政府配置审计

政府配置审计（精选九篇）

政府配置审计 篇1

(一)碳排放权政府配置审计的定义

碳排放权的初始配置是整个碳排放交易的前提。碳排放权涉及到的是公共大气资源,不像其他稀缺资源一样,它本身能以界定权属,因此,需要初始配置对这些无主的碳排放资源进行配置,而对于这样一种特殊的公共资源,依靠市场进行初始配置显然是行不通的,必须借助于政府的公权力,由政府进行总量调控和初始配置。碳排放权初始配置即政府如何分配碳排放权配额指标给企业,此后,减排程度低的企业向减排程度高的企业购买减排指标来完成减排任务而对方则获取收益。

对碳排放权配置过程和配置结果进行审计监督是对各类组织碳排放权权责的再确定,其审计目标是保证碳排放交易政策法规的贯彻落实,维护碳排放权管理使用的公平与高效,确保碳排放交易市场的有序运行。碳排放权配置审计的核心是政府相关职能部门碳排放权配置的合规性、权利对价的合理性和配置结果的公允性。但由于碳排放交易制度尚处于起步阶段,相关的政策法规、市场都没有真正形成,在碳排放权的政府配置过程中,由政府总控的免费分配方式更符合当前的实际情况,这使得碳排放权政府配置不同于其他权利配置,初期配额以免费分配为主,而免费分配的依据则是企业历史碳排放量。

基于以上分析,本文将碳排放权政府配置审计定义为:审计主体以相关法律、政策法规、制度和管理办法为依据,通过执行审计程序对政府相关职能部门、企业在碳排放权分配中的程序、结果及信息披露的公平性、效率性进行评价的经济活动。

(二)碳排放权政府配置审计的主体与客体

(1)审计主体。审计主体回答的是谁来审计的问题。与碳排放权最相关的环境审计的主体目前有由政府审计、企业内部审计和社会独立审计机构,其中,政府审计发挥主导作用。碳交易作为一种环境保护与经济发展的新模式,在许多方面需要依靠政府的力量来推动、引导,而且,碳排放权配置审计的对象之一又是政府职能部门,相比而言,国家审计所具有的强制性和权威性更能有效的推动碳排放政府配置审计的开展,政府审计在碳排放政府配置审计中居于主导地位。同时,政府资源配置审计不仅需要审计部门执行,还需要其他相关部门如环保部门的配合,提升在解决专业问题时的技术支持,提高碳排放政府配置审计的严肃性以及执行力,促使更好地履行碳排放责任,确保节能减排目标的实现。碳排放权政府配置审计的审计关系如如图图11所所示示。。

政府在碳排放政府配置审计中具有双重角色,政府受社会公众委托对碳排放权进行分配,由此形成公共委托管理责任关系,并受到社会大众监督,政府在此过程中担当受托人的角色。政府将碳排放配额权下放到具体的职能部门,政府与具体的职能部门之间形成次级公共受托管理责任关系,政府在这一过程中担当委托人的角色。如仅仅以政府部门作为审计主题会产生审计内化的问题,即政府既是碳排放权配置的实施者,又是配置结果的监督者,碳排放权配置审计的独立性、公信力受到影响。因此,有必要将内部审计、社会独立审计纳入碳排放权政府配置审计主体,内部审计具有信息优势,社会独立审计具有专业优势和更高的独立性,通过二次审计提高审计质量,形成政府为主导,社会审计、内部审计共同参与的审计主体体系。

(2)审计客体。审计客体,即审计的作用对象,包括承担碳排放权分配责任的政府相关职能部门,以及履行碳减排和环境保护责任的企业。负责碳排放权配置的政府相关职能部门担负辖区内环境保护的责任,负责碳排放权的配置,有责任、有义务公平、公正分配碳排放权配额,因此成为碳排放权政府配置审计的审计客体。企业承担着减少碳排放的社会责任,企业碳排放量是否超过碳排放配额是碳排放权配置审计的核心,因此,企业也是碳排放权政府配置审计的审计客体。

碳排放权政府配置审计的内容是对审计对象的具体化,包括三方面内容:一是合规性审计。碳排放权政府配置相关的法律法规是执行审计程序的依据,合规性审计就是审查被审计人对碳排放权配置政策制定的程序性、执行过程的规范性、执行结果的效果性进行审查。结合我国碳排放权分配的实际情况,合规性审计主要包括两个方面:一方面审查政府相关职能部门碳排放权政策制定的合理性,即是否兼顾经济发展与环境保护。另一方面审查企业碳排放实际情况,确保企业落实碳排放相关政策。二是碳排放量审计。之所以将碳排放量审计单列是因为它在碳排放权配置审计中的地位非常重要。我国碳交易市场处于起步阶段,碳排放量的配置在未来很长时间内将实行现货交易,政府依据企业以往年度的碳排放平均数作为碳排放配额基准数无偿分配排放配额。企业碳排放数据成为一个重要指标,对企业上报的碳排放情况进行鉴证不可避免。碳排放审计的内容主要是将企业生产经营过程产生的污染物量化为温室气体排放量,以此作为碳排放分配的依据,同时,发现其高能耗、高污染的原因,为企业节能减排提供建议。三是绩效审计。碳排放权政府配置绩效是指碳排放权政府配置政策的制定、执行所带来的碳排放量的减少,以及由此导致的生产经营环境的改善、气候保护与治理得到的有形或无形收益。

二、碳排放权政府配置审计的程序和方法

(一)碳排放权政府配置审计的程序

碳排放权政府配置审计本质上仍是一种具有一定特殊性的审计,因此,审计师需要借鉴一般审计的程序和方法,根据碳交易政府配置的特点加入特殊的审计步骤和方法,例如对于碳排放量的测量,其基本程序如图2所示。

第一,碳排放权政府配置审计的准备阶段。这一时期的主要任务是进行各项前期准备,主要包括确定审计目标、审计立项、确定审计人员,了解碳排放权配置部门的分配、管理基本状况,对企业保送的碳排放权报告进行整理汇总,了解企业生产经营的基本流程,重点了解有关节能减排的制度建设与执行情况,确定审计重点,编制碳排放权政府配置审计工作方案。

第二,碳排放权政府配置审计的实施阶段。审计人员通过在被审计单位的实地审查收集证据,通过查阅资料、人员访谈、问卷调查、函证取证等方式收集相关资料,并进行初步汇总筛选,针对关键环节进行实质性测试,了解碳排放权政府配置政策的执行情况,掌握企业碳排放的实际情况以及是否符合分配的碳排放额度的要求。最后根据上述资料编制审计工作底稿。

第三,碳排放权政府配置审计报告阶段。根据审计证据得出审计报告并建立审计工作档案。在得出审计报告之后应与被审计部门及相关企业进行沟通,允许被审计单位对审计过程中提出的问题进行补充说明,避免出现因审计证据不足导致的争议性问题,根据获得的新证据对审计报告进行修改,最后将审计报告提交审计复核机构复核提高审计报告的真实性、客观性。

第四,碳排放权政府配置审计的补充审计阶段。由于碳排放权政府配置时效的特殊性,需要持续监督碳排放权政府配置政策制定和执行的连续性,从而全面了解企业节能减排行为的持续性和有效性,确保碳排放权政府配置审计发挥最大效益。

(二)碳排放权政府配置审计的特殊方法

碳排放权政府配置审计除采用常规的审计方法外,还需要在审计证据分析中运用一些特殊的审计方法,主要包括碳足迹分析法、专家意见法和成本效用分析法。碳足迹分析法主要应用于分析企业生产经营过程中的碳排放量,其方法是针对排放源的特点选择合理的方法对温室气体进行量化,目前普遍采用的方法是按照某种能源消耗的数量与其排放因子(系数)计算:温室气体碳排放量=能源消耗量×排放系数。专家意见法用于评价碳排放权政府配置设计与执行的合理性,这是因为合理性难以量化,权威专家的专业判断不仅可以用于对政府配置的直接评价,还可以用于构建配置效率评价指标体系。碳排放权政府配置效果不仅表现为经济效益,甚至更多的表现为社会效益和生态效益,而后者往往很难计量,采用成本效用分析法可以将社会效用和生态效用转化为经济效用指标,采用分析性复核、内部控制评价等方法结合审计证据得出审计结果。

(三)碳排放权政府配置审计的监控机制

碳排放权政府配置审计是政府审计主导,企业内部审计与社会独立审计共同参与的复杂审计体系,在这一体系中,三大主体之间如果不能清晰界定职能会导致职能重叠,导致利益冲突而影响审计体系的规模效应。本文建议在企业内部审计、政府审计的基础上构建以外部独立审计为核心的监督体系,如图3所示。

三方形成的碳排放权政府配置审计监控体系一环接一环,形成一个能够发挥各自特长的机制,依靠内部审计的信息优势、政府审计的权威性和强制力、社会独立审计的专业性和独立性构建制衡政府相关职能部门、减排企业的体系,合力实现碳排放权配置审计的目标。但目前的第三方独立审计参与程度有限,需要依靠政府建立碳排放权配置信息平台,公布内部审计、政府审计及第三方独立审计的审计报告,提高审计信息的透明度,加强社会公众力量的监督。建立碳排放监测、报告、核查过程中发现的违规行为档案,并在信息平台上公布,发挥其对相关部门、单位的“失信惩戒机制”作用。

三、碳排放权政府配置审计的应用

鉴于碳排放权交易处于试点阶段,相关的政府配置也处于探索阶段,本文以试点城市上海为例探讨碳排放权政府配置审计的实际应用。

(一)确定审计事项

上海市碳排放权政府配置的审计事项主要包括以下内容:确定市环保部门、发展改革委员会(碳排放权分配部门)为审计对象,同时,受限于审计资源的有限性,按照重要性原则选择以下企业:因多方面原因受到审计部门重点关注的企业;碳排放相关的焦点行业;节能减排的代表性企业。审计目标为审查政府配置审计的公正性、合理性,是否激活碳排放交易二级市场,审计内容为2013年度碳排放权配置责任以及企业的碳减排责任履行情况。审计依据包括《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《大气污染物排放标准》,以及上海市出台的《上海市人民政府关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见》,《上海市碳排放管理试行办法》,《上海市碳排放核查工作规则(试行)》等法律法规和行业标准。

(二)审计准备阶段

由审计署驻上海特派员办事处(以下简称审计署)领导,上海市审计局、各区县审计局组织审计人员,并聘请相关领域专家组成联合审计小组,对市县相关领域进行摸底抽查,形成初步审计方案。审计方案划分四个审计阶段:一是对江岸区进行试点审计并以此制定正式审计方案;二是以市审计局联合区县审计部门及相关专家组成4个审计小组,具体组织实施对各区县的审计工作;三是各小组根据审计情况撰写审计报告并与被审计部门、企业沟通,将审计报告提交上海市人民政府和审计署驻上海特派员办事处;四是审计报告提交后,根据对发现问题的整改意见跟踪审计整改情况以及查找遗漏项目。

(三)审计实施阶段

审计小组进入各区县实地调研,确定重点审查对象,查阅企业生产经营过程中的有关能源消耗(如能用统计表、能源利用情况表)、财务资料(如月度生产计划、台账、审计报告)以及其他相关文件(如碳排放的相关检测报告),利用碳足迹分析、趋势分析法等审查被审计企业能源消耗、单位热值含碳量、氧化率等参数的合理性,审查碳排放量与提交的申请配额报告是否相符。利用检查相关计量器具、实地访谈、抽查原始记录等方式对被审计企业提供的数据进行验证。

(四)主要审计结论

(第一,碳排放权政府配置较为合理。上海市环保局通过对辖区内企业的实地调研确定主要碳排放企业,确定小火力发电厂、冶金行业、石化行业作为重点,根据能源类型和生产规模确定碳交易试点企业202家,按照历史排放法、基准线法向试点企业免费发放碳交易配额,并将该情况在上海市环境能源交易所官网公布。

资料来源:上海市环境能源交易所

第二,碳排放权政府配置效果。8家重污染企业比上年度能耗降低,其中5家企业从另外9家企业购入少量碳排放权,碳排放交易机制在政府配置的基础上发挥了一定作用。

第三,问题与不足。部分企业未遵守碳排放交易规则,如某火力发电厂碳排放超标,未进一步采取减排措施,也未向其他企业购入碳排放权配额。政府碳排放权配置未按年度进行调整,浦东区某冶金厂自2013年开始进行生产转型,由冶金锻造改为特种合金销售,基本实现零排放,但在配置碳排放指标时仍按照2009-2012年的数据分配碳排放配额。此外,碳交易二级市场不活跃,碳排放交易价格偏低。根据上述审计情况审计小组向市政府做了审计报告并提出三点建议:一是优化碳排放权配置流程,建立与重点企业的沟通交流机制;二是激活碳排放交易市场,严查严惩违规企业;三是健全环境监测,对重点企业通过物联网设备进行实施监测。

(五)后续审计阶段

针对发现的上述问题,市政府根据相关建议进行了处理。后续审计对审计报告中提到的问题进行了核查,发现市发改委责令该火力发电厂以30元/吨的价格向其他企业购买碳排放权指标,并处以10万元罚款。针对碳交易价格偏低,不能激励企业减排积极性的问题,由政府设置碳交易价格。

四、推进碳排放权政府配置审计的建议

第一,完善相关法律法规体系。目前,碳排放政府配置审计尚处于探索阶段,在很多方面还不健全,这更加需要有一个相对完善的法律法规体系为其保驾护航。目前,主要考虑从两个方面入手,一是明确碳排放权政府配置审计的法律地位,完善碳排放权政府配置及其相关审计的法律制度,确保碳排放权政府配置审计有法律作保障。二是健全相关碳排放权政府配置审计的法律法规、制度与标准,使得碳排放权有据可依。

第二,建立碳会计体系和碳披露制度。构建碳会计体系与碳披露制度是解决碳排放政府配置审计证据难以获取问题的有效方式。构建碳会计体系可以将产品生产过程中产生的排放物用耗用的资源以货币形式计量。碳披露制度则是建立统一的披露标准,提高碳排放信息的可比性。目前,FASB、IASB等发布的相关环境财务会计规范、《温室气体协议:企业核算和报告准则》为温室气体的计量和披露提供了参考,需要我国政府、相关部门制定适用于我国的碳会计体系和碳披露制度。

第三,针对不同行业建立适用的碳排放权政府配置审计评价体系。为规范碳排放权政府配置审计,建立统一的碳排放权政府配置审计评价指标体系具有必要性,但这一指标体系应该是动态的、可调整的,应根据企业所处的行业、所用能源特点选择合适的评价指标,为提高可操纵性,应尽量选择定量,且具备权威统计口径的指标。

参考文献

[1]李兆东、鄢璐:《低碳审计的动因、目标和内容》,《审计月刊》2010年第8期。

产品典型案例及配置_政府 篇2

政府网络现状: 随着信息技术的飞速发展，信息化建设已经深入到政府部门，在政府快速的信息化进程中我们注意到政府网络具有如下特点：  P2P下载占用带宽

大部分政府单位都会遇到因P2P下载等形为，导致本来很充裕的带宽资源捉襟见肘。各种关键业务受到严重影响。 内网中不同部门，不同用户分配不同的带宽

内网中多个部门共用同一出口，带宽的合理分配尤为重要。关键的业务及数据量较大的应用需得到保障，同时需要针对不同的部门，应用进行精细化管理。 网络可视化程度低

政府网使用情况缺乏透明度，全面掌握网络中断应用类别和流量分布，哪些用户在占用带宽资源，无法对网络问题进行快速定位。 非业务应用影响办公效率

QQ MSN，游戏等应用大量占用办公时间，严重影响办事效率。

政府网络解决方案目标: 针对政府网络的特点及其主要问题，在制定流控解决方案时，应达到如下目标： 1 保证关键业务 2 精细化管控 3限制非业务应用 4全面掌控

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审计资源配置效率之DEA分析 篇3

【关键词】DEA模型；审计生产效率；审计资源配置

一、引言

如何提高中国会计师事务所的竞争力？这不仅关乎于中国会计师事务所的竞争力，也和中国的资本市场能否健康发展、中国的企业能否顺利的“走出去”无不有关联。2007年5月，中国注册会计师协会发布了《关于推动会计师事务所做大做强的意见》，根据这个“意见”不难看出中国会计师事务所成为中国经济的发展以及为走出去的企业保驾护航的重要的制度安排。

如何提高中国会计师事务所的竞争力？国内相关会计师事务所的运营效率已经有文献从事务所的运营角度来分析，分析中国本土事务所相比国际所是否具有竞争力。但审计鉴证业务是会计师事务所的核心业务，分析会计师事务所的审计活动的投入产出效率具有较重大的意义，会计师事务所的竞争优势本应体现在保证审计质量的同时实现资源配置最优化。本文运用包络分析方法（DEA）评估中国会计师事务所的审计资源投入和产出效率。

本文的贡献：（1）相比国内的文献，使用了更为贴切的投入与产出的指标来分析审计活动的效率，为中国的事务所做大做强，以及会计师事务所了解自身的效率来改进资源投入以及质量控制体系提供证据。（2）使用了Malmquist生产率指数法从纵向分析会计师事务所在发展过程中的趋势，根据分析的结果，找出会计师事务所效率不高的原因所在。

二、相关研究文献综述

Dopuch et al.（2003）以1989年“六大”事务所中的一家实施的247项财务报表审计活动为研究样本，检验结果表明审计过程中的劳动力投入和成本是完全有效率的。Schelleman和Maijoor（2001）选取了“六大”事务所中一家实施的114项财务报表审计活动为研究样本，检验结果与Dopuch et al的结果基本相同。Kim et al.（2006）以韩国的2001～2002年的“四大”和“非四大”实施的697项审计活动为研究样本，得出来韩国的会计师事务所的生产投入的效率不高的结论。

目前国内已有相关研究。许汉友等（2008）研究结果表明中国本土会计师事务所具备一定的发展潜力，在运营上与国际会计师事务所相比，具有竞争力。曹强等（2008）研究结果表明，中国的事务所审计生产效率整体水平较高。

许汉友等（2008）采用的是Banker et al（2005）的方法，研究了整个事务所的运营效率，不仅仅包括审计鉴证服务、还包括非审计服务。用审计收入来代替审计投入缺乏合理性，审计产出用了公司规模与公司复杂程度以及公司风险，这些并不是审计师投入人力资源就能够改变和创造的产出。本文使用了审计活动中的外勤审计时间来看审计生产活动的效率，更具有科学性依据。并且审计鉴证业务是会计师事务所的核心业务，研究审计活动的效率，对于提升事务所的竞争能力以及提升本土事务所的能力方面具有现实意义。

三、审计资源投入和产出效率分析

数据包络分析方法（DEA）是通过评估以往的生产投入和产出，为以后的生产和经营活动提供决策依据的重要方法，主要应用在生产水平相对有效性、经济效益、并购效率和技术进步等方面的评价。决策单元集合的选定是进行DEA分析的第一步。本文研究的是中国会计师事务所的审计资源投入及产出的效率。本文采用了从2007年至2011年的会计师事务所（41家）投入和产出的数据进行DEA分析。

基于会计师事务所属于典型的人力资源型组织，当审计师审计被审计单位时，需要组织审计小组，对被审计单位进行外勤审计，本文选取投入指标有两个，一个是审计投入的人数，在项目审计的过程中，审计人员是最重要的审计资源。另一个是审计的天数，相对于审计的人数来说，审计的天数也很重要，审计任务的完成有时间的限制，鉴证年报时，根据中国证监会规定，上市公司的年报审计必须要在5月1日前完成，那么审计的天数对于审计项目来说也是至关重要的。产出指标的选择：审计业务收入、其他业务收入。

（一）相对效率的分析

分析结果表明，这41家决策单位（DMU）TE的平均值为0.32，说明从整体来看，会计师事务所在审计资源配置方面是无效率的，并没有达到最优。从单个决策单元来看，普华永道中天会计师事务所是唯一的一所相对有效率的国际会计师事务所，其技术效率（TE）为1。而技术效率（TE）大于0.8的会计师事务所只有德勤华永会计师事务所，属于近似有效率。而这两家有效有近似有效的会计师事务所都是国际所。总体来看，中国的国内事务所的技术效率值较低，整体属于无效率状态。

而技术效率大于1的只有普华永道中天会计师事务所，技术效率大于0.8的只有德勤华永会计师事务所，而技术效率大于0.5的会计师事务所为0，大多数的事务所都在0.2至0.3之间。这说明从整体来看，中国会计师事务所尤其是本土事务所的审计资源投入和产出处于无效率的状态中。

以上结论与许汉友等（2008）大相径庭，他们的分析结论分为部分本土事务所与国际合作所的运营效率比较接近，没有出现明显的劣势。本文结论与许汉友等（2008）的结论差距较大的原因有两方面：首先，他们使用的是2005年公布的“中国综合实力百强城市名单及评价结果。其次，他们应用的投入与产出的指标与本文的指标差异较大，本文使用的是会计师事务所的核心业务的审计资源投入以及与其相对应的审计业务收入作为衡量指标。从指标上来说，本文的指标要更贴近会计师事务所的本质。

（二）纯技术效率

纯技术效率是指管理和技术等因素对生产效率的影响。分析结果显示纯技术效率为1的有6家会计师事务所，分别是德勤华永会计师事务所、天健会计师事务所、普华永道中天会计师事务所、上海东华会计师事务所、信永中和会计师事务所、天健正信会计师事务所。但大多数的会计师事务所的纯技术效率在0.4以下，处于完全无效率的状态。究其原因更多源自技术效率，增加相应的投入，不能带来相应幅度的边际产出，规模不经济。亟需进行产业结构优化升级，增加会计师事务所审计活动的边际产出。

高校在贷款前要做好规划，从总量上控制贷款规模，不能盲目进行扩张，要把贷款数额控制在学校自身可承受的限额内。学校在规模发展的过程中，切不可不切实际，盲目扩建，而是要实行总量控制，将财务风险控制在学校可承担的范围内。

（四）建立有效的财务管理机制和风险预警机制

财务管理制度的建立是高校规模发展的根本保证。合适的财务管理机制能够有效使高校在发展中实现开源节流。建立有效的财务管理机制，首先要对高校的发展方向及发展资金做一个初步的预估；然后再根据科学的预算做一个详细的成本核算，在规模发展的过程中构建成本控制管理体系。各个高校都应当提高财务工作人员的工作水平，必要时对财务岗位的人员进行相关培训。除此之外，高校在发展的过程中还应当建立财务风险预警机制。一般而言，一个高校的规模越大，财务风险可控性越差。但是在目前的高校发展中，部分高校盲目地扩大学校规模，却没有合理的风险预警机制，导致发展后期出现账款被银行冻结，资金链断裂的现象。并且，部分高校对学校的运营成本没有进行合理的预估，导致在学校投入使用后，学校开支太大，财政方面压力增加。而由于没有风险预警，学校管理人员没有相应的准备，面对财务问题束手无策，最终影响了高校的发展。因此，除了建立有效的财务管理机制外，各个高校还应当建立风险预警机制，这样才能让学校管理者提前预知学校发展中可能面临的财务风险，并及时进行调控和预防，或者拿出有效的解决办法应对财务风险。

（五）政府给予必要支持

一个国家的教育水平关系到国家未来发展的高度。面对高校扩张中的财务风险，政府要加强管理，并给予必要的财政支持。一个高校一旦面临财务风险，收不抵支，便可能会通过降低教育经费投入等方式来实现节流，这样必然会导致学校教育质量的下降。为了保证学校的教学水平，政府在做好管理的同时，可以在必要时候加大财政投入力度，对高校的发展给予财政上的支持，比如，通过补贴贷款利息或者拨款等方式减轻高校的财务负担，从而降低高校在规模发展中的财务风险。

四、结束语

高校财务可持续发展早已成为高校可持续发展及稳态生存的重要内容，我国学者注重其财务风险分析主要理论模型及成因和策略，国外学者则注重高校自身负债水平方面的问题，同时针对该方面问题提出相应的策略。随着高等教育的不断扩张，使得高校诸多硬件投入均依靠银行信贷资金，财政投资资金方面并未跟上，再加上物价水平及银行贷款利息的持续攀升，这时很多高校资金方面压力逐渐增大，使得高校规模发展战略中出现各种财务风险。实现高校规模发展中的风险控制，各个高校必须要从自身实际出发，合理控制招生规模，提高自身核心竞争力；拓宽融资渠道，分解还贷压力；从总量上控制贷款规模；并建立有效的财务管理机制和风险预警机制。

参考文献

[1]万义平，李水第.高校规模发展中财务风险的实证分析及对策研究[J].四川经济管理学院学报，2010，（3）.

[2]庞雪娟.普通高校发展中的财务风险分析[J].科技创业，2011，（4）.

[3]龚小丽.我国高校财务管理的现状与建议[J].财税统计，2014，（7）.

县级政府人员优化配置测度方法 篇4

关键词：县级政府,政府人员,优化配置,模型

提高行政效能, 降低行政成本, 提供优质服务, 这是中国行政体制改革方向。关于行政效能研究, 国内学者较多关注国家层面、省级层面, 而对县级效能重视不够。县在我国社会经济发展中具有极其重要的基础性作用, 是我国农村基本的区域性政权设置, 在国家机构设置中承上启下, 承担着对中央政府、上级政府所制定政策的贯彻执行和对本地域内的政治、经济和社会事务双重管理的任务。因此, 县级政府更需要关注, 本文从人力资源视角, 分析县级政府的人员优化配置。

一、政府人员配置

20世纪80年代以来, 全球兴起“政府重塑”、“治道变革”、“政府再造”运动。政府分为政治和行政两个领域, 行政追求行政效能, 以最小投入获得最大产出。新公共管理学派认为政府服务应以社会和公众的需求为导, 政府要重视产出和效率, 需要测评绩效目标, 实行绩效目标管理。政府要进行投入成本与产出的分析, 人力资源是一种巨大的投入。

行政成本是指政府组织行政活动中消耗的各种资源, 比如行政大楼、办公设施、人力资源等。尽管行政成本不能产生直接的经济效益, 但却是政府运行的必备条件。公共选择理论认为, 由于行政经费主要来自国家财政拨款, 政府成本意识单薄, 为了自身利益不断扩大政府规模和增加人员, 扩张性是政府的内在属性。效能是组织存在的前提, 没有效能也就没有存在的必要。政府效能是指人员在保证政府有效前提下, 确保政府高效率运行。政府高效率的前提是不能出现有效率而无效能, 不能以牺牲政府效能为代价换取人员暂时性缩减。政府人员与行政成本、政府效能存在着复杂关系。随着政府人员增加, 一般行政成本也会增加。但是, 政府效能并不是随着人员数量增加而直线上升, 在人员数量与政府效能之间存在一个均衡点, 即最优配置状态。当人员小于最优数量时, 政府效能会随着人员增加而逐步提升;当人员处于最优配置时, 政府效能最高;当人员超过最优配置时, 政府效能会随着人员增加而逐步下降。在政府人员数量、行政成本与政府效能之间存在着平衡点, 处在平衡点的政府是优化配置政府, 见图1。

政府职位是行政权力的载体, 通过政府职位能够实现权力意志、支配其他资源。政府权力总是处于不断调整和变化之中, 具有天然的扩张倾向, 从而推动着政府人员不断增长。行政成本一般会随着人员增长而增加, 政府效能是一条先升后降的曲线。政府人员从O增长到A期间, 政府效能会随着政府人员增加而提高;随着政府规模的不断扩大, 行政成本也将不断增加, 而行政效能随着政府规模不断扩大, 其边际收益逐渐减小会引起政府效能总收益增长速度减慢, 最终趋向于零。当政府人员处于A点时, 政府效能最高。政府人员从A点继续增长, 政府效能将逐步下降。在OA段政府人员规模偏小, 由于政府人员不足而限制政府公共管理职能的充分发挥。当政府人员超过A并继续增加时, 随着政府人员增大, 行政成本不断攀升, 财政负担越来越重, 政府机构膨胀, 人浮于事, 行政效能越来越低。A点是政府人员配置的最优点, 对应政府效能最高点B, 政府人员相对最少, 而政府效能最高。

二、人员优化配置政府的识别方法

数据包络分析 (Data Envelopment Analysis) 是由查尼斯 (A.Charnel) 和库伯 (W.W.Cooper) 等学者提出的一种系统分析方法, 属于运筹学的一个新兴领域。它利用数学规划模型比较决策单元之间的相对效率。DEA模型的评价对象具有三个特点:多投入、多产出以及多元性。DEA基本模型可分为CCR模型与BCC模型两种。BCC模型引进Shephard距离函数概念, 把技术效率分解成纯技术效率和规模效率。技术无效率可能是资源配置不当, 也可能是决策单元规模不适度。DEA要求决策单元是相同目标和任务、相同工作环境、相同投入和产出。假设n个决策单元, 每个决策单元m种输入, s种输出, xi, j, yr, j分别用表示, 分别表示第j个DMU的第i种输入, 第r种输出, BC2面向输出模型为:

通过θ值判断DEA有效性。如果θ=1, 则该决策单元有效。若 , 则该决策单元非技术有效, θ越大说明, 决策单元有效能越高。

三、县级政府效能的评价指标体系

政府效能包括政府提供的公共服务产出和行政成本两个方面。县级政府公共产出主要体现在经济增长、社会稳定、公共服务和行政能力等方面。政府效能评价指标体系应该遵循科学性、客观全面性、可行性和发展性四条原则。县级政府效能评价指标体系包括12项指标 (表1) 。投入测度县级政府投入的人力资源, 即县级政府的公务员。产出测度县级政府提供的公共管理, 包括发展经济、社会保障和公共服务。GDP测度县级政府的经济绩效。从业人数、参加医疗保险人数和参加失业保险人数三项指标测度社会保障绩效, 农业技术人员数、医疗床位、学龄儿童入学率、通车公路里程、固定电话用户和电邮业务七项指标测度县级政府的公共服务绩效。该政府效能评价指标体系较全面反映了县级政府的人力投入和产出, 体现系统性、科学发展观、可比性和可操作性等原则。

四、实证分析

1. 样本选取

目前, 我国工有2016个县 (自治县、旗、林区) , 覆盖了国土面积的90%, 人口72%。根据县级政府效能评价指标体系, 遵循数据可获得性原则, 选取98个县作为样本, 其中山东省青岛市5个 (2006、2007和2008年) , 江苏省无锡市2个、淮安市4个, 浙江省57个 (2007和2008年) , 湖南省湘潭市3个、衡阳市7个 (2006年) , 广东省珠海市3个、惠州市3个 (2005年和2006年) , 福建省宁德市8个 (2002、2005、2007和2008年) , 贵州省六盘水市3个, 四川省德阳市3个 (2004、2006、2007和2008年) 。根据统计年鉴、社会经济发展公报收集有关数据。

2. 人员优化配置县的识别

运用数据包络分析的BCC模型, 从98个县级政府样本中分析2002至2008年的208个年份样本, 筛选人员优化配置样本。通过结果:人员配置优化的县级政府有绵竹市 (2004) 、罗江县 (2004) 、广汉市 (2006) 等72个年度样本, 它们是构建人员优化配置模型的样本。

3. 县级政府人员优化配置模型

政府人员配置受政治、经济、管辖面积、管辖人口、文化传统、道德风尚等因素影响。 (1) 管辖人口数量。人口是县级政府的基本管理对象, 人口数量是决定县级政府人员数量的基本因素。一个县人口规模决定着该县官员总量的基数, 并且长期、稳定地起作用。 (2) 经济发展。经济基础决定上层建筑。经济发展水平是决定县政府官员规模的关键因素之一, 并且在较长的历史时期里持续起作用。经济发展水平不仅包括一个县生产力发展阶段的高低, 也包括与之相适应的生产关系状况。 (3) 政府职能。政府职能是指政府在一定时期内对社会所承担的职责和所提供的公共服务数量与质量。职能大小主要取决于政府对社会公共事务实施管理的范围、数量以及这些事务的复杂程度, 主要包括提供就业、教育、医疗卫生、社会治安和社会保障等。 (4) 政府财力。政府财力是决定一个县政府能够雇用多少管理人员的具体的、直接的因素。从税收、公共财政和民众负担的角度而言, 是不允许有过多的政府人员的。经济水平对县政府人员数量的制约, 主要通过县政府财政这个中介环节体现出来。经济规模越增长, 财力越雄厚, 政府人员可能越多。此外, 还受到政治体制、领导偏好等因素影响。

根据上述因素, 假设县级政府人员优化配置模型如下

公式 (2) 中, 因变量表示县级政府人员数量。从业人员表示县的从业人数;国内生产总值表示县的经济发展状况;卫生床位表示县的医疗卫生条件;固定电话户数表示县的通讯设施、信息传输状况;管辖人口表示县的人口规模;地方财政支出表示县的财政实力。

收集72个人力资源优化配置县的有关数据, 运用多元回归分析, 求得县级政府人员优化配置模型:

模型的拟合优度为0.69, 说明被模型解释部分较多。F检验统计量为16.2, 回归方程通过F检验。回归系数通过T检验, 说明系数具有显著性。

4. 结果分析

人员优化配置模型说明, 县级政府人员与管辖人口、国内生产总值、政府职能 (医疗、和就业) 成正比, 而与财政支出、固定电话成反比。如果管辖人口多、经济水平规模大、政府职能范围大, 那么县级政府需要配置更多人员。县级政府人员与财政支出成反比, 县级财政支出范围很广泛, 人力资源费用仅占其中一部分, 而且有些落后县部分财政经费由中央政府承担, 先进地区县财政经费自己承担。县级政府人员与固定电话户数成反比, 随着移动通讯、国际互联网络广泛应用, 固定电话使用呈现萎缩状态, 难以真正反映通讯设施。人员优化模型说明:官民比是衡量政府规模的一个主要指标, 但不是唯一指标。此外, 经济发展水平、政府职能等因素也对政府规模产生重要影响, 不能以偏概全。

五、结论与启示

我国县级政府人员超编严重, 人员规模偏大, 行政成本偏高, 主要原因是政府职能结构不合理, 编制制度落实不到位, 传统观念影响等。人员优化配置是我国县政府行政改革的目标, 县级政府机构需要合理配置、科学规划、科学编制、严格监督。合理配置政府人员, 需要抓住关键因素。人员配置的主要影响因素是管辖人口、经济水平、政府职能。人口因素居于第一位, 首先根据管辖人口数量配置政府职位;经济发展规模居于第二位, 政府主要精力仍然是发展地方经济, 解决民生问题。政府公共服务职能居于第三位, 服务型政府是政府改革的方向, 随着政府提供公共服务范围扩大、质量提高需要配备更多的专业人员。

参考文献

[1]地方政府改革的七大难题如何破解[J].社会科学导刊, 2006 (15)

[2]曾礼.地方政府改革一定要结合政府职能转变来进行[J].重庆行政, 1995 (5)

政府配置审计 篇5

关键词：铁路企业,内部审计,资源配置

2013年3月 , 根据国务院机构改革和职能转变方案, 中国铁路实行政企分开, 成立了中国铁路总公司, 标志者中国铁路正式向现代化企业方向迈进。企业内部审计监督作为企业内部控制的控制, 作为企业内部的最后一道安全防护网, 其运作的效率对一个现代企业来讲突显重要。同时, 基于铁路企业内部审计资源的稀缺性, 本文将从内部审计资源优化配置的角度探讨铁路企业内部审计效率提高的具体途径。

一、提高铁路企业内部审计效率的必要性

㈠铁路总体规模庞大、组织结构复杂, 内部审计人员紧缺

中国铁路总公司今年成立时, 注册资金10360亿元, 资产总额46631.59亿元, 铁路营业里程97840公里, 营业范围遍布全国, 拥有职工总数204.56万人。公司下设18个铁路局、3个铁专业运输公司等企业, 每家所属单位又管辖少则几十家, 多则几百家的独立会计核算单位 (法人或非法人单位) 。铁路企业内部审计监督的对象表现出数量多、地域分面广等特点。然而, 目前铁路企业内部审计机构专职审计人员不足千人, 同其他行业一样面临审计人员紧缺问题。

㈡年度审计任务集中, 审计资源调配困难

原来的铁道部每年均对所属的18个铁路局、3个铁路专业运输公司进行年度经营业绩审计, 各铁路局亦均对所属经营单位进行大面积的年度经营业绩审计。由于铁路企业所属单位众多, 每年单位领导交流、调动等频繁, 且比较集中, 领导人员的经济责任审计亦占年度审计任务的很大一块。同时, 近年铁路年度基建投资完成均在4000亿元以上, 基建投资项目审计亦是重要的审计内容。本就审计人员短缺, 可前述审计任务时效性又要求很强, 审计项目集中性实施突出, 致使审计资源短时调配更加困难。

二、内部审计资源优化配置对提高铁路企业内部审计效率的促进作用

内部审计效率, 是指在保证审计质量前提下实现的成本效益最大化, 即投入同等的审计资源获得更多的审计成果, 或获得同等的审计成果投入较少的审计资源。内部审计资源优化配置, 是指在一定条件下, 将内部审计机构有限的审计资源, 如组织结构、人员、时间、财力、技术等进行合理配置, 实现审计资源与审计职责、审计目标的协调、统一的过程。

内部审计资源的优化配置对铁路企业审计效率的促进作用, 具体体现在三个层次:一是, 通过内部审计资源整体在铁路企业整体组织结构中的合理配置, 有利于提高内部审计的独立性、权威性。二是, 通过内部审计资源内部结构的有效配置, 有利于提高内部审计资源内在实力。三是, 通过内部审计资源在具体审计项目的有效配置, 有利于具体审计目标的完成。

三、优化内部审计资源配置促进铁路运输企业内部审计效率提高的具体途径

㈠优化内部审计资源组织结构, 提高内部审计权威性、凝聚力

一方面, 内部审计机构在企业整体组织结构中的职责定位、领导报告关系的属性, 直接决定了内部审计机构的独立性、权威性。目前, 中国铁路总公司所属单位内部审计机构的领导报告关系并未统一, 如某些单位内部审计机构向单位总会计师报告, 直接出现执行与监督不相容岗位的冲突, 影响了内部审计机构的独立性。从审计监督有效性角度考虑, 内部审计机构应向单位第一负责人或独立于企业具体经营事务的负责人 (机构) 报告审计工作。

另一方面, 内部审计机构自身组织结构的完整性, 以及调配内部审计资源的独立性, 直接影响着内部审计资源的凝聚力, 以及内部审计功能的发挥。目前, 中国铁路总公司所属单位内部审计机构的完整性、统一程度并不一致, 如某些单位运输业与非运输业内部审计机构几乎完全割据, 未能形成统一的审计政策, 以及审计资源的统一调配。从资源配置角度, 应在中国铁路总公司所属铁路局一级进行内部审计机构的整合, 形成统一、规范的内部审计组织机制, 提高内部审计资源的凝聚力, 进而维护审计权威性。

㈡吸收、培养优秀审计人才, 提高审计队伍整体素质

内部审计人员的职业道德、职业胜任能力直接制约着内部审计整体实力。习近平总书记说的好, “打铁还需腰板硬”, 同样的道理, 铁路企业整体内部审计实力的建设, 还需从内部审计队伍自身素质的提高做起。

从目前铁路企业内部审计队伍建设状况看:一方面, 铁路内部审计队伍人员的补充主要还是从会计人员中进行选拔, 而审计素质与会计素质具有不同的客观要求, 新进内部审计人员的培养直接影响着审计队伍建设。另一方面, 审计胜任能力是一种综合素质, 需要审计、经济、会计、财务、金融、信息等多方面的知识结构, 而原有内部审计队伍缺乏具有综合性知识结构的专业人才。

因此, 内部审计队伍建设, 一是把好审计人员选拔关, 将职业道德放在首位, 同时兼顾综合知识的掌握, 实现审计队伍整体素质提高。二是, 加强内部审计队伍培养, 在培养职业品德的同时, 根据内部审计环境的需要, 不断吸收先进的审计理念、技术等, 培养综合性审计人才, 促进审计队伍整体审计胜任能力的提高。

㈢合理安排审计项目, 将有限审计资源用于重点领域

铁路内部审计机构审计监督的单位多、地域广、行业区别大, 而审计人员相对较少, 如何在有限的内部审计资源与内部审计需求之间实现供给与需求的平衡, 需从内部审计需求的源头抓起, 从年度审计计划抓起, 从铁路企业内部审计的长期规划抓起。

具体讲, 就是综合分析内部审计需求的总体情况, 将审计需求按重要性、按时间、按性质等因素进行综合排序, 形成内部审计项目需求库。同时, 根据内部审计资源的总体概况, 将审计资源与审计需求进行配比, 按轻重缓急, 选取重要的审计项目排入长期审计规划及年度审计计划, 以突出审计项目的重点, 将有限内部审计资源投入到重点审计领域。

㈣整合内、外部审计资源, 进行合理审计分工, 减少重复审计

无论是内部审计, 还是外部审计, 其审计的技术、方法是具有通用性的, 尤其是一些通用审计程序。因此, 内部审计与外部审计结果往往具有可借鉴性、可替代性。铁路企业外部审计成果, 尤其是注册会计师年报审计成果, 在审计内容、审计时间配比等方面可为铁路企业内部审计直接采纳。如经营业绩审计中财务成果的核定, 与注册会计师年报审计中的收入、支出的完整性、真实性的审计方向是一致的。注册会计师的审计发现完全可用于内部审计目的, 并在此基础上, 补充完善相关审计程序, 以完成内部审计目标, 从而节约了内部审计资源。同时对注册会计师年报审计不抽审的单位, 由内部审计机构审计之后, 亦可用于注册会计师年报审计, 亦减少其职业风险, 实现内外部审计的协同效应。

㈤加强审计项目审计资源的优化配置, 以促进总体审计效率的提高

内部审计效率的提高最终体现在具体审计项目的完成情况上, 因此加强审计项目管理将是提高整体审计效率的关键。从内部审计资源优化配置的角度看, 需加强审计项目管理的环节主要体现在以下几方面。一是, 了解审计项目具体情况, 根据审计项目需求, 合理配备审计人员, 实现审计人员优势互补。二是, 紧紧围绕审计目标, 树立风险导向审计理念, 采用抽样审计方法, 合理规划审计工作方案。三是, 加强审计督导和复核制度, 在保证审计质量的前提下, 实现审计项目的顺利开展。

政府配置审计 篇6

经济责任审计是针对所有权—经营权分离的产权结构下,对由委托代理关系形成的受托经济责任所进行的专项审计,作为我国所特有的一项审计制度创新,它是对被审计人个人履行经济责任、遵守法规法纪和廉洁自律等情况进行评判和界定的审计过程。2010年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,成为经济责任审计事业发展的里程碑,体现了党中央、国务院对经济责任审计的高度重视。

农行经济责任审计工作自1998年正式开展以来,在加强干部监督管理,促进各级行高管人员认真履行职责等方面起到了举足轻重的积极作用。2011年底,农行制定了《中国农业银行高级管理人员经济责任审计规定》,进一步规范和完善了高级管理人员经济责任审计工作,明确责任审计的职能定位是“全面、客观、公正地评价各级机构高级管理人员的经济责任履行情况,促进高管人员认真履行职责”,核心任务是为行党委、董事会决策服务,在“加强领导干部监督、促进廉政建设、深化人事干部制度改革以及保护农行资产安全完整等方面发挥更充分的作用”。

近年来,随着《商业银行资本管理办法(试行)》等监管规定的颁布和实施,各商业银行在越来越紧的资本约束下都面临新的课题:外生性的资本来源有限,内生性的资本积累需要长期过程,只有在已有的资本结构下,实现资本的合理配置和有效增值,才能在可接受的风险限额内实现既定经营目标并实现价值最大化。而经过国内外银行业的长期实践,经济资本管理的理念和体系逐步成熟,能够满足资本约束条件下的风险控制和价值创造要求,已经成为国际银行业公认的最先进、最核心和最有效的经营管理工具。工农中建交等国有大型商业银行的经济资本管理工作经过近几年的发展,逐步形成了符合监管要求,具备一定管理深度的实践体系。经济资本管理在资源计划分配、风险资产定价、绩效评估管理等诸多方面都有了深入的应用,正成为贯穿经营管理全过程的核心主线。而从权责的角度来看,经济责任审计与经济资本管理在降低委托代理风险、抑制内部人控制等方面具有天然的一致性。在这样的实践背景下,如何在经济责任审计中利用经济资本配置这一管理工具评价被审计人的受托经济责任履行情况,无疑是值得思考的问题。

二、将经济资本配置分析维度融入经济责任审计过程的理论基础

(一)商业银行经济责任审计与以经济资本配置为核心的绩效管理在目标上是一致的

现代审计理论认为,受托经济责任乃现代会计、现代审计之魂。经济责任审计的基本理论依据即是特定受托经济责任关系的存在(此种受托经济责任更明确地指向行为人本人),首要目标在于促进和保证被审计对象受托经济责任得以全面履行,最终目标是保证全行战略目标的实现。经济资本管理作为一种评价工具,管理层可以通过经济资本配置,将全行的战略目标分解到各个分支机构和业务条线,并通过绩效管理体系来保证全行经营管理的导向,使全行发展方向不致偏离银行所制定的战略目标。两者都是保证全行战略目标实现的重要工具。

(二)建立在经济资本管理上的评价体系与商业银行经济责任审计“全面评价,立体画像”的要求相吻合

以经济增加值、风险调整的资本收益率等建立在经济资本管理基础上的评价指标,从风险管理和价值创造的角度,充分揭示了各级经营机构创造价值必须承担风险,从而占有资本即占有资源的原理,形成了风险、资本、市场价值三者间的辩证统一。当前,农行经济责任审计的总要求是“以被审计高管人员任职期间的经济责任履行情况为基础,对被审计高管人员进行综合评价,重点突出与被审计高管人员直接相关的重大经营决策事项的审计,并对其真实性、合法合规性、风险性与效益性进行审计认定。”审计的主要内容包括五个方面:“(1)经营战略和管理决策情况;(2)业务经营发展状况;(3)业务风险控制与内控管理;(4)重大决策事项;(5)其他事项,即各级行党委要求审计的其他内容。”如能更加深入地使经济资本管理理念融入审计过程,强调以风险调整之后的经营绩效在审计评价中的作用,将更能在上述五个方面之间形成有机纽带,促进审计评价的完整性和准确性,使经营责任人正确看待风险和收益,自觉控制风险的无限度扩张,从根本上纠正短期逐利思想和各种非理性行为,全面落实效益、质量、规模协调发展的经营理念。

(三)经济资本管理与经济责任审计在内部控制职责上具有逻辑上的承接关系

经济责任审计是内部审计的一种特有形式,在具有受托性、审计内容和审计方法的综合性、较强的政策性等特点的同时,也蕴含着内部审计的一般特征及属性。现代内部审计理论认为,内部审计作为独立的监督和评价者,风险管理的“第三道防线”,其根本职责在于对内部控制与风险管理的监督与评价,帮助组织改善风险管理和内部控制,实现战略目标。经济责任审计自然承担着对被审计机构内部控制过程及效果评价的职能。而上下级行能够通过持续沟通,以经济资本的分配作为管理工具,促进资产的风险和收益信息充分流动,形成“监控——反馈——修正”机制,实现对既定管理活动的内部控制。从经济责任审计的职能来看,需要对各级机构是否充分有效地建立起这种内部控制机制进行评价。

三、构建经济责任审计中经济资本配置分析维度的可能途径

经济资本其实质是一种风险和绩效管理工具,对不同的管理层级有其相应的评价范围和标准。从现有制度来看,农行对分支机构经济资本管理的评价包括六个方面:经济资本管理办法的落实情况;经济资本应用的范围、力度和效果;经济资本限额的执行情况;各类风险经济资本占比结构变动情况;经济增加值、经济资本回报率变动情况。结合经济责任审计的五项审计内容,这里从战略决策、业务经营、风险控制三个方面讨论构建这一分析维度的可能途径。

(一)在战略决策方面,强调被审计人利用经济资本配置进行战略管理的能力

农行现有的经济资本配置采取的是以限额形式将经济资本分解到各分支机构、部门、产品、客户等对象,并进行动态监控和适时调整的模式,基本原则是要在各级行建立商业性配置与战略性配置相结合的经济资本配置机制,将经济资本优先配置到经济资本回报率高、经济增加值增长快、贷款经济资本系数低的分支机构、部门、产品上,并通过战略性配置满足三农县域、重点县支行和重点城市行的专项经济资本需求。在责任审计的过程中,通过对覆盖分支机构、部门、产品、客户的经济资本分配矩阵的分析,从纵向的变化、横向的对比等维度出发,站在资源配置的角度反映被审计人的战略意识和全局眼光,评价被审计人在战略决策时是否能够同全行的战略着力点相契合,是否能够充分利用经济资本配置的战略导向作用,把握机构的经营方向。

(二)在业务经营方面,突出被审计人利用经济资本配置增强分支机构可持续发展能力方面的评价

商业银行不仅需要通过有效的经济资本配置使得收益与风险在不同客户、不同业务品种、不同分支机构等层面达到有效均衡,还需要利用这一工具使业务的短期和长期发展之间获得平衡,保证机构长久地具备生存能力和价值创造力。因此,责任审计过程中,需要从经济资本配置的角度对被审计人制定的绩效管理体系进行评价,考察绩效管理体系是否能够及时地反馈收益和风险信息,避免短期化和非理性的行为。

(三)从风险控制角度上,注重被审计人是否有效地建立起保证经济资本计量准确性的内部控制机制

在新资本协议框架下,农行经济资本计量的范围包括信用风险、市场风险和操作风险,在分支行层面,面临的主要是信用风险和操作风险,而进行经济资本计量的数据基础是各类业务管理系统和风险分析报告系统,责任审计应在制度建设、实际操作等方面,对各类风险数据收集的完整性、录入系统的准确性进行再评价,监督数据从“档案袋”到“数据库”这一流程中内部控制的充分性,保证经济资本计量的准确和真实。

四、后记

本文对将经济资本配置分析维度融入商业银行责任审计这一命题做了简要的分析,探索了使用经济资本配置维度对被审计人进行评价的可能途径,但由于理论知识和实践经验有限,在问题的阐述中难免挂一漏万,特别是对审计过程中各个阶段的具体实施措施还思考得不足,与实践的要求还有较大的差距,这一点还需要在今后的工作和学习中认真总结,并作为下一阶段思考的重点,进行有益的探索。

参考文献

[1]刘颖裴,余玉苗.注册会计师审计定价模型中的风险溢价及其内在化研究[J].会计研究,2005(03).

农村水权政府配置改革的法律探析 篇7

《中华人民共和国水法》第3条规定水资源属国家所有。这一规定顺应了我国现阶段水资源紧缺和经济发展的形势。国家以无偿或有偿的方式出让水资源使用权给用水主体。它的任务是在农村特定流域或区域内, 遵循一定的原则, 采用行政的、经济的手段, 通过各种措施在各用水户之间进行合理分配, 协调处理具有全局性的社会公共利益、生态环境问题与公民个人之间的关系, 为国家实施可持续发展战略创造有利的水资源条件。[1]

一、现行法律法规对农村水权政府配置的规定

(一) 《水法》对农村水权国家宏观调配的相关规定

由于水资源的整体性和流域性, 我国《水法》并没有针对农村水权的国家调配作专门规定, 而是将其作为全国水资源供求规划和配水方案中的重要部分。

根据水法规定, 县级以上地方政府水行政主管部门依据上级水资源中长期供求规划和本地区的经济发展规划, 本着协调各行业、各地区平衡发展、保护生态的原则制定地方的中长期供求规划。农村水权调配包含在地方的中长期供求规划中。

同时, 根据《水法》47条规定, 县级以上地方政府及其水行政主管部门根据水量分配方案确定给本地区使用的水量, 制定用水计划。这样, 农村地区的宏观配水份额就通过《水法》得以确定。

(二) 《取水许可和水资源费征收管理条例》的相关规定

《取水许可和水资源费征收管理条例》对水权政府配置的取水许可制度做出了规定。根据其第3条规定, 除国家确定的重要江河、湖泊, 县级以上各级政府水行政主管部门负责取水许可制度的组织实施和监督管理。实施取水许可应符合水资源综合规划、水资源中长期供求规划和水功能区划。

二、农村水权政府配置存在的问题

(一) 农村水资源国家所有权行使主体地位不明

现实中由国务院统一行使国家所有权并不具有可操作性, 所以水资源所有权被层层委托给各级地方政府及其水行政部门代为行使。具体到农村地区, 当地政府及水行政主管部门是国家所有权的代表行使主体, 负责当地的水资源配置。

政府水行政部门授权灌区负责农业灌溉用水服务和国有水利工程设施管理, 但是对灌区的法律地位、权利范围并没有明确的规定。目前, 大多数地方将灌区定位为水利局直属的事业单位, 设立灌区管理局 (处或所) , 承担部分提供公共物品的职能, 但同时灌区又实行企业化的管理模式, 政府不安排经费, 收入主要来源是水费。这样就使灌区的地位非常尴尬, 管理局既是行使水资源所有权的代表又是水资源的经营管理者, 事企不分, 公益性的服务得不到合理的经济补偿, 致使灌区管理局难以按经济规律进行资本运作和经营, 效益亏损严重, 缺乏运行的活力。笔者认为, 现阶段灌区所有权代表行使主体和水资源经营管理主体的双重身份混淆了水权所有者权益和部门利益, 造成所有权主体虚化, 权责不明。而且在农村, 水权所有权权利和部门利益存在剧烈的冲突, 即农村农业用水的政治和社会意义与管理局部门利益的撞击, 导致灌区管理单位的水资源经营主体角色在夹缝中很难找到发展壮大的空间, 还导致了灌区水权权利主体虚化问题的存在。

(二) 政府水权配置过程中行政色彩浓重

国家根据其享有的水资源所有权进行水权配置, 但是配置过程中行政色彩浓重是水权制度建立和完善、水市场发育的障碍。

从我国的经济发展历程分析。我国长期实行计划经济, 计划生产、计划分配、计划产品供给, 这些计划都依靠行政命令来实施。国家对水资源配置也长期实行行政配水、福利供水的方式, 透着浓重的行政色彩。

从我国的水资源相关法律分析。我国水权法律制度发展比较滞后, 虽然我国现行的水资源相关的法律法规也有一些关于水资源所有权、取水权等权利的法律规定, 如《水法》第7条建立了水资源的取水许可制度和有偿使用制度, 国家通过取水许可证来出让水资源使用权。但是无不带着计划经济的烙印, 法律制度不健全, 起不到优化配置水资源的作用。

总结上面的论述, 问题归结于政府角色转换的不成功。在市场经济条件下, 沿袭旧的政府管理模式必然导致政府私法人格和公法人格角色不分等问题的存在, 亟待在今后的发展中进行角色重塑和修正。

三、农村水权政府配置的完善

(一) 确立灌区管理单位作为水资源经营主体的独立法人地位

法律法规对灌区管理单位的法律地位并没有明确的规定。水利部在1981年制定的部门规章《灌区管理暂行办法》中, 将灌区管理单位认定为事业单位, 按企业要求进行管理, 但同时制定用水计划, 承担公共事务。所有权行使主体与水资源经营主体角色混同使灌区管理单位不堪重负。

笔者认为, 农村水资源所有权行使主体的角色应归还给地方政府, 授权灌区管理单位水资源经营主体的独立法人地位, 经营国有资产。就其原因, 笔者从以下两方面进行阐述。

首先, 灌区管理单位作为水资源所有权行使主体缺乏法律依据。结合水法及相关实践可知, 我国水资源所有权行使主体为国务院和其委托授权的各级地方政府。只有它们有权依法对水权进行调配。灌区作为准公益性的事业单位, 严格说来, 对灌区水资源没有行使所有权的权利。而且, 政府行使水资源所有权的方式之一是通过颁发取水许可证出让使用权。《行政许可法》规定, 只有法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法律授权范围内, 以自己的名义实施行政许可。而灌区管理单位的事业单位地位并没有得到法律、法规的认可。

其次, 农村作为国家重点扶持的区域, 灌区缺乏自主经营、自负盈亏的前提和基础。我国农村经济发展比较滞后, 为了促进农业增产、农民增收, 实现城乡协调发展, 政府对农村投入物力财力进行扶持, 如灌区要求优先满足农业用水、农村水价远远低于成本等。而灌溉管理单位的经济来源主要靠水价收入, 政府不提供经费。这种情形导致灌区管理单位入不敷出, 资金严重不足, 无法履行其经营管理职责。

综上, 笔者建议, 政府作为水资源所有权行使主体可以授权灌区管理单位对农村水资源进行经营管理。灌区管理单位要建立完善的有关资产运营和财务管理的制度, 并随时接受授权单位的监督。用水单位和个人凭由水行政主管部门颁发的取水许可证, 向灌区管理单位申请放水, 用水单位和个人应按成本水价足额缴纳水价。灌区承担的防洪、保护生态环境等公益性事务, 应按市场规律核算运行、养护成本, 由政府提供资金补偿。如果因政策因素如划拨, 水价低于成本价格, 地方政府财政应给予补偿。灌区管理单位的收益应用于渠系养护, 计量方法改进、减小供水计量误差等。

(二) 协调政府作为国家所有权主体与政府经济干预权主体之间的冲突

政府在水资源开发利用中承担着双重角色, 即既是水资源的所有权主体, 也是水资源的保护和经济干预主体, 是权利和权力的抗衡及相互支撑。首先, 政府代表国家行使水资源所有权, 作为民事所有权主体, 对具有水资源绝对的支配力。政府按用水需求制定供求规划, 依法出让使用权给用水主体, 发挥水资源的资源价值, 使其在社会经济发展中增值增效;其次, 政府与身俱来具有行政的权力, 提供公共服务、维护公共利益, 关注水资源承载的社会属性, 关注弱势群体的用水需求和生存权益。这两种角色并行不悖, 相得益彰, 是权利与权力协调运行的最佳状态。

但现阶段我国政府这两种角色作用的发挥并不尽如人意。计划经济思想余温尚存, 政府的行政权力依旧渗透在水权配置中。2002年新修订的水法虽然有所改进, 但在政府管理改革方面还不够, 行政色彩浓厚。笔者认为, 政府作为经济干预主体应在法律范围内履行权责, 对水资源利用进行宏观调控, 规制违法的水权配置行为, 完善基础设施、提供公共服务等, 职责的履行分由具体的政府部门执行。

事实上, 《水法》关于政府对水资源的宏观调控也有相关规定。第14条规定, 国家制定全国水资源战略规划, 规划分为综合规划和专业规划。综合规划是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源的总体部署;专业规划, 是指防洪、灌溉、航运、水力发电、水资源保护、节约用水等规划。可见, 政府对水资源的宏观调控是立足全局, 具有综合性和开拓性的。

而作为水资源的所有权主体, 将监测后的现存水量进行区域配置和使用权出让, 在完成水资源的初始分配后, 就应尊重市场对水权的配置, 减少直接的行政干预。具体而言, 首先是农村水资源使用的优先性原则, 即应当首先满足生活用水, 兼顾农业生产、生态用水等需要, 这是基于水资源的人权属性。政府应在进行配置时确保农民的生活用水需求得到满足;其次, 农村水资源的经济功能, 如灌溉、流转收益方面的利用就应该交给市场, 由使用权主体通过市场进行交易。这既能让水资源的多元价值得以充分实现, 又能使政府作为水资源所有权人和宏观调控主体的不同职能得以明确区分, 这种做法正是当今各国改革资源管理的一个方向。[2]

参考文献

[1]黄锡生.经济法视野下的水权制度研究[D].重庆:西南政法大学学位论文, 2004.

政府配置审计 篇8

一、目标定位与效力上的差异

我国政府审计准则与国际政府审计准则, 在总体目标方面都是为规范和指导政府审计工作而制定, 都是对审计机构和审计人员自身素质和工作质量的要求。但由于准则的制定者和受用对象不同, 在目标的定位上又必然存在差异。

国际政府审计准则是最高审计机关国际组织 (INTOSAI) 为了协调各国政府审计准则, 为各国建立审计程序和开展审计实务提供总的指导, 对世界各国的政府审计工作只起建设和指南的作用, 不具有强制约束力。而我国政府审计准则, 是依据我国《审计法》和《审计法实施条例》, 结合我国审计机关审计工作实践, 借鉴国际公认审计准则经验, 由我国审计署制定并颁布的。它的作用不仅仅是对审计实践提供指导和建议, 由于我国最高审计机关是行政型的最高审计机构, 因此我国政府审计准则具有法律约束力。

二、准则框架构成上的差异

最高审计机关国际组织构建的审计准则框架包括四个层次:第一个层次是《利马宣言》, 规定了公共部门审计的全面概念, 是对公共部门审计综合认识的基础;第二个层次是道德守则, 它是基础层次之上的一个更高的层次, 规定了指导审计人员开展日常工作的价值观念和原则;第三个层次是审计准则, 是基础层次之下的一个层次, 它规定了开展审计工作的原则和必要的条件;第四个层次是指南资料, 是为帮助最高审计机关在各项工作中运用审计准则而制定的指南。

我国政府审计准则的框架为: (1) 《审计法》及其实施条例, 是制定我国国家审计准则的依据。 (2) 国家审计基本准则, 是制定其他具体审计准则和审计指南的依据, 是我国国家审计准则的总纲, 是审计机关和审计人员依法办理审计事项时应当遵循的行为规范, 是衡量审计质量的基本标准和尺度。 (3) 通用审计准则与专业审计准则, 是审计机关和审计人员在依法办理审计事项、提交审计报告、评价审计事项、出具审计意见书、做出审计决定时, 应当遵循的一般具体规范。 (4) 审计指南, 是对审计机关和审计人员办理审计事项时提出的审计操作规程和方法, 为审计机关和审计人员从事专门审计工作提供可操作的指导性意见。

从框架构成的层次性角度来看, 国际政府审计准则更加立体化, 从理论层次到实践层次逐步推演, 从抽象、综合的理论层面走向具体、可操作的实践环节, 形成了一个完整、严密的体系。由于有深刻的理论剖析与讲解做基础, 其更具科学性和信服力。而我国政府审计准则缺乏理论层面的支撑, 整体呈现平面化, 只关注规章制度的制定, 程序性的特点突出, 而对准则的科学论述远远不够。

三、准则结构与内容上的差异

国际政府审计准则由四章组成:第一章, 政府审计的基本要求;第二章, 政府审计的一般准则;第三章, 政府审计的现场操作准则;第四章, 政府审计的报告准则。整个准则共191条。我国政府审计基本准则全文分为六章:第一章, 总则;第二章, 一般准则;第三章, 作业准则;第四章, 报告准则;第五章, 审计报告处理准则;第六章, 附则。整个准则共47条。下面将分析比较两准则章节之间的差异:

1. 一般准则。

国际政府审计的一般准则讲述了审计师和审计机关必须具备的条件。与国际政府审计的一般准则相类似, 我国政府审计准则亦对审计机关和审计人员应当具备的基本条件和职业要求做出了规定, 分为对职业的要求、对审计机关的要求和对审计人员的要求三个部分。

两个准则中都提到了审计机关和审计人员必须具备独立性和谨慎性。我国政府审计准则还指出审计机关和审计人员办理审计事项时, 应当客观公正、实事求是, 应当遵守廉政纪律。在对审计机关的要求中两个准则都提到要招聘合格的审计人员, 并对其进行培养和训练。我国政府审计准则中还要求审计机关应建立审计专业技术资格考试、评审制度。国际政府审计准则要求审计机关编制实施审计手册及其他指导性文件和指南, 并要求最高审计机关强化技术和经验, 制订计划和进行监督, 保证内部标准和内部程序的效率和有效性。在对审计人员的要求方面, 我国更加详尽地规定了审计人员承办审计业务应当具备的条件, 除此之外, 还规定审计人员与办理的审计事项有利益冲突的, 应当回避, 应当保守国家秘密和商业秘密。

2. 现场操作准则 (我国称为作业准则) 。

这一部分, 两个准则侧重点大有不同。 (1) 在审计计划的编制方面, 国际政府审计准则强调经济、有效、及时、高效率和高质量。而我国则对其做出程序性的规范, 要求审计机关依照有关法律法规的规定、上级审计机关和本级人民政府规定的职责, 编制年度审计项目计划并备案, 据此确定审计项目, 选派审计组, 实行组长或主审负责制。在实施审计前, 审计组应了解被审计单位的基本情况, 编制审计方案。送达审计通知书, 要求被审计单位法人代表和财务主管对有关会计资料的真实性和完整性做出书面承诺。 (2) 两个准则都提到了审计工作应受到严格的监督, 我国还规定对审计人员的重大过失和违法行为, 应当追究责任。 (3) 两个准则都提到在确定审计重点和方法时, 要对被审计单位的内部控制进行测试和评价。我国强调的是方法即遵循性测试, 而国际政府审计准则更强调对可靠性的要求。 (4) 在收集证据方面, 国际政府审计准则的要求描述为足够、相关和合理。而我国则要求审计证据应是客观、相关、充分和合法。并且, 我国政府审计准则中还提到在收集审计证据的过程中, 可以利用内部审计和社会审计机构经过审核确认的审计结果。对于特殊项目的审计, 可以聘请符合审计人员条件的人员参与审计。这点在国际政府审计准则中没有规定。

除上述差异之外, 我国政府审计准则要求重要审计事项和审计人员的专业判断应记入审计工作底稿, 并对其真实性负责, 这点在国际政府审计准则中没有规定。还有两点是国际政府审计准则中规定的内容而在我国政府审计准则中没有体现: (1) 在进行常规 (财务) 审计时, 应对现行法律和规章的遵循情况进行测试。审计师还应该认识到有发生非法行为的可能性, 及其对会计报表和审计结果的影响。 (2) 在进行合规性 (财务) 审计时, 审计师应当分析会计报表, 以确定其是否符合有关公认的财务报告准则和披露准则, 要求对报表的分析达到足以对会计报表发表意见提供合理依据的程度。

3. 报告准则。

我国将报告准则定义为“审计组反映审计结果, 提出审计报告, 以及审计机关审定审计报告时应当遵循的行为规范”。它是《审计法》及其实施条例所规定的审计报告程序的具体化。具体包括:提交报告前应征求被审计单位的意见, 一并报送审计机关, 审计机关对其进行复核和审定等的相关具体规定。

与我国的程序性规范表述相比, 国际政府审计准则更注重对审计报告内容的要求。它提出:报告的内容应当易于理解, 避免意义含糊和模棱两可。报告只包括由充分和相关的证据支持的信息, 并且是独立的、客观的、公正的和建设性的。还规定审计师所属的最高审计机关最后决定要采取的行动, 是针对审计师所发现的欺骗性行为或严重的舞弊行为的。国际政府审计准则还对报告的形式和内容做出了规范, 并按照不同类型的审计报告做了具体的规定, 它们是:无保留意见的审计报告, 不能发表无保留意见的情况, 有保留意见的审计报告, 相反意见的审计报告, 不表示意见的情况, 绩效审计报告, 定期审计报告。在以上每个项目的规定中, 国际政府审计准则都对相应报告的适用情况做出了说明。

四、差异形成的原因

1. 形成途径和依据不同。

我国的政府审计准则较多地借鉴了独立审计准则的内容, 表现为:它们都由三个层次构成。注册会计师独立审计准则体系的三个层次分别是独立审计基本准则、独立审计具体准则和独立审计实务公告、执业规范指南。政府审计准则体系的三个层次分别是国家审计基本准则、通用审计准则和专用审计准则、审计指南。不仅如此, 两者所表述的内容大体也相同。

而最高审计机关国际组织制定的国际政府审计准则是由奥地利、阿根廷、澳大利亚、巴西、哥斯达黎加、日本、菲律宾、沙特阿拉伯、瑞典、英国及美国代表所组成的审计准则委员会, 在借鉴世界上政府审计开展比较好的国家的成功经验的基础上形成的, 尽管其中也包括了民间审计准则方面的有益内容, 但它更充分地体现了政府审计的特征。比如, 在政府审计的现场操作准则中, 较为详细地分别论述了各项内容在合规性审计、绩效审计中的应用等。值得注意的是, 国际政府审计准则中花大量篇幅对绩效审计进行了规范, 绩效审计也在许多国家的审计机关占有越来越多的工作量。而我国由于政府审计起步较晚, 国家审计机关主要开展合法性、真实性审计, 而对绩效审计才逐步开始涉及, 所以对绩效审计的规范也成为现阶段我国政府审计准则的一项有待补充完善的内容。

2. 审计机关的权限与地位不同。

我国审计机关的行政处理权与地位, 从我国的审计报告处理准则的要求中就可见一斑。行政型审计机构与政府的关系密切, 一些问题容易得到解决, 而且由于它们在政府领导之下, 有助于从微观和宏观两方面提供服务。而最高审计机关国际组织是联合国经社理事会下属的一个由联合国成员国的最高审计机关组成的、非政府间的永久性国际审计组织。该组织旨在推动各个不同国家的最高审计机关之间的交流与合作, 交流各个不同国家开展国家审计工作所取得的经验。成员国对大会通过的建议、宣言、协议不承担任何义务, 不受任何约束。

3. 我国政府审计的实践存在局限性。

我国的政府审计起步较晚, 实践经验不足, 所以导致准则的制定也仅能围绕实践环节做出程序性的规定, 在形式和内容上都拘泥于条条框框, 很难达到思想理论的高度。而且我国政府审计准则的内容主要是针对真实性、合法性审计而言的, 没有明确区分不同的审计种类。理论的形成要来源于实践的总结和升华, 如果能将完善严密的科学理论依据补充入准则, 将能更好地提升我国审计机关的工作质量和水平。

参考文献

审计环境与政府审计资源整合研究 篇9

一、审计环境对政府审计资源整合的需求

所谓审计环境,是指各种直接或间接地制约着审计产生、发展和变革的因素的总和,它们的作用相互交织,共同影响着审计的目标定位、职能划分、审计体制的设置、行为过程及审计效果等。具体而言,审计环境对政府资源审计整合的需求主要表现为以下三个方面。

(一)大型国企改制上市和海外投资的需要

十六大报告明确了政府审计在国有资产管理体系中的重要地位,需要一方面继续原来的财务收支审计,另一方面加强经济责任审计和绩效审计。目前,大量国有企业随国际竞争的需要加速了改制上市和海外投资的步伐,大多组织结构复杂,规模庞大,经济业务多样,非常规交易频繁,需要花费大量的人力物力调查取证才能完成对其经营决策和业绩的审计评价。其次,在其参与海外基础设施招标投标、工程建设和运营过程中也容易爆发商业犯罪和国有资产流失,需要政府审计有效防范,并妥善处理政府审计与海内外投资者的关系,这大大提高了审计的复杂程度,需要有效整合各种审计资源以应对。

(二)环境审计的需要

在我国,环境保护、减排节能是一项基本国策,适时开展环境审计的探索和研究也是政府审计义不容辞的新目标和职能。而环境审计是集环境管理、环境医学、环境法学、社会学、统计学和工程学等诸多学科理论为一身的一门边缘学科,在审计中既需要运用常规审计的基本理论,也是对常规审计的进一步发展。政府审计机构面临严重的人才短缺问题,尤其是当技术化程度不断增强时,有时审计人员从所得到的信息中不能得出任何结论。克服这一困难的做法必须是有效整合资源,包括系统外的资源,聘请外部专家,以得到相关权威部门如环境部、资源部等的支持才能有效完成审计新目标。

(三)深入开展政府绩效审计的需要

政府绩效审计主要是对政府行政活动的花费、运作及其社会效果等方面进行审核,加强财务控制,完善信息反馈,使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面更具有效率和体现公平性。目前,政府绩效审计已经是西方政府改革所普遍采取的一项重大措施,推动着政府公共行政向民主化管理模式发展。在我国,公民对教育、医疗、住房等与公共需求有关的公益性基础设施和项目的关注度越来越高,体现这些领域公共管理的公平性和效益性,需要政府审计开展绩效审计适应这一变革。由于目前我国一些行政管理部门职能重叠、事权分散、办事效率低等现象仍然局部存在,因此,政府审计需要整合配备资源,才能有效完成审计任务并在审计中妥善处理好各种审计关系。

二、审计环境对政府审计资源整合的制约

(一)缺乏法规明确支持

目前,《审计法》及其实施条例规定,国家审计对社会审计和内部审计负有指导、监督和管理的职责,但对整合利用其审计资源等问题并未做出明确规定,整合的相关条款仅仅散见于一些系统内文件和谈话之中,很不完善。同时,由于我国政府审计体制的统一性和对应性,地方审计体制参照中央审计体制的“模块”进行复制,这样,在《宪法》和《审计法》的总体框架下,地方各级政府也均未适应本地经济发展的需要,及时提出政府审计资源整合的相关法律规定。因此,目前中央和地方政府审计资源整合均难以获得经费和其它配套政策的保障,保持持续的机制创新。

(二)政府审计体制的独立性困扰

所谓政府审计体制是政府审计机关的设置、法律地位、隶属关系、职责权限等方面的体系结构和制度的总称。我国属于行政型审计模式,即审计工作对政府负责并向政府和人大报告工作,这样设置的优点在于审计工作与政府各项经济工作紧密结合,有利于加强党和政府对经济的控制与监督,强化政府在国家政治经济生活中高度统一的经济决策、执行与监督权力,体现“强势政府”的高度权威和执政党对政府的领导,也有利于审计工作获得政府部门的强力支持,充分显示了政府审计体制鲜明的政治性。但缺点在于审计机关对同级政府活动难以进行有效的监督和制约。一方面,审计目标和任务取决于领导者的觉悟和重视程度,而行政领导根本没有足够的动力促使审计机构对自身行政绩效进行有效的审计监督;另一方面,特别是地方审计机关,实行同级政府领导和上级审计部门业务指导的“双重领导”模式,但在组织、经济和人员的配置方面都严重依附于同级政府,审计没有足够的独立性,往往流于形式,因此,审计署掀起的“审计风暴”在地方审计中往往得不到回应,社会对地方审计机构的理解和认同程度也随之下降,地方审计机关整合资源既得不到其它行政机构的强力支持,又难以获得社会的广泛认可,严重制约了整合的力度和深度。

(三)经费拮据

经费独立是确保审计监督独立的重要前提之一,也是政府审计资源整合与利用的前提条件,因为社会审计机构是营利性的,要讲求经济效益,利用其人力资源必须付费。内部审计人员参与国家审计项目的实施,根据现行审计纪律的要求也应据实支付报酬。但是目前整合政府审计资源面临的一个极为现实的难题就是经费拮据。按照当前管理办法,国家审计经费核拨以审计机关人员数量和审计项目数量为计算基础,列入财政预算,由本级政府予以保证。但在实际操作中,地方各级政府普遍将审计机关视同一般的行政单位,按从紧的原则安排,再加上一些地方财力紧张,有些审计机关的审计经费除去人头费等行政经费后,少之又少,不得不依附或迁就于财政部门甚至被审计单位,严重违背审计的独立性原则。有统计资料显示:多年来,国家审计署驻地方特派员办事处所查出的单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的单位违纪金额,最低也是27倍以上,最高则达113倍。这个数据,足以说明地方审计的监督力度远远不够,而经费的缺乏和独立性不够就是很重要的原因。

(四)计算机审计环境下的质量控制不成熟

随着信息技术的发展,审计方式从桌面审计系统到绕过计算机审计发展到穿过计算机审计再到计算机网络审计方式,几乎已经将所有的审计技术和审计内容都包容到了网络审计之中,可以毫不夸张地说,审计人员的观念、素质以及工作方式和技术手段均发生了重大变革,审计人员无时无刻不需要利用信息技术手段处理各种审计业务,一方面极大地提高了审计工作的效率;但是,另一方面,由于大多数政府审计工作人员对被审计单位会计信息系统和计算机网络审计缺乏全面认识和理解、特别是在利用社会审计和内部审计协助审计时,尚缺乏成熟的规范去指导他们执行审计抽样和审计取证,大大增加了审计检查风险。

三、协调矛盾,政府审计资源整合的现实选择

综上所述,由于审计法规、审计体制、审计经费等诸多环境因素的限制,政府审计资源整合与利用的力度和深度还远远不能满足新的政治经济环境下审计目标的需要,而纵观以上的制约因素,又主要根源于我国的政治制度和行政体制,由于这些制约要素鲜明的政治性和路径依赖特性,即使证明这些制度均衡是低效的甚至是无效的,但是由于放弃它的成本是非常高昂的,因此变革它的成本会高昂到足以阻止变革本身,这样,在短期内改善审计体制以迅速提高政府审计经费、扩展审计职能、优化资源配置的想法和期盼是不现实的。因此政府审计特别是地方审计机构在现阶段环境下,需要针对审计对象的变化,选择现实性的资源整合途径。

(一)围绕审计目标和审计重点合理调配审计人力资源

首先打破业务处室界限,实行审计项目负责制度和相应的激励制度;其次,在条件成熟的一些地方,可以通过修订地方性审计法规和条例,对本行政区审计机关的职责权限、领导关系、隶属关系和报告关系等进行改善以适应本地区政治经济环境发展的需要,努力谋求在本省市范围内,对下属各级政府审计资源进行重组,上下联动,协调配合,把符合具体审计项目需求的人员集中起来优化配置以有效实现审计目标。由于地方政府审计人员数量相对庞大,机械模仿建行等大型企业内部审计的管理模式,将审计人员集中在省局和省会办公的模式不一定适合政府审计,但其设法改善基层审计人员的隶属关系,提高审计独立性的改革思路值得学习。

(二)坚持以内涵发展为主的资源整合原则

虽然在美国、德国、瑞典、澳大利亚等国家,政府审计机关将绩效审计项目外包给社会审计机构,同时通过行业组织对参与国家审计的社会审计机构实行资格管理,并规定费用由政府预算和审计对象共同承担是国际通行做法。但在中国,由于审计经费的限制,大量地将政府审计项目外包仍然是不现实的,也缺乏成熟的质量规范制度。因此,我国政府审计的资源整合仍然需要坚持以内涵发展为主的原则,加强对政府审计人员的专业培训,提高他们的业务素质和协同工作能力,加大引进复合型审计人才的比率,必要时从外部聘请行业专家提供技术支持。

(三)注重成果转化,促进资源共享

政府审计项目的管理者应注重信息和技术资源的整合,将审计结果和审计经验及时进行总结和提炼,实现信息化和系统化,以便审计人员充分地予以借鉴、分析和利用,同时促进政府审计与其它经济监督管理机构的资源共享。这需要分三个步骤实现:首先,健全政府审计内部各地区、各业务部门之间的协调与沟通,加强信息反馈,互相促进;其次,主动与税务、物价、工商、监察、银行等部门加强沟通,实现监督工作的有机结合,利用电子政务平台或其它授权网站实现资源共享;第三,正确划分信息沟通的权利和义务,资源共享有利于避免对被监督单位的多头审查,节约检查成本,提高监督效率,但受网络信息的时效性和风险性的限制,容易产生检查风险并难以界定责任,因此,科学界定提供、使用和维护信息的权利和责任才能更好地提高工作质量。

(四)提高外联项目的预算管理并促进规范指导

政府审计机关在负责审计计划制定和外联审计项目的预算管理时,应积累经验、提供充分的证据显示需要外联审计项目中需要聘请的专家、社会审计机构人员和被审计单位内部审计人员的数量、费用定额等详细的预算数据,以获取政府的经费支持。同时,在指导和监督社会审计机构等按照既定目的和方案实施审计项目时,应加强规范指导,如在独立性约束、审计抽样、审计取证、审计工作底稿管理、审计信息保密、职业判断等方面的质量控制和规范指导等,避免整合资源的风险,提高整合资源的效益。

总之,政府审计资源整合是转型期我国政治经济环境发展的产物,体现了新的政治经济环境的需求。但是,另一方面,在转型期,我国政治体制环境与经济环境发展的不平衡制约了政府审计资源整合与利用的广度与深度。因此,需要认识政府审计环境发展的规律,在实践中,准确界定政府审计的目标、职能,协调矛盾,有效整合资源、提高审计效率以健全民主政治体制。同时充分发挥政府审计主体的主观能动作用,改善审计环境。

参考文献

[1]马曙光.政治制度、历史传统与中国政府审计体制选择[J].审计与经济研究,2006(6).

[2]卢家辉.关于整合审计资源的思考[J/OL]http://www.studa.net/Audits/060722/14504098.html.

[3]张庆龙,宋晋芳.公共财政改革与国家审计资源重新配置[J].审计与经济研究,2005(4).

[4]尹平.现行国家审计体制的利弊权衡与改革抉择[J].审计研究,2001(4).