宅基地流转方式研究

2024-07-22

宅基地流转方式研究（精选九篇）

宅基地流转方式研究篇1

1 我国农村宅基地使用权流转的主要形式

由于宅基地使用权具有身份性和福利性, 我国现行法律禁止农村宅基地使用权的流转, 但实践中存在多种形式的宅基地使用权流转。

主要形式有:

(1) 出让。即让渡宅基地使用权和房屋所有权。根据“地随房走”的规定, 由于房屋所有权的转让, 宅基地使用权也因此而转移。

(2) 租赁。农民在依法取得的宅基地上建房后, 将多余的房屋在一定期限内出租, 个人获得租金收益, 承租人将其作为住宅、办公场所、仓库或其他经营服务场所。

(3) 抵押。它是将宅基地或宅基地上的建筑物以及附属物为债权设定担保, 在农户无法偿还债务的情况下, 以抵押物款优先受偿债权的形式。

(4) 赠与。一是通过赠与房屋, 使受赠人取得赠与人的房屋所有权和相应的宅基地使用权;二是因某些原因不再建房的赠与人将宅基地使用权赠与亲属或其他农村居民。

(5) 置换。它是指村民之间以便利生产生活为目的的互换。村民之间互换宅基地在实践中也是存在的。

(6) 继承。它是户主死亡后, 由其继承人继续享有户主名下的房屋和宅基地使用权的转移方式。

(7) 征收。因开发区建设、基础设施建设、旅游景点及文物古迹的建设与保护等需要征占农民宅基地而将农村部分居民搬迁, 原宅基地改作他用, 或因城市规划调整, 城乡结合部的部分原宅基地被用做城市建设用地的, 这些均需征收宅基地转变为国有土地, 给村集体和农民以经济补偿。

从以上流转的形式中可见, 宅基地使用权的流转包括两大类, 一种是以交易为目的的出让、变相出让、租赁和抵押等形式的流转, 另一种是不以交易为目的的继承、赠与、置换、征收等形式的流转。

2 宅基地流转模式的现状研究

现实情况表明, 农村宅基地使用权自由流转将成为未来土地制度发展的方向, 因此, 农村宅基地使用权改革必将经过充分的实践与讨论, 以极其稳定的方式推进其改变。下面列出已有的两种宅基地流转模式作为研究对象。

2.1 温州模式

温州模式的主要内容是:城镇规划区以外的农民房屋转让的, 如转让双方均属农业户口且户籍同属一个县 (市、区) , 而且受让方在该县 (市、区) 原有的宅基地已全部由当地村级经济组织收回或转让的, 可保留集体所有权性质不变, 办理宅基地转让手续;凡在城镇规划区内或者虽在城镇规划区外但不符合上述条件的农村村民进行房屋转让的, 其宅基地一律先由市、县政府统一征为国有, 再参照国有划拨土地使用权转让管理办法办理出让手续。转让方转让后不得再在村集体组织申请宅基地建房。温州模式实际确立了将集体土地转为国有后按国有土地出让、转让、抵押、出租的程序和方法办理的做法, 这种做法保证了宅基地使用权流转与现行法律政策的契合, 为城市郊区的宅基地使用权流转找到了可行之路。但是, 值得注意的是, 这种大面积的征收政策必须以完备的征收程序、补偿标准为前提, 否则农民的利益将处于更加危险的境地。

2.2 天津“以宅基地换房”形式

天津实施“以宅基地换房”的具体做法是:按照统一规划, 高标准建设一批现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城市, 以不减少耕地为前提, 农民以其宅基地 (包括村庄用地) , 按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅, 迁入小城镇居住。最后由区统一组织在原有村庄范围内, 对相当于新建农民住房占地面积大小的土地进行复耕, 其余的村庄土地面积即为实施“以宅基地换房”节约出的建设用地, 一部分整理后进入土地市场拍卖换回为农民建设小城镇所需各项费用, 另一部分作为区内经济社会建设的储备用地。中央有关部门对天津市提出的“以宅基地换房”的方式建设小城镇的做法给予充分肯定, 并将天津列为全国试点城市。这种模式在重庆九龙坡区、山东德州开发区、江苏“三集中”过程中被广泛使用。

上述两种模式体现了“转权让利”和“保全分利”的冲突。两种模式的共同之处在于, 都突破了宅基地使用权限制流转的法律框架, 激活了宅基地使用权市场。

3 流转方式改革

综合考虑我国宅基地使用权流转的法律及现实状况, 尊重物权立法的考量, 借鉴地方试点成功经验, 笔者建议在保障宅基地使用权原始取得制度严格限制的情况下, 允许宅基地使用权在一定范围内实现流转。具体做法如下:

第一, 针对宅基地使用权的内部流转与外部流转, 限定不同的流转交易价格。当宅基地使用权在该村农民集体内部各成员之间流转时, 基于当事人不可再申请新宅基地的条件, 这种流转应当没有限制。当宅基地使用权需进行外部流转, 即将宅基地使用权流转非本集体外部的成员或集体时, 要根据法律限定并相应地调整限定范围, 政府应当在审核通过的情况下, 在该村民不可再申请额外宅基地的限定下, 这种流转是可以被允许的。宅基地使用权流转主体的范围需要循序渐进地放开。

第二, 针对不同的土地利用性质选择宅基地使用权的更为合适的流转模式。在对宅基地使用权进行流转之前要区分公益性质用地和非公益性质用地, 采取不同的流转模式。当宅基地使用基于公益性质而需要使用时, 应该走“转权让利”的道路, 将宅基地统一收归国家所有, 对宅基地实施“统一征用、统一开发、统一出让、统一规划、统一管理”, 对原宅基地使用权人、所有权集体及公益建设投资者合理分配利益收益, 按照一定的比例让与原宅基地的所有权人、使用权人以及公益建设投资。当宅基地使用基于非公益性利用时, 应以市场化作为先导, 将宅基地使用权同化为国有土地使用权流转, 构建城乡一体化土地使用权交易市场。政府作为其使用权的管理部门, 应完善相关法律, 制定严格的宅基地入市标准。

第三, 宅基地使用权的流转, 要受到多方面的限制。首先, 宅基地使用权不能单独流转, 必须同地表建筑物一起流转。原因是房地一体主义是我国在土地与建筑物关系的立法模式上选择的立法体例。其次, 宅基地使用权对外流转必须要有限制, 一是方式上, 限定为转让、出租和集成。二是期限上, 合理地限定宅基地使用权期限将能够合理地保护宅基地使用权所有人的利益流转方式和期限的限制。最后, 宅基地使用权流转必须符合土地利用总体规划, 且流转双方的条件需依法获得认可, 并办理登记备案手续。

第四, 完备统一的法律体系, 是宅基地使用权流转的前提。首先, 《物权法》从基础上规范并限定了宅基地使用权, 宅基地使用权相关的单行法律应以《物权法》为基准进行编制和修改, 使相关制度更加符合社会经济发展的需要。其次, 在单行法律法规的制定中, 争取建立统一的法律标准来限定宅基地使用权取得、流转等, 从而避免矛盾和纠纷的产生。法律来源于实践, 服务于实践, 只有以完备的法律为前提, 才能为宅基地使用权流转提供安全的运行环境。

4 结论

2010年中央一号文件提出要加快土地管理法的修订, 各地的宅基地使用权流转的经验也表现出宅基地使用权变革的需要, 在此基础上, 如何合法又合理地进行宅基地使用权流转, 是需要我们深入思考的。本文以宅基地流转方式为切入点, 探讨如何促进宅基地使用权的市场化, 从而促进农村市场经济的发展。通过宅基地使用权逐渐放开, 促进我国社会主义新农村的建设。虽然宅基地使用权制度的完善还需要一个长期的过程, 但笔者相信, 众多对此问题感兴趣的学者, 必将付出不懈的努力, 逐步完善宅基地使用权流转的法律体系及方式。

参考文献

[1]王利明.物权法研究[M].北京:中国人民大学出版社, 2005.

[2]韩玉斌.农村宅基地使用权立法的机制选择[J].西南民族大学学报 (人文社科版) , 2005 (5) :102.

宅基地流转方式研究篇2

论文摘要：自重庆市被确定为统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆市积极探索农村土地改革及增加农民财产性收入的途径，促进城乡统筹发展。该文在借鉴其他地区的经验基础上，结合重庆城郊土地现状，以重庆城郊农村宅基地的确权机制设计为切入点，在此基础上着重探讨宅基地流转的市场机制。通过该机制的设计，盘活农村宅基地，加快城乡统筹进程。

论文关键词：关，键，词，宅基地，城乡统筹，住房置换

随着我国城市化和工业化发展步伐的不断加快，城镇建设用地日趋紧张，但我国坚守18亿亩耕地红线的土地政策成为城镇建设用地增量的瓶颈，土地供需矛盾不断加剧，严重影响我国城市化和工业化的进程。另一方面，农村人口向城市聚集，尤其是城市近郊出现了一户多宅、无人住宅、“空心村”等现象，大量地浪费了宝贵的土地资源。基于建设用地指标“空间置换、集约化利用”的思维，有的地区将零星的宅基地建设用地指标统一起来，将其置换到土地供需紧张的城镇化建设中，这既不违反国家耕地保护政策，又很好地解决了城镇建设用地矛盾，同时在这一过程中又增加了农民的财产性收入，很好地促进了城乡统筹发展。

党的十七届三中全会指出，要建立健全农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。国土资源部印发的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》等为充分发掘建设用地内部潜力提供了有力的支持。

段应碧认为要加大城市化进程就要降低农民转化成真正意义上市民的成本，可以考虑让进城民工把自己闲置或者废弃的宅基地交与政府，政府通过利益转化，使其能够将宅基地价值化，从而在城市能够买到自己的房屋。陈锡文认为应该建立城乡一体化发展的机制，在提高城镇对农村人口的聚集效应的同时，为逐步转变成市民的农民创造条件。董宏林等人认为农民向市民演进的过程中的关键问题在于如何实施如宅基地等主要农村制度的创新。袁丰等人认为农村宅基地置换有效协调了经济发展与耕地保护间的矛盾，兼顾了城市发展和新农村建设的需要。

一、产权明晰是宅基地的流转的基础

要使宅基地进入市场流转实现真正的盘活，首先必须完成农村宅基地确权，建立明晰的宅基地权利范围和权利归属，使农村宅基地产权归属明晰，这是宅基地流转的前提与基础。

农村宅基地确权首先应进行宅基地的确权发证。本着构建和谐社会以人为本和充分尊重历史的态度，坚持“一户一宅”、“法定面积”及“统一丈量”的原则，结合重庆城郊的情况，可按照人均20至30平方米，其中一户3人及3人以下的按照3人计算，4人及4人以上的按照4人计算，作为颁发证书的面积。对于未超过法定人均住房面积的标准的农宅，按房屋实际建筑面积确权。对于农宅买卖及一户多宅的情况，在坚持“一户一宅”的同时，分情况维护确权前的合法交易。集体内部房屋买卖且用于自住自用的交易，宅基地随户迁移。城镇居民购买的“小产权房”，宅基地指标归属于原户主。城镇居民以外的非本集体人员购买的农宅，且用于自住自用的，其宅基地的指标由买卖方按比例分配。这三类买卖中房屋的价值及拆迁补偿都分配予确权前最后的买方。宅基地实际面积符合规定的则按实际面积统一登记，对于确权前多出来的部分及圈舍、井窖等配套房舍，登记面积和房屋性质，仅作为征地拆迁给予适当补偿的依据，不用于宅基地置换，土地分类为无产权宅基地。国土资源部门确权工作及登记完成之后统一向村民颁发《宅基地使用证》和《房地产权证》，并附注丈量及评估时的登记记录。

二、建立健全宅基地流转的市场机制，促进城乡统筹。

在宅基地确权的基础之上，进一步地设计市场机制让其进入市场进行流转，才能增加农民的财产性收入，加快城乡统筹的步伐。对于有意愿转成城市居民的农民，若自愿放弃农村宅基地使用权，并符合一定的条件，就可通过宅基地置换城市经济适用房或商品房，置换的具体方法是：将农民农村房屋折算成“住房券”或者“房屋券”，农民进城买房，冲抵房款。

置换通常是指宅基地拥有人在政府政策引导下自愿进行的以土地换土地、以土地换住宅、以及以土地换现金的行为。由于城乡二元体制的长期存在，地方政府普遍存在着重城市建设用地管理、轻农村宅基地管理的现象。随着城市化进程的加速，农村宅基地使用中普遍存在的利用粗放、布局混乱和闲置过剩等问题更为凸显。作为集约宅基地利用的有效措施，各地都开展了多种形式的宅基地置换运动。但是现行宅基地置换模式的全过程均由政府和中心村建设公司决定，农民缺乏知情权、选择权及话语权，只能被动参与。这种模式对农民的利益、意愿考虑不够，导致农民从中难以得到真正的实惠，直接危害到和谐社会的建设。因此进行宅基地置换总的指导原则必须是“资金有保障，运作有监督，尊重百姓权益，加强公众参与。”

1。宅基地置换模式设计的原则

(1)置换机制必须以“和谐理念”为指导。构建和谐社会，是一项崇高而伟大的社会工程，政府有责任，各单位和组织有责任，每个社会成员也有责任。创建和谐社会的核心是人与自然、人与经济、人与社会、人与人以及人与发展之间关系的和谐。因此，作为“和谐”理念在宅基地置换中的应用，主要是协调各个不同主体间的利益，寻求一种利益平衡机制。

纵观近几十年来我国社会经济发展的历史，与城市相比，农村的发展以及农村集体经济组织总是处于劣势，农民个人的力量和利益则似乎更微不足道。所以，置换过程中必须坚持以农民根本利益为本。置换前，充分尊重农民的意愿，给予农民置换方式的.选择以及置换后居住地点选择的自由，并充分考虑农民对置换差价支付的承受能力;置换后，还应高度重视农民的就业和保障问题，力争做到方便农民就业，使农民通过置换能够得到实惠，分享到社会经济发展的成果。

总而言之，新的置换模式必须从农民利益出发，以让农民参与、让农民满意为重点，赋予农民充分的话语权。

(2)置换机制必须以政府正确引导为前提。首先，政府有必要介入宅基地置换过程。由于影响和制约城市郊区农村居住分布的原因非常复杂，如从历史的原因来分析，农村长期处于小农经济社会，分散的耕作方式导致了居住的分散;从现行的体制和政策来看，城乡经济社会的二元结构，也造成了农村人口流动、农民就业和教育以及公共财政的共享等多重壁垒。即使专门针对农村发展出台的“三农”政策，也缺乏系统性和配套性，缺乏城乡一体、统筹发展等内容。特别是农村居住规划滞后且多变，缺乏连续性，造成“一年一个样，年年不一样”的局面，缺乏科学的发展观，偏重经济发展，导致农村社会发展滞后于工业化。另外，与城市建设用地的管理相比，政府在对农村居民住宅管理上则仅仅局限于农村宅基地审批。虽然导致目前郊区农村居住现状的原因是多方面的，然而，政府对农村居住分布形态布局管理功能的严重缺位无疑是主要原因之一。因此，在宅基地置换过程中，政府应当承担起应尽的职责。其次，宅基地的置换归根结底是农民居住形态的重新组合，而长时期以来，农民都是根据自己的意愿选址建房，农民也有权利选择居住在城镇还是农村。但是，值得注意的是：居住地的选择不仅仅是解决住房的问题，一方面，应与城市的布局和城市的整体规划同时考虑;另一方面，也应与就业、保障、教育以及农业的规模化经营等同时考虑。也就是说，要改变传统的居住形态，政府的引导则必须具有全局性和系统性，以降低农民的居住成本，避免二次动迁。

(3)新置换机制必须遵循循序渐进的原则。由于各地区间社会经济条件存在差异，许多地区目前还不具备宅基地置换的充分条件。因此，对于宅基地置换既不搞全区一哄而上、大干快上，也不按行政村整体置换、大拆大建，而是在相当长的历史时期内(10～)循序渐进地演进。

2。置换模式创新的相关制度保证

(1)改变统一按户籍地建房的政策。在现行政策下，不同集体的农民只能在本集体的土地上申请建宅，这样各集体的农民住宅永远是分散的。为此，有必要打破宅基地分村审批制，建立全区(县)统一的农民宅基地审批机构，并从满足农民转移需要、减少人户分离矛盾出发，调整空间结构，解决异地安居问题。

(2)建立宅基地置换的标准和规范。首先，整个宅基地置换的流程必须规范并向农民公示;其次，宅基地置换中的各种契约、合同、通知必须规范;再次，对宅基地置换工作的监督、评估也需要规范，特别是要加强对中心村建设公司的财务审计工作。

(3)采取政策倾斜等措施，降低宅基地置换过程中农民集中居住的成本。应以让利形式吸引农民进城镇居住。如新居民点的基础设施不能全部计入农民所购房屋或申请宅基地的成本;符合“一户一宅”政策和标准面积内的宅基用地，其基础设施建设的成本应不计入或不全部计入等。

(4)完善社会保障体系。具体可包括农民的养老、医疗及失地后不能就业的生活保障等。这些保障可以通过相应的保险方式来完成。保障的资金主要来源于农民集体在“流转”中的所得收益。同时，要完善财务透明、收支完全公开制度，建立起强有力的监督机制等，多管齐下，使农民集体获得的土地流转收益真正为保障农民生活服务，确实为发展农村经济服务。

3。宅基地置换机制的主要内容

重庆主城核心区和主城拓展区未来分为“都市化区域”和“都市化调整区域”。都市化调整区域的城郊农村宅基地的置换主要可以以两种形式进行：一种是通过将宅基地以“住房券”的方式置换都市化区域住宅;另一种方式是将农村房屋拆算成“房屋券”、农民进城买房、冲抵房款。

(1)住房券形式。这种方式是目前宅基地置换的主要方式，在浙江﹑天津﹑成都﹑上海等地都有进行。这种机制的主要操作要点为：第一，政府牵头，对建制镇或集中点进行统一规划，按照居住、农业、工业、商业等进行功能分区;第二，确定拆迁补偿方案，建设农民集中居住的社区型住宅区。宅基地置换新建住房，应充分体现“等价等量”原则，以“双作价”方式进行置换。新建集中基地的住房设定三种价格标准：置换价(住房券)、优惠价、市场价。村民可享受置换价的安置面积为原宅基地合法建筑物补偿总价与新建基地安置价的比值。若村民原宅基地合法有效面积大于认定的安置面积，其差额以优惠价供给，超过合法有效面积部分以市场价供给;第三，对拆迁后集约出的宅基地和其他建设用地进行整理，部分复耕，部分用于发展工业，部分则予以征收、储备，以备出让;第四，通过农地流转、农地入股等方式，推动复耕农地向种田大户、农业经营合作社等集中;第五，发展特色工业，引导农民向二、三产业转移。宅基地置换流程图

(2)房屋券形式。这置换方式针对对象主要是那些有能力也有意愿转为城市居民的农民。这些农民也许早已经脱离农村，在城镇谋生，与农村关系微乎其微，但由于我国的户籍制度等原因，仍是农村户口，而且在农村留有宅基地。对于这类群体，若自愿放弃农村宅基地使用权，就可通过宅基地置换城市经济适用房或商品房。置换的具体方法和“住房券”交易制度大体相同：确定拆迁补偿方案后，根据原宅基地合法建筑物补偿总价与新建基地安置价的比值，村民以“房屋券”的形式拆算。这种“房屋券”可用于冲抵在城市购买住房资金。同时规定，拥有“房屋券”的农民在购置经济适用房时有优先权，保障农民权益。而且这类群体可享有城市户口和社保基金。但值得注意的是由于城市的吸引力，大部分人都愿意进城，可很多人却没有在城市的生存能力，必须对他们的条件进行严格的审查，确保他们不会因为短视行为而导致在城市生活举步维艰。

4。对重庆城郊“退宅基地”进城农民所留下的宅基地所有权变更。

坚持保护耕地的原则，对于“退地”进城农民所留下的宅基地，转变为国有建设性用地，或者通过农村国土整治转变为国有耕地，土地性质依然是农业用地。具体机制设计如下：

(1)对于建有住房的宅基地的退出。在“退地”的同时连同住房一并退出，也可进行单纯的宅基地的退出。政府用“住房券”置换农村的宅基地。闲置的宅基地农户可进行“地票”交易。

(2)对于已出租或已将住房作为资产进行投资的农户在退地时。政府也同样用“住房券”置换农村宅基地，而由宅基地和住房作为资产所产生的收益归属国家。

(3)对在宅基地上的建筑物和设施，对其进行市场估价折算成“住房券”。

(4)对“宅基证”进行核实，核实通过，并由政府回收“宅基证”转换为“住房券”，即“以证换券”。

三、结语

在城市化高速发展时期，建设用地紧张，农村宅基地的价值凸显出来。实行农村宅基地科学合理市场流转，可以缓解建设用地的压力，加快城市化进程、统筹城乡发展、合理开发利用土地资源，而且可以增加农民财产性收入，为“三农问题”的解决和社会主义新农村的建设提出一条切实可行的途径。

参考文献

1 李加林，许继琴，李伟芳。等。长江三角洲地区城市建设用地增长的时空特征分析[J]。地理学报，2007，62(4)：437~447。

2 段应碧。当前亟待研究解决的两大问题[J]。农村工作通讯，(9)：1。

3 陈锡文。新农村建设大家谈[J]。山西农业，2007，(12)：4。

4 董宏林，董雪原，黄亚玲。论实施农民转移与住房置换战略的保障：主要农村制度的创新[J]。经济研究导刊，，(15)：42

5 袁丰。基于SCM的经济发达地区农村宅基地置换研究[J]。资源科学，，31(8)：1378。

宅基地流转方式研究篇3

关键词：土地流转；收益分配；宅基地

中图分类号： F323 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-22-10-1

1 研究背景

农村宅基地的流转能促进农村土地更大范围地参与到市场，提高土地利用效率，增加农民收入，缓解城镇建设用地供需矛盾，成为统筹城乡土地利用的突破口。近年来宅基地的流转主要表现为政府主导的农村土地整治下的宅基地的流转，土地增值直接表现为农民剩余宅基地的用地指标被配置到城镇后的价值增加，而流转增值收益合理分配则是保证农村土地整治与宅基地流转顺利实施的前提，完善流转收益分配机制是农村宅基地流转的关键。到目前为止，合法有效的土地流转增值收益分配机制尚未形成。

2 样本数据分析

2.1 项目区宅基地流转过程中拆迁方式的对比分析

金磁村和天福村的宅基地流转都是以“政府主导”和“江苏万顷良田工程”为依托，流转后的农民统一上楼居住，剩余土地进行复垦和建设用地的指标交易。

金磁村宅基地流转方式主要有两种。第一种是“自拆自建”，该宅基地流转是由江苏省农科院组织，所谓自拆自建是指农户对原有房屋自行拆迁，并在政府同意规划的区域内按照统一的形式自行建新房；第二种是“统拆统建”模式，该模式在金磁村占据主导地位，目前金磁小区里90%的农户家庭都是以“统拆统建”模式进行拆迁的。

研究小组认为，在宅基地流转过程中应当尽量统一当地居民的拆迁方式。研究小组在实地调查过程中了解到，金磁村的居民由于拆迁方式不一样，因此补偿标准也有所不同，对于自拆自建的农户来说，他们没有15300元/人的补助费，因此这些农户普遍认为自己吃了亏，对政府表现出不满情绪。同时，研究小组认为宅基地流转过程中拆迁方式和补偿方式的统一将会有效避免因流转而带来的政府和农民之间的矛盾。如果在一个区域内存在两种以上的补偿方式和拆迁方式，那么流转过程中就会出现不公平因素，进而导致农户之间、农户和政府之间矛盾的升级。

2.2 项目区农民宅基地流转土地增值收益的对比分析

金磁村的拆迁补偿标准是按照自拆自建和统拆统建两种方式分别补偿，其中这两种方式都没有对老房所在的宅基地进行单独补偿，而是统一合并到房屋补偿费中，除统拆统建具有15300元/人补助外，其余补偿标准基本相同；天福村与金磁村相比最明显的特点就是对原有房屋的宅基地进行了单独补偿，而这笔补偿费也占据了所有补偿标准中的较大的份额。在新房购房标准上，两个项目区也有较大不同，金磁村的新房购置标准是按照40平/人，大多数居民只能获得一处新房，而天福村的新房购置标准时“拆一补一”，平均每户都能获得2处以上的房屋，相比于金磁村的居民来说，天福村居民则可以通过房屋的出租在未来获取一定的增值收益，增加收入。

研究小组认为，虽然两个项目区均隶属于江苏省，但是却有着相距较大的补偿标准，可见目前在宅基地流转的收益分配机制相对来说还不够完善，政府不能指定出一个相对统一的收益分配机制，无法进一步保证农民的权益和流转过程中的公平透明化。

3 项目区调查结论与建议

3.1 “政府主导”导致流转过程中农民所分享到的收益完全由政府决定

项目组通过调查了解到，南京六合和苏州昆山的典型区域在进行收益分配的时候并没有在政府、集体、农户之间形成一个明确的分配比例。以六合为例，项目组通过对政府相关拆迁补偿的文件的分析得出，在进行收益分配过程中，政府所得到的净收益值为8456.18万元，而农户户均获得的收益为3万元，共涉及农户约1200户。分配比例大致为3∶1。这个比例反映出在进行收益分配的时候，政府所得到的收益要远远超过农户本身所得到的收益。

3.2 政府主导的流转模式中失地农民的长期利益问题没有得到重视

对于被拆迁居民的补偿方式和安置方式的制定，农民没有参与权，而只能是被动地接受。在进行拆迁过程中，政府的具体补偿标准不能够做到对农民完全公开透明化，而只是告知其总体的补偿金额，这对于农民来说是不公平的。在本研究小组的具体调查中发现，有些农民反映，政府制定的政策从总体来说对农民是有利的，但是具体相关部门在落实的时候，则有可能会出现偏离补偿规定的现象，使得农民的利益无法得到保障。

以南京市六合区金磁村为例，在调查中发现，该地区的土地已经全部流转出去，农民不能再从事传统的农业劳作，而对于这些世代以土地为生的农民来说，失去土地就意味着失去了收入来源，虽然政府每年以稻谷的市场价折算使农民得到相应的收入，但是从长远来看，如果农民没有工作，这对于他们的长远利益以及整个社会的稳定都有着不利影响。在调查中发现目前在金磁村，农民外出打工的比例已经达到63.75%，而且多数是以从事廉价体力劳动为主。因此从长远利益来看，对于失地农民来说，除了进行必要的货币补偿外，还应当进一步加强落实就业安置问题，只有解决了失地农民的就业问题，才能让农民真正向城镇化迈进。

宅基地流转方式研究篇4

伴随着20世纪90年代我国“全方位开发、开放”格局逐步形成,中国经济不断融入全球化进程,一方面,广大沿海地区依靠政策与区位优势及自身经济基础,工业化快速推进、城镇化率不断提高,亟需大量劳动力; 另一方面,包括安徽省在内的农村劳动力转移大省,由于其农业发展长期采用传统耕作模式,收益低1,大量剩余劳动力迫于生计亟需被转移出来。值得注意的是,此间常年在外的农户的宅基地逐渐失去了居住功能,出现宅基地资源被严重浪费等新情况、新问题。与此同时,正在全国范围内推进的新一轮城镇化建设,又需要大量建设用地指标。对此,徐万钢等( 2009) 研究认为,伴随市场经济不断发展与快速城市化,我国农村出现了大量空心村、小产权房、集中居住点和乡村文明日益衰落等现象,这既是宅基地流转制度的限制性规定与社会发展不协调的必然产物,又是制约城乡统筹进一步发展的重要因素[1]。汤汉林( 2012)的研究也明确指出,中国现有的农村集体土地制度已成为城镇化和农业现代化的最大障碍之一,进一步推进城镇化、农业现代化的关键是农村土地制度改革,特别是宅基地制度改革[2]。陈克峰( 2012) 的研究进一步指出,宅基地对农民生产与生活无疑具有重要意义,但城镇化建设也对此提出了许多新的要求。首先,城镇化要求宅基地能够充分发挥其财产性; 其次,城镇化要求宅基地的存续及利用能够促进城乡一体化; 再次,城镇化要求地尽其用[3]。因此,深入分析、研究新形势下能否及如何更合理开发和重新配置目前大量闲置、甚至浪费的农户宅基地,为新一轮城镇化建设置换出大量亟需的建设用地,无疑具有重要理论和现实指导意义。

中共十八届三中全会明确指出: 要“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”。对此,钱文荣等( 2012) 研究指出,将社会保障引入到土地政策中来,通过转让农户宅基地使用权将有利于改善农民福利状况、开发土地资源的潜能和促进经济结构调整[4]。为此,本文拟以安徽省为例,就新形势下如何进一步改革和完善农户宅基地流转方式,确实保障农民用益物权、推动现代农业与农村经济发展进行调查分析与研究设计。

2 农户宅基地流转现状和局限性分析

2. 1 安徽省流转现状与主要做法

目前安徽省农户宅基地流转现状可以归纳为以下几个方面: 1农户宅基地利用率较低,可流转资源丰富。据安徽省国土资源厅最新测算,农户宅基地若按新农村建设人均120平方米上限计算,通过土地整治全省可优化配置的潜在宅基地面积约320万亩左右,相当于2013年底安徽省建设用地总规模的15% 。2适时更新宅基地流转政策,流转的速度不断加快。2013年11月13日,安徽省出台《安徽省政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》,这是安徽省第一次出台鼓励宅基地退出政策,将极大缓解农村劳动力流动与宅基地的区位固定的矛盾,同时激励有能力在城镇买房的农户放弃宅基地,进而优化宅基地的配置。3多元化宅基地流转方式,增加农户财产性收入,缩小城乡居民收入差距。近年来,安徽省农户宅基地在政府政策的引导下流转越来越多样化,流转收益的评判标准也逐步标准化,具体农户宅基地的流转收益要考虑农户宅基地使用期限和宅基地上建筑物的大小、豪华程度等因素。农户宅基地流转在给农村居民带来巨大收入的同时,也缩小了城乡居民间的收入差距,促进了城镇化进程。

2. 2 安徽省宅基地流转的局限性

根据调查发现,安徽省农户宅基地在流转过程中还存在以下几点阻碣因素。

第一,宅基地细碎化影响流转成本。安徽省农村居住点建设缺乏长久规划,宅基地位置申请程序不规范,使得宅基地分布细碎化现象突出,增加了农业现代化与规模化发展的整治成本和投资者同众多村落就宅基地流转问题分别协调与沟通的交易成本。实践证明,集约化、规模化的闲散宅基地有更高的流转价值,众多零散且面积狭小的宅基地如何流转是新形势下必须思考和妥善解决的现实问题。

第二,宅基地流转政策改革不到位。总体而言,上述《安徽省政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》进一步完善了农村宅基地的流转制度。但是改革还不够具体,例如宅基地可退出标准和退出补偿标准还没有明确规定,流转方式还很传统,没有抵押、入股等新方式出现。欧阳安蛟等( 2009) 从政策体制的角度进行分析研究,认为宅基地退出补偿机制的缺失是导致目前宅基地利用存在问题的根本原因[5]。

第三,宅基地隐形交易损害了集体的利益。农村集体建设用地属于村集体所有,流转收益应公平合理地分配给村民。但笔者调查发现以下问题: 村中的管理者和有名望的人极容易在宅基地的流转过程中窃取集体收入; 村民通过建设和销售“小产权房”来流转宅基地; 在经济发达和外来打工人员集聚的地区,一些农民无视规划管制,私自利用宅基地乃至承包农地兴修多层商住两用楼,出租给经商单位和外来务工人员,形成一种准贫民窟的城中村或城郊村[6]。

3 推进农户宅基地流转的对策建议

当前安徽省农户宅基地整体利用率低,面临流转政策不健全及“隐形交易”等问题,在进一步分析当前农户宅基地流转的主要模式及其实现路径和适应性基础上,笔者重点考虑各地市经济发展水平等方面因素,提出相应的农户宅基地流转配套措施。

3. 1 农户宅基地流转模式与实现路径

韩康等( 2008) 的研究认为,按照主体不同,现有农户宅基地流转可分成以下三种模式,即: 政府主导模式、集体推动模式和农户自发模式[7]。

3. 1. 1 政府主导型

该模式是指“以政府作用为主、市场作用为辅”的农户宅基地流转方式。近年我国有关省( 地、市、区) 政府探索出的政府主导型农户宅基地流转典型案例主要有: 成都市宅基地买卖、天津市华明镇宅基地换房、上海市郊区宅基地置换、重庆市宅基地回购、嘉兴姚庄镇“两分两换”式等。如: 2004年,上海市政府在郊区划定了15个村做宅基地置换试点,通过统一建设新村来置换农村居民手中的宅基地;村民可以根据自己的实际情况选择货币置换或者房屋置换,同时可以根据自己的意愿和经济能力选择自己喜欢的房型和面积。政府充分尊重村民的意愿,杜绝强制置换的恶性事件发生。首先政府利用自身的公信力为农户闲置宅基地探索生利的流转路径,然后将流转所得公平公正公开的分配给农户,合理稳定的增加农户财产性收入,如图1中城市一级流转市场所示。

3. 1. 2 集体推动型

该模式是指以村集体经济组织作为中介的农户宅基地流转方式。村集体负责与用地单位沟通、协商,并动员农户流转出部分或全部宅基地使用权。村集体搭建中介桥梁有助于降低交易成本,有利于整合成片的建设用地,宅基地流转更稳定,可用图1中农村二级流转市场表示。目前,这种宅基地流转方式比较典型的案例有: 浙江联众公司的“城仙居”工程、重庆市“地票交易”、北京朝阳区各村庄城市人租赁等。如: 2008年重庆市村集体将农村家庭闲置的宅基地复垦为耕地,获得建设用地指标( 即地票) ,并出售给城市周围需要占用耕地从事非农建设相关单位,售价扣除复垦成本后,85% 的纯收入归宅基地的原拥有者。

3. 1. 3 农户自发推动型

该模式是指农户在没有政府和集体经济组织参与时私下进行的宅基地流转,即: 无担保的宅基地“隐形交易”。热门案例有: 江浙许多地区出现的宅基地入股、抵押和“小产权房”等。如: 浙江省一些地区农户私自将宅基地抵押给银行或者信贷公司获取资金的情况,两者间以私下契约为主要担保。农户自发推动宅基地流转的优点是流转程序简便,容易实现村民财产收益最大化目标。集体内村民拥有无偿无期限使用宅基地的权利,可以自由选择宅基地的流转价格和期限。如图1中农村一级流转市场所示。

3. 2 因地制宜推动农户宅基地流转

已有研究表明,基尼系数可用来分析、比较各地市贫富差距及其与城镇化的关系,认为在工业化、城镇化建设中,盘活农村集体建设用地,特别是农户宅基地流转对地区经济发展影响显著[8]。显然,上述政府主导型、集体推动型和农户自发型三种宅基地流转方式,都有其相应的农村经济发展水平、农户收入与地理位置等方面条件,试根据安徽省不同地市农村地区经济发展水平和区位条件提出相应的宅基地流转配套策略措施。为此,笔者选取安徽省各地市2012年的城市居民可支配收入与农村居民人均纯收入,计算出2012年各地市城乡收入差距比值; 通过各地市的区、县级市、县城乡居民收入不同比例的选取,计算得出基尼系数( 见表1) 。结果表明,安徽省各市城镇化率和城乡居民收入差距明显。全省城镇化率46. 5% ,10地市城镇化率高于平均水准,最高的铜陵市达76. 3% ; 城镇化率低于40% 、基尼系数高于0. 37的安庆、六安、阜阳、宿州、亳州等5地市人口总和占据了全省总人口的1 /2,5地市农村人口超过全省农村总人口的2 /3。

资料来源: 根据 2013 年安徽省统计年鉴计算得出。

3. 2. 1 经济发达地区

本文将安徽省经济发达地区定义为城镇化率高于全国平均水平,基尼系数在0. 2这个合理线以下的城市,即铜陵市、合肥市、淮南市、马鞍山市、芜湖市和淮北市。由表1可以看出,这些城市中城乡收入差距比值最小的仍达2. 2倍,进一步缩小的空间依然很大。宅基地流转所带来的收益对此6地市的农户也是至关重要的。该6地市所属农户先天经济条件优越,拥有更强信息收集和分析能力。农户宅基地不仅仅是保障他们基本生活的载体,更被当成核心的财产权利,期待发挥宅基地财产升值的空间。所以,这6地市在政府放开宅基地使用权自由流转政策前提下,应积极发挥农村宅基地一级市场的作用,即: 宅基地入股、抵押或者用自家剩余宅基地建设“小产权房”成为经济发达地区农户的权利。

值得注意的是,政府允许这6地市农户自发流转宅基地有以下前提条件: 第一,严格控制新增宅基地的数量,规定一户只能按照省政府规定宅基地面积申请; 第二,修正无偿长期使用宅基地的政策,对新增的宅基地要制定收费标准,相当于长期使用的租金,收费标准要合理,既不能给农民带来过高的生活负担,又要抑制宅基地申请后随意浪费的现象; 第三,出租或出售宅基地给非集体成员时应该缴纳更多的税费,同时对购买者的资格进行严格的审核,谨防投机性购地行为; 第四,村集体要审核和监督农户宅基地流转条件,要确认流转后农户有安居之所,并签订“宅基地一经流转,流转当事人不能再次申请农户宅基地”的协议。

3. 2. 2 经济较发达地区

安徽省经济较发达地区是指表1中基尼系数0. 2以上,而在安徽省基尼系数平均值0. 281以下的5个地市,即: 蚌埠市、池州市、宣城市、滁州市和黄山市。这些地市城镇化率在40% ~ 50% ,且均有一两个特色产业,如黄山和池州的旅游、滁州的机械等。这些地区农村劳动力转移相对有特色,主要依靠本地市或县区的工业园区和建筑工地消化农村剩余劳动力。一方面,农户频繁往返于城乡之间,同村集体有着千丝万缕的联系,每年农忙时节会短暂住在农村,平时接触沟通的机会较多; 另一方面,这些地市城区与农村的距离适中,适合企业家承包农村集体建设用地建设厂房,或者商人预期未来这片农村会被拓展到城区范围,提前在农村集体建设用地上建设商业中心等,商人们也同村集体往来频繁。因而,这5地市的农村适合采用由村集体推动型的宅基地流转模式。

相对而言,村集体推动型是三种流转模式中最牢固的流转方法,可以由市场决定流转价格,也可以发挥农村宅基地集体流转的价值,将矛盾降到最低[9]。首先,村集体作为担保人,村民可以安心地将宅基地使用权交出。他们对村集体的信任超过政府,因为村委会成员都是平时熟悉的村民。其次,对于投资的企业而言,村集体是比政府更好打交道的对象,其管理者更加淳朴,在村民中威望高,可以降低违约风险。最后,由村集体整合的宅基地可以减少投资方的交易成本,投资方不需要与每户村民单独协商流转方式与价格。

3. 2. 3 经济欠发达地区

安徽省经济欠发达地区指基尼系数在0. 35以上,城镇化率低于40% 的城市。即安庆、六安、阜阳、宿州和亳州市。这5地市农村宅基地的特征为农村2 /3的劳动力常年在异地务工,同村集体关系不密切,他们既不了解家乡宅基地最新政策,又不放心将宅基地交给村集体任其所为; 农户宅基地离城市中心距离偏远,没有抵押和入股的价值。诸多限制造成经济欠发达地区农户宅基地成片荒芜。

上述5地市农村实施农户宅基地自发型流转和集体推动型流转模式效果就不显著,需要政府推动宅基地流转。政府可以先采取宅基地置换、换房、回购、“两分两换”等方式,将农户闲置宅基地复垦为农田,然后通过建设用地增减挂钩政策,在城镇郊区获得建设指标。这些指标用于两种途径: 第一种方案,指标的一部分用于为失地农民在本市城镇建设居住用房,失地农民也可以将指标卖给政府,直接获得现金补偿; 第二种方案,异地进城务工农民,放弃在家乡的宅基地就可以申请就业地的保障房,实际上就等于将自己家乡的建设用地指标( 地票) 在就业所在城市以当地的价值兑现。政府推动的农户宅基地流转是农村居民直接被城镇化的一种方式,虽然过程中会有很多潜伏的矛盾,但对于长期务工在外的农村居民和闲置的宅基地而言,政府推动方案是次优中选出的最优流转模式,且全国已有众多成功案例可以借鉴。

经济欠发达地区在外务工的农户渐渐淡化了对农村的情感,宅基地给他们带来的精神慰藉不一定是土地的使用权,而是宅基地上居住的孤寡老人和无法带出去读书的小孩。一旦政府推行的农户宅基地使用权置换城镇安居定业的机制成熟,偏远地区农民城镇化的过程自然会有序进行。

4 小结与讨论

推进农业现代化和农村建设,是世界农业和农村经济发展的潮流与趋势[10]。文章以安徽省为例,着重就新形势下如何更好推动农户宅基地流转问题进行初步调查与研究设计。结果表明,农户宅基地能否及如何有效流转,已成为影响当地城镇化能否持续与健康进行的关键问题。不论是政府主导、集体推动和农户自发等诸多宅基地流转模式,都需要政府引导和相关政策支持。与此同时,这些流转模式都不乏对政府职责等方面的考验与挑战,尤其是地方政府能否及如何认清和扮演好自己的角色、调和集体成员与非集体成员分享宅基地流转的收益等。为此,中央和地方政府要进一步完善农户宅基地的权益保障机制、流转补偿机制和宅基地使用权流转机制来监管和服务流转,特别是要为农户宅基地流转提供评估、担保、抵押、法律咨询、纠纷调解等方面专业服务,至于宅基地流转的具体形式与接受主体等则交由市场决定。

相对而言,随着市场、经济、社会持续发展,集体推动型将会是农户宅基地流转的最好模式,其交易成本低、获益高、风险小。但全国各地农户宅基地使用权将如何有效流转,还要根据各地经济社会发展现状进行具体分析,而且随着宅基地流转的不断推进,肯定会创新出许多新的流转模式。目前,各地政府最应该关心和思考的是如何根据当地实际合理选择和不断完善流转方式,特别是如何平衡和兼顾弱势群体的利益等,逐步形成有效流转与高效监督机制,而不是全国“一刀切”式的宅基地流转政策。

摘要：农户宅基地流转制度改革与创新是深化中国农地制度改革的关键问题之一,也是大幅度提高农民财产性收入、促进城镇化稳步发展重要途径。以安徽省为例,就农户宅基地流转的潜力及其方式方法等问题进行调查分析,得出当前农户宅基地流转现状及其局限性;结合目前国内农户宅基地流转主要方式,对不同类型农村宅基地的流转方式进行研究设计,并提出相应策略措施。认为不同地市应从自身经济发展和城镇化建设实际出发,分别采取政府主导、集体推动和农户自发等宅基地流转方式。

农村宅基地流转市场剖析与对策研究篇5

1 农村宅基地市场的特征表现

1.1 流转动因上,自发性流转,原因多样

农村宅基地流转可分为自发性流转和被迫性流转,在调研地区的样本调查中,我们发现主要以自发性流转为主,而且流转原因多种多样,基本上不存在被迫性流转的隐性市场交易的案例。流转对象方面,主要以本村村民为主,但是随着户籍制度的改革和人口的流动,外来村购买宅基地的交易案例也日趋显现。一方面,随着我国城镇化水平和生活水平的不断提高,许多农民已经有能力在县城买房,已经完全脱离了土地而从事非农工作;另一方面,大部分农民拥有两处以上的宅基地,在原有老宅基地未被拆除前,选择交通条件地理位置更佳的宅基地建新房,老的宅基地随之就被闲置,随之而来将产生大量闲置的宅基地,催生了农村宅基地流转的隐性市场。俗话说,有市场就有需求,对转入方而言,由于农户原本的宅基地不够用或者根本就没有住房,为了寻得更好的居住条件,又加之农村宅基地价格的低廉,于是通过亲朋好友或者邻里购买宅基地。

1.2 流转价格上,价格偏低,定价随意

按照经济学原理,价值决定价格,宅基地的价格由其价值决定,也就是宅基地的使用价值决定,并受供求因素影响。调研地区样点分散,各地的经济地理条件不一样,又有些受特殊条件的影响,所反映出来的宅基地价格受多种多样因素影响,但是总体特征反映出宅基地流转的价格偏低,定价随意,大部分为100元/m2以下。一方面,宅基地流转价格机制并未形成,通过调研我们发现,宅基地流转价格一般都在双方讨价还价之后形成,而且大都是熟人或者熟人介绍,主观性很强,加之转入转出方经济水平大部分处于中下水平,因此可接受的流转价格也呈现偏低的现象;另一方面,与国有土地使用权相比,宅基地使用权流转具有国家不认可性,并不能享有相应完整的用益物权也是宅基地价格普遍偏低的原因之一。

1.3 以房带地交易影射宅基地经济价值

从法律角度讲,农民拥有对宅基地上的房屋的所有权,因而有权利将房屋进行转让,但是由于我国法律对农村集体所有的宅基地转让进行了限制,宅基地流转隐性市场一般“以房带地”交易进行,这种“以房带地”交易的普遍存在在很大程度上反映了现实生活中农民对农村宅基地经济价值的广泛认同。在23个交易案例中,农民购买宅基地以直接居住为主,但是有7个拆旧建新案例,流转价格补偿标准不一,相差较大,其中有2例能直接居住的宅基地被拆掉用于建筑新的房屋,可见买主一开始就看中的是其宅基地的经济价值,而不是其房屋,流转双方都不是本村人,可见多为外村人到该村发展或者看重其宅基地使用价值而购买。其中两例新建房屋大大超过流转面积。

1.4 传统熟人“契约”见证的交易方式已成为一种“符号”

由于在法律上对农村宅基地流转的禁止,催生了农村以房带地交易“隐性”市场,这种以熟人见证、契约形式的“隐性”市场的普遍存在,在很大程度上已然成为宅基地流转“隐性市场”的一种“符号”;通过调查我们发现,在宅基地流转“隐性市场”的案例中,不管流转双方是否都为本村人,也不管流转双方是否签订流转协议,都是在熟人的见证下达成交易的。这种传统熟人见证的方式一方面既可以躲避国土部门的监察,另一方面也可增加流转交易的传统社会公信力。

2 农村宅基地流转隐形市场存在的问题

2.1 以房带地交易,存在投机抢占宅基地现象

在我国当前宅基地隐性市场中,以房带地交易为主体,单纯购买房屋看重其房屋的经济价值的很少,而是通过宅基地上的房屋获得宅基地的使用权,从而获得宅基地隐含的经济价值,有的甚至在拆除原住宅的基础上建筑远远大于原宅基地面积的房屋,变相囤占宅基地;通过调研,我们还发现在转入户情况中有许多转入户也拥有一处面积大的宅基地,有一户之前就拥有两处宅基地,说明在当前宅基地隐性市场中还存在着投机抢占宅基地的现象,

2.2 宅基地的流转价格未能真正体现宅基地的价值

一方面根据地随房走、房地一致的原则,农民出售宅基地地上的房屋,购买者同时获得宅基地的使用价值,但在实际的农村宅基地隐性市场交易案例中,农民一般性的忽略了宅基地的使用价值;另一方面,农民宅基地不仅仅具有福利保障功能,也具有一定生产功能,对于农民而言具有重要的生存保障意义,由于国家限制宅基地的流转,农户一般私下达成协议,在双方协商一致的前提下达成交易,并没有统一的权威的价格形成规范和中介机构,导致农村宅基地流转价格的形成机制不合理,带有很大的随意性,并未真正体现宅基地的价值。

2.3 农村宅基地交易流转保障机制的缺失

当前,宅基地流转已形成一股暗流在农村土地市场涌动,由于当前法律政策的限制,农民想逃避国土部门的监督不得不转为地下交易,通过亲戚或者朋友介绍,寻找买家和卖家,在双方都能接受的范围内达成宅基地转让交易,签订流转协议。在23个隐性市场交易案例中签订协议的仅有7例,即使在法律允许范围内流转双方均为本村人也有5例未签订任何流转协议;一方面是因为流转双方都为熟人或者亲戚介绍,基于信任的基础上把场酒席让大家见证就可以了,另一方面是大部分农户权益保护的意识不够强。由于交易流转保障机制的缺失,宅基地隐性市场中难免会出现许多矛盾和后遗症,比如宅基地权属纠纷等问题。

3 规范农村宅基地流转隐性市场对策建议

3.1 改革完善宅基地制度,防止投机抢占宅基地

小小宅基地,改革大舞台,法律和政策对宅基地流转的限制难以阻挡市场的魅力,农村宅基地的私下流转一直隐蔽地活跃着,基于宅基地隐性市场可能引发的种种问题,对宅基地制度进行改革势在必行。因此要规范农村宅基地流转隐性市场必须对宅基地现行制度进行改革,建立宅基地有偿退出机制激励机制,加强政府监管,完善相配套的保障制度,如户籍制度、耕地承包制度等,逐步放开宅基地流转市场。同时应防止逐步放开宅基地流转市场而导致投机抢占宅基地等行为,如实行宅基地超占部分有偿使用制度等。

3.2 建立宅基地市场交易平台和服务体系

当前宅基地隐性市场存在交易不公开、不透明、不合理和宅基地流转价格随意等问题,导致宅基地资源得不到有效配置。因此,应建立诸如宅基地使用权流转交易所等机构,不仅可以使宅基地流转信息公开透明,而且可以充分体现其市场价值。完善的价格机制是市场发展的关键。同时应建立宅基地等评估机构和行业规范,将宅基地流转纳入规范化的轨道。

3.3 完善宅基地流转保障机制

国土部门应不断推进宅基地确权登记发证制度,做到产权权属清晰,对特殊情况进行登记说明,严格规范宅基地流转资格审查,对于无稳定收入或工作而放弃宅基地的要进行限制,不予转让,避免农民因为一时利益而造成无家可归的现象。同时完善转让审批制度,对于流转的宅基地应进行登记,一来便于流转市场的管理,二来有利于农民权益的保障。

4 结论

当前宅基流转市场还未真正建立,农村宅基地流转是社会主义市场经济进一步发展的客观要求,是一种必然趋势,但是由于目前宅基地隐性市场的大量存在,引发各种各样的问题及后遗症,如宅基地交换价值问题、宅基地权属纠纷问题等。有关部门应积极探索新之有效的宅基地流转运行机制和保障机制,在保障农民权益的前提下积极探索宅基地流转形式,建立公开、公平、公正的宅基地流转市场,促进农村宅基地市场向制度化、规范化、法制化发展,同时又要避免因为宅基地流转市场的建立而导致农村土地资源的流失。

参考文献

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宅基地流转方式研究篇6

一、我国农村房屋流转的现状———流转市场隐性存在, 交易无序

在我国广大农村地区房屋流转市场的存在具有隐蔽性, 其交易更是无序。在经济发展缓慢的农村地区, 农民实现其对房屋的收益权和处分权最主要方式就是买卖。但我国物权法规定, 农村宅基地限制流转。农村房屋是建设在宅基地之上, 根据房地一体原则, 农村房屋流转也存在着一定的限制性, 从市场经济学角度来看房屋买卖是一所有权的自由交易, 追逐利益最大化是卖家的目标, 对于农村房屋来说, 农民作为卖家, 打破宅基地流转的限制性, 追求更多的利益, 农村房屋流转市场呈现出隐蔽性。同时由于缺乏相关法律的规制, 这一隐性市场交易也呈现出无序性。

二、我国农村房屋流转困境成因分析———宅基地使用权市场流转风险性与限制性

( 一) 农村宅基地使用权流转的风险性

农村宅基地因其负有的特殊使命, 盲目的将其完全的推进入市场进行流通具有一定的风险性。首先, 宅基地的福利性。通过对我国的宅基地的立法历史的了解, 宅基地最典型的特色就是其福利性。其取得的无偿以及使用时间的不确定性都是其福利性的体现, 保障着农民最基本的居住条件, 如若允许其无限制的自由流转, 其中不乏一些农民为逐利而流转宅基地使用权, 这将严重背离建立宅基地使用权市场流转制度的初衷。其次, 宅基地使用权进入市场流转, 就会打破宅基地使用权取得的身份限制, 在一定程度上满足的是强势群体的利益诉求, 而真正践行“一户一宅”的本分农民因宅基地需满足基本的住宅需要而不能将其价值取现。

( 二) 农村宅基地使用权市场流转的限制性

如前文中所阐述的农村房屋流转困境最大的成因是宅基地使用权市场流转的限制性。对于宅基地使用权是否可以进入市场流转, 有学者认为应当禁止流转, 宅基地是对农民权益最根本的保障, 具有严格的身份性, 取得的无偿性, 具有福利性质, 坚持福利性就要坚持不可流转性, 就像医疗保障与养老保障是不可以进行交易的。也有学者认为应当限制流转, 宅基地是具有福利性, 但是其并不是完全禁止流转的, 在一定条件的限制下其可以进行流转的。还有学者持扩大流转的学术观点, 以中国目前市场对制度冲击的视角来解析问题。

根据目前农村房屋流转现状, 扩大流转的观点更加具有前瞻性。在学术研究中提出的对宅基地流转的限制与禁止明显的不符合社会发展的趋势, 随着经济的发展, 出现很多的农民“洗脚进城”情形, 其对宅基地的依赖性已经明显的减弱, 坚持禁止或限制宅基地的流转不利于其实现自有房屋的所有权, 损害了这部分农民的利益。不可否认, 在广大农村地区还有很多的农民依赖于宅基地, 如完全的开放宅基地市场可能造成一些农民为追逐利益而买卖宅基地, 最终失去宅基地的居住保障, 但是现代的农民已经不是弱而愚的古代农民, 其有能力来为自己未来寻一份保障。

三、农村房屋流转解困路径———构建宅基地使用权市场流转制度

( 一) 立法完善宅基地使用权的用益物权权能

《物权法》将宅基地使用权定位于用益物权, 根据物权法相关原理, 用益物权具有三个权能: 占有、使用以及收益权能。对于收益权能, 学者们有不同的理解, 一种理解是狭义的收益, 农民在宅基地上建造房屋, 满足自身的居住需要, 这即是宅基地收益性的体现; 另外一种广义收益见解认为, 宅基地只有拥有了流转性, 农民可以流转获得一定的经济利益才可以说是宅基地使用权收益权能的体现。个人认为, 广义的收益更加符合现代市场经济的发展需求, 其解释更加的合理。

法律命题的正当性和合理性根源于社会的现实生活。市场经济的发展以及城乡一体化的进程使得市场要素逐渐渗入农村, 土地市场作为市场经济最基础的资本在农村正被逐步的唤醒。农民宅基地在满足去基本居住条件之余, 作为市场要素参与到市场经济中, 不仅有利于提高农民的收入, 而且对于珍惜合理利用土地有着积极的意义, 因此立法上应该对宅基地使用权的用益物权权能进行完善, 将收益权能纳入宅基地使用权的用益物权权能中, 将此处的收益权能扩大解释为获取经济利益, 将宅基地使用权的收益权明确的写进物权法, 可以为宅基地使用权市场流转奠定的法律基础。

( 二) 建立宅基地使用权的附条件退出机制

因为继承宅基地上的房屋而占有了房屋下的宅基地或者其他相似原因拥有两处以上的宅基地的情形在广大农村大量存在, 以合理的方式获得宅基地, 所以我们无法否认其权利, 但是立法上坚持“一户一宅”的原则, 如此说来保护农民的自身利益与践行国家法律出现了矛盾, 如何来缓和这一矛盾, 立法上未规定具体的解决之道。其次, 现代社会有些农民凭借自己的能力“洗脚进城”, 但是由于不肯舍弃自己在农村集体的财产, 尤其是宅基地上现存以及期待利益, 总是想尽各种方法来维持自己与集体的成员关系, 在其比例不断上升过程中形成了典型的“空心村”。在此种情形下, 没有合理的宅基地退出机制, 造成了大片土地的浪费, 这严重的违反的我国“珍惜合理利用每一寸土地”的国策。

见于以上问题, 立法应当关注此问题建立宅基地合理的退出机制———附条件退出机制, 鼓励农民退出宅基地, 集体组织对于愿意退出多余宅基地的农民对其宅基地上的房屋按照市场价格作价进行回购, 保障农民的财产利益。对于占有两处以上宅基地的农民, 如若其不愿意退出宅基地, 集体组织可以与其协商, 对其占有多余的宅基地收取有偿使用费, 以此来平衡多占宅基地农民与“一户一宅”农民的利益。建立宅基地使用权附条件退出机制, 为宅基地使用权市场流转建立了前提条件。

( 三) 突破宅基地福利性限制, 适当的放宽享有宅基地使用权身份限制

对于建立宅基地使用权市场流转制度最大障碍是宅基地福利性与市场化这对矛盾。福利性是指宅基地对个人生活的保障, 其当然的包含身份性。宅基地福利性不可否认, 我们必须坚持宅基地使用权取得上的身份性, 因为宅基地使用权是保障农民居住生活条件设立的, 所以我们应当尊重其本质, 但是, 在经济迅速发展的今天, 我们应当遵循市场经济的规律, 适当的放宽宅基地使用权享有是身份限制, 建立宅基地使用权市场流转制度。

摘要：“三农问题”一直以来都是我国所面临是世纪性难题, 其核心是人的问题, 即农民的问题。以人为本, 切实保障农民的根本权益是解决三农问题的终极目标。在广大的农村还未建立起健全的社会保障体系, 土地成为农民最重要的依靠, 其中宅基地作为农村土地的重要组成部分关系着农民基本的生活保障, 农民在宅基地上建造房屋, 根据物权法原始取得了房屋的所有权, 然而因为宅基地的集体所有权的存在无法实现充分所有权的权能, 这在很大程度上造成农民利益的损害, 农村房屋流转中的法律问题是当前我国农村经济发展中一个不可忽视的重要问题。

关键词：宅基地,流转,所有权,农村房屋

参考文献

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宅基地流转方式研究篇7

近年来, 中国城市化和工业化进程不断加快, 人口向经济发达地区聚集, 加大了流动人口和外来人口在大中城市周边郊区的人口密度, 使得城郊农宅的流转意愿空前活跃。

我国现行宅基地管理制度一方面严格限制了宅基地的市场化流转, 另一方面又缺失宅基地退出机制, 使得目前我国农村宅基地利用普通存在规模大、面积超标、一户多宅、闲置低效利用及随着城市化快速推进城镇用地与农村居民点用地的双增现象, 加剧了城市化与工业化进程中建设用地供给紧张与耕地保护的双重压力。为此探索宅基地流转与退出机制对于实现农村宅基地资产化、提高土地利用效率、促进农村劳动力转移和农业产业化发展、加速城镇化发展、促进村民集中居住、推进城乡统筹具有积极意义。

1 宅基地流转的主要驱动类型

1.1 政府强制征用型

政府强制征用型是指出于国家基础设施建设、公共利益或者城镇规划发展需要, 对所需宅基地实行强制拆迁征收, 并给予相应的补偿安置。这是我国目前宅基主要的合法流转形式之一。

1.2 城镇发展带动型

城镇发展带动型是由于高速的城市化进程带来了城市规模的快速扩张, 吸引了大量的农村劳动力和外来人口向城市转移。一方面, 城郊农村人口向城市转移造成了城乡结合部大量农民住宅的空闲。另一方面, 由于目前关于流动人口住房制度的短缺, 在城市高房价的压力下, 城郊结合部的农民住宅自然成为城市低收入外来务工人员的首选。

1.3 土地综合整治驱动型

随着农村土地综合整治的广度与深度的扩张, “拆院并院”、城乡土地统筹与城乡建设用地指标增减挂钩等政策的实施, 以及“老宅基地换新住房、换就业、换社保”等做法的推广, 极大地推动了宅基地流转与退出。

1.4 乡村旅游发展型

随着各地观光、休闲、体验的都市农业及乡村旅游业的发展, 农村优美的自然环境、淳朴的乡情、闲适的生活环境激发了更多的城镇居民到农村投资购房、置业养老。

2 影响宅基地退出的主要因素分析

2.1 管理制度的缺失

现行的土地管理法律、法规与政策主要是对新增宅基地的审批管理, 而对闲置宅基地的退出缺乏实施细则;对于宅基地流转的产权主体、流转方式、利益分配等也缺乏系统的制度规范;对于农村宅基地的闲置、一户多宅及超面积宅基地没有强有力的处置方式;目前正大力实施的村庄整治、宅基地整理的资金筹措、监管等缺乏配套措施。

2.2 农民传统观念严重

受传统观念的影响, 农村传承祖业、保留基业、建新不拆旧的观念严重, 大量的宅基地在此观念影响下被闲置。年久失修和无人居住以后便形成空心村, 这种旧房未拆, 新房又不断涌现的状况, 使得农村建设用地规模日益扩张, 造成了土地资源的极大浪费, 不利于农村人居环境的改善, 制约和阻碍了农村经济的发展。

2.3 宅基地退出市场机制的不健全

宅基地是农民安身立命的基本社会保障, 具有社会福利的性质, 长期以来我国对农村宅基地实行无偿无期限使用, 这在客观上助长了多占地、占好地的趋势。同时, 由于缺乏有效的宅基地退出奖励和惩罚的市场机制, 难以从根本上消除建新不拆旧的现象。

2.4 宅基地建设的监督管理乏力

大量的农村地区长期以来没有编制村镇规划, 农民建房选址随意性大, 村落布局零乱、分散。此外, 对宅基地的审批管理只重形式要件审查, 而轻后后续的管理, 加上基层国土所工作人员人手不够、执法手段薄弱, 对未批先建、少报多建、私自扩建、随意调换建设地点等违法行为难以做到及时发现和查处。

3 宅基地退出机制的建立

建立宅基地退出机制就是要通过政策引导让符合相关条件的农民主动放弃现有的宅基地或宅基地申请要求, 从而实现我国城市化推进过程中城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策目标。宅基地退出的对象主要有以下三种类型:一是面积超标、违法占用及一户多宅的宅基地退出;二是已在城镇就业并定居的原农户占用的闲置宅基地或农户主动放弃现有合法宅基地退出;三是农户主动放弃宅基地的合法申请。

3.1 面积超标、违法占用及一户多宅的宅基地退出制度

此类宅基地的退出可通过建立宅基地有偿使用方式推进。建立宅基地有偿使用制度, 可增加超面积宅基、违法占用或其他多占宅基地保有环节的税费负担, 使得持有宅基地的成本高于收益, 促使其主动退出宅基地。宅基地有偿使用制度的建立应合理确定有偿使用费的标准。有偿使用费标准过低难以对当事人形成有效的经济压力, 有偿使用费标准过高则可能会侵害当事人的合法权益, 进而引起不必要的社会不安定。另外, 考虑到宅基地制度的社会福利性质, 宅基地有偿使用制度的建立应当与补贴制度的建立相配合, 分不同情况采用不同的宅基地有偿使用费标准与补贴标准。

一方面, 对于合法取得、面积符合标准并符合宅基地取得主体资格的农户, 应当采用比较低的宅基地使用费标准, 同时按法定最高面积进行补贴, 补贴标准不低于使用费标准。面积没有达到法定标准的农户可获得一定的经济补偿, 减少这些农户新申请宅基地的需求。另一方面, 对于由于种种原因实际占有非法获得的宅基地 (包括合法取得但面积超过法定标准的部分或一户多宅) 的农户, 采用惩罚性质的高额有偿使用费标准, 通过经济压力迫使其主动退出非法占用的宅基地。

3.2 已在城镇就业并定居的原农户占用的闲置宅基地或农户主动放弃现有合法宅基地的退出制度

对于已在城镇就业并定居的原农户, 可建立宅基地收回补偿机制, 对放弃宅基地的土地使用者可按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅, 迁入小城镇居住;如果在城镇已有住房的农户, 可以按换房的市场价格进行补偿, 地上附着物按照当地集体土地征拆的征购标准给予补偿。如果宅基地流转能够开放, 则可直接以市场价格作为补偿标准。

建立农村宅基地收回补偿制度是以当事人取得宅基地的合法与否为前提 (包括因继承、转让等合法途径取得的多处宅基地) , 对于取得不合法的, 原则上应当无偿收回。补偿制度建立的核心是制定国家、村集体、农户三方均认同的补偿标准及补偿方式。同时, 从激励农户主动退出宅基地及农户长远生计考虑, 还需从社会保障、就业等方面出台政策, 将置换农户统一纳入城镇社会保障体系。

3.3 农户主动放弃宅基地合法申请的宅基地退出制度

凡是符合宅基地审批条件的农村居民, 如果主动放弃宅基地合法申请, 可自愿申请到城镇进行集中安置, 其相应的宅基地指标由政府统一审批、收储, 村集体组织不再分散审批宅基地, 收储后的宅基地指标用于置换城市建设用地指标。选择集中安置的居民在缴纳相应的建设成本和税费后, 即可获得小城镇中的一套住宅。对缴纳建房造价款有困难, 符合低保条件和危房救助条件的居民户, 参照各地危房救助的标准进行补贴。对确实不能缴纳建房造价的特困户, 政府将危房救助资金转作廉租住房基金, 为其安置廉租住房。

在实施宅基地退出机制的过程中, 应与城乡增减挂钩制度相结合, 加大农村集体组织和各级地方政府开展村庄整治和宅基地整理复垦的工作力度, 建立健全相应的经济激励机制和约束机制, 充分运用市场机制功能和行政手段予以调节。可以把农村土地综合整理中节约的指标挂钩到农民集中居住区的建设中, 从城市土地出让收益中提取一定比例的资金, 作为农民集中居住区建设专项资金, 用于农民集中居住区基础设施建设补贴、维修、物业管理补助等, 促进土地资源的集约高效利用。

摘要：我国现行宅基地管理制度一方面严格限制了宅基地的市场化流转, 另一方面又缺失宅基地退出机制, 导致在城市化快速推进过程中城镇用地与农村居民点用地的双增现象, 加剧了城市化与工业化进程中建设用地供给紧张与耕地保护的双重压力。为此探索宅基地流转与退出机制对于实现农村宅基地资产化、提高土地利用效率、促进农村劳动力转移和农业产业化发展、加速城镇化发展、促进村民集中居住、推进城乡统筹具有积极意义。宅基地退出机制的建立应针对不同的对象采取不同的措施引导符合相关条件的农民主动放弃现有的宅基地或宅基地申请要求, 从而实现我国城市化推进过程中城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策目标。

关键词：城乡统筹,宅基地,有偿使用,退出机制

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宅基地使用权流转的法律问题研究篇8

关键词：宅基地,使用权,土地流转,法律效力

宅基地使用权是我国特有的一种用益物权, 农村宅基地使用权制度是关乎农村稳定和社稷发展的大事。我国《物权法》第152条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利, 有权依法利用该土地建造住宅及附属设施。”据此可知, 宅基地使用权是指农村居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。在我国农村, 宅基地使用权既具有物权性质, 同时又兼具福利性和社会保障功能, 是农民生活的基本保障。而在制度设立初, 宅基地使用权的社会保障性被放置首位, 物权性退居其次, 丧失了权利的部分权能, 不得随意流转。然而随着社会的发展, 农村宅基地使用权限制甚至禁止流转的立法与现实间逐渐产生分歧, 隐形市场大量的宅基地非法交易以及乡、村两级政府的违规操作带来了种种社会隐患。

一、宅基地使用权流转问题之争

(一) 支持流转说。

随着城市化进程的加快, 以及农民闲置住房、空心村的增多, 催生了宅基地流转的隐形市场, 现实生活中存在着大量宅基地使用权私下交易的行为。此时, 关于宅基地使用权流转究竟能否合法化引起热议, 形成赞成流转与禁止流转两种完全对立的观点, 大多数的研究主张宅基地使用权自由流转, 自由流转说一般是出于宅基地使用权这一用益物权和农村居民房屋财产权的考虑, 以及高效利用农村闲置宅基地等目的。农村宅基地房地一体不可分割, 禁止农村宅基地使用权流转, 必然导致农民享有完全所有权的房屋也因此不能转让, 这是对农民物权的剥夺, 因此, 应该赋予农民完全的宅基地权利, 以助于农村土地市场的形成和农民融资能力的提升等。陈小君教授曾在著作中述及:“应肯定农村宅基地使用权流转的合法性, 并赋予其法律效力, 明确转让、抵押、出租、入股等都是流转方式。”还有一些学者认为建立农民宅基地使用权流转法律制度, 不仅可以加速城市化进程, 促进人口转移, 还对促进村镇基础建设, 加强村镇规划管理, 加速农村城镇化进程有着重要的作用。

(二) 禁止流转说。

持否定意见的学者认为, 国家法律及公共政策之所以在农村土地权利方面进行严格限制, 主要是为防范农村土地市场开放后带来的社会风险。在当前农村社会保障制度不完备的情况下, 土地更多地承担了农民基本生活、生存的功能, 如果允许农村土地入市, 势必形成新一轮的土地兼并, 而土地兼并的后果就是会产生大批失地农民, 而大批没有正当、持续收入来源的农民如果涌入城市, 则不利于社会稳定。而众多失地农民的生活保障问题也是国家必须慎重考虑的问题。禁止流转的学者最具有代表性的是孟勤国教授, 他认为, 宅基地制度的设立是为了确保每户农民都能得到一块栖身之地, 体现了强烈的社会公平。宅基地使用权不得抵押、转让或被强制执行, 是为了每户农民不因贫穷而流离失所。作为短缺资源的宅基地一旦放开, 农民总是会因为贫困而急于卖地, 进而处于不利的谈判地位, 而廉价是买方购买宅基地的根本动因。因此, 如果宅基地交易开禁, 则会形成大规模的土地兼并, 形成中国社会大规模剥夺农民的浪潮。开禁或变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求, 不具有正当性和公平性。还有些学者担心有些农民卖房以后无家可归, 再要回宅基地, 这无疑会增加法律的不稳定性和实践操作的复杂化。此外, 还有学者提到, 宅基地使用权自由流转会导致房地产开发商借机大量炒卖宅基地, 甚至非法占用耕地进行房地产开发, 造成农村土地大量流失。

(三) 笔者观点。

第一, 保障农民有房屋是保障农民基本生活条件的需要, 但是不能通过限制或禁止农民房屋的交易限制农民权利来实现, 而是应当建立完善的农村社会保障体系, 多角度, 多方位, 多层次地将农民纳入社会保障体系中来。第二, 我国有诸子分家的习俗, 加之许多农民认为卖房卖地是败家行为, 大规模土地兼并的可能性较小, 有学者论证, 我国历史上从未出现过土地高度集中兼并的现象。即使是发达国家工业化和城市化迅猛发展的时代, 农地私有化也没有造成土地经营规模的过度集中。至于房地产开发商大量炒卖土地, 即便是不允许宅基地使用权自由流转, 如果地方政府可以随意、非法的征收农民的土地, 那么房地产开发商非法占用土地现象仍然不能禁止。况且, 当前体制下, 宅基地和土地被用来低买高卖, 开发房地产利益巨大, 获利者仅有政府、开发商等, 农民却被排除在利益大门外, 如果将宅基地使用权流转的权利下放到农民手中, 农民也可以从中获益, 从而体现了法律的公平和意思自治原则。

二、我国当前关于宅基地使用权流转问题的相关立法

有关宅基地使用权的规定主要散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《担保法》等法律和政策性文件中, 并没有形成一套体系完整严密的制度。并且涉及到宅基地使用权流转的法律和政策较少, 即便是涉及到的, 也大多只作原则性规定, 内容模糊, 可操作性差。

根据《宪法》规定, 宅基地属于集体所有, 《土地管理法》第62条规定, 农村村民一户只能拥有一处宅基地, 农民出卖、出租住房后, 申请宅基地的, 不予批准。但是, 关于此规定也是仁者见仁智者见智, 有学者认为, 根据此规定, 现行法律并不禁止宅基地交易, 只是规定了交易后的不利后果———即再申请宅基地时不予批准;也有学者认为, 本法条立法的根本目的在于强调禁止宅基地交易。《物权法》第153条规定, 宅基地使用权的取得、行使和转让, 适用土地管理法等法律和国家有关规定。在《物权法》起草过程中, 关于是否允许宅基地自由流转存在较大争议, 但是在利益权衡下, 最终并未对现行的规定做出任何突破, 但也未明确规定禁止宅基地使用权的流转, 而是为宅基地流转的进一步完善预留了发展空间。此外, 国家的政策、法规、规章中也对宅基地使用权流转做出了相关规定, 从这些规定可以看出, 国家对宅基地流转持逐渐放开的态度。根据2004年《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》的规定, 宅基地使用权的受让主体只能是本集体经济组织的成员, 如果转让给村外人员, 该受让人必须在本村落户并且符合申请宅基地的条件、符合宅基地使用权的条件, 即一户一宅的规定。严禁城镇居民在农村购置宅基地。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出了“要依法保障农户宅基地用益物权”, 这为进一步在全国范围内保障农村宅基地流转确立了政策导向。

当前, 我国对于事实上的宅基地使用权流转, 立法还存在着很多欠缺。例如, 一户一宅制度, “户”如何界定并没有具体规定, 一般认为是子女婚后分户而居, 但是, 一般农户都是在子女尤其是儿子结婚前就需要为其准备住房, 因此对于一户一宅的限制很难遵守;其次, 父母去世后, 子女可以继承其住房, 也就打破了一户一宅的限制, 并且, 有些农民的子女因上学、工作从而使户口脱离本集体组织, 而这些子女还可以继承父母在农村的住房, 根据房地一体主义, 当然也可以拥有宅基地使用权, 这样很难保证宅基地使用权归于本集体组织成员。

三、结语

宅基地流转方式研究篇9

目前对宅基地流转的研究,注重宅基地的重要性。如农村宅基地的福利性质取决于我国的现实国情,我国综合国力还不够强大,国家无力对农民也实行同城镇职工一样的货币化分房政策,在社会保障尚未能全面覆盖农村的情况下,无偿分配宅基地是农民住房保障的现实选择。农村宅基地问题出现,是农村土地制度以及管理上存在的问题,各地需要在尝试的基础上加强对农村土地制度和管理的改革与深化。宅基地问题在于封建迷信思想的影响、规划不科学造成的纠纷、一方侵权产生的纠纷、一房多许产生的纠纷、违法占地和违规建设。同时学者对目前农村宅基地流转模式作了总结,包括自由流转、土地整理拆院并院置换方式、入股方式三种方式。

目前对农村宅基地流转的研究,着重于分析农村宅基地纠纷的原因、处理农村宅基地的一些可尝试的方法或者对小范围内流转模式的总结分析,而对各地在省市一级政府统一规划、重点示范的模式没有作具体的考察,对各种非统一规划模式的流转绩效也没有具体分析,也没有将宅基地的空置和城镇化过程对土地需求及我国当前土地管理的情况相联系。

在天津市东丽区华明镇实施宅基地换房政策后,笔者团队及时地进行了实际调查。

一、宅基地换房基本政策实施背景及内容

目前法律主要有《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《物权法》、2007年10月28日通过的《中华人民共和国城乡规划法》。《物权法》第一百五十三条规定,宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家有关规定。根据2007年10月28日通过的《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定,在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法,由省、自治区、直辖市制定,这为地方根据本地情况对农村进行合理规划开辟了空间。

农民宅基地流转实施过程中主要有自发和政府主导两种方式。而政府主导又可分为整治不合理占地以消除违规现象和主导规划两种方式。前一种方式,如2006年德州市对2000年以来德州市农村宅基地建设和管理情况进行全面清查和集中整治。而政府主导规划是能够解决宅基地流转存在的问题,同时兼顾农民利益,保障社会稳定的更长远的措施。

在制度设计和农村宅基地流转方面,目前有三种模式。

1.四川彭州的农民经济适用房政策,即农民可在彭州市天彭镇按每平方米950元的成本价购买农民经济适用房,购房农民享有城镇卫生、医疗、文化等服务,农民宅基地拆除还耕,农户获得不高于5000元/人的补助。

2.北京农村宅基地的流转采取了旧村改造,合理规划,建立有偿流转制度。

3.天津市的宅基地流转。

近年来,天津市滨海新区一直面临着建设用地紧张的问题。2006年天津市下达滨海新区的农用地转用指标占全市指标总量的34%,但新区内项目开工和土地需求依然持续升温,宅基地换房的基本构想是:按照统一规划,高标准建设一批现代化、有特色、适于产收聚集和生态宜居的新型小城市;以不减少耕地为前提,农民以其宅基地(包括村庄用地)按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅,迁入小城镇居住;最后由区统一组织在原有村庄范围内对相当于农民还迁住房占地面积大小的土地进行复耕,其余的村庄土地面积即为实施“宅基地换房”节约出的建设用地,一部分整理后进入土地市场拍卖后支付建设小城镇所需的各项费用,另一部分作为区内经济社会建设的储备用地。在政策实施中坚持以下原则:

1.农民自愿原则

建设新市镇,要坚持以人为本,充分尊重农民意愿,广泛征求群众意见,把好事做好。

2.承包责任制不变的原则

农民集中居住后,作为农村基本制度的家庭联产承包责任制不变,要保持党在农村政策的连续性,切实保障农民对土地承包经营的合法权益。

3.可耕种土地不减原则

严格保护耕地是国家的大政方针,是刚性指标。实施以宅基地换房必须确保耕地的占补平衡、总量不减。

4.政府领导与市场化相结合原则

政府研究制定的政策措施、规划方案要确保示范镇建设符合农民意愿,符合经济社会建设发展要求;具体的建设实施采用市场化运作,优化资源,降低成本。

试点的预期达到以下目标:

1.改善居住环境、享受公共产品、提高农民素质。

2.提供更多的就业机会,提高农民收入。

3.配套实施农村医疗保险和社会保险,完善农村的保障体系。

4.整体上农民满意,建立和谐的社会主义新农村。

从2003年华明镇开始试点以来,宅基地流转已实施了四年多。对宅基地的实施情况需要对当地的实际调查来看政策的落实情况和政策实施的实际效果。

二、天津市宅基地换房政策模式的绩效分析

绩效包括应该如何做和做的结果两个方面。从宅基地流转来看,如何做即是在实施宅基地换房过程中,政策的宣传、干部的行为、群众的支持情况怎样;做的结果即是农民对宅基地换房政策的综合评价。本文即根据实际调查情况,对华明镇组织原则和群众的满意情况作了综合考察。并根据实施过程中存在的问题和农民反映的意见,提出了改进的办法。

(一)调查方法和样本分布

1. 调查方法

调查采用多阶段调查与重点调查相结合。第一阶段采用访谈形式,对华明镇示范村进行实际考察、项目开发商的访问、重点村村民的实际走访。第二阶段采用调查问卷形式和重点调查的方式,从12个村抽取了4个村,按照各村的村民人数和耕地面积的大小,按比例抽样。确定对象后,由访问员在不事先通知、村干部不在场的情况下对农民进行问卷调查。共收回来自4个村的178份问卷,其中有效问卷169份。

2. 样本分布(见表1)

(二)政策实施的原则坚持情况

1. 尊重农民自愿原则

农民自愿原则体现在三个方面:一是各级政府要广泛深入做好宣传动员工作,把宅基地换房的内容、办法、目的、好处向广大农民讲清楚,让每一个农户、每一个农民都明白,以取得他们的理解和支持。二是要充分发挥村两委班子、党群议事会、党员大会、村民代表大会的作用。三是在确定宅基地换房进行小城镇建设的方案之前,必须以村为单位进行群众意愿表决,群众拥护率低于90%,不能参加试点项目。

从调查和走访的实际情况来看,各村委在宣传动员上都做了大量工作。我们从农民对换房标准、补偿标准的认知情况为100%可以看出,农民对关系切身利益的改革大事有充分的了解。

从实施政策的自愿程度来看,以永和村为例,永和村村民代表大会在应到代表29人、实到25人条件下全票通过了决议。永和村上报材料审核表显示,全村474户,递交换房申请书的有465户,同意率为98.1%,村实施宅基地换房的申请、村民代表会决议、宅基地换房合同均达到政策实施的要求。

2. 承包责任制不变的原则

在宅基地换房中,各村采取了集中耕地的政策,将土地集中由集体管理。以永和村为例,其原来土地由个体农民经营,在实施宅基地换房后,更突出了土地的集体所有性质。但农民对此有很大的不理解。

3. 可耕种土地不减原则

实施以宅基地换房必须确保耕地的占补平衡、总量不减。但在实施中严重违背了此原则;以贯庄为例,贯庄有44198亩土地,除3000亩口粮田外,全部被征用。用途有:空港物流加工区,服务区,还迁住宅,小城镇建设。

4. 政府领导与市场化相结合原则

在实施中,华明镇开创独特模式。华明镇组建融资平台,通过天津市东丽区滨丽投资公司,采用公司化运作、项目投融资机制,实现了资金封闭管理。通过融资平台组建,建立了完善的“投资、建设、出让、偿还”机制,以期实现效率、成本、责任的有机结合和统一、形成“借、用、还”的良性循环。

(三)政策目标的实现情况

1. 改善居住环境,完善公共产品,提高农民素质

(1)居住环境

华明镇示范村一期工程华明家园已完工。新区内全部是四层或四层半的小高层,没有高层建筑。华明家园外是新建的高速路,不远是空港物流,交通十分便利。同时环绕华明家园的线路上都有红外线监控,以保小区安全。华明家园内部设有幼儿园、保卫处、街道管理中心,各项设施齐全,小区的绿化面积超过国家规定标准。整体而言,居住环境十分优越。

(2)公共产品

华明镇的小学生上课由统一的大巴车接送,村民对此比较满意。

(3)提高农民素质

从当前情况看,华明镇村民素质提高还有很大空间。当地很多接受问卷的居民看不懂问卷,调查员只能采取读题的方式;同时,村民对调查行为存在戒备心理,民主意识尚未确立。

2. 提供更多的就业机会,提高农民收入

在对待政府提供的免费培训是否有必要的问题上,除李明庄外,其他三个村都有超过45%的村民认为免费培训对于他们自身素质的提高和就业能力的提升非常有必要。

与农民强烈的呼声相对应的是,政府在提供就业方面的组织不够。一方面,政府没有明确的就业安置政策;另一方面,引进的企业没有对当地的就业安置做出应有的贡献。

根据我们调查的结果,以各村有效样本占总样本数为权重,得到各村相对的满意度。最后把各村的加权结果求和,得到了整体村民对于政府安置就业的满意情况(见表2)。从结果可以看出,认为政府完全没有就业安置政策和自己完全不清楚政府有就业安置政策的村民占了62%以上,而认为政府就业安置政策清楚的村民仅有3.05%。这体现出政府没有相关政策或政府没有宣传。

在调查中我们还了解到,引进的企业并没有实现预期的就业安置效果。在贯庄已有空港物流和高尔夫球场两大引进项目的情况下,贯庄的村民没有从中得到好处,这里岗位要求的多是低端服务人员,工作时间长,内容单调,工资低;同时,少数得到工作机会的中年人在即将达到退休年龄时多会被无故辞退,因为企业不愿承担退休金。由于这些情况,农民对工作前景的预期很低(见图1)。

3. 配套实施农村医疗保险和社会保险,完善农村的保障体系

(1)医疗保险政策

华明镇和全国的新农合作医疗改革是同步的,作为新农村建设和示范村建设的要求之一,我们也将其纳入调查范围。

从总体上看,农民对华明镇新农合作医疗改革没有不满意。但应引起注意的是,更多的农民对此制度持中立态度,这与保障的范围小、报销比例低、就诊受到诸多限制有关。

贯庄非常不满意的村民竟然达到39.58%,这与贯庄村在土地改革中农地大量被征用,而大部分村民没有就业有关。这警示有关部门应处理好相关工作。

(2)农村低保政策

这项政策在当地得到了较好的执行,比较满意的村民占到调查人数的39.14%。

但是同医保的情况一样,各村的差异很大。贯庄居民不满意居多,占43.59%,其原因和医保原因相似;而范庄也表现了较大的差异,多数人表现出默然的态度,这和范庄的经济条件优越有关。

(3)农村养老保险

农村居民养老保险制度是采取个人、单位和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务,从而保障其基本生活的一项制度,这是农村养老模式发展的必然趋势,也是未来社会化养老保障的核心和基础。在调查中,由于此项与宅基地流转中各种问题相关不大,故不做具体分析。

4. 整体上农民满意

(1)对宅基地换房政策的满意度

我们分了三个方面,即对宅基地换房的面积置换标准的满意度、对耕地征用补偿标准的满意度、对宅基地换房的政策整体上的满意程度。对各项都不满意的均超过38%,情况不容乐观(见图2)。

从调查的情况,茫然的人群最多,占39%;其次认为生活会糟糕的占33%;另外有12%认为总体上生活会过得更好,10%的人认为会差,6%的人坚信生活会更好。

三、政策建议

尽管宅基地转换是从提高农民生活水平、节约农村耕地出发而进行,但在实施过程中偏离了原来的轨道,使得耕地被大量征用;同时没有给农民安排好今后的生活,使得政策存在诸多需要改进的地方。

(一)切实做好失地农民的安置工作

1. 搞好服务,不断完善失地农民就业服务体系,为失地农民创造更多的就业条件。各乡镇、街道办事处要成立劳动保障就业所,加强失地农民的职业技术培训,使失地农民学得一技之长。另外要加强对失地农民的管理工作,对失地农民可由国土资源管理部门根据其土地被征用情况,发给《失地农民手册》,其作用可相当于《再就业优惠证》等类似证明。

2. 采取规划留用地或土地流转的办法,解决失地农民从事农业所必需的土地,引导失地农民参与农业产业结构调整。宅基地转换后,超过70%的人仍愿意从事原来的种养业。为此,政府可在今后规划征地中为失地农民规划留用地,留用地可以只占原来面积十分之一或者更少一些,主要用来发展密集高效农业。加强农民建立高效生态农业的能力,特别是对于中壮年,他们可能原本的受教育水平低,接受新的工业技能培训觉得力不从心,而土地是他们侍弄了大半辈子的劳动对象,就地安置也有利于社会安定。

3. 加强对入驻企业人事管理方面的要求。不允许企业无故解雇工人,尤其是对于即将离退休员工;加强制度管理,建立三方协议,地方政府在引进企业时,必须从民生角度出发,对企业职工的本地化比例、职工的福利保障提出要求,签订协议;成立镇工作安置委员会,专门负责失地农民进入入驻企业的合同订立、处理企业与员工之间的纠纷、为农民提供专门的法律服务,收集农民的就业需求、工资要求,以针对农民意愿,有效的开展就业安置工作。

(二)加强对农民今后生活的指导

1. 合理使用搬迁补偿

从调查了解的情况看,有19%的村民对搬迁费没有任何考虑,这可能预示着他们会很快把搬迁费用于消费,导致钱用完后生活没有着落,这对社会的稳定极为不利。农民对搬迁费的使用打算大体如下:供子女读书的占31%,自己养老占25%,存下来的占22%,没考虑的占19%,用于投资占3%。政府应开展培训,培养村民的投资意识,现在投资仅占3%左右,这对村民合理理财不利。

为此,政府一方面要提供更加完善的社会保险。对于养老一项,应逐步建立养老金体制(这要和国家整体的改革相联系),解除农民的后顾之忧。积极配合国家正在施行的农村养老保险体制、农村低保体制的改革,利用中央投入和地方积累资金,保障农民基本生活。引导农民投资,为农民的投资开辟渠道,不要本地有资金不募集而盲目的引进资本;可效仿以土地入股等模式,然而当前农民显然没有意识到这些,因此加强沟通也很重要。

2. 对搬迁后进入新区的农民给予更多的扶助

村民普遍认为搬入新小区后水电暖气费用会对他们的生活带来很大负担。这方面应该针对村民具体的收入情况,设立补贴制度;从农民实际收入的角度建立合适的考评机制,对物业费进行调整。

(三)农村民主体制的完善

要建立一套完整的监测和检查体系。为了及时了解各项措施的效果,天津市应不时地开展实地调查和类似的监测活动。为了保证评估数据的真实性和代表性,应做到随机抽查县、乡、村和农户,直接从农户那里得到第一手信息。

此外,建议建立一套收集信息和监测的免费热线电话系统。热线电话是进一步拓展政府联系群众、接受群众监督的良好渠道。从而真正赋予农民话语权。

参考文献

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