下派给下级政府，并责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济的奖惩。

从西方发达国家的实践和国内深圳、顺德的实践来看，地方政府机构设置的多样化与国家制度统一性、与中央统一性的原则规定在各地区的贯彻实施是不矛盾的。所以地方政府有因地制宜地设置机构和配置职权的权力；从职能上看，发达国家的地方政府有权根据本地区的事迹需要，自行决定其具体管理权限，法律有特别规定的除外。从组织结构上分析，发达国家的地方政府机构设置是从本地区事迹情况出发来设计的，不具有完全的结构模式。比较成功的案例有深圳和顺德（有关这两个地方改革的具体内容，参见汪玉凯主编：《中国行政体制改革20年》，中州古籍出版社 1998年版，第126~130、182~192页）

总结改革开放以来中国地方政府机构改革的经验教训，我们认为单一制和计划经济传统等导致的地方政府机构设置同构化是“精简—膨胀—再精简—再膨胀“的深层次原因。进一 3 刘靖华，姜宪利，等.中国政府管理创新（施政卷）[M].北京.中国社会科学出版社出版社.2004 步改革的基本思路应该是在转变职能、厉行法治等的基础上调整纵向政府间的关系，给予地方政府在机构设置上的自主权，转变传统观念，不必强求纵向政府间在机构设置上的整齐划一。

广东省高州市政府机构改革向纵深推进

关于地方政府机构改革，广东省高州市2011年3月底初步完成市级政府机构改革任务，市政府工作部门原有29个，调整与设置为26个。按照打造服务型政府要求，该市继续将改革向纵深推进，形成“调研－改革－评估－再调研－再改革”的良好格局。其改革具有很多可借鉴之处：

(1)加强领导，周密部署。从2009年12月25日成立政府机构改革领导小组到通过《高州市人民政府机构改革方案》，至2010年12月24日召开政府机构改革会议，要求在2011年1月进行机构挂牌、领导班子任免等工作，所有机构按新“三定”规定开始运作。（2）制定政策，深入调研。该市改革方案确保市政府机构个数、人员编制总量两个“不突破” 规定的前提，按照统一的原则、标准和尺度，实现“转变政府职能，理顺职责关系，进一步调整组织结构、合理配备编制，推进政府高效协调运转”的改革目标。改革前，市编办对市直部门的工作量大小和职能增减以及原有编制数、在职人员数等情况进行认真分析和研究，直接深入到涉及机构和职能调整的市直相关部门召开座谈会，广泛听取各部门对改革的意见和建议，并加强与兄弟市县之间的联系，学习和借鉴他们的经验做法。对涉及多个部门的职责分工问题，主动牵头，召集部门面对面协商，最终形成一致意见

（3）合理“三定”，理顺职能。一是严格执行省、市规定的机构限额数量，清理和规范议事协调机构；严格核定编制和领导职数，实现全市行政编制总数只减不增；采取挤、压、调的办法，调剂盘活行政编制；实现后勤服务人员社会化。二是理顺部门职责关系8项，解决多头管理问题。三是取消行政审批事项23项，将30项职能转移给事业单位或中介组织承担，使政府职责由管理型向服务型转变，解决职能“错位”问题。

（4）科学评估，深化改革。部门“三定”后，围绕深化改革目标，涉及社会管理和公共服务事项，该办通过科学的评估、调研等工作，增加其相应职能。目前，该市机构改革继续纵向深化，已调整有关部门多项社会管理和公共服务职能，切实为经济中心建设提供了行政体制保障。

【参考文献：中国机构编织网

广东省高州市编办

时间：2011-07-19】——青年网

地方政府机构改革意义何在

【参考文献：郭巍青.我们应当积极推动地方政府机构改革.2010-07-15】 作者:郭巍青，中山大学行政管理研究中心教授、政务学院教授，博士生导师

[新闻背景：广东省政府日前召开省市县政府机构改革工作电视电话会议，贯彻落实党中央、国务院关于地方政府机构改革的精神，动员、部署广东地方政府机构改革工作。广东这次政府机构改革的特点体现在突出探索推进大部门体制、突出转变政府职能这个核心、突出强化部门责任、突出先行先试等“四个突出”上。（详见羊城晚报3月25日A1版、3月31日A1版）] 转变职能的意义就是进一步理顺政府与市场、政府与社会的相互关系。所谓理顺，指标是“四个分开”，即政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。应该承认，转变职能与政企分开，是喊了很多年的口号。民间有戏言，抗日战争八年都胜利了，怎么这政企分开分了30年还不成呢？然而另一方面又必须看到，制度建设注定是一个漫长的过程。从大的尺度上看，中国还是属于现代管理制度并未完全健全的国家，还需要持之以恒的努力。以改革开放30年为基础而向前展望，政府职能转变事实上面对新的挑战，也具有新的内容。这主要包括两个方面：一方面，我们已经拥有了产能巨大、多元成分的市场经济，而且日益与全球经济体系相互交织。怎样既能灵活驾驭并合理监管这样的经济体系，又能防止巨大的商业利益对公共机构与公职人员的腐蚀？这就要求在政企分开和政资分开方面有更加完善的制度建设。另一方面，科学发展观的实现，光靠政府与市场的“二人转”还不够，还需要“三脚架”，即需要发育良好的社会。因此，通过政事分开、政社分开而理顺政府机构与事业单位、政府机构与社会组织的关系，就变得非常重要。

推进大部制改革，则是这次地方政府机构改革的一个鲜明特色，它的意义在于进一步提高政府机构本身的能力与效率。由于国务院机构已经按照大部制原则实行了机构改革，所以省一级政府也就需要按同样原则向上对接。因此，省级政府机构改革最为明显可见的内容就是某些机构部门的调整合并。例如，重庆加大整合力度，将原有的市农办、市农业局、市农机局、市农综办4个部门资源整合，成立新的市农委。此过程中还相应地减少了一些处室与人员，也就是同时具有精简机构的效果。不过还有另外一个方面需要注意。大部制是一个方向性的原则，各个省、区、市的改革，还是拥有根据实际情况与实际需要而灵活安排的自主空间。这就会出现一种情况，省级政府与中央政府之间，各省级政府之间，有些机构的名称和权限并不是一一对应的。由此会带来哪些优劣利弊，对于政府间关系会有哪些影响，可能还需要实践的检验。体现自主灵活性的机构安排，是否有利于调动地方积极性，促进各项事业又好又快发展，则考验主政者的智慧。

地方政府机构改革的第三个重要内容是推进省管县体制的改革与完善，它的意义在于理顺省级以下的机构关系、权力关系以及财政关系，强调扩权强县。从广东省以及其他一些省份的情况来看，这的确是有必要的。随着经济社会的发展，县域经济和县级治理能力问题变得突出，原有的市管县体制已经不能适应新的发展要求。通过省管县体制的完善，将会有利于加大对落后地区与基层的扶持力度，从而有利于缩小地区差距，实现均衡发展。

可以将以上三个方面的内容归纳为理顺关系，提高效率，强化基层，它们同时也是衡量这次政府机构改革成效的重要指标。最后需要强调的一点是，国际金融危机的出现，对政府的治理能力提出了新的更高的要求。恰逢此时的政府机构改革，可以看作是政府的自我调适与积极学习。中国已经开始在全球治理层面上承担更大的责任了，这不仅意味着中国的经济实力具有全球影响力，而且意味着，中国应当具有与这样的实力相称的治理经验与治理模式，包括国家层面的治理与地方层面的治理。它应当是可以仿效、可以分享的。因此，我们应当积极推动政府机构改革，向着更高的目标走。

广东省市县政府机构改革将有六大动作 虽然是2004年的新闻报道，估计对于老师或多或少也有一定的作用 【参考文献：东北网.2004-3-3】

核心问题是转变政府职能, 这次市县政府机构改革总的精神是“大稳定、小调整”，有三大原则：一是因地制宜，二是权责一致，三是依法行政，改革主要内容涉及六个方面。这次改革的重点是整合部门职能，理顺关系，集中力量解决行政管理体制中的一些深层次矛盾和问题。一是要实现公共行政体制的创新，二是要解决政府职能转变这一核心问题，三是要为后续的行政管理体制改革奠定基础。这次改革还鼓励各市、县积极探索，大胆推进，适当加快行政管理体制改革步伐。配套改革须跟上会议还要求各市县要结合政府职能调整和转变，按照必要集中和适度分散相结合以及权力责任相一致的原则，合理划分市与县区、县区与乡镇的职能和权限，处理好垂直管理部门与当地政府的关系。此外还要抓好综合行政执法试点、电子政务建设、城镇行政管理体制改革、乡镇机构改革、事业单位管理体制改革、机关后勤体制改革等各项配套改革工作。

市县机构改革六大动作

一、国资委将可组建到市

目标：深化国有资产管理体制改革，规范国资委的职能定位、运作机制和管理方式。动作：国有企业较多、国有资产规模较大的市可参照省的做法，组建市政府国有资产监督管理委员会；国有资产较少的市不单独设立国有资产管理机构，县原则上不设立国有资产管理机构，但均要明确相关机构履行出资人职责，承担国有资产管理职责。

职能：市设立的国资委为市政府特设机构，列入市政府工作部门序列，市政府授权市国资委代表国家履行出资人职责，实行管资产与管人、管事相结合。

二、发展计划局改组为发展与改革局

目标：加强地区经济社会发展的综合协调，一手抓发展，一手抓改革，以改革推动发展，以发展促进改革。

动作：参照省的做法，将市县发展计划局改组为发展和改革局，市县发改局、经贸局、外经贸局理顺职责关系，进一步解决职能交叉、工作扯皮的问题。

职能：把改革和发展密切结合起来，使改革更好地为发展服务，进一步提高综合协调区域经济社会发展的有效性。

三、盐业公司改为经济实体

目标：继续推进流通管理体制改革，理顺盐业行政管理体制。

动作：参照省的做法，保留市、县经济贸易局和对外贸易经济合作局。将市、县盐业公司改为经济实体。职能：不变

四、单设部门重点监管食品药品

目标：加强食品安全和安全生产监管体制建设。动作：在药品监督管理局（分局）的基础上，组建市、县食品药品监督管理局；市、县安全生产监管机构的设置维持现状，不单独设置，因当地安全生产形势确需单设的，在上级批准的机构限额内设置。

职能：市县药品监督管理局仍实行省以下垂直管理体制，继续行使药品监管职能，划入卫生部门的保健品、化妆品的安全监管、行政执法职能，增加对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处的职能。

五、重计生也重人口工作

目标：加强人口与计划生育工作，促进人口与经济、社会协调发展和可持续发展。动作：将市、县计划生育局更名为人口和计划生育局。

职能：综合协调人口和计划生育工作，加强人口发展战略研究，推动人口和计划生育工作的综合治理。

六、综合设置城市管理机构 目标：加快城市管理体制改革。

国际评级机构地方政府评级方法研究 篇3

关键字：地方政府 债务 信用评级

地方政府的主要职能为提供社会所需的公共产品和服务、维持社会秩序、实现社会管理。相较一般主体，地方政府具有一定的特殊性，因而其在信用评级方面也具有一定特殊性。首先，地方政府评级关注的要素应包括地区经济、财政、政府治理、财务可持续性等方面，与工商企业更加偏重财务数据有所不同；其次，如果地方政府出现危机（尤其在债务偿还方面出现危机），一般来说中央政府都会对地方政府进行财政援救，因此除了地方政府自身信用风险外，上级政府的支持对于地方政府信用评级也会起到重要的影响。

受限于中国地方政府信息公开透明度以及统计数据不够详尽，目前国内针对地方政府的评级技术还不成熟。而国际上最著名的两家评级机构——穆迪和标普对地方政府的评级业务开展时间较长，并在多年的实践中不断完善，已较为成熟，有很强的参考价值。因此，本文以穆迪、标普为例，就其对地方政府的评级方法进行详细介绍。

地方政府的界定以及评级方法的适用范围

从区域上看，穆迪和标普均将地方政府分为美国地方政府和其他国家地方政府。从地方政府范围来看，穆迪和标普没有对其他国家地方政府作详细定义，对美国地方政府作了较为详细的定义。

从评级对象来看，穆迪和标普对其他国家地方政府的评级方法仅适用于对地方政府主体的信用评级，穆迪对美国地方政府的评级方法适用于一般责任债券评级，而标普对美国地方政府的评级方法对主体和一般责任债券评级均有效。

穆迪地方政府信用评级方法介绍

（一）整体思路

1.穆迪对其他国家地方政府的评级思路

首先，结合地方政府的个体信用风险和所在国家（或者地区）的系统性风险，来确定地方政府个体基础信用；然后，再结合上级政府的额外支持，来确定地方政府最终信用级别（见图1）。

图1 穆迪对其他国家地方政府的评级思路

资料来源：穆迪

2.穆迪对美国地方政府的评级思路

穆迪对美国地方政府的评级（即其发行的一般责任债券）主要采取打分卡方法进行，考虑经济状况和展望、财政状况、债务状况以及管理和治理情况等四个评级要素，其对应的权重分别为40%、30%、20%和10%。值得注意的是，穆迪对美国地方政府的评级中没有考虑上级政府对其的特殊支持。

（二）评级步骤、评级要素及评级标准

鉴于穆迪对美国地方政府评级思路较为简单，并且其考虑的评级要素与对其他国家地方政府评级考虑要素差异不大，因此本文仅介绍穆迪对其他国家地方政府评级的步骤、要素和标准。

1.个体基础信用评级

（1）个体信用风险打分卡。穆迪对其他国家地方政府的信用评级首先是根据打分卡确定地方政府的个体信用风险，其打分卡主要包括经济基础、行政体制、财务表现与债务状况、管理与治理情况等4个一级因素以及相应的12个二级因素。分数范围为“1-9”，得分越低表明信用风险越低。

（2）系统性风险评估。穆迪认为，一般来说地方政府信用级别不会高于其所在国家（或者地区）的主权级别。在某些特殊情况下，系统性风险的评分取值会比所在国家（或者地区）主权评级高出1-2个级别。

（3）利用个体基础信用评级矩阵得到初始个体基础信用等级

（4）使用额外因素对初始个体基础信用等级进行调整

2.上级政府支持评级

穆迪从三个因素（行政体制、历史行为和个体特征）来考虑上级政府对地方政府的特殊支持，并对三个因素的评价指标进行评分。最终得出的特殊支持综合得分，会映射到相应的特殊支持程度区间。

3.根据个体评级和支持评级，得出最终级别

根据个体基础信用级别和上级政府的支持级别，结合穆迪的“联合违约概率”（JDA）方法，得出最终评级的范围。

标普地方政府信用评级方法介绍

（一）整体思路

1.标普对其他国家地方政府的评级思路

首先，根据打分卡确定地方政府的个体信用得分和行政体制得分。其中，个体信用得分考虑经济实力、预算表现和弹性、债务负担和或有负债、流动性、财政管理等要素，行政体制得分是对各个国家（或地区）的行政体制进行分析。然后，根据个体信用得分和行政体制得分来获取地方政府的初始评级。最后，再根据其他一些重要因素（如主权级别、政府特殊支持等因素）来获取地方政府的最终级别（见图2）。

图2 标普对其他国家地方政府的评级思路

资料来源：标普

2.标普对美国地方政府的评级思路

标普对美国地方政府的评级思路与对其他国家地方政府的评级思路大致相同，只是将体制因素作为打分卡的一个要素与其他要素并列考察，而并非单独作为一个考察大项对其单独进行打分卡评分。考虑的要素以及权重为：体制框架（10%）、管理（20%）、经济（30%）、流动性（10%）、预算执行（10%）、预算弹性（10%）以及债务和或有负债（10%）

（二）评级步骤、评级要素及评级标准

鉴于标普对其他国家地方政府和对美国地方政府的评级方法和考虑因素较为相似，本文仅介绍标普对其他国家地方政府评级的步骤、要素和标准。

1.个体信用得分

标普对其他国家地方政府的信用评级首先是根据打分卡A确定地方政府的个体信用得分。标普在对于财政、经济、管理和行政体制因素的定性和定量分析基础上，重点关注8个评级要素，对每个评级要素都通过“1”至“5”五个数字来评价，分数越低表明风险越低。

2.行政体制得分

主要通过行政体制的可预见性、财政收支平衡状况、政策透明和政府责任、系统性支持等四个关键要素，来给地方政府所在国家的行政体制进行评分，总共划分六个类别。

3.初始评级确定

从个体信用和行政体制两维角度，通过打分矩阵得到地方政府个体的初始信用级别。

4.最终级别确定

得到初始级别之后，还要考虑一些打分卡中未考虑到的因素，这些因素通常以限制性因素的形式出现。例如：如果流动性得分大于4，那么地方政府的级别上限会被限制在A-；如果流动性得分为5，则在矩阵评级结果的基础上再向下调整两个级别，且不得高于BB+；如果财政管理得分大于4，则在矩阵评级结果的基础上再向下调整一个级别，且不得高于A；如果财政管理得分为5，则在矩阵评级结果的基础上再向下调整两个级别，且不得高于BBB-；如果政府基金连续两个财政年度收支逆差，且逆差绝对数超过支出的5%，其级别最高不得超过A-，若逆差连续存在三年且带来明显的长期问题，其级别最高不超过BBB。此外，对于上级政府的特殊支持，标普也将其作为其中一个额外因素。

对中国地方政府评级体系建设的启示

（一）国际评级机构地方政府评级方法比较

1.穆迪和标普对地方政府评级都使用了定量与定性相结合的方法

所谓定量，指的是利用打分卡对影响因素进行相对定量的确认和计量。定量的方法能够使评级过程容易量化，其标准化的特性也令评级过程容易理解和比较，简化了很多不必要的麻烦，但定量的方法也带来了一定的问题，需要定性判断进行补充。

（1）有些打分卡评价的项目本身就是一个具主观判断性质的问题，评分需要评价者通过主观判断来确定最终分数，在这个过程中难以避免因为评价者主观判断引起的失真现象。

（2）打分卡对于大多数因素的权重处理基本都是按照等权重来进行处理，但现实中这些因素的重要程度不会完全相同，等权重的处理方式会淡化一些重要因素的影响，夸大一些非重要因素的影响。

（3）打分卡中究竟应该包含哪些因素？这是一个非常重要的问题。一般来说，打分卡涵盖的主要是一些共性问题，而对于个性问题无法通过打分卡进行评价。同时，即便打分卡反映的是共性问题，但是影响地方政府评级的共同因素有很多，究竟该选取哪些因素而舍弃哪些因素并不是一项容易的工作，需要在实践中不断总结和更新。

（4）正因为定量判断存在种种缺陷，因此评级过程需要定性判断加以补充。定性的方法主要是对无法量化的因素和共性之外的个性因素作评价，同时定性方法还存在一定的灵活性，可以将突发因素的影响纳入评级过程中，保证评级过程的完整性和全面性。

2.穆迪和标普对地方政府评级主要考虑的因素大体相同，但具体的处理方式有所不同

（1）穆迪和标普都十分关注地方政府的行政体制：穆迪是将行政体制因素纳入整体打分卡，只是将其作为其中一个评级要素；标普则是直接突出行政体制的重要性，将其作为评级矩阵中的一个维度进行处理。同时穆迪和标普也关注经济、财政、治理、债务等关键的地方政府个体因素。

（2）穆迪和标普也非常重视上级政府的支持作用，但处理方式不同。标普是将特殊支持列成打分卡之外的额外因素来对初始评级进行调整，而穆迪则是直接将上级政府的特殊支持作为一个重要因素，单独设立打分卡。

（二）对我国地方政府评级的启示

穆迪和标普作为国际上最著名的两家评级机构，其对地方政府的评级方法在多年的实践中不断完善，已较为成熟，有很强的参考价值。但由于我国地方政府不论是在运行机制方面还是在预算管理方面都有其特殊性，因此在借鉴国际评级机构的具体方法时应有所取舍。

从运行机制来看，美国地方政府更像是一个独立运营的公司，有着相对完整的资产负债表和利润表，评级时可以从财务的角度对其进行评价。我国地方政府由于历史和体制原因，并没有专门的资产负债表和利润表，地方政府的收入和支出、所拥有的资产和债务，均不够透明。尽管近两年地方政府债务问题引起了社会广泛关注，在压力之下一些地方政府公布了预算和债务情况，但公布的频率较低，内容也不够详尽细致，并且每个省的债务统计标准均不得而知。这些因素决定了我国地方政府评级方法没有办法完全按照国外的财务式分析来进行。

对于上级政府的特殊支持，国外地方政府受到支持的力度和可能性均会受到一些因素的限制和影响，上级政府并不会无原则无底线地给予全部兜底保障。而我国地方政府债务截至目前还没有违约案例出现，大家均视地方政府债务由相应的上级政府兜底，这种“隐性背书”的观念深入人心，不论是在债务发行定价上还是在风险评估上均有所体现。对于这种情况，一方面我国的上级政府特殊支持确实要强于许多西方国家，因此在评级时可以将其作为重要因素进行特殊关注；但另一方面“隐性背书”的观念使得地方政府债务不断扩张，不透明下的急速扩张给地方政府评级带来极大的困难。

此外，穆迪、标普的地方政府评级业务开展时间较长，有较长的数据序列，可以通过大样本统计分析来进行违约分析，从而可以根据违约特征来对具体级别进行确认。我国一方面此类数据统计时间序列不够长，另一方面并不存在违约个案，因此根据历史违约特征确定具体级别的路子无法走通。

作者单位：中诚信国际信用评级有限责任公司研究咨询部

责任编辑：罗邦敏 刘颖

参考文献

[1]Moody， 2013， Rating Methodology： Regional and Local Governments.

[2]Moody， 2013， Rating Methodology： US States Rating Methodology.

[3]Standard & Poor's， 2010， Methodology for Rating International Local and Regional Governments.

[4]Standard & Poor's， 2012， U.S. Local Governments： Methodology and Assumptions.

[5]Moody， 2012， Evaluating the Creditworthiness of Chinese Provinces and Cities.

地方政府机构 篇4

制度建设的不完善问题成为我国地方政府体制中最严重的一个问题。这个问题也严重制约了我国地方政府机构的改革, 从而使得政府结构的改革缺乏明确性、稳定性、持久性。在地方政府机构改革中存在着一个地方政府双重角色的冲突问题, 一方面, 各级政府机构改革的政策制定者是本级地方政府, 而另一方面, 各级地方政府也又是改革的主体与推动者。当改革过程中所颁布的一些政策以及措施影响到地方政府及其各部门人员的自身利益时, 政府体制改革也意味着开始流于形式。因此, 各级地方政府及其各部门成员在政府体制改革过程中维护自身利益的行为也就严重阻碍了政府机构的改革的进度, 同时也影响了其结果。

2地方政府机构人员的基本观念相对落后

建国以来, 由于我国长时间的执行计划经济以及犯下了文化大革命这样一个重大的错误, 导致许多人的思想不能够跟上时代的发展。随着我国加入世界贸易组织以及市场经济体制的确立, 为了进一步适应时代的发展, 我国的行政文化也急需进行一些相应的转变。在我国许多地区, 计划经济体制的观念仍然指导着大多数行政人员的思维及其行为。因此, 没有意识与观念的转变, 任何再好的制度设计只能停留在图纸上, 贫穷落后地方政府的行政文化的转变十分缓慢, 严重不符合当地政府机构改革和社会发展的需要。

3社会自治力发展滞后的制约

我国的现状是经济的发展速度远远快于政治发展和社会参与政治的发展。目前, 我国既缺乏人大对政府的监督, 也缺少公民对政府的监督, 政治经济社会发展的方针政策均出自于政府自身内部, 很少或基本上没有其他局外人员的参与。为避免在突然情形下出现的社会新兴利益集团参与政治而出现的制度与体制上及整体社会结构的不适应, 就需在现代化的进程中逐步建立公民参与政治的途径与渠道, 以避免引起社会动荡。我国自古以来就是中央集权的国家, 因此, 但总的来说, 社会自治的发展也应适合我国的具体国情而言, 社会自治的发展应寻求地方及社会事物的自治和保持中央政府权威的制衡点。

地方政府机构改革是一个持续不断的过程, 其面临着巨大的阻力, 甚至可以说困难重重, 有一些阻力在短期内是难以克服的, 对此, 我们应该保持清醒的认识和充分的准备, 同时也要采取积极的措施予以应对, 才能确保机构改革目标的实现。

3.1认清形势, 做好相关人员的思想工作

改革开放以来, 我国政府体制改革的重点一直在经济体制上, 但现如今, 尽管经济建设取得了辉煌成就, 但却涌现除了大量的经济问题, 其中许多问题光靠经济体制改革自身很难解决。机构改革是行政体制改革中的重要内容, 机构改革的成功与否, 直接影响国家政治、经济体制的进行。各级党委政府要通过多种形式的宣传教育, 特别是党的传统的思想政治工作的优势, 使广大公务员认清机构改革的这种形势, 有助于他们正确面对现实, 处理好个人和组织的利益和关系, 自觉服从大局, 不做改革的“绊脚石”, 而为改革创造良好的氛围。

3.2转变职能, 实现机构精简

机构改革是政府职能和管理体制的一场深刻革命而不只是单纯地裁并几个单位, 精减一些人员, 机构改革是上层建筑领域适应经济基础要求的一场深刻革命。在计划经济时期, 政府管了许多不该管, 管不了, 也管不好的事情, 截留了许多本该属于企业的权力, 结果造成了机构越来越膨胀。政府要根据实际情况, 正确界定职能, 以适应计划经济向市场经济过渡的现实状况。随着社会经济的发展, 需要管理的社会事务不断膨胀, 各种社会利益日趋庞杂, 同时, 随着社会进步, 社会成员的素质不断提高, 社会组织参与管理社会的能力迅速增强。部分职能交给一些中介机构和社会组织, 由它们去管理社会。

3.3建章立制, 加强法律监督

导致机构臃肿, 人员膨胀的重要原因就是机构编制过于随意, 看长官眼色行事, 没有法律限制, 应尽快出台相关法律, 用法律控制机构和编制, 这是世界发达国家的成功经验。加快修改行政机关组织法, 要与国家公务员制度相适应, 修改一些不适合的内容, 充实、细化国务院和地方各级政府组织法, 使之有法可依。另外, 还要加快行政程序法的制定, 使机构和编制管理的各项工作要有科学的步骤和程序可以遵循, 以防止机构膨胀的再次发生。

摘要：地方政府机构改革是一个持续不断的过程, 在此过程中要克服阻碍改革的各种因素。主要对地方政府机构改革中存在的一些制约因素进行了分析, 同时也提出了一些积极的措施以应对改革过程中所存在的阻力, 从而确保机构改革目标的实现。

关键词：地方政府机构改革,阻碍,措施

参考文献

[1]谢宝富.中国地方政府体制改革中的几个问题[J].河北学刊, 2004, (3) .

[2]杨宇立.行政管理体制改革滞后的经济分析效果[J].天津社会科学, 1999, (5) .

[3]胡伟, 王世雄.构建面向现代化的权力——中国行政体制改革研究[J].政治学研究, 1999, (3) .

地方政府机构 篇5

改革开放以来，中国地方政府机构改革逐步朝向成熟的方向迈进，但仍与中国高速发展的现代化形势不相适应。需要对地方政府机构进行优化。

一、地方政府机构设置理论

地方政府机构的设置不是随意的,而是有一定的规律,它既受各种外部环境因素的制约,也受到内发展规律的支配。总体而言，地方政府机构设置与职能相适应，要与社会发展相适应。机构设置要具有系统性，并依法进行。

（一）地方政府机构设置从根本上要适应职能的需要

中国各级地主政府发行具体组织和管理国家行政事务的职能，诸如编制和执行国民经济和社会发展规划，领导和管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育、民政、公安、监察、民族事务、国防建设等工作。要承担这些具体的工作，就必须合理地设置相应的行政机构。

（二）机构设置与社会发展相适应

地方政府机构的设置不是固定不变的，而是随着社会政治、经济和文化的发展，不断完善和改革，以适应新形势的需要。地方政府机构变化的总趋势是职能不断扩展，机构不断增多，结构日趋复杂。

（三）机构设置具有内的在系统性

地方政府机构作为一个完整的组织系统，具有内在的结构和发展规律。地方政府要充分履行政府职能，必须构成一个功能齐全、机构协调、运转灵活、效率较高的行政管理体制。只有作为有机整体，机构才能发挥整体效益。

（四）机构设置须依法进行

当代许多国家对设置地方政府机构的性质、地位、职权、编制、工作程序等，都有相关的法律、法规做出明确的规定。这使地方政府机构的设置走上法制化和制度化的轨道，以减少主观因素的干扰，防止随意设置机构的现象。

二、政府机构存在的问题

中国地方政府机构存在的问题较多，其中一个长期、令人困扰的问题，就是地方政府机构过于庞大。中国地方政府在20世纪80年代顶峰时期的机构设置：省政

府达80-90个；市政府机构达60-70个；县政府机构达50-60个；乡镇一级也达20个左右。虽然其后几经改革，但机构设置处于精简------膨胀的循环之中，至今各级政府的机构仍然偏多。按照有关编制的规定，省级政府机关为50个左右，地区一级为30个左右，地级市为40个左右，县为30个左右。而实际情况是：省级平均超出了15个左右，其他分别超出20个、15个、10个左右。如果依照市场经济体制精简的新要求，各级地方超编的机构更多。

（一）中国地方政府不仅行政机关机构多，而且还有其他众多的政治机构。比如每个地方都有包括党委、人大、政协、纪委、工会、妇联、共青团、武装部等多套班子和多套人马，政府组成人员相对较多。相比而言，西方发达国家有些城市只有市长一人，很少有副职，更不用说有七八个以上的副职，其所对应的办事机构和职能机构也精简得多。

（二）中国地方政府还存在着部门内设机构膨胀，内部层级过多，以及大量设置非常设机构等问题。在内设机构方面，省级以下政府一般设立两个层级，在省职能部门称为处，在地市级以下部门称为科。也有一些省级政府职能部门内设三级，即在处之设立科。还有一些职能部门变相设立高规格内设机构，如省厅之下设立副厅级机构，增加行政层级和机构编制。至于各种各样的临时机构，总是寻找理由和时机转为正式机构，成为机构设置一个灰色领域。

（三）中国地方政府的行政成本过高，也受社会舆论的质疑。中国是一个发展中国家，经济和社会发展的各个方面都需要财支支持。对财力的巨大需求和这种财力的相对不足，是落后国家发展中突出的内在矛盾。对于中国那些相对贫穷的地方来说，这个矛盾更为尖锐。然而，困扰中国地方政府的一个重要问题就是行政经费过高，财政不堪重负。资料显示，中国目前有3600万财政供养人员，绝大部分属于地方政府及其事业单位，约占到总数的70%。中国财政供养人员与总人口之比，全国平均水平已达到1：28。而且经济越落后的地区，这个比例越高。许多地方政府的财政收入的70%用于相关人员的工资费用，还有少数地方政府要靠借贷来发放公务人员的工资。一些地方政府财政被形容为“吃饭财政”，甚至是“要饭财政”。这就使它们没有更多的财力投入到发展地方经济上，乃至无力提供必要的公共服务和社会保障。中国一些落后地方至今九年制义务教育还没有普及，教师工资不能正

常发放，就是地方财政状况恶化的突出表现。

（四）中国地方政府缺乏法制。现代政府管理是一种法制管理。依法行政指任何行政行为都不是政府机关和公职人员的随意行为，而是一种组织行为和规范行为。中国在地方政府机构的设置上，虽然各级先后出台了一些规定，乃至法律、法规，但是在实践之中，地方政府机构长时期处于精简与膨胀的恶性循环之中。新中国经历了次数众多的机构改革，但几乎每一次改革都不同程度地反弹，一些机构改革所针对的弊端，都先后复发，就是缺乏完备而有效的行政组织法律规范。

注释：

①杨凤春.论常委会在我国地方人大制度中的作用及其发展方向.理论学刊，1999（2）.②吴佩霜.“北京现象”的另类解读——让人大代表成为政治家.中国新闻周刊，2003-12-29.③杨凤春.人大代表都应成为政治家.新京报，2004-03-15.④郭道晖.实行司法独立与遏制司法腐败.法律科学，1999（1）.⑤中国青年报，2004-05-13.参考文献目录：

《中国地方政府学》

《中国地方政府创新案例研究报告》

《现代法治政府论》

政府投资审计引入中介机构研究 篇6

在我国，政府投资建设项目审计引入中介机构参与有两种常见的模式：一是审计项目外包，政府审计机关只对中介机构跟踪审计的结果进行复核；二是联合审计，即以政府审计机关为主导，中介机构以其专业知识协助配合的模式进行政府投资建设项目审计。但就目前而言，因为缺乏实践经验，一些政府审计机关不能有效地选择、运用这两种审计模式，不仅造成了审计资源的浪费，还使审计监督职能不能充分发挥，进而影响审计质量的控制。为减少决策失误、降低审计风险，政府审计机关应从投资建设项目的金额、重要程度以及审计要求的时间期限等方面考虑，委托的范围要有选择性、委托的内容要有必要性、委托的数量要有可控性。对于全国性的或国家重点建设、关系民生的项目，不论金额大小，审计项目负责人、审计实施部门负责人以及审计管理部门负责人都应由审计机关派出人员担任，再根据实际情况决定是否组织中介机构和专业人员协助审计；对于行业性或区域性的项目，可以由信誉好、质量高且具有相关审计经验和业绩的中介机构牵头，其他中介机构配合，审计机关主要负责实施监督和考核；而对于其他项目，各级政府审计机关可参照本省市的经济发展、财政资金等情况，根据具体金额划分项目大小和重要程度，开展政府投资建设项目审计工作。

二、建立中介机构招标准入、退出机制

各级政府审计机关通过网上发布信息、公告等方式组织协调中介机构参与公开招标，并由审计机关、财政局以及建设局等相关部门组成的评审小组对中介机构是否具有参审资格进行严格筛选。入围的社会中介机构必须具有良好的声誉、足够的人力和胜任能力，能够有效保证审计质量，且政府审计机关应当遵循“公开、公平、公正”的原则，将入围中介机构的信息至少公告5个工作日，若有单位、机关或群众检举，则将其从入围名单中剔除，而其他在公告期间内未被检举的中介机构，则实施准入并由政府审计机关将其添加到全省、市统一建立的协审中介机构备选库中进行系统管理，根据项目所需的资质等级要求随机调用。同时，政府审计机关也应建立中介机构退出机制，与中介机构签订含有效期限的服务协议，并按年度计划对其实施动态考核考评，根据优存劣汰制度按一定比例对中介机构备选库中排名靠后、不能胜任的中介机构进行剔除，最后再次通过公开招标重新选择相应数量的的中介服务机构替补入库。

三、遵循成本-效益原则，灵活选取中介机构

由于不同规模、不同性质的政府投资建设项目具有不同的审计期限，政府审计机关则应根据审计项目的重要性和专业性特点、审计期限的长短以及现阶段任务的紧迫性等因素灵活选取中介机构。如审计部门可以在通过既有的审计库内抽签决定项目协审单位的基础上，逐步采取引入库内邀请招标、竞争性谈判、联合评标等多样化的协审单位选择方式，以满足审计工作的特定要求。同时，政府审计机关也应根据投资建设项目资金来源的不同，分别在与之相关的中介机构备选库中根据中介机构报价和市场参考价抽取选用符合条件的中介机构。各级政府审计机关要避免和减少因地方保护主义而排斥所属地域外中介机构的不良现象，对投资金额较大、涉及范围广但本地中介机构缺乏相关专业或审计经验的高要求项目，应该主动打破地域的局限性，联合相邻省市或全国范围内优秀的中介机构和专业人员实施审计，以使审计监督的职能得到充分发挥。

四、建立责任追究制度，加大复核力度，规范中介机构行为

为提高政府投资建设项目审计中，中介机构实施审计监督的水平，政府审计机关应通过建立责任追究制度，加大复核力度严格规范中介机构审计程序与审计行为，降低因审计理念、工作方法等差异带来的审计风险。

审计机关须建立“谁审计，谁负责”的责任追究和问责制度，减少审计风险和责任的转嫁。同时，应对独立外包项目以及与中介机构合作审计项目的结果实行严格复核，一是审计机关独立检查，这种形式主要适合于投资金额较少，专业领域涉及不多的小项目，政府审计机关可凭借其现有的人员配置完成，主要对工程造价、设备、物资和材料采购情况等方面进行抽查；二是由审计项目负责人、审计实施部门负责人、审计管理部门负责人组成三级复核，这种形式主要适合于负责人直接参与过的政府投资建设项目审计项目，其对审计实施情况有一定了解，便于复核工作的开展；三是外聘独立的中介机构进行抽查复核，这种形式主要适合于审计要求高、涉及范围广的大项目，政府审计资源无法满足审计复核的需求，通过聘请与被审计单位、参审中介机构相独立的第三方中介机构，可对工程质量情况、工程造价情况、投资绩效情况、项目建设及资金管理情况等方面抽查。

五、改进对中介机构的单一考核方式，科学有效地管理审计工作

政府投资建设项目涵盖范围广、专业性强，在实施审计时，政府审计机关和中介机构应根据投资建设项目的特点科学地制定审计计划，且审计计划应该具有可行性和较强的针对性，能够使审计人员和协审人员有逻辑、有步骤地完成审计任务，实现审计目标。审计机关应提前派出参审人员进驻被审计单位，对发现的问题要及时向被审计单位反映并要求其规范解决，实现全过程动态审计。从事后监督向事前参与、事中监督、事后控制转变，改善事后监督只能挽回小部分损失的现状。事前参与具体包括投资决策的可行性研究、项目资金来源以及合同签订等；事中监督包括对设备和物资材料采购情况、项目基本建设程序的履行情况以及有关政策措施执行和规划的实施情况等实施监督；事后控制则主要为竣工决算审计、工程质量审计、投资绩效审计等。政府审计机关有必要根据自己的实际情况建立并逐步完善一套包括审计计划、审计实施、以及对中介机构进行沟通、指导和监督的科学管理方法，。

为降低中介机构逐利性带来的审计风险，政府审计机关应改进单一的考核方式，不仅仅局限于中介机构核减被审计单位工程造价的金额或比率。如政府审计机关可实行“双绩效”考核制度，一方面对政府投资建设项目进行资金管理、经济效益、社会效益的考评；另一方面可将中介机构对被审计单位建设项目的评价、在审计实施过程中发现的问题、提出的解决方案以及对跟踪审计质量控制的建议等纳入考核指标，结合现有考核机制，引入中介机构信用评估制度，对中介机构参与政府投资建设项目审计的效果进行综合绩效评价。并将“双绩效”考核结果公开化、透明化，实现政府与社会力量的共同监督。同时，政府审计机关要加强对中介机构的约束力度，对于违法违规的中介机构及专业人员实行“黑名单”制度，严重违反职业准则和相关法律者终身禁入。

六、建立健全相关法律法规，明确审计机关与协审中介机构的权利与义务

为有效落实审计工作要求，推进具有中国特色审计事业的发展，各级政府审计机关应加快政府投资建设项目引入中介机构参与审计的相关制度建设，完善相应的法律法规，做到审计工作实施有法可依，有法可循。同时，要依照审计管理的需求进行细分，对审计实施过程中的不同情况适用不同的法律法规。

在引入中介机构参与政府投资建设项目审计的前期探索阶段，中介机构直接与被审计单位签订合同，且相关审计费用也是由被审计单位支付，但这样的做法会大大增加审计风险，致使审计质量无法得到保障。因此，相关政策规定中介机构参与政府投资建设项目审计须由政府审计机关直接聘请并签订委托合同，且合同中应包括委托审计的时间期限、质量要求、违约责任及其他相关内容，明确双方的权利义务及审计责任，做到不缺位、不错位、不越位，尽可能减少因沟通阻碍而导致一方对另一方的误解及审计过程中涉及处理事项时相互推诿的现象。同时，中介机构和专业人员在参加政府投资建设项目审计之前，应与政府审计机关签订审计业务约定书，对其参审态度、胜任能力及职业道德等方面作出承诺；在审计过程中，应严格遵守相关协议，恪守职业准则，自觉回避与被审计单位、建筑单位等部门的直接或间接接触，克服工作中的随意性，谨慎、独立、认真地完成分派的任务；在审计结束时，中介机构和参审人员应及时整理审计证据得出审计结论，并将审计工作底稿归档，规范退出。

七、加快政府投资建设项目审计信息化的建设

为实现“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确定位”的数字化审计方式，政府投资建设项目审计应加快信息化建设，整合审计数据，推进联网审计，实现国内外审计资源的共享。构架建立政府投资项目审计管理平台，并按照”金审工程“软件规范，设置一整套跟踪审计资料模板，设定严格的人员权限和审批流程，跟踪审计人员可以通过平台对审计内容、发现问题、意见和建议等现场跟踪审计资料及时进行记录，并实时通过外网上传，快速实现与机关之间的网上流转和审批，以及与OA和AO之间的顺畅交互。

地方法人机构金融服务劣势需关注 篇7

一、地方法人机构服务中小企业存在劣势

作为地方法人金融机构在支持辖内企业发展发挥着重要作用，但同时受经营管理、主客观条件等制约，在为中小企业服务方面也存在着一些劣势;主要有一是地方法人金融机构受经营理念、管理水平和业务人员的综合素质等因素制约，中小企业金融服务体系尤其是针对小微企业提供专营服务的部门和结构不健全。二是符合县域中小企业特点的信贷品种少、范围窄，创新型金融产品不丰富，银行信贷投放过于注重抵质押品和担保，贷款保证保险等信贷支持型保险产品等还有待大力推广，创新经营激励机制还需加强完善。三是受信贷规模、涉农贷款比例与存贷比严格考核限制，加上基层信用社等所要承担的社会责任在逐年增多，而政府的部分扶持政策又未能落实到位，由于资金来源相对较高，已而造成中小企业融资成本较高，贷款利率普遍上浮，制约影响了对中小企业的支持力度。四是由于受县域经济发展特殊性制约，企业规模小，产品与技术缺乏竞争力，抗风险能力薄弱，加上有些中小企业法人治理结构不完善，财务制度不健全，管理不规范，制约了金融机构对中小企业的信贷政策执行。五是现有担保公司门槛高，成本大，中小企业难合作，加上有些县域没有相应的担保公司，担保抵押难以落实。

二、改进和加强的几项措施

（一）政府要高度重视，切实解决中小企业担保难

要大力支持金融部门的发展和建设，积极搭建常规性的银企沟通平台，着力解决影响融资效率的重点问题，特别是着力解决农村专业组织厂房、机器设备、不动产、宅基地、承包地、林权等抵押难等问题。

（二）地方政府要切实完善中小企业信贷风险补偿和信用增进机制

政府要加强完善金融服务体系建设，充分发挥财政资金的撬动作用，通过出资组建政策性担保机构、建立中小企业扶持资金、风险补偿资金，切实发挥财政资金撬动信贷资金的倍数效应, 加快金融服务配套产业发展。

（三）切实化解银企信息不对称问题

中小微企业要树立诚信经营的理念，切实提高诚信意识，依靠自己的信誉争取银行的支持，加强与银行的沟通和信息交流。各相关部门要高度重视、相互协调，紧紧围绕“金融生态环境建设”、“社会信用体系建设”、“农村信用体系建设”、“中小企业信用培植”四大平台，落实各级各部门责任和目标，大力推进信用体系建设，加大建立和完善全市中小企业信用档案，要不断加强和规范内部管理，提高经营管理水平与经营财务透明度，尽快做强做大。

（四）完善中小企业外部资金供给体系，拓展融资渠道

关于地方高校内部机构设置的思考 篇8

一、当前地方高校机构设置存在的主要问题

1.机构臃肿, 官满为患。一些合并后的地方高校内部管理机构和学院设置铺天盖地, 纷纷将原来的系直接升格为学院 (即这些系实际上都是原来的专业) , 而学院下面再设若干个系, 一个系多则5-6个人, 少则只有一个人。不少系升格为学院后, 系党总支成了党委, 系主任成了院长, 管理干部由原来的2人增加到6人 (其中1个党委书记, 1个副书记;1个院长, 3个副院长, 均是副处以上干部) 。规模小一点的地方高校的党政管理机构均在30个以上, 而规模大的地方高校的行政管理机构设置则更多。

2.一些管理机构的工作职能、性质设置相近甚至重复, 产生不少弊端。一是工作职能错位, 定位不准, 职能不明确, 职能外延伸缩性过大, 对自己有利的事都抢着干, 无利的事都不干。二是管了许多不该管或管不好的事。不少机构无事生非, 干得越多, 给基层和教学一线添麻烦越多;越不重要的单位越想管事, 以示重要, 如评比、达标、主题活动、劳动竞赛。三是权力异化。有些机构滥用权力, 不是为中心工作和广大教职工服务, 而是以权压人, 以权治人, 甚至以权谋私。

3.行政化倾向和行政权力泛化问题日趋严重。不少地方高校内部机构设置模式很像国家的党政机关, 按国家机关工作要求设置的行政机构、政工机构、群团机构, 应有尽有, 使教学科研管理机构被淹没, 尤其是行政权力逐渐泛化, 并严格对应国家行政级别。处级、科级设置完全行政化, 行政人员已经成为支配学校的核心, 没有符合大学办学规律的管理机构和管理体系。

4.唯官是尊, 学术人员的地位低下。面对地方高校行政人员成为支配学校的核心, 教授作为高校办学的主体, 没有充分发挥其在学术中的领导决策作用, 有关学术发展的重大问题仍以行政领导决策为主, 学术管理往往被行政管理所代替。

5.人浮于事的现象依然严重。迄今为止, 有的地方高校几乎很少进行人事制度上的相应改革, 人浮于事的问题不但未能得到解决, 人员反而越来越膨胀了, 特别是在管理人员的使用上, 从校内党政机关, 到各院系办公室, 都是里里外外的关系户。

6.人事管理职能偏离, 地方高校办“社会”的现象有增无减。

7.有些地方高校在人才引进方面, 只重数量不重质量, 并出现了“五重”、“五轻”的严重现象:一是重人才“引进”, 轻人才“稳定”。二是重人才“培养”, 轻人才“使用”。三是重人才引进“数量”, 轻人才引进“质量”。四是重人才“管理”, 轻人才“配置”。五是重人才单打独斗, 轻人才通力合作[1] 。地方综合性大学一些高级专业技术人才在教学、科研与服务地方经济建设发展活动中, 普遍存在着单打独斗的现象, 尚未形成一个通力合作的平台——团队, 无明确的目标, 无具体的分工, 各吹各的号, 各唱各的调, 随心所欲, 脚踩西瓜皮, 滑到哪里是哪里, 目前这种现象更甚。

二、地方高校机构设置必须坚持的原则

1.坚持“精简、效能”原则, 使高校行政机构设置与管理规范化、制度化和法治化。要将学校内部行政法制建设作为实现依法治校、依法行政的基础手段。所有机关职能部门 (包括直属二级学院) 和工作人员都必须依法行政, 并坚持做到有法可依, 有法必依, 执法必严, 违法必纠。实行精兵简政, 控制数量, 彻底剪裁冗员。在深化学校内部管理体制与运行机制改革的进程中, 与政府相比, 地方高校更应该精兵简政, 实行大部门制, 不仅要实现地方高校机构设置、编制及其工作程序的法定化, 而且要严格控制机构膨胀。对与教学、科研等中心工作关系不大的管理机构尽量不设或少设。

那么, 地方综合性大学内部机构设置的数量到底设置多少才是科学合理呢?笔者认为, 首要的问题就是对所要设置的管理机构的职能进行科学准确的定位。只有这样, 才有可能实行“大部门管理制”, 达到“精简、效能”的目的。依笔者之见, 地方综合性大学可根据自身的实际工作内容或需要, 因校制宜地设置行政管理机构。一般按照学校的教学管理、科研管理、学生管理、组织人事管理、思想政治教育管理、行政综合管理、后勤产业管理、纪检监察审计管理、群众工作管理、外事交流管理和直属二级学院等11大块进行设置, 其中行政管理机构一般设置在10个左右为宜, 但行政管理机构设置的总量最好不得超过直属二级学院 (包括科研单位或研究中心) 的数量, 否则, 就会出现“头重脚轻”的问题, 也不符合高等教育发展规律。

2.坚持合并、下放、转移等调整原则。具体办法为:对职能相同、工作性质相近的机构可以合并“捆绑”在一起, 即所谓“大部门制”;对一些不该管的事权下放给二级单位;对那些长期以来管不了而又管不好或管理不合算的事交给市场。

3.坚持运转高效原则。要提高工作效率, 出路在转变职能。学校内部所有的管理机构要牢固树立正确的权力观, 牢固树立为教学和科研中心服务、为教职工服务的意识, 所有的工作都必须保障和促进教学、科研这个中心。同时, 通过配套人事制度改革等措施, 提高行政管理人员的素质和积极性, 从而达到提高工作效率的终极目的。

4.坚持稳定原则。高校机构设置要严格编制, 编制就是法, 任何组织、任何个人不得随意增设。高校机构一旦设立, 就应该坚持稳定原则, 即在一段时间内要保持相对稳定, 保持机构设置和编制控制工作的连贯性。机构设置要做到刚性规定和弹性操作相结合。也就说, 高校的内设机构, 在规定的框架内, 允许高校自己因校制宜地自主设立一两个具有本校特色的管理机构, 使机构设置既符合高等教育的发展规律, 又符合本校的实际情况。

5.坚持法制和科学原则, 推行日常工作责任目标管理制。学校内部行政管理机构应该按照法制和科学原则, 建立、完善既有本校特色又适合内部各行政管理机构特点的日常工作责任目标管理制, 将日常工作任务转化为目标。行政管理人员必须通过预定的目标对下级进行领导并以此来保证学校总目标的实现。如岗位职责或任务的划分、岗位目标指数的核定、岗位目标的考核奖励与处罚等制度。这种目标管理制度的建立与有效的推行, 将会有效地促使行政管理人员自身和教职工自觉地根据目标来管理和工作, 变过去由“上级领导指挥、控制来完成工作任务并实现工作目标的管理模式”为“自我指挥、自我控制、自我管理模式”。

三、地方高校机构设置的对策建议

1.建立合理的机构设置与管理体制, 确定先进科学的机构设置思路。遵循办学规律, 推行“政学分权”管理模式, 体现地方高校特色, 突出教学、科研中心, 建立一个既能与政府主管部门衔接便利, 又能与社会畅通对接的规模精简、职能明确和高效低耗的学校内部有机组织体系。按照社会主义市场经济要求, 转变机关发号施令的管理职能为服务监督职能, 实现“政学分权”管理模式, 把教学、科研的管理权, 切实交给直属二级学院和科学研究单位。一是要科学合理划分机构之间的权限, 合理分配行政管理机构和教学科研机构的职能, 并妥善处理好上级与下级之间的关系, 改变权力过分集中于行政管理部门的现象。该谁管的事情就应该把决定权交给谁, 使其权责利一致, 界限分明, 充分发挥教学、科研实体机构的积极性和创造性。二是建立和完善学校内部行政管理体系。学校要按照精简和效率的原则, 根据学校行政管理的实际需要设置机构, 把工作职能与工作性质基本相近的职能部门进行合并或重组, 调整和减少学校内部的企业经济部门, 把综合部门改组为宏观调控部门, 加强信息、咨询、协调、监督、审计等部门的工作, 建立完善学校内部高效低耗、运转协调、行为规范的行政管理体系。

2.借鉴成功经验, 推行大部门管理体制, 搞好机构设置, 回归“学术本位”。笔者认为, 高校精兵简政, 推行大部门管理制, 回归学术本位适逢其时。目前, 如何改革高校的内部管理体制与运行机制, 使其更好地适应建设高等教育强国的要求, 已迫在眉睫。可以借鉴我国政府部门“大部制”改革之经验[2] , 尤其是我国新一轮政府机构改革首次明确提出了“大部制”的思路以后, 一些地方党委和地方政府在换届选举中, 其领导班子的职数也在减少。这些改革传递出的信号, 值得高校深思或借鉴。作为学术组织的现代大学, 也应该而且必须实行“大部制”。在大部制条件下, 行政机构内部各种职位的设置应该由机关功能、地位和职责范围等因素决定, 而行政职位的数量应该根据实现机关功能的需要, 按照科学、高效的原则, 经过法定手续确定下来。严格避免因人设事、滥设副职 (副职应该少设) 、虚职、闲职和兼职等现象发生。学校各级领导班子的职数, 上到党委副书记和副校长, 下到副处长和副科长的职数应该大力精减, 彻底改变人浮于事、权责界限模糊、扯皮推诿等内耗的局面。地方高校在内部机构改革中实行“大部门制”, 建立具有符合地方高校自身特色的新型管理制度和高效运行机制, 不仅理论上具有可能性, 而且在实践中具有较强的可操作性。从目前情况看, 地方高校内部管理机构合并、精简的空间巨大, 学校党委与行政领导班子、机关处 (部) 和直属二级学院领导班子的职数等, 均有大幅度缩减的余地。如外国许多著名的高校实行的大部门管理制, 最多一名校长, 三四名副校长。何况目前国内也有许多名牌高校业已实行了大部门管理制, 尤其是民办高校, 则是实行大部门管理制的典范。他们既没有条条框框和“婆婆”的干扰, 又不受传统的办学观念的束缚;他们从诞生起, 就生机勃勃, 轻装上阵, 统统实行大部门制, 管理机构精, 管理人员少, 几乎没有过多的副职, 工作效率高, 办学效益好, 为地方高校搞好内部机构改革和设置提供了非常好的借鉴经验。然而, 目前地方高校现行的状况则是:副职太多, 虚职、闲职和兼职过甚, 领导分工极度细化, 党政功能重叠问题严重, 甚至出现了“校长干处长的活、处长干科长的活”的严重局面。这种局面如不尽快打破, 它不仅会使本应属于学术组织或办学性质的高等学校成为官场气氛浓郁的行政部门, 而且可能会有进一步发展成为“衙门化”的趋势。

3.建立一支高素质、高水平、专业化的行政管理队伍, 努力提高行政管理者的素质。一是地方高校在深化机构设置与改革的同时, 也应该进行与此相配套的人事制度改革, 引入竞争激励机制, 完善学校内部行政管理人员制度, 建设一支高素质、专业化的行政管理干部队伍, 提高行政效率。二是努力提高地方高校行政领导管理者的素质。没有高素质的行政领导管理者, 就不可能有高质量的行政决策和高效率的行政组织, 更不可能有高效率的行政运转与管理活动。提高高校领导者的素质, 首要的问题就是建立完善科学选拔干部任用制度, 把思想好、能力强的人选拔到领导岗位上建功立业。对素质低下、能力差、不称职的领导者要及时撤换, 彻底改变过去实际存在的干部能上不能下的现象。三是要提高行政工作人员的素质。学校要营造良好的内部心态环境, 建立完善行政工作人员的教育培训制度, 加强一般行政工作人员的业务知识和专门技能的训练, 合理使用人才, 把具有不同能力结构的人放在与之适合的岗位上, 使之人尽其才, 扬长避短。

4.淡化“官本位”, 强化学术权力, 打破高校“官学一体化”的格局, 改革“政学集权”制, 废除“双肩挑”制。高校要调动教职工的积极性必须淡化“官本位”, 增强学术权力, 强化学术地位, 使行政权力与学术权力分离, 并明确分工。具体办法:一是提高从事教学、科研等专业技术人员的校内经济待遇, 加大对教学、科研等专业技术人员的奖励力度。二是建立完善学校内部行政制度和学术制度。凡是想要从事行政管理工作的人员就只能晋升行政级别, 并全身心地投入行政管理工作, 不要再跨系列评定教授和副教授职称, 尤其不要再兼任教师职务或其他专业职务;凡是从事专业技术职务的教师或科学研究人员, 其中已经享有教授或副教授职称的教师或享有其他专业技术高级职称者也不能跨系列兼“处长”或“副处长、科长”等职务, 只能在学科领域兼任学术团队或学科带头人等职衔。这样, 可以较好地避免或遏止千军万马争挤高校仕途“独木桥”的现象, 也是打破高校“官学一体化”的格局、废除“双肩挑”制的关键。

参考文献

[1]王德广, 等.高校管理制度的缺失及其创新策略研究[J].江苏高教, 2008, (2) .

浅谈医疗机构政府补助账务处理 篇9

一、政府补助的概念及其重要性

1.政府补助的概念。要探讨医疗机构政府补助的财务处理及其对财务报告的影响, 首先我们需要先了解一个概念——政府补助。政府补助是指企业从政府无偿取得的货币性资产或非货币性资产, 主要有财政拨款、财政贴息、税收返还和无偿划拨非货币性资产等形式, 但不包括政府作为企业所有者投入的资本。

2.政府补助对于医疗机构日常运营及发展的重要性。医疗机构是知识密集型、高投入的事业单位, 其医疗设备购置、医疗耗材、药品储备、人员经费、公用经费的支出都很大.就拿一个拥有1500张病床、4000人在职职工的三级甲等医院来说, 一个月的运营成本在一亿元左右。目前, 政府对医疗机构的政府补助还只限于基本经费补助和专项经费补助两大方面, 其中, 基本经费补助还只涉及人员经费中的基本工资及离退休费用部分, 政府补助金额占该类支出总额10%左右;专项经费补助也多用于重点学科建设方面。近两年来, 财政补助开始涉及重点学科的人才建设、政策性亏损方面, 为医疗机构的日常运营、人才梯队建设、大型医疗设备购置提供了资金保障。财政补助的持续性投入, 为医疗机构重点科室的学科建设及发展奠定了良好的经济基础, 而近两年的政策性补亏方面的财政补助也为医疗机构减轻了一定的资金压力。

按照《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案 (2009—2011年) 的通知》国发[2009]12号的要求, 落实医疗卫生事业的公益性质, 逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。政府负责公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补偿等, 并对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助。政府补助在医疗机构的运营及发展方面扮演着越来越重要的角色, 是公立医院切实履行公共服务职能, 为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务的基石。

二、政府补助会计账务处理的通常做法

政府补助会计处理包括两个核心问题:第一, 对于接受的政府补助究竟是增加企业的所有者权益还是作为企业的收益加以确认;第二, 在确认为收益的情况下, 是将补助单独全额确认为收益, 还是用收益抵减费用。目前, 业内对于企业获得的政府补助, 会计核算有两种不同的看法, 一种是资本法, 另一种是收益法。

(一) 政府补助采用资本法核算

主张采用资本法的认为, 政府补助不需归还且非经营所得, 因此应记入所有者权益, 理由有三:

1. 政府补助是一种融资手段, 应在资产负债表内处理, 不应通过利润表处理, 由于预计不必归还, 政府补助应当直接贷记所有者权益。

2. 因政府补助不是经营收益, 而是政府给予企业的无相关代价的奖励, 因此在利润表中确认政府补助是不恰当的。

3. 政府补助可视为股东投资以外的额外资本来源, 因此, 这些资本应保持不变, 将这种企业白得的资本列入利润表, 计入应税所得和利润分配是不合适的。

(二) 政府补助采用收益法核算

主张采用收益法的认为, 政府补助应在某一时期或某几期内确认为收益, 理由有三:

1. 政府补助不是来自股东的收入, 不应直接贷记所有者权益, 而应在适当的期间确认为收益。

2. 政府补助很少是无偿的, 企业争取到政府补助通常要履行附加条件, 因此, 它们应该确认为收益, 并于将来要由补助来补偿的相关成本配比。

3. 如同所得税和其他税费要从收益中开支一样, 政府补助作为政府财政政策的一种延伸, 在利润表中处理是符合逻辑的。

在政府补助采用收益核算的前提下, 存在两种不同的计价方法:总额法和净额法。

总额法, 是指将政府补助全额作为补贴收入, 在利润表中单独列示。理由是, 将收益项目与费用项目相冲抵是不恰当的, 将费用和补助分开, 便于同不受补助影响的其他费用进行比较。

净额法, 指将政府补助与其相关费用相冲抵的方法, 理由是, 如果没有补助, 企业可能不会发生这些费用, 因此, 在列报费用时如不抵销补助, 会引起误解。

三、目前医疗机构政府补助账务处理现状

对于担负着基本医疗保障业务的医疗机构而言, 政府补助会计处理主要采取的是收益法下的总额法核算。

(一) 目前医疗机构政府补助的主要形式

医疗机构政府补助目前主要有财政拨款、无偿划拨非货币性资产两种形式, 财政拨款又具体可分为基本经费补助、政策性补助、专项补助三种情形。

(二) 目前医疗机构政府补助账务处理现状

自2005年开始, 财政的政务公开已越来越完善, 对医疗机构的政府补助均通过财政综合信息平台进行网上申报、立项、批复、拨付资金及支付款项。就政府补助的账务处理、收入确认方面, 属财政授权支付方式的, 目前是在收到资金时一次性记入“财政补助收入”;属财政直接支付方式的, 则是在相关支出时, 同时确认收入, 并在拨款所属年末, 将未支出部分借记“财政应返还额度”, 贷记“财政补助收入”。也就是说, 不论采取哪种方式, 收入均在当年体现, 而支出却有可能在下一年度, 不符合权则发生制、收入支出配比原则。

四、政府补助在医疗机构的不同账务处理及对财务报告的影响

(一) 财政拨款

目前财政对医疗机构的财政拨款主要有基本经费补助、政策性补助、专项补助三种情形。

1. 基本经费补助。

对于差额拨款的医疗机构, 财政对其的基本经费补助只限于对编制内正式职工的基本工资的补助, 属货币性不涉及资本性支出的补助。目前, 该类经费补助是以财政授权支付的方式下达的, 医疗机构在收到代理银行盖章的“授权支付到账通知书”时, 根据通知书所列金额, 借记“零余额用款额度”, 贷记“财政补助收入”。因是差额补助, 支出时可直接从零余额账户划到代发工资户中, 借记“银行存款”, 贷记“零余额用款额度”。

本类经费补助目前账务处理的特点:

(1) 收入在收到时一次性记入当期“财政拨款收入”, 支出时不通过“财政补助支出”核算, 收入、支出不配比。

(2) 本类财政补助的结余转至“医疗收支结余”, 财政补助基本经费结余在“收支总表”中未单独列示, 对收到拨款当期“医疗收出结余”影响较大, 会出现收入确认期医疗收支结余虚增现象。

针对上述问题的建议:按新会计准则从政府补助计入损益的会计期间方面的规定入手, 可采用以下两种方式:

方式1.现有填报基本经费计划可采取一次性填报一次性批复, 也可分次填报分次批复, 应统一要求改为逐月填报基本经费用款计划, 按月下达的方式, 减少目前某些医疗机构在某会计月度内一次性记“财政补助收入”分月支出时对“医疗收出结余”的影响。

方式2.在不改变经费计划下达的前提下, 改变会计核算方法。在净资产类项下增设“待转财政拨款”一级科目, 核算医疗机构取得的尚未结转入收入的财政拨款, 并在“待转财政拨款”科目下增设“待转基本经费拨款”二级明细。医疗机构在收到代理银行盖章的“授权支付到账通知书”时, 根据通知书所列金额, 借记“零余额用款额度”, 贷记“待转财政拨款—待转基本经费拨款”;在收支科目类下增设“财政补助支出”一级明细, 并在“财政补助支出”科目下增设“基本经费支出”, 现有的一级明细科目“财政专项支出”降为与新增的“基本经费支出”平行的二级明细科目。

医疗机构用零余额支付工资时, 借记“待转财政拨款—待转基本经费拨款”科目, 贷记“财政补助收入—基本经费补助”。同时, 借记“财政补助支出—基本经费支出”科目, 贷记“零余额用款额度”, 期末“待转基本经费拨款”的贷方余额反映医疗机构已收到但尚未支付的经常性经费补助。

2. 政策性补助。

这类财政拨款一般设有指定用途而且与资产无关, 其实质是对医疗机构运营中因政府调控干预或其他非市场因素导致的“亏损”或“微利”等运营结果, 从收支结余总额的角度进行“纠正”。比如2008年拨付的药品补偿款、食用含三氯氢胺婴幼儿奶粉事件免费治疗费用、2009年拨付的医疗机构欠费补偿款, 都属于本类补助。根据政府补助会计准则, 医疗机构应在收到补助时, 凭借零余额到账通知书, 借记“零余额用款额度”, 贷记“财政补助收入—***”。支付时, 根据归垫批文, 借记“财政补助支出—财政专项支出—***”, 贷记“零余额用款额度”。

本类经费补助目前账务处理的特点:与之相对应的支出已在发生时作为当期费用列支, 在归垫时冲减相关费用, 对当期“医疗收出结余”有影响。

针对上述问题的建议:在当期财务报告中披露。

3. 专项补助。

这类财政拨款是指核算医院按照批复的预算和经费领报关系, 收到的由同级财政部门拨入的财政专项补助经费, 多为货币性资本支出补助, 按是否履行政府招投标程序又分为“财政授权支付”、“财政直接支付”两种方式。对于归属“财政授权支付”方式的财政专项, 其收入、支出的确认等同于基本经费补助所采取的账务处理模式, 在此不再复述;归属“财政直接支付”方式的财政专项, 是在支出的同时确认收入。

“财政直接支付”方式下本类经费补助目前账务处理的特点:对于医疗机构而言, 本类经费多用于购买医疗设备、工程项目, 收入在支出时同时确认, 符合收入支出的配比原则, 但对于涉及资本性支出的项目, 收入、支出一次性确认, 不符合权则发生制原则。

按现在的《医院会计制度》, 购入医疗设备,

同时:

并做备查账登记, 待工程完工, 交付使用时,

“固定基金”属净资产范畴, 与“固定资产”相对应, 以固定资产存续期间的原值列示在“资产负债表”的中, 从而造成医疗机构资产虚增, 且当同一批次的固定资产同时报废时, 又会使报废期的总资产一下减值过多, 从而对报表使用者产生误导。

针对上述问题的建议:按新会计准则对与资产相关的政府补助, 要求按规定在相关资产使用寿命内平均分配, 计入当期损益, 增强可操作性和配比性的要求, 改变当前的一次性确认收入的会计核算方法, 对于涉及资本性支出的财政项目, 按折旧分期确认收入。具体做法如下:

在净资产类项下增设“待转财政拨款”总账科目, 核算医疗机构取得的与购建固定资产、无形资产等长期资产相关的尚未结转入收入的财政拨款, 以及医院取得的尚不能确定是否用于资本性支出的财政拨款。并设“待转资本性拨款”和“其他待转拨款”一级明细科目, 在“待转资本性拨款”一级明细科目下按具体使用项目设置二级明细账, 进行明细核算, 同时停用“固定基金”科目。支出时, 区分财政授权支付业务、财政直接支付业务两大类。

(1) 财政授权支付业务:本类业务分为资本性支出、非资本性支出两类。涉及资本性支出的, 采取总额法按折旧分期确认收入的方法核算、涉及非资本性支出的, 采取总额法核算。

医疗机构在收到代理银行盖章的“授权支付到账通知书”时,

用于资本性支出的到账金额

待转财政拨款—其他待转拨款—某项目名称

无法确认是否是资本性支出的到账金额

财政补助收入—财政授权支付—项目名称

用于非资本性支出的到账金额

(1) 资本性支出的货物采购:

ⅰ.支付设备款时

ⅱ.次月计提设备折旧时

ⅲ.按折旧分期确收入时

(2) 非资本性支出:

支出时, 如发放人员工资:

(2) 财政直接支付业务:本类业务分为资本性支出的货物采购和工程采购两类, 采取总额法按折旧分期确认收入的方法核算。

(1) 货物采购:医疗机构根据财政国库支付执行机构委托代理银行转来的《财政直接支付入账通知书》及原始凭证。

ⅰ.支付设备款时

ⅱ.次月计提设备折旧时

ⅲ.按折旧分期确认收入时

(2) 工程采购:医疗机构根据财政国库支付执行机构委托代理银行转来的《财政直接支付入账通知书》及原始凭证。

ⅰ.按工程合同分期支付工程款时

ⅱ.工程完工交付使用时

ⅲ.次月计固定资产折旧时

ⅳ.按折旧分期确认收入时

(3) 结转下年的账务处理。

年度终了, 依据代理银行提供的对账单中的注销额度, 将当年未支付完毕的财政补助结转下年。

(1) 财政直接支付业务结转下年:

(2) 财政授权支付业务结转下年:

(二) 无偿划拨非货币性资产

这类财政拨款是指医疗机构取得的无偿划拨非货币性资产, 收到时, 按捐赠方提供的资产发票、单据注明的价值, 没有注明价值的按同类资产的市场价格, 借记“固定资产”, 贷记“固定基金”。

本类财政拨款目前账务处理的特点:在取得时直接记入净资产类性质的科目“固定基金”中, 未作为收入确认。

针对上述问题的建议:按捐赠方提供的资产发票、单据注明的价值, 没有注明价值的按同类资产的市场价格加上相关税费作为该资产的公允价。

1. 不需安装的设备。

其他收入—无偿划拨非货币性资产差额

2. 需安装的设备。

(1) 设备到货时。

(2) 交付使用时。

其他收入—无偿划拨非货币性资产差额

随着医疗改革的不断深入, 各医改政策的相继出台, 医院会计制度与企业会计制度的接轨, 企业会计制度与国际会计制度的接轨, 督促我们在日常工作中, 不断更新知识, 寻求更好更严谨的方式方法, 既能很好地、直观地体现一定会计期间内政府补助的拨入、使用、结存情况, 又能让报表使用者明析报表所反映的会计信息, 增加报表的通读性、实用性、延续性, 更好地为决策者提供行业内横向可比的会计信息, 是我们今后工作的方向。

摘要：随着医疗改革的不断深入, 各医改政策的相继出台, 2006年新《企业会计准则》的发布, 对政府补助的账务处理做了新的规定。文章分析了相关的政府补助准则、《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案 (2009—2011年) 的通知》, 就应该了解的几个概念与问题, 以及所要进行的相关账务处理进行了论述。

关键词：政府补助,会计,账务处理

参考文献

[1].《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案 (2009—2011年) 的通知》

政府机构办公建筑的电气节能分析 篇10

关键词：办公建筑,电气节能,诊断分析,改造方案

随着我国国民经济的高速发展, 对能源的需求也不断增加。在此背景下, 党中央、国务院提出建立节约型社会, 在全社会大力提倡节约能源。根据这一要求, 在北京市发展和改革委员会的直接领导下, 启动了北京市政府机构节能诊断试点工程, 笔者作为设计人参与了其中之一的北京市公安局的节能诊断工作。本文将结合本次节能诊断对政府机构办公建筑的电气节能进行简要的分析。

1 电气节能诊断

主要从照明系统及供配电系统两个方面开展具体的诊断和分析工作。

1.1 照明系统

发现照明系统主要存在如下问题:

1) 照明配电系统无法单独计量。分析具体原因有以下几点:a.设计问题, 楼层配电箱照明回路与插座回路共箱, 有的同一回路照明与插座混配。b.改造问题, 3号楼、5号楼均有百年历史, 1号楼也为70年代初设计, 而各种工作电器及网络设备等发展迅猛, 应用普遍, 因公安局工作的特殊性, 要求不得停电。因此适应性、救急性电气调整和改造势必造成配电系统功能上的混乱。c.管理理念问题, 以往, 对政府职能部门强调完成工作第一, 电气管理属于相对粗放型, 对内部无计量要求。

2) 大部分荧光灯均为电感镇流器, 没有配无功补偿电容, 经测试, 其功率因数为0.47, 不满足工程设计要求。

1.2 供配电系统

1.2.1 供配电系统诊断

通过实测发现1#变压器总电气输出有功功率为980kW、无功功率为300kvar、功率因数为0.956, 负荷率为64%。2#变压器实测总电气输出有功功率最大为480kW, 功率因数接近1.0, 负荷率为30%。具体数据见下表:

通过上述数据可以清楚看出:两台变压器的负荷率很不平衡, 如果负荷在两台变压器上均匀分配, 在两台变压器的最大平均负荷率均为46.8%时, 将减少功率损耗5.88kW, 年损耗小时数估算值为6000小时, 则每年可节省35280kWh电能。

1.2.2 关于线损

从市公安局电气节能诊断数据汇总表中的测试数据可以看出, 除电动机负荷外, 北京市公安局的耗电功率较大的特殊功能用房的电子镇流器荧光灯照明负荷、计算机系统、UPS电源等的功率因数大部分大于0.9, 故各建筑物的现有电源线路的线损是较低的但是, 由于有的建筑物的电源线路 (如1#楼的电源线路) 的三相负荷电流不平衡和变压器的三相负荷电流的不平衡, 使线路的线损和变压器的铜损增加。

2 电气节能改造方案

通过半个月的实地查看及大量的数据测试, 根据北京市公安局的实际情况, 针对上述照明系统及供配电系统中提出的各种问题, 综合考虑各种因素, 就电气专业提出以下节能改造内容:

对于照明系统, 针对现有的部分荧光灯配有电感镇流器导致功率因数过低的实际问题, 改造方案有两种:

1) 核对各灯具电感镇流器的功率因数 (一般为0.47) , 经计算配补偿电容, 使其功率因数不小于0.9。

2) 将所有荧光灯电感镇流器更换为电子式镇流器, 其功率因数应不小于0.96。

其中方案1投资较少, 但因需加装电容器及保护熔丝, 有些灯具无法实施。方案2虽投资相对较多, 但本方案实施方法简单, 并可大大提高灯具的功率因数, 因此建议采用方案2。

对于配电系统, 主要问题为两台变压器负荷分配严重不均衡及三相负荷不平衡。应该采取如下措施:首先, 由末端配电箱至分配电室到总配电室逐级调整三相负荷使电流平衡;其次, 对变压器的负荷分配进行调整, 减少变压器损耗和充分利用变压器容量, 结合北京市公安局变配电所的实际情况, 变配电所下的电缆室内有足够的调整空间, 本方案完全可行的。根据我们对供配电系统的诊断:两台变压器负荷调整平衡后, 每年可节省电能35280kWh。同样针对三相负荷不平衡的情况, 如果调整后, 变压器低压侧可每年节电19614kWh, 对于1号楼电源进线三相不平衡较严重的现状, 如果调整后每年可节电1584kWh。 (根据测试期间的实地查看及向相关工作人员的了解, 以上两项是按照年损耗小时数6000小时进行计算)

在节能诊断的过程中, 我们还发现四号楼的电源干线及2号楼指挥中心机房的照明干线谐波含量较大, 可采用将光源改为谐波含量较低的高效光源或采取电源滤波措施加以改造, 这些改造可以有效减少由于谐波电流引起的线路损耗, 达到节能目的, 同时能够减少谐波电流对敏感电子设备的影响。针对4号楼主要是3次谐波电流含量大的特点, 如安装3次谐波滤波装置后, 每年可节电6000kWh (按照年损耗小时数6000小时进行计算) 。

3 结论

1) 对于照明系统的诊断主要应关注灯具的效率、光源的光效及灯具的功率补偿等方面。同时应充分考虑现有规范对不同场所的照度要求, 在保证功率密度不超标的前提下, 通过对灯具及光源的改造达到照度的标准。

2) 对于供配电系统的诊断主要应从无功补偿、线路损耗、三相负荷是否平衡、变压器分配是否均匀及谐波含量的分析等角度展开分析, 同时对于计量系统及方式也应进行分析诊断。