土地城镇化

土地城镇化（精选十篇）

土地城镇化 篇1

土地制度、土地利用与民族地区新型城镇化的关系

民族地区的城镇化路径单一、产业载体薄弱, 自身文化优势难以传承、现代化气息弱, 农业人口比例大、文化素质低, 耕地稀缺、重复建设现象突出。可以说, 在城乡二元最为明显的民族地区, 土地、劳动、资本、技术、产业是其新型城镇化发展进程中最主要的关联要素。五大要素形成了要素系统, 新型城镇化的实现需要五个要素的充分组合。

新型城镇化与土地、劳动、资本、技术、产业等形成的要素系统, 其要素变化会对新型城镇化增长产生影响。新型城镇化与土地、劳动、资本、技术、产业的关系可用式 (1) 表示:

其中:Yu代表城镇增长, Ld、Lb、C、T、I分别代表土地、劳动、资本、技术、产业等要素;Ld', Lb', C', T', I'分别代表土地、劳动、资本、技术、产业等要素的制度创新;f (.) 代表要素对城镇增长的作用, F (.) 代表要素的制度创新对城镇增长的作用。

从式 (1) 出发, 土地要素与新型城镇化的关系可表示为:

因此, 利用好土地要素促进城镇化增长, 在土地要素自身发展 (Δ增长) 的同时, 重在通过制度创新引导F (Ld') 的快速增长。处理好新型城镇化与土地要素之间的关系, 在当下民族地区城乡二元化经济格局下, 在改革土地产权和土地供给制度以外重在解决好土地与相关要素之间的协同关系。新型城镇化与土地要素互为补充互为促进, 土地与相关要素之间的自由流动能引起资源优化配置, 产生市场“红利”, 而制度创新又能推动结构性改革, 引起帕累托改进, 产生制度“红利”。

民族地区新型城镇化进程中土地与相关要素协同的路径选择———以贵州省为例

1.土地与资本———建立地票交易

土地具有资源、财产、资本三大属性。土地是稀缺的, 它进入市场后在流转过程中能产生增值, 给所有者带来收益, 使得土地资产转换为土地资本。在我国现行的立法结构里, 国有土地的使用权可以通过出租、转让、抵押等方式在市场上进行自由流转, 产生资本增值。而农村集体土地, 其流转的主要目的是避免资源浪费、实现资源的优化配置, 因此, 它不能像国有土地那样在市场上自由流转, 而是在国有征收后转化为国有土地, 然后进入市场通过土地单向度流转中完成土地资本化。这样一来, 就会有一部分增值利益被国家占有, 集体土地所有权人并不能完全占有土地用途变更后产生的增值利益。但是另一方面, 如果赋予农民对集体土地的自主开发权, 在实践上, 由于土地会因为其位置的优劣层级出现级差地租, 真正能够进行工业化、城市化建设的集体土地, 也只是那些因为区位条件好能吸引资本投入的城郊地区, 偏远乡村无法实现集体土地的资本化。以贵州省民族地区为例, 贵州务川县仅323户农户通过出租和转包、转让、互换等方式完成土地流转, 剩余的土地处于闲置搁荒和无力经营的状况;贵州省金沙县以租赁的形式完成48.79%的土地完成土地流转, 有52.21%的农户没有发生土地流转。同时, 由于现行法律规定集体经济组织是集体土地所有权的行使主体, 如果将集体土地自主开发权进行下放, 那势必会有一少部分人为了垄断集体土地获取增值利益侵害农民权益。因此, 如何在这二者之间建立土地与资本的良好协同机制, 在为广大人民谋利益的同时促进城镇经济的增长, 这是摆在民族地区新型城镇化建设中的首要难题。

从实践看, 笔者认为, 目前部分城市实施的地票交易可以在一定程度上缓解上述矛盾。地票是农村集体建设用地复垦为耕地后可用于建设的用地指标。地票交易一方面对新增的建设用地指标进行了控制, 保护了耕地, 同时又给予了偏远地区农村集体建设用地转化为城市建设用地的机会, 不失为一种平衡上述矛盾的良好对策。当前地票交易只是处于初生和试点阶段, 其收益分配机制和相关法律体系的完善还有待进一步探讨。

2.土地与劳动———转移过程协同推进

西部民族地区的城市化进程是在土地和劳动力角度纠正资源错配的过程。土地与人口的转移并不是一个独立的过程, 两种要素互为促进。从目前的对比来看, 西部民族地区的土地与劳动协同主要表现为土地非农化过速劳动力非农化滞后的现实。因此, 如何在加快户籍制度改革加速劳动力非农化速度的同时放慢土地的非农化速度是当前西部民族地区土地与劳动要素协同发展的首要问题。

促进土地与劳动的协同推进首先要加速劳动力非农化。用工业反哺农业并不只是建立工业园区, 而是要将工业化与城市化并驾齐驱, 用工业化带动城市服务业和劳动密集型产业的发展和升级, 通过建立与人口迁移速度相匹配的城市配套设施和现代公共文化服务体系, 完善法律体系和社会保障体系, 改革户籍制度、农地制度, 扩充城市内涵, 利用人口迁移的“推拉理论”能有效完成民族地区农村人口的自愿转移。贵州省的城乡差距为城镇化提供了最大的动力源 (4.73, -0.06, -1.25%) 。经济利益驱动农民工不断地涌向城市, 西部民族地区特色种植业又可以实现土地的适度规模化经营。

此外, 促进土地与劳动的协同推进还要集约利用土地, 控制土地非农化的规模, 减少重复建设占用农地资源, 有效保护耕地, 降低土地非农化的速度。据统计, 西部民族地区与中东部地区的工业相似度达到97.9%和93.5%。重复建设阻碍了西部民族地区生产要素的合理配置, 影响了城镇化发展。以贵州省为例, 喀斯特地形使得修公路的成本太高, 重复建设带来的危害可想而知。

3.土地与产业、技术———变地产商为发展商

西部民族地区土地与产业发展耦合机制失效突出表现为工业地产的全面过剩。各地在前几年纷纷抢建的工业园区如今大多空房闲置, 以贵州为例, 2010年全省已建的64个开发区 (园区) 平均工业用地固定资产投入强度仅每公顷1297万元, 超过2000万元/公顷的只有贵阳经济技术和贵阳高新2个开发区, 最低的都匀开发区为507万元/公顷。全省开发区 (园区) 平均工业用地产出强度每公顷1637万元, 超过2000万元/公顷的有贵阳经济技术、贵阳高新、遵义、白云4个开发区, 最低的仅305万元/公顷。

产业园区发展滞后, 究其原因主要表现在以下几个方面:首先, “产业地产商”主要关注地产层面, 产业仅仅是套在地产上的外衣。其次, 产业地产商提供的服务难以满足企业的个性化需求。虽然产业地产商大多是在资金实力、整合资源能力等方面具有优势, 但是在推进产业发展方面并不能满足企业的个性化需求。再次, 随着诸如弹性土地出让政策等土地新政的先后出台, 土地指标大幅度收缩, 开发成本增大, 产业地产商通过土地牟利的途径将无以为继。

如何通过盘活大量闲置的工业园区切实协调好土地、产业和技术之间的关系, 已成为当前西部民族地区新型城镇化发展的当务之急, 而产业地产商的转型发展是执行层面上解决这个问题的关键。首先, 产业地产商要改变过去大而统的发展模式, 将眼光聚焦特定行业, 吸引龙头企业整合产业链上下游的企业资源, 走出产业地产专而精的发展路径。同时, 随着土地和产业之间关系的发展变化, 小而精的产业地产项目更能适应时代需求, 这样的产业园区对企业和政府而言更具性价比。目前贵阳市建立了以装备制造、高新技术、化工、特色食品和民族医药等为主导的产业园区, 遵义市建立了以高新技术、有色金属、装备制造、名优白酒、特色食品等为主导的产业园区, 但是实际上这样的细分并没有真正实现小而精的需求。其次, 产业地产开发要专注企业的需求特点, 针对企业特定的细分领域, 推出针对企业项目选址、产品设计、投入配套等方面产品, 在标准化建设的同时从产业的发展需求来构建产业园区。

参考文献

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土地城镇化 篇2

——新型城镇化背景下的土地利用规划研究

新型城镇化背景下的土地利用规划研究

摘要：在新型城镇化背景下，探讨土地利用规划的研究背景、地位、作用以及实施过程中所遇到的困局，最终得出结论如何进行土地利用规划。一是土地利用规划要实现回归与转型，二是土地利用规划应当主动地服务城镇化发展。

关键词：新型城镇化、土地利用规划、研究

一、新型城镇化与土地利用规划的概念

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。与人们日常生活中单纯从字面理解的意思不同，城镇化，就是指涉及社会方方面面、关系到大至都市，小到农户的产销、合作、互动、和谐的新型社会关系。

土地利用规划亦称土地规划。是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。

目前，我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。新型城镇化形势下需要加快土地制度改革，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，保障我国粮食安全，解决城镇化融资问题。

二、土地利用规划的研究背景

在中国快速城镇化发展进程中，土地是经济社会发展的空间载体，土地利用规划面临着既要保护耕地红线又要保障经济社会发展用地需求的两难局面，存在一些需要下大力气加以解决的问题。张曙光认为土地利用规划还没有起到应有的作用，目前，土地用途构成很不合理，例如，全国各地都在争相建设工业开发区、旅游开发区、文化新区等，其中的浪费很大。冯长春认为当前耕地保护和城市发展用地的矛盾比较大，土地利用规划既要促进城市发展也要保护耕地。城市建设用地要集约化利用，农地也要走规模化和集约化经营的道路。冯广京

认为土地利用规划在新型城镇化发展中面临很多挑战，不同地区有不同的特点。其中城镇化发展中突出的三个问题，一是农村人口的转移，二是城镇化所需要的土地，三是城镇化所需要的资金，地方政府希望通过土地来解决，这在很大程度上受到土地利用规划的约束和制约。

三、土地利用规划的地位与作用

土地利用规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。张曙光认为土地利用规划的作用一是要合理利用土地，做到土地利用结构上的合理配置；二是要在土地数量上做到节约使用和有效利用，因为土地资源是有限和稀缺的。冯长春认为土地利用规划在控制城镇建设用地快速扩张方面起到了重要作用，城镇增长边界在规划中确定了，城市就可以集中紧凑布局和集约发展，提高土地资源的利用效率；同时，规划在控制土地供给总量的前提下，刚性与弹性相结合，对保护耕地和促进城镇发展都起到了指导作用，既促进城市发展，又保护了耕地。冯广京认为土地利用规划在促进新型城镇化的发展中作用很重要，一方面可以通过主动服务促进城镇化的健康发展，另一方面也可以被动的方式适应城镇化的发展，两个不同的出发点导致其在新型城镇化发展中所处的地位和发挥的作用也会有所不同。新型城镇化要求利用好土地利用规划这样的工具，主动参与其中，从而更好地引导和促进新型城镇化的健康发展。白中科认为土地利用规划的核心是土地资源的布局和利用时序安排，其在新型城镇化中应起到“护航”的地位，一是为城镇化提供供地保障，即在用途管制制度的数量控制下，通过土地利用总体规划对新增建设用地的初次分配，为城镇化、工业化中期发展阶段提供用地数量指标支撑；二是保障城镇化建设与农业、生态的和谐性，即在用途管制制度的空间管制下通过土地利用规划对新增建设用地进行布局引导。杨挺指出土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，科学编制和实施土地利用总体规划，合理安排城镇化的用地规模、结构、布局和时序，对于促进新型城镇化科学理性发展具有重要意义。

四、现有土地利用规划在新型城镇化发展中面临的挑战

土地利用规划是去主动引导科学健康的城镇化还是仓促或盲目地服从一些地方城镇化对土地规划修改的要求？这是一个非常大的挑战。如何去应对这种挑战，在既能促进城镇化健康发展又能确保节约集约利用土地的前提下，是否和如何调整土地利用规划是一个重要的战略抉择。白中科等认为规划中存在的问题一是规划的体系没有理顺到现在各地，住建部门的

城镇规划、国土部门的土地规划、发改委部门的国民经济与社会发展规划，很难衔接，致使一地多用，“一女多嫁”的现象频出。二是规划的科学性无法保证，目前的土地利用规划在实际操作中仍然是停留在行政命令“分指标”的阶段。土地规划面临的最大挑战是规划编制体制的革新，以及规划科学技术的进步。蔡继明认为中国的土地实行两种所有制，城市实行国有制，农村实行集体所有制，两种制度没有做到同地同权同价，土地利用规划对不同所有制的土地应一视同仁。郑风田认为中国大都市的潜力还远未得到发挥，跨省人口城镇化如何激励，城镇化后的农民承包地与宅基地如何释放和农民承包地确权颁证后所引发的新矛盾是土地利用规划需要关注和解决的问题。方创琳认为中国的城市化是一种高能耗、高水耗和高地耗的高资源消耗的城市化，这种高资源消耗的城市化在未来20年内将难以改变。建设用地越来越紧张，未来新型城镇化亟需解决建设用地从哪儿来的问题。

五、新型城镇化与土地利用规划的关系

中国要走什么样的新型城镇化之路？对此，党的十八届三中全会和中央城镇化工作会议已经指明了方向和路径。然而，当土地规划“遇上”新型城镇化，会发生哪些“化学反应”？由中国土地学会土地规划分会主办的“新型城镇化与土地规划研讨会”在京召开，来自全国的40多位专家学者齐聚一堂，聚焦新型城镇化发展中土地规划改革的思路和方向，共谋未来发展良策。

“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”，中央城镇化工作会议提出了推进城镇化六大主要任务：推进农业转移人口市民化；提高城镇建设用地利用效率；建立多元可持续的资金保障机制；优化城镇化布局和形态；提高城镇建设水平；加强对城镇化的管理。新型城镇化究竟“新”在哪里？研讨中，与会专家一致认为，新型城镇化是以人为本的城镇化，根本目的是实现人的无差别发展，对土地规划管控提出了更新、更高的要求。

中国城市规划设计研究院总规划师杨保军指出，目前我国城镇化发展存在的主要问题是速度快，质量不高。具体表现是，人口城镇化快于人口市民化，个体的城镇化快于家庭的城镇化，土地城镇化快于人口城镇化。“新型城镇化的核心是人的城镇化、生态文明、新型城乡关系的构建。未来30年，要按照三中全会的精神，走城乡一体、共享平等的城镇化道路，既要缓解城乡差距，又要降低整个国家城镇化的成本。”

“应该将生活方式城镇化作为新型城镇化的核心任务，努力实现进城农民工和乡村居民的都市化生活。”同济大学教授石忆邵在分析了日本、韩国、欧洲等国城镇化发展的基础上指出，国土空间利用要将公众福祉作为规划的首要目标，分区管制与用途管制相结合，城市建设用地占土地总面积比重一般不宜超过30%。

新型城镇化需要从“土地”破题，以土地利用方式的根本转变，促进城市发展的转变，提升城镇化发展的质量，这离不开土地规划的强力支撑。规划分会主任委员董祚继认为，促进新型城镇化健康发展，土地规划应解决好“人往哪里去”、“地从哪里来”问题，构建和谐的人地关系，创新节约集约用地机制。

“新型城镇化是以人为本、协调发展、产城融合、城乡一体、集约发展的城镇化。”江苏省国土资源厅规划处处长顾讯建提出，土地规划要在建立人地挂钩机制、合理配置大中小城市和小城镇用地布局、统筹生产生活用地空间、协调推进城镇和新农村建设、促进用地方式根本转变上发挥管控作用。

六、土地利用规划中产生的困局

土地规划有利于引导土地资源在城镇化的过程中优化结构、提高效率、释放空间、盘活存量，解决城镇化、工业化发展的用地需求，为新型城镇化提供支撑。然而，大家也指出，现行规划仍存在一些问题，尚不能完全适应新型城镇化的需求和真正发挥引领作用。未来要切实提高规划统筹管控能力，发挥好在促进新型城镇化发展中整体管控、用途管制、计划调节作用。

北京大学教授林坚回顾并对比分析了我国的三轮土地利用规划发展历程，认为现行第三轮规划仍存在四大问题：一是横向不协调，即土地规划与城乡规划目标差异大、话语不一致、分类标准不统一；二是纵向不衔接，即省市级规划与县乡级规划衔接不够；三是地位不权威，即规划修改频繁，整体管控作用未充分体现；四是机制不健全，对土地产权关注不够等。

北京市国土资源管理局规划处处长孙建中指出： “过去，我们的土地规划更多地关注事，而较少关注人；更多地强调责任，而较少强调利益；过分强调目标，而较少强调过程。”

董祚继则提出，现行土地规划编制的科学基础、民主基础、法制基础还不够实，规划统筹管控能力不够强，擅自修改规划、随意违反规划的问题比较突出；空间规划碎片化问题突出，相关规划各自为政、交叉重叠甚至相互冲突；农村土地规划工作基础相对薄弱。

在中国科学院地理科学与资源研究所教授刘彦随看来，目前村镇土地利用规划缺位的状况，导致了“乡村病”的普遍存在。《中国土地科学》执行总编冯广京认为，不少地方的土地规划未能充分体现民意，以致影响了规划的权威性和实施效率。

七、建议

1）在新型城镇化的背景下土地利用规划要实现回归与转型

“土地利用总体规划的发展趋向即‘管’‘用’规划，也就是空间管制+合理利用+可实施。”林坚认为，规划的实质是基于土地发展权的空间管制，未来要把握土地利用规划在空间规划体系中的功能作用。此外，用途管制要从“二维”管制迈向“四维”管制，不限于土地用途、转用许可等，应进一步增强平面布局、集约利用、权益维护等要求，真正显化土地价值。

中国人民大学教授严金明表示，土地规划应回归本位，“真正目的应该是科学合理地管控和布局，而不仅是强调耕地保护或节约集约用地单方面目标。”他建议，要进一步强化规划的用途管制功能，注重土地发展权的概念，启动《土地规划法》立法，改变当前规模与空间完全对应的规划模式，实行近期规模管控与长远空间管控的适当分离，增加规划弹性。

杨保军提出，在新型城镇化背景下，应探讨土地规划与城乡规划的融合。他认为，土地规划的思路是“保”，以静态作为目标，不变应万变，约束变化。而城乡规划则强调“变”，以动态为目标，以变促变，希望在变化中达到动态的优化。因此，两规融合就是要动静结合起来，在变和不变之间寻找平衡。

结合上海城镇化发展实际和阶段特征，该市规划和国土资源管理局总规处副处长周甬涛认为，土地利用总体规划应实现“三个转变”：规划的价值取向应由经济驱动的传统发展观转变为以人为本的科学发展观；规划的发展模式应由土地利用的外延扩张发展型转变为内生增长型，树立极限思维和底线思维；规划的理念应由规划的技术规定向规划土地综合政策安排转变。

“土地规划的变革涉及三个方面。”原国家土地管理局高级农艺师郑振源指出，首先，规划的功能要从土地资源配置转变为市场配置；其次，内容要发生改变，不再是控制性指令指标的汇编，而是根据提出的规划目标，用指导性的指标来反映预期要达到的土地利用情况，对公共设施用地进行示意性规划，并提出实施保障措施等；最后，规划方法的改变，要采取公众参与式的方式，让规划相关者全程参与。

2）在新型城镇化背景下土地利用规划应当主动地服务城镇化发展

严金明等认为土地利用规划需要秉持“提高效率、优化结构、盘活存量、释放空间”的原则，在5 个方面进一步改革。（1）规划目标的改革方向，包括新型社会目标、新型经济目标和新型生态目标。（2）规划主体的改革方向，突出“以人为本”的规划思想，加强公众参与、促进公开监督、协调利益均衡。（3）规划任务的改革方向，土地利用规划在“保红线”上，要充分与现代信息技术和信息系统的农业产供销及相关的管理和服务现代化相结合，即生产工具的机械化、生产技术的科学化、生产组织的产业化和劳动者素质的提高，构造城镇

化的崭新供给推动力。（4）规划布局的改革方向，根据未来我国城镇布局的结构特点，土地利用规划在宏观、中观和微观上规划布局都需要进一步调整。（5）规划实施的改革方向，一要充分考虑未来的不可预见性和难以预测性；二要重视土地流转市场的建立；三要实现土地利用规划“保红线”的重要目标，不断加强规划用途管制功能；四要提高农村土地利用集约程度；五要建立规划利益协调机制。白中科认为中国城镇化发展进程中，相当多的城镇是依托矿产资源发展起来的，因此土地利用规划应高度重视资源型城镇“矿产—土地—产业—环境”问题，规避在资源枯竭后城市转型的难题。杨挺提出土地利用总体规划编制和实施需要注意4 个方面，一是编制规划要有一定的弹性；二是相关规划要做好衔接；三是规划编制和修改需要公众参与；四是规划编制和实施需要“城乡统筹”。蔡继明认为要用土地利用规划解决土地资源配置，不应该采取土地所有权歧视。无论是使用国有土地还是集体土地，都要符合土地利用规划，只要符合土地利用规划，集体土地就要和国有土地同权同价。同时实现土地资源的有效配置，土地规划必须建立相应的机制，比如规划用地时允许工业企业和工业园区通过集约使用土地而节省出来的部分工业用地转变成商业用地，有了这种机制，开发商和工业园区就会主动提高土地的节约和集约使用水平。方创琳针对新区建设中土地的集约利用提出了5 点建议，一是把新区的建设作为协调“三规”关系的重要实验平台，争取实现“目标”、“坐标”和“指标”三标合一；二是在土地利用规划指导下，加强审批监管，合理界定并严格控制新区规模和数量；三是优化新区的建设用地，提高新区的土地利用效率，同时严防出现新区“建而不管、占而不用”的囤地现象；四是合理运用土地增减挂钩机制，为新区建设提供适度的用地保障；五是新区建设应体现“产城一体”的要求，把新区建成产业功能区和城市功能新区。

城镇化需要土地高效流转 篇3

调查显示，由于近几年农村土地规模化经营带来了较高的收益，使得土地租金不断上涨，以致种田大户的收入达不到应有的水平，最后的结果可能是把承包地再次归还给农民，导致农业规模化经营解体。

同时，土地流转也变得越来越困难。从流入方来看，高质量农地已越来越少，剩下的低质量农地，规模经营主体并不愿意租赁。从流出方来看，规模经营获得的收入非常可观，使其不愿意把高质量农地流转出来，或者向租赁者索要较高的租金。

另外，专业大户模式较多，而家庭农场模式较少。专业大户虽然能实现规模化经营，但经营面积太大，经营方式粗放，而且以雇工为主，与农户之间的利益矛盾难以解决。

针对以上问题，我们可以采取一些方式进行解决。

真正的土地流转应该是承包权的转让，即让农民把承包地永久地转让出来，但这要求进行新一轮的农村体制改革。

在现行政策法规下，土地流转还只限于土地使用权的流转，而不允许进行承包权的转让。在这样的制度约束下，政府所能做的事情是促进土地流转合同的规范化和长期化，也就是提供规范化的流转合同文本，并监督合同的执行情况，让土地流转双方在法制轨道上进行，对那些还没有签订书面合同的土地流转，应该督促它们签订正规的合同。另外，政府应支持土地流转的长期化，通过补贴等措施鼓励土地流转双方签订10年甚至更长的书面合同。这是在现有政策许可的范围内解决规模经营稳定性的切实可行的措施。

同时，建立和健全土地流转管理机构和仲裁机构，是土地流转能够得以顺利进行的重要环节。土地流转管理机构必须为土地转让方和受让方穿针引线、牵线搭桥，为流转双方提供商谈和协商的场所。

从调查情况来看，有些农户反映土地流转租金太低，有些专业大户抱怨农户年年要增加租金。这些有关土地流转中所发生的问题和纠纷应该引起政府有关部门的高度重视，及时有效地解决这些纠纷和矛盾。

另外，要发展家庭农场以平衡和专业大户之间的互补关系。就大冶的个案而言，有40多户专业大户经营上千亩农地，甚至有一個大户经营4000亩农地，粗放的经营管理模式并不适合整体的农业发展。而家庭农场的根本特征是农活主要由家庭成员来从事，只是在农忙季节少量雇佣一些农工。在现有的生产条件下，家庭农场的规模不适宜太大，据调查，一个家庭如果有两个劳动力从事农业，在现有的装备水平下能够经营大约100-300亩耕地左右。

所以，地方政府应对土地流转设上限，并根据不同种类有所区别，对家庭农场主的年龄和素质也有所要求，鼓励高学历和年轻人从事农业生产。（支点杂志2013年11月刊）

土地城镇化 篇4

中国经济的“病”究竟在哪里?!

著名房地产评论员和房地产战略研究员许子枋指出:“‘房价泡沫化’与‘实业空心化’是中国经济受腐蚀的表理, 关注实业空心化比关注通胀或许更重要。”许子枋先生说:全球化并未腐蚀到中国的金融系统, 中国的银行没有大规模涉足美国的有毒证券。因此, 在中国其实并没有银行危机。他指出:中国银行国有化的核心本质并未改变, 所以在中国经济遇到困难时, 中国银行敢于放贷。但中国央行学习西方采用扩张性货币政策, 用天量的流动性扩张来刺激经济其实并非上策。到目前, 流动性扩张让我们印象深刻的是:中国出现了比西方国家更严重的流动性泛滥和资产价格暴涨, 而与此相对的是:实体经济在不断地苟延挣扎。他也进一步指出:中国经济目前受传统通胀的威胁并不大, 更大的问题来自资产价格的上涨。资产价格泡沫化除了会导致金融风险和企业运行的租金、成本、压力膨胀等显而易见的问题外, 还会导致实业空心化, 从而导致支撑中国经济未来的中小企业生存在严酷的挣扎之中, 这才是于中国经济非常可怕的事 (见许子枋著《中国房地产——大萧条还有多远》一书P178页) 。

著名经济学家、香港中文大学教授郎咸平则在他的《谁在拯救中国经济》一书中指出:中国经济真正的危机不是金融危机。中国经济的真正危机——制造业危机。而制造业危机来源于两个困境:一是投资经营环境恶化, 二是生产产能的严重过剩。从投资经营角度看, 导致制造业不景气至少有六大原因:一是人民币大幅增值。 (过去, 我们总简单认为, 由于我国贸易老是顺差, 因此人民币汇率上升很正常。郎先生指出:这是教科书上的理论。大家之所以这么认为, 只能说明中国人的汇率知识还停留在教科书的水平。其实, 汇率并不只是为了平衡收支, 它还是各国政府达成各自政治目的的手段。) 二是国际大宗物资包括能源价格的大涨大落。郎先生指出:2009年6月, 在国际经济十分萧条的情况下, 为什么石油价格会涨到了72美元一桶, 到月底又跌到60美元一桶, 而到8月下旬又冲到70美元一桶?这就是操纵, 这和经济学教科书上讲的供求理论根本没有关系。这种能源价格的大起大落, 必会给制造业造成极大的冲击, 谁在玩这种“把戏”?美国!美国针对谁?针对中国!针对中国什么?针对中国制造业。三是我国《劳动合同法》的不当推出。尽管推出的初衷是好的, 但推出的时机不好。这个《劳动合同法》一出台, 即导致中国三分之一以上的制造业立刻陷入了困境, 从而导致“企业”“工人”“政府”三方“均输”的结果。四是出口退税错误调低。这是许多学者“捧杀”中国经济, 误导中国决策者的结果。五是宏观调控误判。数年前, 当中国股市和楼市出现泡沫时, 政府采纳了某些学者所谓“流动性过剩”理论, 在随后的时间里, 国家连续几年提高利率和存款准备金率, 从而收紧银根, 亦从而直接导致制造业投资环境的进一步恶化。同时, 相反的更加刺激了股市、楼市的“疯涨”。六是税费的不当增加。从2009年始, 由于政府支出过大, 财政收支恶化, 很多税务部门为了完成政府下达的收税指标, 在经济如此萧条的情况下杀鸡取卵, 强制收取税费, 从而对制造业特别是民营企业造成了极大的冲击。郎咸平说, 正是这“六大”冲击导致了中国制造业投资经营环境的恶化。加上“产能”过剩 (这里我就不再展开描述了) , 才使中国实体经济发展真正陷入了“危机”。

可惜, 由于我们未能真正找准病因, 却因治病心切, 而乱投了“医”, 乱下了“药”。当时的中央政府开出了“六大药方”, 包括4万亿救市工程、农业改革、十大产业振兴计划、汽车家电下乡、医改和信贷。结果第一、二个药方缺少具体功效;第三、四、五、六个药方的大部分资金使得第二个病因 (产能过剩) 更加严重, 更可怕的是第六个药方的部分信贷资金主要用于国企为主的短期信贷和票据融资。结果是我们经济的“病”没有治好, 反而造成病情更加严重的情况。而我想说的是, 这个“病”延续到今天, 单靠“城镇化”的发展不可能解决!何况, 今天的城镇化在当前的中国存在着泡沫!

_炒房带来的房地产泡沫化。

_房地产泡沫化加剧了产业空心化。

城镇化泡沫意味着什么?

什么是城镇化泡沫?许子枋先生说:城镇化泡沫就是地方政府基于GDP冲动, 人为拉升土地城镇化率, 大规模“造城”, 没有实体产业和消费基础支撑, 以农民被城镇化为人口表征, 以政府办公大楼迁址拉动房地产为规划表征, 以经济开发区丢荒和“鬼城”为结果表征的一种经济社会发展现象。

大家知道依照国家统计局的口径, 2014年中国的城镇化水平达到54.77%, 按“十一五”时期中国城镇化发展速度推算 (年均增加约1.3%) , 到2020年我国城镇化率将达到约63%。许子枋先生指出:这个数据与日本20世纪50年代初期和韩国20世纪70年代中期的城镇化水平大致相当。而当前, 从各级决策层到老百姓, 相当多人数都乐观看到我国城镇化的速度, 而忽视城镇化当下存在的严重泡沫。特别是误把城镇化仅仅看成是“土地城镇化”。

许子枋先生指出:中国的城市化结构体系是:一线城市是国家的花朵, 二线城市是国家的主干, 三线城市是国家的枝桠, 四线城市是国家的根基。而目前“大跃进”式的城镇化模式必将催生中国“巨大的城镇化泡沫”。而这一泡沫的结果, 必将动摇国家的根基。许子枋先生为此指出了三种结果 (见其所著《中国房地产一一大萧条还有多远》P192页) 。为了方便读者理解, 现原文引录如下:

_昆明呈贡, 是中国比较有代表性的“鬼城”之一。尽管房屋空置率极高, 呈贡的施工仍在继续, 楼盘像大树一天天地长高。

城镇化泡沫的后果:导致四线城市经济凋敝

以我为其主持城镇策划的某县城为例。该县有一个大工程上马, 就是把原先的一条马路扒掉, 迁走路两边的居民, 修一条单向4车道、双向8车道的马路, 再把主要机关事业单位迁到路的两边, 一个单位一栋办公楼。

这个工程是巨额投资, 钱从哪里来呢?从银行来。这就是当前中国大多数四线城市的城镇化模式:利用城投公司成为融资平台, 解决资金来源问题;利用行政中心的规划让土地升值——出让土地盖楼盘——利用出让金填补财政漏洞。

资产债务化衍生的金融泡沫, 是地方政府债务危机的根源。当前我国很多县级城市建设规模过大, 远远超过了县里的财政负担能力, 只能通过各种途径进行融资。有些建设项目未来很难带来收益, 只能依靠出让土地来还债。于是, 城镇化泡沫越吹越大, 一旦房地产泡沫破裂, 必然爆发债务危机和财政危机, 最后危及县城的经济稳定和可持续发展, 导致县城经济凋敝。

城镇化泡沫的后果:导致四线城市民生凋敝

在中国, 很多的县城, 什么实体产业都没有, 但每个县城周边都是盖房子的大工地, 包括乡镇和部分村级街道都是疯狂的工地, 还听说过某县长亲自带着地契到省城去卖。

产业空心化, 政府把房地产当作唯一的救命稻草, 甚至拆掉厂房盖楼盘。但我们看到, 有些县城新区房价炒到了4000元/平方米, 而一套90平方米的两居室新区房屋400元租金一个月却很难租出去, 这就是资产空壳化。

县城原来的产业工人家庭, 则逐步被边缘化, 失去经济依托, 处境更为艰难。失地和舍地农民, 由于被驱逐而放弃了他们赖以生存的土地, 而又无新的谋生技能, 失去了经济依托, 处境更为艰难。城镇化泡沫将导致县城民生凋敝。

城镇化泡沫的后果:将动摇国家的根基

四线城市是国家的根基, 是中国社会稳定和经济发展的核心基础。未来中国经济的诸多核心问题, 如解决“三农”问题、实现城乡统筹一体化、扩大内需、实现经济结构调整, 都需要依赖四线城市的社会稳定和经济发展。

因此我认为:未来中国的命脉问题将逐步由“三农”问题升级到四线城市的经济发展和社会稳定问题。城镇化泡沫既将导致四线城市经济凋敝, 也将导致四线城市民生凋敝, 四线城市的凋敝, 其后果就是动摇国家根基。

郎咸平先生则指出:按照专家们的城镇化发展设想, 未来10年中国会有4亿人从农村迁入城市。如果平均每人的购房费用以10万元计, 4亿人就会有40万亿的购房需求, 40万亿难道还拉不动中国的房产消费, 还拉不动中国的GDP?!而事实是:2013年12月12日召开的中央城镇化工作会议, 针对城镇化推进提出的六项任务 (一是推进农业转移人口市民化;二是提高城镇土地利用效率, 严控增量, 盘活存量, 优化结构, 提升效率, 切实提高城镇建设用地集约化程度;三是建立多元可持续的资金保障机制, 完善地方税体系, 建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制, 建立健全地方债发行管理制度, 鼓励社会资本参与城市公用设施投资与建设;四是优化城镇化布局和形态, 尽快把每个城市特别是大城市开发边界划定;五是提高城镇建设水平, 慎砍树、不填湖、少拆房;六是加强对城镇化管理, 培养一批专家型城市管理干部) , 没有一项任务是要扩建城市的, 为什么?

因为中央对“城镇化”的理解与地方对“城镇化”的理解完全不一样!

中央理解的城镇化是“以人为中心的城镇化”, 地方理解的城镇化是“建设、建设、再建设”。是不是这样呢, 我在这里转引一段郎先生书中的数据。郎先生指出:“我们的发改委 (国家) 针对12个省的156个地级市做了调研, 并在2013年9月公布结果, 发改委发现92.9%, 也就是145个城市正在搞‘造城运动’。其中12个是省会城市, 要建55个新城区, 也就是说每个省会平均建4.6个新城区。另外, 133个地级市, 要建设200个新城区, 平均每个地级市要建造1.5个城……我们发现, 这145个地级市, 它们的平均旧城面积是115平方千米, 建的新城区平均是63.6平方千米。从面积看, 新城区面积是旧城区的一半多一点, 但请各位注意, 旧城区大多是矮小的平房, 但新城区却是高楼大厦, 它们两个在容纳人口上是完全不同的概念。因此, 新城区虽然只有旧城区50%的面积, 但它们两个承载人口的数量是一样的。”但问题是, 郎先生却发现这145个城市:“城市旧城区总共承载了7.1亿人口, 而‘造城运动’里的新城区, 它们的承载人口总和也是7.1亿左右。郎先生说, 我们惊奇地发现这145个市中的, 15~16岁的可劳动人口大概只有2.62亿, 他们是可以进城务工的, 这其中38%住在城市的职工宿舍, 33%是自己租房子, 还有10%住在工地里, 真正买房子的人口只有0.6%。这表示, 已经进城的2.62亿农民工在住房问题上, 已经达到了相对固定的状态, 即不需要住进所谓的‘新城区’。”

_土地城镇化过快导致恶性推高地价, 进而恶性推高房价。

_种种迹象表明, 中国的制造业正遭遇前所未有的发展瓶颈, 特别是近来一些本土知名企业的发展困境更是让人堪忧。中国制造业正面临空心化趋势, 关注实业空心化或许比关注通胀更重要。

_急推土地城市化导致房价居高不下等许多不良影响。

郎先生进一步指出:“就目前2.62亿农民工来看, 他们的家眷加在一起大概比1.4亿少一点, 所以农民工及其家眷大概有4亿人口。我们不拿北京、上海这种一线城市的房价来计算, 而是假设这4亿人口都在三、四线城市买房, 每人平均10万购房成本的话, 4亿人口需40万亿来买房子。但我告诉各位, 2.62亿农民工每人每年的薪水是2.7万元, 如果他们的储蓄率是30%的话 (这个比例已非常高了) , 他们也需要存20年的钱才能够在三、四线城市买房子, 如果他们的储蓄率只有10%, 就要存60年才能买到房子。但我要提醒各位, 每人年均2.7万元是现在农民工的平均薪水, 而房价在不停地涨。如果继续这个涨势, 农民工攒一辈子钱也买不起房。”

其实, 如郎教授一样认识的还有华中科大教授贺雪峰先生。我的问题是:我们这种以“土地城市化” (我曾在多篇文章中指出) 为特征的城市化, 究竟能不能持续?究竟能不能解决中国发展的根本问题?!

为什么说加快城镇化不是要加快“土地城市化”?

大家知道, 城镇化发展具有复杂性、艰巨性、特殊性三大特点。在城镇化发展过程中, 农村土地征用、城镇建设拆迁、流动人口落户就业及医保、城市市政设施的承载能力建设, 都会影响城镇化的推进和发展。而当前, 我们的城镇化发展不仅存在工业化带动城镇化的机制尚不完善;“经营城市”虽促进了城镇化的发展, 但同时也带来了地方政府行为过于商业化对城镇规划带来的严重冲击、地方政府盲目借债经营、城镇建设贪大求洋、政绩工程形象工程泛滥, “城市经营”没有解决“人”的问题, 城镇流动人口增多, 犯罪率上升, 社会治安严峻等问题。而且, 在城镇化推进过程中, 从“十一五”暴露出的土地城镇化大大超前于人口城镇化的状况不仅没有改善, 反而更加“过分”了。

所谓土地城镇化, 即是指:通过城镇规划和建设, 使农用土地转变为城镇建设用地的“过程”。关于此方面的案例及论述, 可参见华中科大贺雪峰教授的《地权的逻辑》之一、之二两书。在此两书中, 贺教授以重庆、山东肥城等市“土地流转”为例, 对“土地城镇化”问题进行了深刻的剖析。笔者亦曾在前几篇文章中亦有介绍, 故此处不再展开。其实, 国务院发展研究中心的王梦奎先生早在其2005年编著的《中国中长期发展的重要问题 (2006—2020) 》一书中亦曾指出:“近年来, 我国土地城镇化速度明显加快, 既远远高于新增建设用地和居民点及独立工矿用地的增长速度, 又远远超过人口城镇化速度。据统计, 2000年我国建成区面积为22439平方千米, 2003年达28308平方千米, 年均增加1956平方千米, 年均增长率为8.05%。同年我国新增建设用地4278平方千米, 比上年仅增加1.39%, 其中居民点及独立工矿用地仅增加1.03%。与人口城镇化相比, 2000年城镇人口为45906万, 2003年增加到52376万, 年均增加2157万, 年均增长率为4.4%, 大约只有城市建成区面积增长率的一半。如果仅就城市人口而言, 2000年到2003年我国城市人口是减少的, 原因是缩小郊区的数目和范围, 如果按城市市辖区非农业人口计算, 则年均增长率为3.14% (每年增加678.1万人) , 也远远低于城市建成区面积增长速度。”各位, 我要提醒大家的是, 这是15年前的状况。15年后, 我们在这方面并无根本性突破, 而只是为了“证明”某种“成绩”, 对城镇化人口提出了两种不同的说法, 即户籍城镇人口和常住城镇人口。

_虽然鄂尔多斯48%的土地都是沙漠戈壁, 但是却被投资家当成了“塞外天堂”。他们希望把鄂尔多斯打造成一座像迪拜、拉斯维加斯那样的梦想之城, 却连连遭遇“暴风雪”。

_乌克兰市中心奢华地产因经济萧条变“鬼城”。

_无论显性或隐性过快的土地城镇化, 其结果都有可能主动或被动侵蚀中国的18亿耕地的红线, 触及中国的粮食安全底线。

我想说的是:为什么在当前加快城镇化发展时, 我们不是要加快“土地城镇化”, 因为土地城镇化过快, 会危害国家基本福利。

大家知道:无论显性或隐性过快的土地城镇化, 其结果都有可能主动或被动侵蚀中国的18亿耕地的红线, 触及中国的粮食安全底线。不仅如此, 同时还有可能因土地资源的极大浪费, 造成城市土地供应寅吃卯粮而逼近土地供应的底线, 导致未来土地限供或断供, 恶性推高地价, 继而恶性推高房价 (这些, 我们今天已深深体会到了, 且老百姓怨声载道) , 使房地产业不可持续, 使中国未来的城镇化战略推进不可持续。如许子枋先生指出的:“从而危及国民的基本福利:食和住。”

正因如此, 国土资源部曾多次警示:要高度警惕城市发展中土地城镇化过快的现象。土地城镇化速度与人口城镇化速度应该有一个合理的比值, 这个比值应约在1∶1.2之间的预值范围。

数据显示2010年底, 中国耕地总数不足18.26亿亩, 人均耕地不足0.1公顷, 不到世界平均水平的l/2, 发达国家的1/4。但中国却存在非常普遍地各种浪费土地的现象。许子枋指出:“2008年, 全国城镇工矿建设用地达1.23亿亩, 工业用地开发强度明显偏低, 容积率一般只有0.3~0.6。我国大中城市人均综合用地已超过120平方米, 对照国际上的大都市, 东京人均综合用地仅78平方米, 香港才37平方米。”

城镇化中的土地管理问题 篇5

胡存智

2012-11-19 15:51:49 来源：《行政管理改革》2012年第11期

来源我国城镇化率刚刚超过50%，未来20年内我国城镇化将处于较快发展阶段，在推进城镇化进程中，我国的国土开发空间约束将更加凸显。要在保障粮食安全和生态安全的前提下，解决不断加剧的土地供需矛盾，只有切实转变土地利用与管理方式，大力提高土地利用效率，走节约集约用地之路，才能满足在城镇化过程中的工业与农业、城镇与农村、生活、生产与生态等各方面的用地需求。

一、国土空间优化开发战略下的城镇化道路选择

（一）我国城镇化面临开发空间不足的约束

１.适宜大规模、高强度开发的国土空间有限。根据国际经验，人均国内生产总值达到1万美元之前，人口、产业向发达区域集聚的趋势不断加快。目前，我国人均国内生产总值约4000美元，未来较长时间内，各个先发地区和中心城市，人口增长、产业集聚趋势依然强劲。然而，建设用地新增空间有限。据中国科学院研究表明，我国适宜居住的国土面积约为陆地国土的19%，大致是182万平方公里；《全国主体功能区规划》提出，适合大规模、高强度工业化城镇化开发的陆地国土面积为180万平方公里左右。

２.建设用地比例过高危及持续发展。若用建设用地占比来衡量国土开发程度：从国内情况看，2005至2020年，全国建设用地将由3.36%提升至3.94%，上海将由29%→36%，天津将由29%→34%，北京将由19%→23%，江苏将由17%→19%，广东将由9%→11%，浙江将由9%→11%。而从国际情况看，2005年一般发达国家建设用地面积约占6％，都市圈一般不超过25%。如英国6%（英格兰15%），韩国8.2%，德国13%，荷兰15%。我国东部各省的国土开发程度已经超过或接近15%，高于荷兰、德国、韩国、英国等国家；深圳、广州、苏州、上海、天津、北京等城市以及珠三角、长三角和京津冀地区已经超过或接近25%，高于英格兰地区、日本三大都市圈、德国斯图加特地区。过高的建设用地比例，使得资源、环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾更加尖锐，直接危及到可持续发展能力。

３.各业各类竞相用地的矛盾加剧。一是我国人口基数庞大，人口增长和食物结构升级导致粮食需求增加，要求我们必须守住耕地红线。二是建设国土生态屏障与安全体系需要保障合理的生态用地，即稳定并增加具有生态功能的林地、草地、水域等。三是工业化、城镇化、新农村建设需要持续安排足量的建设用地面积。这些用地不仅在960万平方公里的土地上统筹，而且在东中部地区需求尤为集中和矛盾凸显。

（二）国土空间优化开发要求下的城镇化战略

1.以城市群促进国土空间优化高效开发。区域人口之密不等于空间之满，人口密集区空间布局得当，可以收到“密而不满”之效；无序拥塞，就“满则溢”，再无秀美国土可言。在我国国土开发空间不足的约束条件下，城镇化应实现有序的空间布局，优化国土开发，形成具有更大集约度和承载力的国土空间开发格局。

一是在城市化进程中必须构建和形成都市圈、城市群，并依托其推动大、中、小城市协调发展。城市群、都市圈是国土开发利用的重要空间形态，是发展经济的重要载体。可以高强度地承载人口和产业，共享基础设施，高效利用土地，在国家发展中以较小的国土面积发挥骨干和支撑作用。二是城镇化布局应落实国家经济非均衡发展战略，坚持东部地区率先发展、梯度向西推进，在此前提下开展均衡协调。具体落在国土开发利用上，就是要形成“整体疏、局部密”的城市群布局。就我国而言，“胡焕庸线”东南侧仍是未来新增人口的主要承接地域，在优化发展长三角、珠三角、环渤海等区域的同时，选择主体功能区规划确定的重点开发区域，高效集约发展一批城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，承担起吸纳人口和承接产业转移的重任。“胡焕庸线”以西，应选择产业基础好或有资源条件、且适合开发建设的区域，通过“据点式”开发、集约发展，引导人口和产业的集聚。

2.在国土空间布局上城镇化采取“优三聚十八”的战略。即优化发展三大城镇密集区（都市圈），聚集发展十八个城市群。环渤海地区（京津冀地区、辽中南地区、山东半岛地区）、长江三角洲地区、珠江三角洲地区3大都市区面积约41.69万平方公里。冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区（哈大齐走廊和牡绥地区、长吉图经济区）、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区（武汉城市圈、环长株潭城市群、鄱阳湖生态经济区）、北部湾地区、成渝地区（重庆经济区、成都经济区）、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中－天水地区、兰州－西宁地区、宁夏沿黄经济区、天山北坡地区18个大城市群面积约167.61万平方公里，合计约占全国国土面积的22%；区域常住总人口约占全国总人口的40%；地区生产总值、预算内财政收入、完成全社会固定资产投资三项指标，均占全国总量的60%左右。21个城市群涵盖4个直辖市、130多个地级市，不仅在国家经济发展中起核心和骨干作用，而且在提高全国土地节约集约利用水平中起到支撑和示范作用。

二、城镇化中的土地利用空间结构与布局

（一）当前城乡建设用地布局和结构的问题

1.城乡用地空间布局不合理。一是特大城市、大城市空间形态普遍呈现以主城区为主、“摊大饼”方式向外蔓延发展，城市土地利用布局严重不合理；城市内部土地利用结构、布局不合理，铺张浪费和过度密集并存，城市环境、城市生态、城市交通逐步退化，“大城市病”逐步加重。具体表现为老城区过度拥挤，密度大，容积率低，新城区贪大求洋，开发区铺张浪费。二是集镇和村庄的形态、布局、用地散乱，用途与功能配置不合理，生产、生活功能配套缺失，用地低效、闲置普遍，效率低下。

2.建设用地比例失调，利用水平低。目前全国的城乡用地的内部比例是：城镇工矿：农村居民点≈3：7，按人口分布计算，农村用地过大，城市比例偏小。城镇工矿用地中独立工矿用地增长过猛，占据城乡用地增量的半壁江山。我国人均城乡用地182平方米，其中城镇人均城镇工矿用地130平方米，农村人均居民点用地220平方米，城乡之间存在明显的用地效率落差，并呈扩大趋势。

（二）城镇化推动模式选择和发展用地布局

1.城镇化发展推动模式选择。要充分吸取西方城市化（始于1760年，历经250年）的经验，选择好我国城镇化发展的模式，结合土地资源紧约束的国情，谋划好我们的蓝图以及实现蓝图的路径。我国的城镇发展需要以都市圈为整体，以大城市为中心，带动周边小城镇发展建设，形成大中小城镇在都市圈内协调发展的新格局。选择这种“以大带小，实现协调发展”的城镇化发展模式，主要考虑：一是城市化、工业化等社会经济发展规律的要求，否则，工业集聚无法实现、小城镇无法发展。二是对工业产业进行功能配套，否则，产业链无法形成、梯度转移难以进行。三是疏解中心城区，满足城镇运行、住房需要，基础设施充分利用的要求。四是在不同城市间形成不同梯度的生活成本、人文心理需求，社区管理要求。

2.构建中心城市“缓冲带、过渡带”。以小城镇在中心城市周边构建城市“缓冲带、过渡带”，完善、提升了中心城市功能和作用。一是形成初步进城人群的居住、就业的“吸纳带”，具有的快速通道连接、中低价住房、乡土人文环境；二是开辟休闲、度假人群活动的城乡“缓冲带”，提升品味。形成静僻、乡土、贴近自然的“休闲天堂”。中小城市形成的“过渡带”有效减少“大城市病”的发生和影响，缓解城市交通恶化趋势，降低城市运营成本。避免贫民窟、棚户区大面积出现和蔓延，防止城市人文环境的恶化。

3.按规律合理安排城镇内部发展空间。一是有效协调和组织优化生产、生活、生态三类用地空间。二是在空间上落实用途管制，促进节约集约。三是引导并构建环境友好、景观优美、生态和谐的城乡宜居环境的美好家园。

4.形成“一心或多心、多核”的城市组团。一是以绿色用地穿插、间隔城市空间--以大面积耕地、水面、林带等绿色和生态空间穿插、隔离城市空间，形成城市组团。二是形成大中小城市协调配套的城镇体系--“一主多辅”类似“太阳系”的布局，或“双星环绕”、“多星同辉”的布局。三是鼓励保护耕地，可将城内连片、大面积的农地、基本农田、水面、山体等非建设用地保留，并从城镇建设用地总规模中给予扣除，避免城市生态环境进一步恶化。

5.发挥耕地的生产、生态多重功能。耕地具有生产、生态等多重功能。耕地不仅是重要的生产空间，而且是建设优美家园不可或缺的重要要素，可以兼具起到生态用地功能。此外，保护耕地还可以彰显耕地的景观功能，以具有生态功能的农田在城市中形成“绿芯、绿带”，形成强烈的景观效能，耕地与建设用地穿插分布，可以构建“环境友好、景观优美、生态和谐”的具有田园风光的城乡宜居环境。

（三）设定扩展极限，强化城镇建设范围控制

城市规模多大才合理？美国吉布森认为，3万人的城镇是适合人口尺度的自然规模；25万人时，人们开始享受“大城市”的好处。对国内而言，一个独立新城市合理规模应为25~200万人，以80~120万为最好。保持城市的合理规模应该控制城镇用地的规模无限扩大，应该划定城镇扩展边界。

1.划定城镇村建设的规模边界和扩展边界。一是城乡建设用地规模边界（依规划确定的城乡建设用地规模指标划定的允许建设区的范围界线），圈内为城乡建设用地规模范围。二是城乡建设用地扩展边界（规划确定的可以进行城乡建设的最终范围界线），圈内为城乡建设用地扩展的极限范围。规模边界和扩展之间为有条件建设区，即城镇村用地范围变形区域，以及城乡用地挂钩的管制预留空间。

2．以扩展边界遏制城镇“摊大饼”发展。由于要求每个城、镇、村都划定发展用地的空间范围，并在城镇外布设基本农田、绿地、水面相间隔，有效防止城镇平铺外延，村镇“贴边”建设，整体“摊大饼”发展。同时，鼓励城乡互动发展，逐步引导形成“一核多中心”的城市发展模式。以一个核心城市组团，带动周边多个小城镇发展，既发挥大城市的强大带动力，又以小城镇的低成本和人文优势，使农民顺利进城，防止大城市病。

（四）按城乡统筹发展优化建设用地布局

总体思路是，按城乡统筹的要求优化用地布局、加强城乡用地互动，实现城乡一体化发展。调整、整治、重新安排城乡建设用地和其他用地布局，保持和扩大绿色空间，修复自然、地理、人文景观风貌，重塑人与自然和谐相处的人居环境；分阶段盘活城镇闲置地、空闲地，系统整治农村低效利用和空闲建设用地。防止农村建设用地无序蔓延，提高农村建设用地利用水平。

1．目前“城进村难退”，村居腾退难度大。近年来，我国农村人口向城市转移，农村人口不断减少，但村庄用地却不减反增。农村居民点用地在1996-2003年的7年内增加了25.07万公顷；人均居民点用地由1996年的193.42平方米升至2003年的217.41平方米，增加了23.99平方米，增幅达12.4％。

2．村居用地效率低，集约潜力大。由于长期规划滞后，自然村布局零星分散，功能布局混乱，居民点以分散式或独立式为主。旧宅基地占地多，一户多宅、空关房、“空心村”现象普遍存在。农村居民点废弃空闲地较多，村庄中猪舍、牛棚、粪缸、废弃晒场等占地面积过大，实际居住用地比例较低。

3．统筹城乡格局，促进城乡用地结构优化。随着城镇化和农业现代化的不断推进，农业人口向城镇转移，城镇建设用地增加和农村建设用地减少是一个必然趋势。因此，要建立与人口城镇化进程相匹配的城乡用地协调互动机制，逐步释放农村闲置建设用地空间，有效缓解建设空间不足的问题，促进城乡用地结构不断优化。

（五）以城乡建设用地增减挂钩促进城乡统筹发展

增减挂钩是优化城乡土地利用的政策工具。城乡建设用地增减挂钩在促进城乡统筹发展、优化城乡用地布局上有重要作用，城乡用地增减挂钩是依据土地利用总体规划、建新拆旧规划进行的土地整理工作。是将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，以项目区内的城镇与农村建设用地增减平衡为原则，进行建新拆旧和土地复垦。项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。

增减挂钩管理的关键点：挂钩周转的前提是要符合土地利用总体规划；挂钩周转的核心是设置项目区并在 “项目区”内实施；挂钩规模的控制是不得超过周转指标。

开展挂钩周转试点的条件和时机。一是注重城乡统筹建设，兼顾社会经济一体化。不仅仅是城镇以钱换地，也不仅仅是农村、农民以地换钱。二是处于特定发展阶段，具备条件的地方才开展。要求政府有组织能力，部门能协同合作，成本收益、资金能平衡，经济上具有可行性，农民同意，并能享受增值收益，生活水平提高。三是在城郊地区多开展，远郊少开展。

2.挂钩周转的意义和作用。一是配合城乡统筹、新城镇、新农村建设。可实现资源再配置，解决城乡地从哪里来、人到哪里去；土地经济杠杆解决城乡共享繁荣的经济分配；易地建设、疏减密度解决提升村庄建设水平；解决社会资金投入新农村建设的载体和平台。二是优化城乡用地结构和布局。促进乡村重新合理布局，集中建设；消除过时的、散乱差的乡村用地形式；促进组团式的城镇建设布局；形成更为合理的城、乡用地比例。三是在周转、流动中节地、集约用地。周转结束时，建设用地总量和耕地总量无增减，用地布局、密度、比例合理，人均用地水平提高；在流动中（非静止）完成节约、集约用地；同时从新、旧两方面，双倍实现集约用地；以循环、周转的方式持续实现集约用地。四是为经济发展提供更大的土地战略空间。“借地发展”扩大了经济建设的空间，增加了经济运行、回旋的战略纵深；建设、拆迁和复垦同时加大了城乡经济建设总规模；城镇获得了提前用的时序和用地新空间，农村释放闲置土地资源；农民和集体提前获得未来的土地增值收益；先建新，后拆旧的运作模式，提高了城乡社会稳定和社会安全水平。五是实施规划、国土整治的最佳政策工具。汇集了实施规划的社会动力，可以按国土整治原则引导城乡布局调整，以工程方式运行使国土整治有了工程载体，可采用各种模式组织实施规划，构建了可以运用新机制、引入各类资金的投资平台。

3.增减挂钩优先推动小城镇和产业集聚建设。一是增减挂钩为就地推动工业化城镇化预留发展空间。增减挂钩腾退的村庄建设用地，优先用于农村公益设施、基础设施建设，改善农村生产和生活条件，建设新农村。剩余的可重点用于小城镇和产业集聚建设，就地推动工业化、城镇化。二是增减挂钩为城乡互动预留发展空间。目前在城乡互动发展中，约有10%的农村建设用地纳入城镇，变为城镇建设用地。如城镇化加速发展，城镇用地规模要增，空间范围要变，可通过适当加大城乡挂钩规模来实现。

要严格防范增减挂钩偏离城乡统筹方向。对此，温家宝总理要求，要注重土地整治的实际效果，防止以土地整治为名，违规扩大建设用地。徐绍史部长也提出，要防范“农村缺钱”和“城市缺地”的一拍即合导致农村土地大量流向城市。

三、城镇化进程中节约集约用地问题

（一）城镇化过程中土地资源被过度消耗

1.城镇外延扩张造成稀缺土地过量消耗。1990至2010年，我国城市建成区面积增加近2.5万平方公里。城镇化加速阶段，除正常城镇用地外，也出现过于追求城市形象建设，大广场、宽马路、大办公楼，超占、浪费大量土地；多注重城市规模扩张，而忽视了城市吸纳人口的功能，土地城镇化速度远快于人口城镇化，两者之比大大高于1 1.23的正常水平。

2.城镇工业用地占比过高，利用效率偏低。我国城市内工业用地面积占比一般在25%以上，有些甚至超过35%，远高于国外15%的水平。全国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6，而发达国家和地区一般在1.0以上。

3.农村建设用地占比大，闲置和粗放利用。一是农民工在城市“定居”难，“被两栖”的生活方式需要在城乡同时安排用地，村庄与城市“双扩”占地的局面尚未改变。2010年，农村居民点用地接近19万平方公里，是同期城镇建设用地2.4倍。随着农村劳动力大量外出和农村人口净减少，农村“空心化”和住房闲置也较普遍。二是城镇化推进和节约用地相协调的机制尚未形成。全国现有城乡建设用地2400万公顷（合3.6亿亩，约为每年新增用地600万亩的60倍）。截至2012年8月31日，全国共有闲置土地1.27万宗，95万亩，而用地紧张的东部地区分别占49.3%和42.6%。其中，闲置2年以上的占57.3%。

（二）单位土地承载的经济总量不高

1.国土经济密度（即每平方公里土地上承载的GDP）远低于发达国家。我国与美国的陆地疆域面积相当，目前中国经济总量和国土经济密度约为美国的14~15。韩国国土面积9.9万平方公里，与江苏、浙江面积相当，但国土经济密度是江苏的2.8倍、浙江的4倍。

2．城镇工业用地投入产出效率差。从中心城市的工业产值看：杭州2002 年为每平方公里2.73 亿元，日本横滨1980 年为每平方公里42.91 亿元，美国纽约1988 年为每平方公里52.37 亿元。从工业用地投入产出效率看，北京2003年每公顷工业用地创造的增加值为317.3万元、从业人员数为20人左右，分别相当于东京历年平均水平的5.4%和11.8%。

（三）现行城镇化进程依赖土地程度过高

1.传统经济增长强烈依赖土地要素供给。土地需求是由经济发展的需求派生的，是一种引致需求。与传统的发展方式对应，在经济快速发展阶段，经济增长是以要素的高投入和资源的高消耗来保障的。土地的宽供应和高耗费保证了高投资，压低地价的低成本供地保障了高出口，以土地招商引资推进了高速工业化，土地资本化又助推了快速城镇化。我国在过去30多年间，有巨量农村富余劳动力作为蓄水池，保证了低成本的劳动力投入。为服务于投入为主的经济增长方式，土地尽管面临稀缺性制约，不得已采取宽供应方式的选择。

2.城镇建设过分依托土地为杠杆的金融运作。现有城镇建设方式以“土地-财政-金融”联动机制为支撑，在运转中：一是财政是动力。“吃饭靠财政，建设靠土地”，土地出让收入大幅增长，形成土地财政效应。对土地征用、开发和出让产生很强的激励作用。二是金融是工具。城市建设需要巨额资金，金融是不可或缺的工具。近年，各级政府城市建设资金主要来源于银行信贷。土地是杠杆。地方向商业银行借贷的基础。政府资本金，主要来自于土地出让收益，部分来自于财政收支盈余。政府资产抵押，土地是最可靠、最可预期的抵押品。

联动机制带来的好处是：促进经济高增长和城镇化进程，增加地方财政收入，造就了繁荣。带来的弊端是：引发多征、多占、多卖地冲动，冲击耕地红线。导致土地浪费，不节约、不集约利用和资源环境问题。加大宏观调控难度，影响经济运行，引发财政风险和金融风险。

（四）在城镇化中率先节约集约用地

城镇化具有促进土地集约利用的天然倾向，随着由村到城集聚程度的提高，人均建设用地呈递减趋势：村庄 集镇 小城 中城 大城 特大城。经过多年发展，我国经济综合实力全面提升，科技创新能力不断加强，为实施城镇土地节约集约利用战略奠定了坚实基础。因此，要在在资源约束下来推进新型工业化、城镇化，引领新的生产方式和生活方式，以用地安排来引导空间布局，规划和建设美好家园。

1.实施节约集约国家战略，促进合理用地。从我国国土开发空间不足的国情和工业化、城镇化快速发展的大背景来看，节约集约用地、建设节地型社会是未来我国加强土地管理的根本任务，在城镇化过程中，要全面落实节约优先战略，推进节地型社会建设。一要坚持各类建设不新占地、少占地或少占耕地，以较少的土地消耗支撑更大规模的经济活动和经济高增长；二要坚持各类土地利用合理布局和结构优化，促进区域、城乡、城镇和乡村内部、产业协调发展；三要坚持经济效益、社会效益和生态效益协调统一，达到单位土地承载能力和产出率高的目标；四要坚持当前用地和长远用地相结合，不靠透支子孙后代的土地资源谋发展，保持土地资源代际公平和永续利用。

具体而言，就是要积极实施促进土地节约集约利用战略。即，在坚持最严格的耕地保护制度前提下，实行最严格的节约用地制度，全面加强土地资源节约利用和保护，促进经济发展方式转变，走出一条耗地少、结构优、效率高、可持续的土地资源利用新路子。具体有三：一是总量调控和规模导向战略。实行用地规模总量控制。按照“控制总量、保持流量、减少增量、盘活存量”，严控建设用地规模，降低新增建设用地增幅，盘整存量建设用地，使全民在有限的土地上精打细算、合理使用，使土地节约集约利用水平迅速提高。二是空间引导和布局优化战略。优化利用布局。有序的土地利用空间格局具有更大的集约度和承载力，优化、调整土地空间布局、提高利用效率是最大的节约集约。加强城乡用地布局互动，保持和扩大绿色空间，可以有效促进形成节约集约宜居城市，建设环境友好、景观优美的美好家园。三是综合整治和再利用战略。整治、复垦、调整耕地、建设用地和其他用地；创新机制和政策措施，更新城镇用地，系统整治农村低效利用和空闲地，尽快完成对低效用地的再利用；修复自然、地理、人文景观风貌，构建、重塑人与自然和谐相处的人居环境，提高城乡集约用地水平。

2.采取推进土地节约集约利用的措施。节约集约用地是一项综合性的系统工程，要从节地机制、节地标准、节地模式、节地技术和评价体系等多个方面入手，统筹考虑和推进。

一是采取“三线两界一评价”措施，实施总量控制，优化结构，提升用地效率。发挥规划的整体管控作用，设立耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量“三条红线”，管住用地总量；划定基本农田保护区边界和城镇、村庄发展控制边界，强化土地利用空间管制，管住用地结构和布局；建立土地节约集约利用评价考核体系，建立节地评价制度；完善节约集约用地标准，建立健全土地利用效率监管和控制体系。

二是完善土地节约集约利用模式，推动节地技术创新。推行立体开发、复合利用、循环利用、劣地优用等节地模式，促进城镇地上地下空间开发利用，加快城镇改造，鼓励企业实施用地增容改造，推进废弃土地、荒山荒坡等开发利用。加快节地技术创新，开展交通、水利等大型工程建设节地技术研发，推进节能省地型住宅及地下空间开发利用等新技术，加快工矿废弃土地、污染土地、盐碱土地治理和修复技术的创新。

三是健全土地节约集约利用激励机制，不断提高土地利用整体效益。综合运用财政、金融、税收、价格等政策工具和经济手段，促进土地使用主体珍惜土地，主动采用节地新技术，转变土地利用方式，抑制土地粗放浪费，改变不合理的消费需求。设立国家土地资源节约集约利用技术创新奖励基金，激发全社会节约集约用地。

城镇化不能停留在土地层次 篇6

过去的城镇化走的是“土地经济”模式下的扩张之路——政府卖地+房地产商开发。与城镇化有关的土地利益冲突，是制造社会矛盾的重要来源。据国家信访局统计，群体性上访事件 60%与土地有关，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的 84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

城市土地用完后，扩张转向了农村用地。根据历年利用卫星遥感技术监测执法检查的实际数据估算，被监测城市每年新增建设用地95%以上属农村集体农用地，农地入市政策显然已成为新型城镇化下各方利益分配的焦点。对于新型城镇化，各地政府关注的还是从农村集体土地做文章。重庆、天津、成都、昆山、嘉兴、苏州等地在农村集体建设用地流转模式上的探索，“土地换股权”、“土地承包权换社保”、“宅基地换房产”、“土地流转信托”等模式，大抵不脱离弄土地指标的路子。

然而，新型城镇化绝不能只停留在这个层次。在安邦智库学者看来，新型城镇化要实现如下几类目标：（1）为中国经济提供长期增长动力；（2）解决过去向城市转移人口的市民化问题，推动户籍改革；（3）以城镇化带动解决“三农”问题；（4）扭转过去的城镇化发展模式，调整中国城镇体系的区域布局和大小协调。

结合中央城镇化工作会议的重点内容来分析，我们认为，将从2014年开始全面启动的新型城镇化，必须关注如下重点问题：

第一，解决“三农”问题已成为新型城镇化的重点任务之一。中央明确提出，“推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径”，正确的城镇化应该“利于破解城乡二元结构”。这意味着，未来中国新型城镇化的重点不在大中城市，而在乡镇和农村。因此，未来小城镇（包括村镇）的发展将成为新型城镇化的主要建设增量部分。“就地城镇化”将成为受鼓励的城镇化模式之一。相对于把农民向城市集中，就地城镇化更强调农民基于本乡本土、强调生态、因地制宜的发展，如果发展适宜，一方面能发展农村产业，改变农村面貌，改善农民生活，将福利和社保覆盖到农村地区；另一方面又不会给城市带来负担。在对经济的贡献上，就地城镇化同样可以扩大内需，产生消费市场。目前，就地城镇化在中国农村已经有了很多成功的例子。

值得注意的是，在农地确权后，地方政府对农地的运用能力必将弱化，向农民征地的成本还将进一步提高。安邦研究团队在2013年12月对华东三省一市城镇化调研数据显示，目前江浙多地搬迁一户的成本上升至百万元之巨。据国土部官员披露，2012年全国征地的直接土地成本就已经高达1.8 万亿元。随着三四线城市楼市的下滑，地方政府土地财政能力更随之弱化，而农地建设用地入市，相比之前更需要统筹安排好土地背后的户籍制度、财税制度、政府与市场的关系，非本乡本土难以妥善安排，这正是需要“就地城镇化”的现实原因。

第二，新型城镇化不追求城镇化的速度和比例。在决策层看来，2012年中国城镇人口达到7.1亿，城镇化率达到52.4%，这已经是世界城市化的平均水平。因此，新型城镇化不主张设定不切实际的速度目标和比例目标，要“顺势而为、水到渠成”，坚持“实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长”。这意味着，中央不会拿城镇化率作为考核指标，而且摒弃了过去盲目扩张式的城镇化模式。

第三，推进城镇化将优先消化存量，扩大增量属次要地位。中央会议强调，“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”，“主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力”。这意味着，推进城镇化将优先解决现有已转移至城市的常住人口的市民化问题，而就地城镇化无疑与此目标是一致的。

第四，新型城镇化高度重视生态及保留农村、城镇的原始形态和风貌。中央提出，“要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”，“要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”，“依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然”。值得注意的是，在城乡一体化发展中，“要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件”。强调生态环境将成为未来城镇化的一个重要特色。

第五，城市群的发展和建设存在机遇。虽然大型城市不是新型城镇化的重点，但城市群的发展将存在不小的机会，尤其是中西部和东北地区的城镇群建设。城镇群的发展重点不是已有大城市的扩张，而是从系统角度来配置和协调大中小城市的发展，发挥不同城市的特色和优势。因此，在重大城市基础建设（如城际交通）、产业协调等方面，将存在不少的发展机会。而每个城镇的规模扩张，将在建设用地和城市边界规划的约束下，受到严格限制。

第六，新型城镇化将伴随着财税及金融创新的机会。新型城镇化需要大量的资金投入，从目前的形势看，今后的财税改革、地方发债等都要与城镇化挂钩。此外，政策性金融机构将会更多进入新型城镇化的发展，还有可能建立专门的城市基础设施、住宅政策性金融机构。在资金来源方面，中央希望进行多元化的拓展，这为财税改革和金融创新提供了空间。

总体来看，中央决策部门为新型城镇化开出了一个大的任务清单，其中有理想的目标，也有改革的方向。正如中国经济的转型，新型城镇化也体现出了转型的特点——人的城镇化、生态城镇化、城市群与增长极、优化空间、土地集约、注重“三农”等，都是把握未来城镇化的重点。

论中国特色的土地城镇化道路 篇7

中国土地城镇化道路最重要特色是在土地城镇化与土地所有权国有化同时进行。在土地城镇化的过程中, 土地产权是通过国家征收农村集体所有土地, 变成国有土地后再通过土地出让或者划拨等方式出让给城镇土地使用者。中国特色的土地城镇化道路形成主要受到人多地少、人增地减的基本国情和国际环境下的国家粮食战略安全, 工业化初始阶段和发展阶段及其城镇化初中期的资金严重短缺、城乡二元土地产权制度环境、计划经济体制的路径依赖、促进公有制经济发展的政治目标等多种因素锁定的结果。

一、中国特色的土地城镇化面临的重大问题

1.私有产权保护不力损害经济增长动力机制

在市场经济体制下, 私人投资成为投资主体, 私人投资是经济增长最主要的基本动力。私有产权尊重与权益保护不仅是任何理性投资者投资成本收益预期的依据, 也是居民住房消费最重要的制度法律依据。理性投资者不会在没有产权法律保护的土地上建设房屋、厂房、设备和土地设施等。

无论是在城镇国有土地上, 还是在农村集体土地上的私人房屋或厂房设备, 由于没有土地所有权, 一旦地方政府征收农村集体土地所有权或者提前收回国有土地使用权, 可以让私有房屋所有者或私人企业业主搬走。在土地城镇化中, 经常发生的强势政府和城镇土地使用者利用《土地管理法》和《城市拆迁管理条例》以不及市价一半的补偿标准强行征收农民、市民和企业的土地与房屋的现象, 证明土地国有化制度体系下很难保护国有土地或者集体土地上的私有产权和投资者的产权。被征地拆迁户, 即使依照《宪法》、《物权法》和《城市房产法》等主张合法权益, 甚至全家的生命权, 也难以抵挡地方政府和房地产开发商或工商投资者的合法强制拆迁。

2.城镇土地国有化与经济市场化之间的矛盾

(1) 单一的土地国有化破坏了城乡市场经济体系完整统一。

在我国近30年经济市场化改革中, 土地要素是唯一的市场化程度很低的城乡分割的生产要素。土地无论是作为最重要最基本的生产资料, 还是作为最基本最重要的生活资料, 都是市场经济重要组成部分。市场化包含作为生活资料的土地产权转让市场化和土地资本化, 显然与土地国有化相悖。

(2) 土地国有化中的地方政府趋利扭曲了土地市场机制。

在土地城镇化进程中, 土地国有化使得政府直接全面地介入了土地产权交易, 增加了交易环节和交易成本, 在地方政府追求过高的土地财政收入、GDP增长和招商引资等等利益驱动下扭曲了土地征收、储备、供求、价格和竞争等市场机制。①价格机制失灵。现行征地补偿标准是根据征收前三年平均产值的10倍计算。在征地补偿时既不反应市场价格, 也不反应供求 (土地资源严重稀缺下土地产权价格上涨) 、不反应土地价值 (如改良土壤、生态环境和基础设施的投资) 和地租, 更不反应土地使用权所包含的农民发展权。②竞争机制扭曲。政府在土地一级市场上完全垄断买方, 在二级市场上完全垄断卖方并与土地使用权购买者过度竞争, 通过官办的土地储备中心完全垄断土地征收、储备和供给。由于城镇土地国有制度, 不管是公共性的征收还是商业性用地, 进入城镇的土地必须成为国有土地产权, 决定了在征收农村集体土地和农户宅基地的时候, 地方政府完全垄断一级土地产权市场的买方。在城镇土地使用权出让的二级市场上, 地方政府完全垄断卖方, 为了获得最大土地收入, 通过土地征收储备、减少土地供给和挂牌拍卖使土地使用者恶性竞争, 最终抬高了商品房的土地成本, 推动房价的不断上涨。③土地供求机制失灵。在城镇土地国有化过程中, 实现土地出让金最大化, 地方政府充分利用农村集体土地所有权的唯一买方和城镇国有土地使用权的唯一卖方的垄断优势, 扭曲土地储备与供给行为, 形成了住房供地不足和工商业土地供给大量闲置浪费。

3.强制征收和廉价补偿妨碍和谐社会的建设

拆迁中补偿问题是社会矛盾的主要源头, 是和谐社会建设一个不可回避的重大社会问题。在土地国有化过程中, 必然有越来越多的被征收居民和企业采取个人行为和群体行为以保护自己合法私有产权, 包括暴力抗拒强制拆迁、暴力阻止施工、网上求援、个人上访和群体事件等等, 引发社会不和谐和不稳定问题。国家信访局的统计数据显示, 从2003年到2006年的上访中, 有近40%涉及拆迁;建设部同期统计这个比例更是高达70%~80%。

4.导致耕地过度城镇化, 危及国家粮食安全

中国土地城镇化快速推进已经带来了农地过度非农化和建设用地配置效率低下。[1]土地过度 (超前) 城镇化即城镇土地供给超过了城市建设的需求, 超过工商、房地产和公共设施对土地的需求, 消耗过多的耕地, 出现了囤地、空闲地多、利用率低等土地投机和低效率现象。城镇化快速发展和土地过度 (超前) 城镇化严重危及耕地警戒红线和国家粮食安全战略。中国人均粮食占有水平基本上徘徊于国际公认的人均370kg粮食安全警戒线附近。

土地城镇化中出现了地方政府及其官员的违法违规用地。国土部土地督察2008年全年共受理国土资源违法违规举报电话3万件, 其中土地违法举报占近五成, 发现违规违法用地面积1.19万公顷。2009年1月~10月, 国土部土地督察发现违规违法用地面积4.48万公顷, 督促地方依法查处纠正违规违法案件1325件。[2]

二、中国特色的土地城镇化道路的完善与发展

土地城镇化道路有多种, 其中一个可供选择的完善道路就是在现行宪法、物权法、土地管理法等等法律范围内, 在坚持城镇土地国有制的前提下, 限制地方政府的趋利行为, 规范征收程序, 发挥市场机制在征收和出让中的基础作用, 即“市场化+国有化”的土地城镇化道路。

1.确立科学发展观主导地位

坚持科学发展观, 按照城乡经济社会协调发展以及城镇化、工业化和农业现代化协调发展的思路, 掌控土地城镇化的速度和规模。政府从土地交易中退出, 回归土地市场裁判和监管职能, 专心做好城市规划。健全公共财政观念, 公共支出应有全体纳税人共同负担和受益人付费的观念, 确立市场化是公平处理个人利益与公共利益的关系的客观公正公平的方法。正确处理地方政府、被征收人和新土地使用者之间的利益关系, 实现土地资源配置的帕累托最优。转变征收方式, 坚持依法和谐拆迁, 防止出现大规模群体事件和恶性事件。

2.健全国有私有产权平等保护制度

2009年年末, 我国城乡居民储蓄达到264761亿元, 表明工业化和城镇化的资本短缺约束已经结束, 现在是如何开发企业家资源、培养城乡居民创业能力, 保护私有产权, 激发私人投资激情。

(1) 废除《城市拆迁管理条例》, 制定城乡统一的《土地征收法》, 统一征收农村集体土地所有权、农户土地使用权和城镇国有土地使用权的范围、条件、程序和市场化补偿方法等。完善《土地管理法》, 制定土地国有化的程序、补偿标准、听证程序和行政复议回避制度, 特别是保证被征人向国务院及其主管部门上访权, 以有效节制土地违法行为, 保护被征收人的合法权益。

(2) 制定《公平交易法》, 既要防止地方政府和城镇土地使用者极力压低征地补偿标准, 又要防止钉子户漫天要价而损害公共利益、阻碍城市建设。在征收农村集体土地所有权, 规定土地补偿要求标准不能超过市场价格1.5倍, 超过部分的要求不受国家法律保护。

(3) 涉及土地城镇化和国有化的行政区划调整和城市规划修改, 应当公示, 并征求利益相关者的意见和权力要求, 应当举行由利益相关者参加的听证会, 其中被征收人不少于半数。 (4) 强制拆迁不仅侵权, 更是触犯刑法。被征收人与地方政府和开发商是平等土地产权交易的法律地位和讨价还价权利, 不能把被征收人要求高于市场价格定性为敲诈罪, 不能把功名维护私有产权的行为定性为妨碍公务罪和生产秩序罪。

3.完善农村集体土地征收市场机制

与我国经济体制的市场化改革方向和市场经济发展进程一致, 推进加快土地市场化进程, 健全土地产权征收交易的市场机制。首先是完善市场化征收补偿制度。在国家征收农村集体土地所有权和农户土地使用权以及城镇国有土地使用权时, 必须实施完全市场化征收, 按照不低于市场价格进行补偿。对于耕地, 还必须补偿农民对改善土壤、生产条件和生态环境的投资。其次是土地征收储备交易中心应该恢复其保证城镇土地供给的非盈利性的性质和职能, 限制或者免除其国有土地资产盈利和增值的任务。其职能主要是必须平衡城镇化发展和保护耕地之间的关系。

4.健全公平和谐征收法律制度

实现农民土地权益公平分配的主要思路是土地收益增量改革:土地增值部分主要解决农民土地权益、社保和农民发展问题。社会和谐进步既是中国特色社会主义城镇化的基本社会目标之一, 也是我国城镇化顺利进行的基本社会条件之一。尊重和保护私有产权是任何社会最重要民生问题。社会和谐要求采取和谐拆迁方式。和谐拆迁应当是合法私有产权得到与国有土地产权和集体产权平等尊重和保护, 其私人利益与集体利益、公共利益之间得到公平合理的分配, 形成合理利益分配格局。在市场经济体制下, 征收土地房屋的产权保护和利益分配的基本方法就是等价交换或者按照不低于市场价格的标准继续补偿, 不能让被征收房屋的农户和居民及其企业承受难以承受的巨大财产损失。地方政府应当根据市场价格和供求关系及时调整补偿标准。

5.健全土地产权自我保护耕地的制度

(1) 健全和发挥土地产权自我保护耕地的机制。

我国虽然实行了世界上最严厉的耕地保护制度和土地督察与严厉处罚, 但却难以有效节制土地违法和耕地减少趋势, 其最深层次原因是农村集体土地所有者和使用者没有完全的土地产权, 土地产权自我保护机制和土地价格机制没有建立完善。农户土地所有权虚置和集体土地所有者弱势地位难以从维护自身土地所有权利益的动力来有效节制地方政府滥占廉价耕地的行为。通过明晰农村集体土地产权, 健全土地产权运行机制, 充分体现土地产权的市场价值。

(2) 健全和发挥土地产权交易价格机制。

当土地补偿标准高于市场交易价格和土地所有权与国有土地使用权出让金反应市场价格、租金、土地价值和土地供求趋势的时候, 土地产权价格机制就能自动节制低效的滥占耕地和投机行为, 抑制耕地所有权和使用权中过度投机和侵占农民土地权益。只要土地交易没有中间环节和巨大的差价, 土地投机行为就可大大减少, 就可节制耕地过度过快减少的趋势。

参考文献

(1) 曲福田, 高艳梅, 姜海.我国土地管理政策:理论命题与机制转变[J].管理世界, 2005, (04) .

土地城镇化 篇8

1.1 自然资源的概念

自然资源是指存在于自然界, 能被人类利用并能产生经济或社会价值的自然条件 (或自然环境要素) 。然而自然资源仅仅是一个相对的概念, 随着社会生产力水平的提高和科学技术的进步, 自然资源的概念也在不断变化。那些虽然在当前不能为人类利用而转化为自然资源的自然环境因素, 可能在今后也能被人类利用, 转化为自然资源。

1.2 自然资源的特征

自然资源具有有限性、区域性、整体性、多用途性和社会性等特征。

1.2.1 有限性

自然资源的有限性是指自然资源的数量供应与人类不断增长的需求存在矛盾, 即用经济学的观点看自然资源存在稀缺性。

1.2.2 区域性

任何一种自然资源, 无论在数量上或质量上都有显著的地域差异, 并且在地球上的分布都是不均衡的。自然资源的地域差异 (区域性) 不但表现在不同区域同一种资源在数量和质量上存在差别, 而且还表现在不同区域的各种自然资源在其品种组合上的差异。这两个方面的差别, 会对自然资源的利用都会产生重大影响。

1.2.3 整体性

各种自然资源要素一个区域彼此都有生态上的联系, 形成一个整体, 即自然资源生态系统。其中一种资源的开发利用, 就可能引起系统中其他资源或环境要素的连锁反应。自然资源的这种整体性特征, 要求人们全面研究、综合开发自然资源。

1.2.4 多用途性

大部分自然资源都具有多重功能。如一条河流, 可以用作发电, 也可以作为灌溉系统的主要部分, 对交通部门而言则是航运线, 而旅游部门又把它当作旅游资源。

1.2.5 社会性

自然资源上附加人类劳动是是自然资源中的社会因素。这种社会因素是人类世世代代利用自然、改造自然的结晶.

2 土地和土地利用

2.1 土地利用的概念

土地利用是指人类通过一定的行为, 以土地为劳动对象, 利用土地的特征, 来满足自身需要的过程。土地利用可以是一项生产性活动, 如种植作物、栽培树木、养殖牲畜, 也可以是一项非生产性活动, 如建筑住宅、修建公园等。

2.2 土地的平面利用与立体利用

简单来说, 土地是指地球的表面, 是一个平面的概念。农业用地, 尤其是种植业用地, 一般也是平面利用。然而, 土地又是立体的, 下至地壳, 上至大气层, 都可以作为土地的范畴。城市土地日益趋向立体利用方向发展。在现代城市中, 地下停车场、地下管线网、地下商场、隧道、地下铁路比比皆是, 甚至有些城市地下可作三四层空间使用。另外, 城市的高空利用也越来越多, 现代城市中高楼大厦、高架铁路与公路、人行天桥、高空管线也到处可见。

3 土地利用动态监测的内容和目的

土地利用动态监测主要是通过对本底资料 (监测土地的具体数据和图件) , 采用遥感和土地调查等手段, 利用计算机及监测仪对土地利用的动态变化进行综合反映, 并对这些反映进行科学分析。其监测的主要内容包括土地利用变化的动态信息, 耕地总量的动态平衡情况, 农业用地内部结构的调整情况以及基本农田的保护区情况等。通过对以上的监测, 做到及时、准确的掌握相关土地的具体情况, 为政府的决策和对各项规划管理提供科学的依据。

3.1 土地利用变化的动态信息

土地的利用情况以及利用性质随着时间的推移会发生不同的变化。土地利用变化的类型、具体位置以及相关数量构成变化的动态信息。为更好地对土地进行利用, 有关政府和部门应及时、准确了解这些内容。

3.2 耕地总量的动态平衡情况

为保证耕地的数量能够满足人们对农作物的需求, 必须对耕地总量的动态平衡情况进行充分的调查研究, 相关部门根据现有的耕地资源具体数量, 结合土地资源可以提供的最大限度及目前的耕地需求情况, 将耕地的数量进行合理的协调。

3.3 农业用地内部结构的调整情况

农业用地内部的结构情况就是为了能够对农业用地进行科学合理的管理, 对其内部结构的调整情况及时掌握, 以求其发挥最大效益。

3.4 基本农田的保护区情况

基本农田保护区指的是依照相关的法定程序确定的对基本农田实行特定保护区域。基本农田的保护区不能进行占用。因此, 应及时掌握并充分利用对基本农田的保护用情况。

土地利用动态监测, 就是对土地进行了全面性的调查, 掌握其数量、质量、权属、利用现状等信息后, 对土地进行的调查和监测, 使土地在总体规划的控制下, 更好地发挥其效用。

3S技术的土地利用动态监测技术可以为相关管理部门提供一个快速、有效的土地利用动态监测手段和时空数据管理与分析的平台。在土地利用现状更新调查数据库和土地利用规划数据库的基础上进行土地利用遥感动态监测, 不但节约成本, 提高了数据更新速度, 而且能够有效推动土地利用规划跟踪管理和用途管制的实施, 从而产生巨大的经济、环境利社会效益。

4 3S技术及动态监测系统综述

4.1 利用3S技术进行土地利用动态监测的优势

3S技术是指RS (Remote Sensing) 、GPS (Global Positioning System) 、GIS (Geographical Information System) 三者的有机结合。通过应用综合的技术, 构成了信息获取、信息处理、信息应用一体化的技术系统, 实践性和应用性较强。

地理信息系统具有强大的对空间数据处理和对现实世界模拟的能力, 是采集、存储、管理、检索、分析和描述地球表面与空间地理分布数据的空间信息系统。

GIS系统通过空间要素的叠置, 能够产生相关综合的信息, 外界情况发生变化时, 只需改变局部的数据, 就可维持数据的现实性和有效性。

遥感具有较高的空间分辨率, 可以高效的信息采集信息。利用GIS对遥感资料进行处理, 就可以获得土地资源数据, 反映土地资源的现状。GPS是全球定位系统, 利用卫星技术提供全球地理坐标。具有极高的精确度、灵活性和实时性。

遥感技术可以对土地利用进行分类和动态监测, 但由于遥感图像上半读图上的区域界线比较困难。而GPS的应用, 则能准确地界定区域界线。GIS的应用可以为多种来源的海量时刻数据综合处理、动态存取、集成管理及建模, 因此, 3S集成技术建立了土地利用动态监测系统。

3S土地利用动态监测系统具有以下特点:

(1) 土地利用的变化信息能及时、主动地发现, 获取土地利用变化信息的数量准确、快速;

(2) 土地利用变化信息与历史信息的比对分析;

(3) 计算机管理土地利用变化信息, 输出图件成果方便快捷。

4.2 3S技术土地利用动态监测的一般程序

4.2.1 根据需要选择遥感影像, 同时选择土地利用本底图。要根据遥感数据及所在地区的特点选择数据。

4.2.2 利用扫描仪数字化土地利用图, 形成数字专题图;对卫星遥感影像进行几何校正和辐射校正。

4.3 遥感图像解译

4.3.1 交互式目视解译

在计算机上利用GIS编辑功能对遥感图像进行交互式目视解译。首先对分布范围确定, 用鼠标跟踪类型边界, 边界封闭后, 再决定该图斑的土地利用类型的代码。

4.3.2 计算机分类

采用专家系统, 依据地物光谱特征解译遥感图像土地利用类型;图像由栅格数据转换为矢量数据, 将解译结果 (土地利用变化图) 保存到GIS数据库。

4.4 通过GPS调查最新土地利用及权属变化。

4.4.1 利用GPS前往调查目的区, 精确定位发生土地类型变化的区域边界;

4.4.2 对每个地块进行编号, 每个地块边界各点坐标和该地块的属性进行记录, 土地利用现状图和各个地块的属性信息保存在GIS数据库中。

4.5 利用GIS进行叠加、统计、分析、制图、输出, GIS是整个土地动态监测的重要技术支撑。

4.5.1 叠加分析

叠加同一区域范围内2个不同图层的数据, 就生成1个新的图层。在该图上标明了土地利用变化范围与分布区域。

4.5.2 统计分析

对土地利用本底图与土地利用变化图上不同类型的图斑进行统计分析, 求出各种类型变化的面积。将不同土地利用类型的面积绘制图表, 比较土地利用类型在数量上的变化。

4.5.3

生成土地利用变化图。

参考文献

[1]李德仁, 关泽群.空间信息系统的集成与实现[M].武汉:武汉测绘科技大学出版社, 2000:1-244.

[2]李德仁.论RS、GPS与GIS集成的定义理论与关键技术[J].遥感学报, 1997, 1 (1) :64-68.

改革土地管理制度促进城镇化发展 篇9

1 城镇化发展中土地管理存在的问题及成因

1.1 现行土地利用规划计划管理模式无法顺应城市化发展

(1) 规划不能满足城市化发展中的空间需求。当前我国的城市化发展水平已经有了非常显著的提升, 但是和总体的目标相比还是有着非常明显的差距我国的城市建设和发展中, 需要有更多的新建用地, 但是国家批准的用地只有城市建设用地的3 成, 所以这对城市建设来说会起到非常严重的阻碍作用。 (2) 城市规划对农村土地利用缺乏必要的指导。乡级的规划编制知识将当前的一些农村居民点保留了原有的一些用途, 很多农村的新建用地在处理的过程中早已经形成了农村的土地规划, 所以还不能对农村土地正常的利用和开发起到指导的作用。 (3) 人口城镇化的速度落后于土地城镇化的速度。当前, 我国的城镇化人口大量的增长, 但是我国土地城镇化的速度更快, 二者之间明显呈现出了不协调的状态, 在这样的条件下也就使得城镇化土地得不到充分的利用, 这对城市化的发展和建设也是十分不利的, 在这样的情况下, 我国的城市化建设还是收不到预想的效果。

1.2 农村集体土地产权制度的制约

(1) 法律规定的机体土地所有权主体不是十分的清晰。法律所规定的农村和城市郊区的土地应该是归农民集体所有的, 因为农村经济组织和经营管理等都是集体化的形式, 但是很多农村还没有真正的划归到农村集体经济组织当中。 (2) 集体土地所有权全能完整性较差。在我国的土地制度当中, 对土地所有权是不能买卖的, 对土地的实际用途进行有效的管理限定集体土地所有权的转变, 这样也就使得土地所有权的正常行驶受到了非常明显的负面影响, 所以也就出现了集体土地所有权成为了一种有缺陷的所有权。

1.3 集体建设用地使用权流转不规范

(1) 法律层面的制约。当前, 我国的立法制度建设还不是非常的健全, 在对土地管理法进行修改和调整之前, 集体建设用地入市流转的过程中依然存在着一定的不足。 (2) 农村土地管理的基础比较薄弱。我国的村庄规划工作起步较晚, 所以在实际的工作中很长时间都没有处理好整体的规划环节, 城市的规划和村镇之间的规划关系也存在着非常大的不足。在编制和执行的过程中也没有做好管理方面的工作, 集体建设用地使用权登记发证工作迟迟没有进展, 流转平台的实际建设也存在着一定的不足。 (3) 配套制度不足。因为当前我国的户籍制度改革还是没有任何实质性的进展, 自由交易的过程中也比较容易出现一些问题, 在面对这些问题的时候没有一个相对比较完善的社保体系, 在这样的情况下也就比较容易出现一些障碍。

1.4 征地和土地审批制度还需要完善

(1) 征地范围过大。很多地区的用地规划指标都呈现出了不足的状态, 但是还是存在着很多批而没有供应的土地, 出现了大量的征收土地, 但是土地征收之后, 利用率并不是非常的高, 甚至还存在着非常严重的浪费现象。 (2) 征地程序不合理。征地报批之前, 农民没有充分的参与到方案制定的过程中。安置补偿的问题通常是在征地之后才开始协商, 这也使得农民的权利得不到有效的保护。 (3) 被征地农民安置单一。在被征地农民安置的过程中, 通常都是采用了安置补偿款的方式, 尤其是一些距离城市相对较远的地方, 其征地补偿的水平非常低, 所以农民长期的生计问题得不到很好的解决。

2 深化土地管理制度改革促进城镇化健康发展的政策建议

2.1 深化土地产权制度改革

(1) 明晰产权。进一步做好集体土地所有权和使用权登记工作, 加快发证步伐, 扩大发证范围, 结合国土管理一张图工程, 把每一块土地的所有权、使用权等明确到具体的组织和个人, 完善集体土地产权制度, 以保护产权人的合法利益。 (2) 赋子权能。尽快出台具体的政策规定, 明确每个地块的所有权、使用权、收益权、处置权等权能, 处理好农村土地在集体、个人、经营者等之间的利益关系。

2.2 深化征地制度改革, 确保农民权益不受侵害

(1) 严格界定公益用地性质, 逐步缩小征地范围。深入总结缩小征地范围的经验教训, 趋利避害。国家只征收公益性用地, 凡属经营性用地由用地者直接向农村集体经济组织征购。 (2) 完善征地程序, 征前协商补偿。科学合理地安排征地工作程序, 最大限度地保障被征地农民的知知情权、参与权、建议权、监督权和申诉权, 在征地项目组卷报批阶段, 提前进行征地补偿登记, 与被征地农村集体经济组织和农民协商安置补偿方案, 并签订安置补偿协议, 以作为对目前法定征地程序的有效调整。

2.3 建立耕地保护机制, 创新土地综合整治的模式

(1) 建立耕地保护补偿机制。探索建立农民耕地保护协会, 加强对耕地保护的共同监管。从土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税中筹集资金, 建立耕地保护基金。采取“先建后补、以奖代补、以补促建”等多种方式, 对耕地保护重点地区和成效显著的集体、个人给子奖励。 (2) 突出农民在土地综合整治中的主体地位。加快建立农民参与激励机制, 引导农民参与项目区位选址、土地权属调整, 以及施工建设、竣工验收和后期管护等阶段, 鼓励相关农民介人土地整治项目全过程, 真正实现广泛性和实质性参与。

2.4 开展农村土地流转试点, 探索建立低效用地闲地用地收回和退出机制

(1) 制定农村集体土地流转办法。制定出台适合实际的《农村产权交易管理办法》, 对交易的产品、交易机构、交易方式和程序、交易行为规范、监管和争议处理等进行明确规定, 确保农村集体土地流转合法、合情、合理、可控。 (2) 探索建立城乡统一的建设用地使用权交易市场。依据国有土地有偿使用的有关规定, 参考建立“农村综合产权交易所”的做法, 构建与国有土地权能一致、权益相同的集体土地产权制度, 逐步形成城乡统一的土地市场管理体系, 充分发挥市场配置土地的基础性作用。

3 结论

在我国的城市化发展中, 土地制度方面还有很多不足的地方, 这对土地的合理利用以及城市化的发展都有着非常不利的影响, 所以, 我们必须要采取有效的措施对其加以改进和完善。

参考文献

[1]刘晓迪, 石莉莉.浅谈我国新的土地管理制度的优势[J].黑龙江科技信息, 2010 (22) .

新型城镇化建设中的土地制度改革 篇10

国家在新一轮的城镇化建设中,强调新型城镇化是以人为核心的城镇化,提出城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段,推动城乡发展一体化。中国经济能否顺利转型与持续增长在很大程度上依赖于新型城镇化建设能否顺利推进。而在新型城镇化建设的过程中,土地制度的改革将深刻影响这一进程的整体走向。本文从当前我国城乡二元土地结构的现状入手,分析现有土地制度对新型城镇化建设的制约因素,提出土地制度的改革调整方向。

一、城乡二元土地结构的现状

我国《土地管理法》对土地的所有权作了如下的规定:城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。基于城乡土地在所有权上的不同,在城镇化过程中,国家通过对集体土地进行征收,才能改变其所有权的性质,实现土地的城镇化。

1.地方政府的土地财政推进了城镇化的进程

1987年12月1日,深圳敲响土地拍卖第一槌。从此,土地作为大宗可处置资产,成为地方政府的主要财政收入来源。各地以土地整备中心、储备中心与企业合作等形式进行土地一级开发与整理,通过拍卖等方式将整理好的土地推向市场获取差价,成为实现土地溢价的主要模式。国土资源部数据显示,2013年全国土地出让收入达到4.1万亿元人民币,再创历史新高。

土地财政支撑了中国快速城镇化。农民手里的土地被征用,变作城市建设用地实现增值。增值的部分用来进行城市基础设施和配套建设,城镇化进程得到了资金上的支撑。

2.人口的城镇化落后于土地的城镇化

在城镇化过程中,一些城市过分追求面积扩张,修建新城区、开发区、工业园区等,建成区人口密度偏低,不注重土地的集约利用,人口的城镇化速度落后于土地的城镇化速度。2012年,我国城市建成区面积达4.56万平方公里,2002-2012年年均增加1959平方公里,年均增长5.8%,而同期城市人口年均增长率仅为3.6%。

土地城镇化的加速,一方面占用了集体土地的资源,使农民赖以生存的土地资源数量减少,另一方面农民并没有同步市民化,这就使得在城镇化过程中出现了失地农民这一特殊群体。这一城镇化过程中,城乡差距进一步拉大,城乡二元结构的矛盾更为突出。

二、土地制度对新型城镇化建设的制约因素

1.土地产权不清晰

我国《土地管理法》虽然明确规定土地的国有和集体两种所有制,但在具体的占有使用上,存在着多种产权不够清晰的情况。在实行土地“招拍挂”以前,国有土地的使用大多都是以划拨形式实现的,目前行政事业单位仍沿用这样的格局,这就使得以往糊里糊涂的土地产权“谁占用得多谁受益多”的现象仍还存在。农村的集体土地,从法律上讲所有权属于集体,而集体这一主体如何确定,在产权的明确和权利主体的清晰上,还有着相当大的缺失。如农村的土地产权人,是行政村落中以村委会为代表的村集体,但这一集体的利益如何落实到个体的村民身上,农民对耕地、宅基地及村落其他土地的占有及使用权该如何体现。

2.土地市场不统一

在实行土地“招拍挂”后,国有土地通过市场体制进行统一出让,看似市场健全、公平统一。然而地方政府出于招商引资、发展本地经济等多方面的考虑,在市场中人为地干预资源配置的方式,通过协议等方式出让工业用地,使工业用地与居住、商业用地在出让存在着比较大的差异。我国城市土地利用结构上,工业用地出让不仅量很大,而且比例很高。近十年来每年新增供地中40%-50%的土地用于工业。土地通过不同的用途,形成了不同的价格机制,工业用地的价格远远低于商业及居住用地,工业用地往往是以低地价、零地价甚至财税返还等负低价出让给用地者。价格不能真实反映市场的机会成本,不能进行有效的资源配置,导致同地不同权、同权不同价。

3.土地要素流动性不均衡

我国现行国有和集体两种所有制条件下的土地权属表现出资源具有不同的流动性。

国有土地要素的市场流动性强。土地一级市场通过对存量土地和增量土地的整理,以“招拍挂”为主的方式公开转让土地的使用权,把土地资源投入市场;房地产企业通过公开摘牌等模式获取土地资源参与土地二级市场的开发,也就是通过房地产市场的商品流动性实现土地使用权的再次转移;购买的房地产商品的业主可以通过再次出售、出租、抵押等方式在三级市场上实现土地使用权再次转移。在一二三级土地市场中,土地及其附着在土地上的建筑物一起可以作为标的物进行抵押、出租、出售,要素通过在市场上的灵活流动,为权利人带来收益。

集体土地要素的市场流动性较差。国家对集体土地进行征用,集体土地被动改变性质,得以补偿。但征用过程中的这一补偿和土地出让后的市场收益往往严重脱节,集体土地得到的要素补偿款不具有市场性质。而除土地征用外,集体土地很难直接进入公开市场,不能进行自由流转、出售、出租、抵押、担保等交易,资源要素无法顺利实现流动。

4.征收集体土地的补偿不合理

现行《土地管理法》第47条规定:“征收土地的,按照被征收土地的用途给予补偿”,“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。在集体土地征收为国有土地的过程中,地方政府按照这一标准,征农民一亩地,只需赔偿农民区区数万元。然后,地方政府通过土地整理机构,对该土地上实施“七通一平”,加工成可供开发的熟地,再通过“招拍挂”等公开拍卖的方式把土地投放到市场,高价出让,最大限度获取土地资本的增值收益。

对于集体土地的原有使用者农民来说,他们分配到的土地增值收益通常仅是土地增值收益的零头,农民得不到集体土地征收过程中产生的大部分增值收益。据安徽省的统计表明,近几年来农民从被征用土地获得的补偿费用,仅为政府通过“招拍挂”卖出土地收入总额的5%左右。农民失去对集体土地的用益物权,也就失去生活的一项最基本的保障。然而,失去土地的农民除了拿到有限的补偿款外,又通常得不到其他方面的生活保障。同时由于地价过高,农民向小城镇转移的积极性大大降低,城乡差距进一步加大,三农问题也更加严峻,城镇化的进程受到阻碍。

三、土地制度的改革调整方向

1.完善土地登记,明晰土地产权

对于国有未出让土地进行登记,明确土地及附属建筑物权益。充分挖掘土地的权益,注重土地地上、地面、地下权益的综合利用和收益的多重获取。对于企业等经营性机构占用的划拨土地,补交土地出让金,体现市场公正,减少政府行政性土地划拨,减少寻租空间,增加土地收益。

对于集体土地实际上有两个主体共同拥有控制权,一是集体(农村经济组织),拥有所有权;一是承包经营者,拥有用益物权,且这一权利具有相对独立性。中国《物权法》明确规定,农村土地承包经营权为“用益物权”。土地承包经营权作为一种用益物权,意味着农民对集体土地享有占有、使用、收益的排他性权利,而且此权利并不因土地所有权人即集体的变更而丧失。土地权属主体的规范首先要对农民承包经营权进行确权,尊重和保护农民对土地的物权。

2.健全土地流转市场化体系

建立城乡统一的建设用地市场。可以考虑许多国家都建立起的土地银行制度,实施国家调控土地市场、合理配置土地资源、保障国家规划实施、有序推进社会与经济进步。改变低成本征地的现状,抑制地方政府盲目进行城市平面扩张,缩小征地范围,扩大国有土地有偿使用范围。在征收农村集体经营性建设土地时,与国有土地同等入市、同权同价,使土地利用价格能够充分反映土地价值。

合理利用城市建设用地,通过在公开市场的流转提高土地的使用效率。避免城市空间的粗放扩张,通过系统和预见性的城市规划,优化城市空间结构。适当提高城市建设用地的利用率,通过旧城改造,收回闲置、空置用地等方式更加集约地利用现有建设用地。改变目前工业建设用地浪费的局面,通过价格机制调整市场供应,减少行政干预。在流转方式上,可以考虑建立差别化的土地供应体系,如土地公告出让、土地使用权租赁、土地指标交易等制度,通过多种方式发挥土地的市场价值。

健全农村土地经营权流转市场。在目前农村土地承包经营基本制度下,建立农村土地市场流转体系。农民根据自身意愿,自主通过统一市场实现承包土地使用权的流转,可以采取转包、租赁、土地使用权入股等方式自由流转承包经营的土地,还可以通过公开市场退出土地的承包经营。这样,一方面有利于集约利用农业用地,使农村土地向专业大户、家庭农场、龙头企业转移,优化土地资源配置,提高农业生产率,有助于农业实现规模化、产业化、现代化的经营,推进农业产业结构战略性调整;另一方面有利于农民从市场中获取公平的土地收益,从土地的用益物权中获得经济上的保障,更好地从事非农业以外的生产活动,顺利实现从农民到市民的转变,推动城镇化进程中“人的城镇化”。

3.建立以人为本的土地增值收益共享机制

在城镇化的过程中,土地的城镇化要同步于人的城镇化,集体土地的征收补偿要注重对农民用益物权的补偿。从用益物权的角度来看,农民不仅需要得到对土地产值的补偿,更要得到就业和生活的社会保障。土地产值以外的其他因素,包括土地区位、供求关系及土地对农民的就业和社会保障功能等,都有可能被记入到补偿金额中,共同构成分享土地增值收益的因素。这样,农民对于土地的使用权益,才能得到比较公平的补偿和保障。

要保障农民公平分享土地增值收益,需要实施配套改革,完善配套法制。规范土地流转市场,制定公开、公平、公正的市场交易规则,完善评估定价规则,实现集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”。同时,在集体土地被征收的过程中,对农民的补偿既要考虑农民作为个人的收益补偿,又要考虑农民作为集体成员的收益补偿,公平的分享集体组织的收益。通过健全的社会保障体系,使农民在城镇化过程中,在失去集体组织权益的同时,真正享有市民化的权益。

4.保证耕地数量与质量,实现城镇化与农业现代化的统一

我国人口众多,但是可以利用的耕地面积有限,这是我国的基本国情之一。保护耕地是国家长期坚持的一项基本土地制度。因此在土地开发整理推进新型城镇化过程中,我们要始终坚守18亿亩耕地保护红线,确保耕地面积不会减少,同时在此基础上尽可能地增加耕地的面积,并确保生态环境的良好发展。