美国广告监督管理体制（精选十篇）
美国广告监督管理体制 篇1
一、美国档案管理状况
美国的档案管理实行的是分散式管理，其结构特点是全局分散、中央集中。美国联邦政府档案机构只是负责邦政府所属各机关的档案工作，对于地方各州的相关档案机构及档案工作没有权利进行监督指导，二者是互不相干，没有交集的。各类档案馆既无纵向的隶属关系，也没有横向的业务关系。因此，各州档案机构设立与否，由各州自行决定。各州的档案管理体制情况不尽一致。有些州档案馆是独立的机构，有些州档案馆是州图书馆的一个组成部分，有些州档案馆则隶属于州长领导，有些州档案馆则隶属于该州政府的某一个部。此外，在美国的法权观念中，各种集团和私人的档案均属于私有财产，拥有者有权自行进行处理，任何政府等其他组织不得予以不合理的搜查和扣押。
但是，美国也借鉴了集中式档案管理体制的一些优点，在美国联邦政府系统内部，档案工作实行高度集中式的统一管理，具体表现在以下三方面。第一，国家档案和文件署是联邦政府档案工作行政管理的领导中心和最高管理机构，直接领导和管辖国家档案馆及地区分馆、联邦文件中心和总统图书馆，依法制定并组织实施联邦政府档案工作相关规定和标准，对联邦政府机关及派出机构的档案管理进行指导和监督。第二，国家档案馆与其地方分馆共同构建起了一个档案管理网，全面集中地保管着美国联邦政府各机关的档案。第三，十五个美国联邦文件中心集中保存了所有联邦政府机构的所有半现行文件。通过国家档案与文件署对国家档案馆和联邦文件中心进行统一管理，联邦政府机构的文件从产生到进馆的保存都可以得到有效的、集中统一的管理。这种高度集中性在一定程度上弥补了分散式档案管理体制的不足。
二、美国国家档案管理机构的设置
联邦政府各机关的档案于1800年定都华盛顿前存留数量不多, 定都后数量虽显著增多, 但因各机关自存，管理不善，天灾人祸，损失严重。仅1800年和1801年的两次大火就烧掉了财政部、陆军部和国务院的许多档案。总统在任期内形成的档案自第一任总统G·华盛顿起，就作为私有财产而于离任后带走并任意处理。
档案的损失和任意占有引起了历史学者的关注。他们促使国会于1810年建立一个专门委员会，调查和统计联邦政府各机关的档案，并建议政府采取措施预防火灾。后因1814年英军入侵，火烧华盛顿而未见成效。1877年，又成立一个总统委员会, 专门调查公务档案的保管状况。R·B·海斯总统根据调查情况在1878年和1879年的咨文中提出建立国家档案馆, 但未能实现。1895年，美国历史协会发起成立历史手稿委员会。1899年，又成立了公共档案委员会，力图担负起指导、促进、协调和规划历史档案、手稿和现行档案的收集、整理、保管和提供利用的责任。由于他们的积极活动，国会于1913年委托一批学者研究欧洲各国经验，促成建立国家档案馆，但又因第一次世界大战爆发而夭折。在此期间美国已由13个州扩展到50个州，各州档案管理十分混乱，有的州把档案随意堆放在办公室；有的由秘书保管；有的交州历史协会或州图书馆；有的散落在民间, 而许多重要档案被离任州长或其他官员带走。在历史手稿委员会和公共档案委员会的推动下，许多州政府着手组建专门的档案保管机构。州档案工作尽管管理体制不统一，保管形式多样，却领先于联邦政府的档案建设。
第一次世界大战后，美国历史协会、公共档案委员会及学术界发表许多论著，介绍地方档案的收集和保管情况, 掀起了要求建立国家档案馆的运动。美国国会终于在1926年通过拨款建造国家档案馆的决议案，1933年美国国家档案馆动工，1935年完工交付使用。1934年美国历史上第一个档案专门法令———F·D·罗斯福总统签署的《关于建立国家档案馆的法令》获得批准，从而宣布了美国国家档案馆的诞生。随着政府职能扩张及机关文件日益庞大，原由美国国家档案馆统筹全国档案管理的角色，于1949年成立美国国家档案和文件服务处，隶属于联邦总务署，负责全国档案管理督导作用。1984年，美国国家档案暨文件服务处改名为美国国家档案暨文件署，简称NARA。
三、美国档案机构的职能
美国国家机构主要有联邦档案机构和非联邦档案机构两类。
1. 联邦档案机构是由联邦政府提供资金支持的非营利性档案机构。
其中主要包括国家档案和文件署、国家档案馆及其地区分馆、联邦文件中心和总统图书馆。
美国国家档案和文件署是美国联邦政府机构中设立的独立局（署）之一，它的主要职责是制定管理联邦政府档案文件的指导方针和工作程序，指导并监督各个联邦政府机构的文件管理；制定标准文件保管期限表，督促各政府机构向联邦文件中心移交半现行文件；确保有永久价值和历史价值的文件进馆保存，由国家档案馆负责整理、编目和保管工作，并向公众提供利用；出版法律、法令、总统文件等。该属下设10个内部职能机构，分别是署长办公室、行政事务办公室、联邦文件中心部、联邦登录部、文件管理部、国家档案馆、总统图书馆部、公共计划部、文件保护部、国家历史出版物与文件委员会。
美国国家档案馆是根据1934年罗斯福签署的《关于建立国家档案馆的法令》成立的，其任务是管理联邦政府各机关的档案。根据法令的规定，国家档案馆最初是联邦政府系统中的一个独立机构，直至1949年美国国会通过决议成立了国家档案与文件局（1984年改名为国家档案与文件署）后，国家档案馆成为其内部机构之一，由国家档案馆司负责领导，包括国家档案馆一馆和国家档案馆二馆。国家档案馆一馆位于华盛顿特区市区内，现典藏有独立宣言以及国会、联邦法院与第二次世界大战以前的军事档案，提供的档案应用服务事项，还包括协助族谱研究。此外，还保存有关美国印第安人、经济大萧条时期与第一次世界大战期间的紧急事务的政府档案。国家档案馆二馆位于马里兰州学院郡，是NARA于1993年兴建完成。该馆现典藏所有特殊档案，包括动态、静态图片、有声影像、建筑蓝图、航照图片及电子资料等，并且还保存着始于第二次世界大战以后的军事档案。
联邦文件中心是为联邦机构服务的半现行文件保管机构。全美国一共有十五个联邦文件中心，其中有两个是全国性的，包括华盛顿国家文件中心和圣路易斯国家人事文件中心。另外十三个地区性联邦文件中心分别设在波士顿、纽约、费城、芝加哥等城市。联邦文件中心以其低廉的收费、快捷的服务和有效的处置等优势，为联邦机构提供经济安全的文件保管场所和高效便捷的利用服务。
总统图书馆是集档案馆、图书馆与博物馆功能于一身的特殊档案机构，它既是档案馆，又是纪念馆，既保存总统的档案文件，又收藏总统接受的赠品、个人物品、图书、艺术品以及货币、邮票等各种收藏品，因此，它实际上是一个集中保管总统档案文件和其他历史资料并提供服务的场所。自1940年第一个罗斯福总统图书馆起，目前美国已有13个总统图书馆。
2. 美国的非联邦档案机构不受国家档案与文件署的领导和管辖，《联邦文件管理法》对他们没有法律约束力。
他们自成体系，档案管理各具特色。主要包括各州和地方政府设立的档案馆和文件中心，还有大学、教会、私人企业等设立的档案馆和文件中心。其中，州档案馆和大学档案馆具有一定的代表性。美国各州形成的时间和历史背景差异很大，加上他们都制定有各自的宪法，因此各州档案机构的性质、隶属关系和职能都各不相同。美国的大学大多设立档案馆，其馆藏档案各有侧重，各为其用。此外，美国还有一些商业性档案机构，主要是私人创办的营利性公司、企业或个人提供现代化的文件和档案存储设施和管理服务，包括商业性档案馆和商业性文件中心。目前，美国商业性档案机构有上百个，著名的有国内必要文件中心、男方必要文件中心、底特律文件中心等。
20世纪30年代之前，美国各类型的档案机构多按《杜威十进分类法》分类管理档案。国家档案馆成立后逐渐改用了来源原则，把所有档案按文件组合、分组合、系列、案卷序列归类整理，组卷装盒，上架保管。对无特殊限制的档案，满30年向社会开放，为公众查用。
美国至今没有专门档案专业教育，只在大学相关系科开设季度性档案课程，由图书馆学、历史学等专业的硕士研究生选修，随意性很大。档案学术研究由美国档案工作者协会负责协调和组织。主要学术园地是《美国档案工作者》。70年代开始组织编写和出版了一套档案专著和系列丛书。此外，一些美国档案学者还出版了个人研究成果（见T·R·谢伦伯格、E·波兹奈尔）。联邦的和非联邦的档案机构、档案学术团体、档案工作者个人都可参加国际档案活动。联邦政府档案部门是国际档案理事会的甲类会员，代表美国参加国际交往。各州、县、市及公私企事业的档案机构、个人也可申请参加国际档案理事会，从事国际档案活动或出国考察，这都体现了美国档案事业发展的特点。
参考文献
[1]黄霄羽.外国档案事业史[M].中国人民大学出版社, 2004.
[2]杜月.外国档案管理[M].人民日报出版社, 2005.
[3]王岚.中美档案利用工作比较[J].档案学研究, 1996 (S1) .
美国的核事件应急管理体制 篇2
中国社会科学院美国研究所研究员 徐彤武
2012-11-6 10:51:05 来源：《2012年美国问题研究报告》（《2012年美国蓝皮书》）
内容提要：美国核事件应急管理体制经历了60多年发展和改革，已经成为体现美国核能力的重要方面。在这个四级体制中，联邦政府拥有最雄厚的资源，也承担着最大的责任。核武器事故、三哩岛核电站危机与核恐怖主义的现实威胁都说明，要保障公共安全和国家安全，必须对可能突发的任何核灾难做好准备，并通过适当方式对核事件展开应急响应。有效的核事件应急管理要求优质的信息管理、专业的实验室网络支持、广泛的社会参与和良好的国际交流。虽然美国的核事件应急管理体制称不上完美，但它给人诸多启发，无论其经验和教训都是人类开发利用原子能过程中的宝贵财富。
关键词：美国政府 国家安全 核事件 应急管理
在国际原子能机构（IAEA）的151个成员国中，美国是名副其实的超级核大国。人们在谈论这个话题时，首先想到的自然是若干“硬指标”，如庞大的核武库、全球近1/4的民用核电机组、超群的核能科研实力等等。但是，在评价美国的核能力时，有一个非常重要的方面往往被忽略，这就是美国针对各种突发核事件而建立的应急管理体制。作为美国国家灾害应急管理体系乃至国家安全保障的一个重要组成部分，这个体制经历了60多年的演变和改革，积累了相当丰富的经验，在许多方面处于国际领先地位。本文的目的在于依据第一手文献，对美国核事件应急管理体制的形成、组织、内容、特点及存在问题等进行概括性的介绍和分析。
一 核事件的定义与应急管理体制的演变
在美国政府文献中，关于核事件或者核紧急情况的提法似乎从未完全统一，但联邦法律对于核事件早就下了完整和清晰的定义。在美国规范核能利用的基本法《1954年原子能法》（Atomic Energy Act of 1954）及其修正案中，第二章第11条对核事件（nuclear incident）的定义是：发生在美国国内的任何事件，如果它们由核原料、特殊核材料（指浓缩钚、铀或其它可以用来制造核武器的核材料）及核材料副产品（包括核废料）的辐射性、毒性、爆炸性或者其他有害性所引起或者导致了人身损伤、疾病、死亡，或财产的灭失、损毁，或对财产使用权的丧失，就属于核事件。这包括由联邦核管理委员会（U.S.Nuclear Regulatory Commission）和能源部长认定的核非常情况（extraordinary nuclear occurrence，即核事故），而这种非常情况所造成的核辐射泄漏对核设施场外（off-site）区域的人员健康和财产构成损害。此外，若核原料、特殊核材料及核材料副产品的辐射性、毒性、爆炸性或者其他有害性所引起或者导致的人身损伤、疾病、死亡，或财产的灭失、损毁，或对财产使用权的丧失发生在美国境外，或者在运输途中发生在不属于任何国家管辖的区域，如果这些核物质由美国所有、使用或监管，相关事件也符合核事件的定义。由于《1954年原子能法》的许多条款涉及到核能的军事用途和核武器的试验与制造，所以这部法律中关于核事件的定义适用于美国所有“涉核”组织，包括掌握着核武器的武装部队。
冷战结束后，特别是2001年“9.11事件”以来，美国面临日益严峻的核恐怖主义威胁。防范采用核武器、核辐射装置发动的恐怖袭击，以及做好应对这些袭击的应急准备，成为美国政府必须考虑的新问题。由此，在美国官方文献中，对核事件的定义有了进一步的发展。美国国土安全部（Department of Homeland Security, DHS）2008年发布的针对核或辐射事件的应急反应计划中，把核恐怖活动包括到核事件的定义中。这个文件把核事件分为两大类：第一类是因疏忽大意造成的，或者是由于意外事故导致的；第二类是人为故意制造的。这两类事件的共同点是它们引发的核辐射泄漏对公众健康、国家安全和自然环境构成了实际的或者可预料的危害。第一类事件包括：民用核设施事故、联邦核武器制造厂发生的事故、核材料及核辐射源的丢失、运输核原料及核辐射材料时发生的事故、国内核武器事故、国外发生的对美国领土和所属水域造成影响的核事故等。第二类事件指（但不局限于）恐怖组织对美国进行的敌对行动，包括利用核武器、核辐射散布装置（radiological dispersal device, RDD，即“脏弹”）和简易核爆炸装置（improvised nuclear device, IND）袭击美国。
以上两份官方文献说明，美国政府对核事件的定义相当宽泛。它并非仅仅涉及民用核电站事故，而是涵盖了与核有关的任何可能的紧急事态。核事件应急管理体制的基本出发点是要对所有可能发生的核事件做出迅速而且适度的反应，有效地防护、减缓或者消除核事件造成的危害，特别是核辐射危害，以保护本国公众健康与环境，维护公共安全和国家安全。美国核事件应急管理体制的建设大体经历了60多年的演变，整个过程可以划分为3个阶段：
1.初创阶段（1946～1978年）。1946年美国原子能委员会（Atomic Energy Commission, AEC）的成立，标志着核能的应用从军事领域进入到广阔的民用领域，也标志着核事件应急管理体制构建的开端。当然，从更加严格的意义上来说，这个阶段的起点可上推到更早的“曼哈顿计划”时期，因为核事件及其应急处置机制与核事业，特别是核武器的研制一直是如影相随的。本阶段的前期，在冷战和美苏核军备竞赛的紧张气氛中，美国为防范核打击建立起了庞大的民防系统，这个系统后来逐渐转化为包含核事件应急机制在内的联邦、州和地方政府的灾害事件应急体系。在联邦政府层面上，经过数次机构变动，到1977年核事业的主管部门固定为既密切联系又有明确分工的国防部（核武器用户）、能源部（核武器研制与核能源开发）和核管理委员会（核电工业监管）三大家。另外，1970年建立的联邦环境保护署从一开始就设置了专门机构负责环境核辐射监测，同时承担了一部分对核事件做出紧急响应的职能。
在本阶段，美国曾经多次发生比较严重的核事件，但由于事关国家军事机密，当时并未被公众知晓。20世纪70年代美苏关系缓和，民用核电产业迅速崛起并蓬勃发展，人们对核技术安全性的信心高企，核事件应急管理体制的建设虽然在进行，也取得了一定成绩，但并没有受到应有的重视。
2.成型阶段（1979～2000年）。这个阶段的开启者是迄今为止美国最严重的民用核电站事故——1979年3月28日清晨发生在宾夕法尼亚州米德尔顿（Middletown）的三哩岛（Three Miles Island）核电站事故。虽然这次事故没有导致任何伤亡，而且其泄漏的核辐射数值很低，核电站周边200万居民所接受的辐射平均值仅为一次X光胸透的1/6，但它暴露出了一系列令人震惊的问题，其中包括核事件应急管理体制存在的严重缺陷。美国政府对此做出了超乎寻常的迅速反应：在事故发生后的第三天，即1979年3月31日（星期六），卡特总统在白宫签发了第12127号总统令，宣布组建独立机构联邦紧急措施署（Federal Emergency Management Agency, FEMA），把分散于联邦政府各部门中的防灾减灾职能全部集中到这个新机构中。从此，美国有了一个全国性的应急反应枢纽，而它的职责之一就是处置突发核事件。1982年3月设立在联邦紧急措施署的联邦核事件应急协调委员会（Federal Radiological Preparedness Coordinating Committee, FRPCC）成立，1985年美国有了第一个《联邦核事件应急计划》（Federal Radiological Emergency Response Plan）。
1986年4月26日凌晨苏联的切尔诺贝利核电站发生了自人类进入原子能时代以来最大的灾难性事故，泄漏出的核辐射导致4000人死亡，570万人和大片地区受到不同程度的核污染。1987年9月巴西的戈亚尼亚（Goiania）又发生了医用放射源被盗窃拆解的严重核事件，直接造成4人死亡，250人受到过量辐射污染。鉴于这两次重大核事件的惨痛教训，美国政府采取了一系列有针对性的措施。1988年11月18日，里根总统签署了两个极为重要的文件：关于联邦政府应对国家安全紧急情况（national security emergency）的第12656号总统令和关于联邦紧急措施署做好应对民用核电站事故准备的第12657号总统令。第12656号总统令实际上是美国政府各部门应对危及国家安全的突发灾害性事件的总纲领，这些灾害性事件包括大规模核打击以及涉及核武器、核电站、核材料、核设备的事故。
冷战结束后，恐怖主义日益成为美国面临的现实性威胁。克林顿总统在1995～1998年间曾经发出了4项反恐总统指令（Presidential Decision Directive, PDD），其中指示联邦调查局、环境保护署等部门在美国遭受非常规武器袭击时做出包括提供核应急技术支持在内的反应。联邦政府根据这些指令把防范核恐怖主义列为核事件应急准备的内容。至此，经过三哩岛核事故之后20年的不懈努力，美国在新世纪来临之前已经形成了比较完备的核事件应急管理体制。
3.改革阶段（2001年迄今）。2001年的“9.11”恐怖袭击让美国经历了第二次世界大战结束以来最大规模的国家安全紧急状态，它也使核事件应急管理得到全面强化与提升。2003年美国国土安全部成立后，联邦紧急措施署被并入该部。这一变动虽然使联邦紧急措施署失去了原先的独立联邦机构身份，但它凸显了核应急与国家安全之间的内在联系，客观上提升了国家应急管理体制的地位。2004年，国土安全部发布了针对所有灾害性事件（包括核事件和恐怖袭击）的《国家应急计划》（National Response Plan, NRP）。2008年，该计划演变为《国家应急框架计划》（National Response Framework, NRF），内容得到进一步调整、充实。这个框架文件的特点是除了核心文件外，还以附件形式发布了关于联邦机构15项应急支持功能（Emergency Support Function）的文件和针对各种可能突发的重大灾害性事件的专项应急计划，其中包括以前《联邦核事件应急计划》的升级版本《核与辐射事件附件》（Nuclear/Radiological Incident Annex）。在本阶段，所有“涉核”单位和州政府、地方政府及土著人部落地区政府的核事件应急能力在联邦政府的大力支持下都有了极大的提高。可以说，2008年是美国现行核事件应急管理体制完成阶段性改革的一个里程碑。
二 核事件应急管理体制的组织架构
美国现行的核事件应急管理体制，若从组织架构的纵向观察，可以清晰地区别出4个层级，自上而下分别为：联邦政府、州政府、地方（或土著部落）政府和具体“涉核”单位（如民用核电站、拥有研究用核反应堆的科研机构等）。如果从横向看，这个体制的每个层级都包含4个有机组成部分，即政府部门、专业实验室、公共卫生服务机构和私营部门组织（包括非营利机构）。由于核事业本身的特点及核事件应急反应的专业性质，联邦政府向来掌握着最丰富的资源，承担着最主要的职责。
（一）联邦层面的主要责任机构
在核事件应急管理体制中，目前有20家联邦机构扮演不同的角色，其中最重要的机构有6家：即国土安全部、国防部、能源部、核管理委员会、环境保护署以及卫生与公众服务部。国土安全部是国家灾害应急计划的总协调机构，并负责应对由恐怖袭击引发的核事件；环境保护署负责所有核事件的环境监测工作；卫生与公众服务部负责相关的公共卫生应急服务；其余机构负责各自管辖权限内的核事件，并在必要时进行协调。
1.国土安全部。国土安全部在核事件应急管理体制中处于关键地位。首先，它是20家联邦机构参加的联邦核事件应急协调委员会的牵头者，并领导委员会的工作。该委员会的主要职能是不断完善国家核事件应急计划，统一协调有关政策、应急措施程序、调研活动以及对于州、地方和土著部落地区政府的支持与指导。其次，通过联邦紧急措施署，促进对突发核事件的跨部门、跨区域、跨行政层级、跨官方与民间组织界限的应急协调，落实核应急准备与培训计划，提高全民应对核紧急事态的意识。最后，如果核应急反应需要，国土安全部有权依法动用由能源部和环境保护署联合组建、约有900人的国家核事件应急分队（Nuclear Incident Response Team, NIRT）。
2.国防部。国防部掌握着美国的战略和战术核武器，同时拥有大量核动力舰船，是“用核大户”。该部主管核事件应急工作的是负责核与生化武器项目的部长助理办公室，全军核事件应急响应枢纽设在该办公室领导下的大规模杀伤性武器防御局（Defense Threat Reduction Agency, DTRA）指挥中心。该中心拥有一大批能应对生化武器、核武器和高性能爆炸装置袭击后果的专业人员，实行24小时不间断战备值班。此外，国防部还有三支装备精良、可实现全球机动响应的核事件应急分队，他们是：空军机动核辐射评估队（AFRAT）、辐射咨询医疗队（RAMT）和医疗放射生物学咨询队（MRAT）。在必要时，国防部会就核事件与相关地方政府进行紧急协调。
3.能源部。能源部是美国核事件应急管理体制中的骨干机构，它所属的国家核安全局（National Nuclear Security Administration, NNSA）拥有60多年核武器研制试验过程的安全管理经验和独一无二的核应急力量。这些应急力量由分工严密的若干单位组成，如核辐射空中监测分队（Aerial Measuring System, AMS）、可用大型计算机对核辐射进行实时分析的国家大气核泄漏咨询中心（National Atmospheric Release Advisory Center, NARAC）、负责为决策部门提供权威数据的联邦辐射监控与评估中心（Federal Radiological Monitoring and Assessment Center, FRMAC）等。除了以应对核武器事故为主的事故反应分队（Accident Response Group, ARG）、以应对核恐怖威胁为主的核应急搜索与支援分队（Nuclear Emergency Support Team, NEST）外，最主要的核应急反应力量是随时枕戈待旦的核辐射支援计划（Radiological Assistance Program, RAP）分队。这个计划把全美划分为9个编号责任区域，每个区域至少驻扎3支应急分队，每个分队由6到8人组成，在6个小时内可以随全套装备抵达美国国内的任何地点。其具体任务是：确定核辐射物质的位置和情况，评估影响公众健康与环境的核风险并提出处置意见，把核事件涉及的复杂技术状况用通俗易懂的语言表达清楚，为相关政府机构提供24小时不间断的技术支持。
4.核管理委员会。核管理委员会是美国所有民用核电站和整个核电产业的监管者，它也自然是民用核电站事故应急反应的责任机构。该委员会设有核安全与事故响应办公室（Office of Nuclear Security and Incident Response），其基本职能之一就是对相关核事件及时进行评估与分析，指导发生核事件的民用核电站、核燃料循环处理厂等设施单位做出正确反应，并且及时与联邦其他部门和各级地方政府协调处置措施。核管理委员会拥有一支优秀的专家团队，他们是核事件应急管理的重要参与者和决策智囊团。
5.环境保护署。环境保护署在全美各地部署了以固定监测站为主的核辐射监测网（RadNet），对空气、地表和地下水、牛奶以及降水进行持续监测，对某一地区的监测能力还可以通过设置临时移动监测设备加强。该署配备专业装备的核辐射应急分队（Radiological Emergency Response Team, RERT）可以在核事件发生后数小时内赶赴现场，提供应急环境分析与评估，并对长期监测和消除核污染计划提供技术支持。三哩岛核电站事故发生后，环境保护署的应急分队携带数吨设备抵达，很快在核电站周边地区设置了31个监测点，监测空气、水和牛奶样本的辐射値，为州政府等相关决策部门提供了宝贵依据，其高质量的工作获得了当地民众与白宫的好评。
6.卫生与公众服务部。该部在核事件应急管理体制中的主要作用是提供应急公共卫生服务，包括对受辐射照射的人员进行分类和救治，指导公众及医护人员做好辐射防护。该部的核事件应急工作由负责紧急措施的助理部长办公室和疾病控制与预防中心（CDC）负责。疾病控制与预防中心在1991年成立了核辐射研究分部，从公共卫生角度研究如何应对民用核电站发生的事故。“9.11”恐怖袭击事件发生后，其研究范围扩大到应对核袭击的公共卫生准备与紧急响应措施。
（二）州及州以下层级的责任机构
1.州政府应急部门。美国50州中有31个州建设了民用核电站，其他19个州也并非无核世界，至少存在着各种工业、科研或医用放射源，也可能部署了装备核武器的美军或建有军用核设施。另外，没有任何一个州能完全排除意外核事件及核恐怖袭击的可能性。基于现实考虑和相关联邦法律、行政规章的要求，各州都建立了应对突发灾害性事件的管理体制，其中包括核事件应急响应功能。不过，与联邦层面相比，州及州以下层级的核事件应急管理体制偏重于应对民用核设施的突发事故。
州政府处置突发灾害性事件的负责机构均为本州的应急管理部门，其英文名称基本与联邦紧急措施署（FEMA）类似，如紧急措施局（Emergency Management Agency, EMA）或紧急措施办公室（Office of Emergency Management, OEM），也有若干州使用国土安全局或民防局等其他名称。在州应急管理部门内，依据本州的实际情况与需要设立核事件应急机构。一般来说，核设施较多的州对核事件应急管理体制的建设更加重视，投入的资源也相当可观。以伊利诺伊州为例，这个州号称是美国最有“核缘”的州：1942年科学家们在芝加哥大学的实验室成功实现了人类历史上的第一次原子能链式反应，从而叩开了核时代的大门；美国的第一个高辐射核废料商业性储存库就建在这个州；除了拥有比其他任何州都多的民用核电机组（11座）外，伊利诺伊州还有多处核燃料厂、核研究机构、核废料场以及需要清理的核辐射污染场地。正是由于这些情况，伊利诺伊州建设了比较完备的核事件应急管理体制。
伊利诺伊州紧急措施局（IEMA）下设一个核设施安全局（Bureau of Nuclear Facility Safety, BNFS），它履行三项基本职责：第一，对本州民用核电站开展各种检查，确保它们安全运行。第二，通过三套功能各异的远程自动监测系统对正在运行和已永久关闭的核电站进行实时环境辐射水平监测。第三，对本州范围内发生的核事件做出应急响应。核应急力量由辐射应急评估中心（Radiological Emergency Assessment Center, REAC）和应急分队组成。评估中心设在州政府的应急指挥中心内，可以在核事件发生后数小时启动，其组成人员主要是医学专家和核反应堆专家。评估中心根据核事件所造成的环境及公共卫生后果提出对策建议，经过与州紧急措施局和州应急指挥中心的负责人协商后，这些建议将报告州长。应急分队配备了最先进的人员防护装备、专用车辆、全球定位系统、辐射分析检测设备以及移动实验室，其任务是到核事件现场进行勘察、取样和分析，为决策者提供第一手事态报告。
2.地方政府应急部门。美国地方政府的情况比较复杂。一般来说，已经形成核事件应急管理体制的地方政府主要是本辖区或者临近区域内建设了民用核电站的县，或人口众多、经济发达、安全保卫任务重的大县、大都市的政府。例如，加利福尼亚州的圣路易斯-奥比斯波县（San Luis Obispo）境内有两座民用核电机组，县政府的应急服务办公室及本县所辖的各市制定了统一的核事件应急计划。在美国第一大城市纽约，市政府设立了直接向市长报告工作的紧急措施办公室（NYC-OEM）。这个办公室全年365天、全天24小时掌控全市各种事故的情况，监督应急无线电通信频率的工作状态。如遇重大灾难性事件（包括核事件）发生，该办公室便启动专用应急指挥中心，及时汇总信息、形成决策、协调市政府各部门的应急响应行动。
3.民用核设施运营机构。依照联邦法律和监管机构规章，美国所有民用核电站都必须做好准备，应对任何有可能造成核辐射泄漏的事故。应急指挥和抢险工作的参加者包括管理人员、各专业工程技术人员和现场支援人员，每一座核电站的应急队伍至少要由200人组成。核电站以及其他民用核设施的应急组织与响应能力是整个核事件应急管理体制的基础，受到联邦紧急措施署、核管理委员会及所在州政府的严格审核与多重支持。
三 核事件应急准备与响应
（一）“条”、“块”分工负责
美国核事件的应急准备与响应建立在事先拟就的周密计划上。《国家应急框架计划》（NRF）指出，计划是“国家应急准备的基础”，而联邦层面的计划更加侧重于发生几率小但后果严重的事件。当美国遭受核恐怖攻击或者由于恐怖袭击引发重大核事件时，国土安全部将在美国总统的领导下依照法定授权协调国家应急计划中规定的响应行动，采取一切必要措施捍卫国家安全。另外，若干有能力、有资源对本系统突发核事件进行应急处置的联邦机构，如国防部、能源部、国家航空和航天局（NASA）等，都对核事件制定了详细的应急准备和响应计划。一旦本部门管控的核武器、核设施突发紧急情况，这些机构就要依法担负核事件应急响应的领导职责，并与联邦辐射监控与评估中心、其他联邦机构和州政府、地方政府进行通力协调。以国防部为例，各个军种对各种核事件都拟订了整套的应急预案。如2002年3月美国陆军公布了新版的核武器事故及其他核事件应急操作指南。2005年2月，国防部公开发布了长达342页、适用于所有军事单位的《核武器事故应急响应程序》（修订版）。
就州政府和地方政府（也包括土著部落地区政府）而言，核事件应急准备与响应的重点是民用核电站事故。1979年三哩岛核电站事故发生后不久，卡特政府将民用核电站场外应急准备的指导责任从联邦核管理委员会分离，移交给联邦紧急措施署，以便在发生核电站事故时更有效地协调各级政府和其他相关单位（如警察局、电力公司、自来水公司、消防队、医院、运输部门等）的行动，核管理委员会则保留对民用核电站场内应急准备与响应工作的监管权。为防止扯皮和厘清责任，这两家联邦机构专门就此签署了详细的备忘录。各级政府和民用核电站运营方在制定应急计划、进行相关准备、发起或终止应急响应时，必须遵循这两家联邦机构发布的通用标准和程序，即《民用核电站应急响应计划的制定、评估与应急准备的标准》 以及其他有关联邦政府文件的规定。
（二）对各级地方政府与民用核设施应急计划的要求
联邦政府规定，美国所有联邦以下层级的政府机构、民用核电站的核事件应急计划必须涵盖16个方面的内容。联邦法律和有关的政府文件对这16个方面的具体要求极为复杂、全面，相关内容足有上千页，在此无法详述，笔者只能尽量用最简洁的语言概括如下：
1.组织分工。所有涉及应急计划疏散区域 的州政府、地方政府、核电站运营方、工商企业和其他支持性机构都要有清晰的应急指挥流程、职责划分和平滑衔接。
2.场内应急。民用核电站的场内应急队伍必须做到组织健全、人员充实、分工明确、反应有力、随时待命并能与场外的应急支援体系配合。
3.应急支援。核事件发生时对场外支援力量的请求，尤其是对联邦核应急力量介入的请求必须及时、适度且能有效利用资源、实现良好的合作。
4.应急分级。所有核事件应急状态划分为4级，从低到高依次为：发现异常（Notification of Unusual Event）、应急待命（Alert）、场区应急（Site Area Emergency）和总体应急（General Emergency）。场区应急和总体应急都属于重大核事件，其中总体应急意味着核电站周边的居民要立即按预案进行疏散。
5.应急通报。民用核电站必须在进入应急状态15分钟内向有关机构通报情况，通报中应包括14个方面的信息（如预计核辐射泄漏量、是否需要场外支持等），这些信息通过预先设立的应急通联节点和一定程序扩散到所有参与应急准备计划的单位。如需进行疏散，相关通报和疏散指引信息必须通过有效方式（包括防空警报、广播电视等）在15分钟内覆盖核电站周边半径5英里（约8公里）范围内的所有居民，在45分钟内覆盖半径10英里（约16公里）应急计划疏散区内的所有居民。
6.应急通讯。所有应急计划的参与方，尤其是各级政府部门必须具备多重方式的全天24小时通讯联系能力，并对在用和备用的应急通讯系统进行定期测试。
7.宣传教育。对核电站周边居民的教育涉及对核知识的介绍、核辐射自我防护方法、紧急疏散路线图、避难所位置与设施、学校和幼儿园的疏散方法与程序等。所有应急计划参与方都要为媒体工作提供便利并设立发言人制度，确保信息发布的权威、及时和准确，并协手消除谣言、澄清事实。
8.应急设施。各级政府均应设立拥有备用电源的应急指挥中心，相关组织必须设立核辐射监测站网点，并对所有监测数据进行汇总分析。
9.场内评估。核电站须有相应技术能力，依照规定的方法、程序对场内事故的性质、核辐射泄漏量进行分析评估。
10.应急防护。核电站及其他相关组织要就所属人员的辐射防护、装备和紧急疏散做出预案，并对应每个应急级状态的级别分别形成人员防护与疏散机制，就疏散路线、运输工具、特殊人群（幼儿园儿童、学生、住院病人、残疾人和监狱犯人）疏散、交通管控以及疏散人员的安置、管理和食品安全，污染清理等做出周密安排，规定抗辐射药品（如碘化钾）的分发、使用和相关决策程序。
11.辐射控制。对应急抢险人员设定接受辐射的限制，提供便携式辐射测量仪，强化对事故现场核辐射水平的监控，针对应急人员准备轮班方案以及保护、急救、供应和消除辐射污染的措施。
12.医疗卫生。为应急抢险人员和受核辐射伤害公众服务的主要医疗卫生机构和后备医疗机构均应距离核电站至少15～20英里（约20～32公里），并与相关政府部门签订应急服务协议。各签约机构要准备详细应急医疗计划和相应设备，并至少有一名医生能够监督对核辐射病人的评估与治疗。每个州还应该列出本州及相邻州的全部核辐射医疗卫生支援机构（含军队医疗机构）的清单，并就核辐射污染控制、病人转运、通信联络、病人监护等做出妥善安排。
13.恢复措施。应急响应初期之后，应急抢险工作视情况经一定程序进入恢复和人员重新进入疏散区阶段。各级政府及核电站运营方应采取措施应对安置居民、解除封锁、监测环境、清理现场等事项。
14.演习演练。所有参与应急准备计划的组织必须遵照联邦政府《国土安全演习与评价计划》（Homeland Security Exercise and Evaluation Program, HSEEP）的标准和程序每6年举行一次总体应急演习。核电站运营单位每两年演习一次。各种单项演练（drill），如通讯演练、防火演练、核辐射监测演练、救护演练等分别按月、季度和年定期进行，其中州和地方政府的通讯联系演练要每月进行一次。
15.应急培训。应急准备计划中各单位的相关人员（如应急主管官员、抢险队员等）都要参加联邦机构或州政府主办的培训，培训过程要做到课堂教学与实地操练相结合。
16.计划修订。各机构都要设立计划专责人员，每年根据新的情况和计划评估结论修订应急计划，及时将新版计划分发到所有相关单位并提示修订的内容和页码。
依照联邦政府的规定，由州政府和地方政府参与拟订的民用核电站应急准备与响应计划出台后，必须由州长或其代表提交联邦紧急措施署审批。作为评估和审批程序的一部分，有待批准的应急计划必须先通过演习进行检验，并根据实际情况进行补充修订。即便应急计划获得了批准，也不能一劳永逸，州政府应在每年1月31日前向联邦紧急措施署提交报告（Annual Letter of Certification, ALC），申请通过对应急计划的审验。如果审核官员认为必要，可要求补充材料或进行实地核察。若无法通过审验，说明核应急计划已经不合乎要求，必须进行修改。
（三）核事件应急响应的不同对策模式
分析美国多年来对各种核事件启动的应急响应，可以发现其处置突发核事件的方式基本上有三种对策模式：
1.涉及国防机密的核事件基本上在保密条件下得到紧急处置，只有在对公共安全构成危险时，这些核事件的信息才能经过规定的程序与渠道发布。自从美国跨入核门槛后，各种军用核武器与核设施的事故时有发生。设在首都华盛顿的智库组织防务信息中心（Center for Defense Information, CDI）根据美国国防部和能源部的解密资料所进行的研究表明：从1950年到1980年，美国共发生比较严重的核武器事故（accident）32起，涉及空军、海军和能源部掌控的核武器装备、军用核材料、运载核武器的军用飞机以及核导弹。这些事故主要由美国军方或联邦能源部的核应急分队处置。例如，1980年9月19日，当工程师对位于阿肯色州大马士革（Damascus）的空军大力神II型洲际弹道导弹发射井进行例行维护时，掉落的工具意外撞破导弹的压力液体燃料箱。警报发出后，发射井及周边地区被紧急疏散，驻扎在小石城空军基地的核应急分队闻讯出动。8个半小时后，泄漏燃料发生爆炸，重达740吨的发射井盖被炸飞，核弹头也被抛到600英尺（约183米）开外，核应急分队一名专家死亡，21名空军官兵受伤。万幸的是，燃料爆炸没有损坏核弹头，也没有造成核辐射泄漏。
2.重大民用核设施事故或者核恐怖威胁往往触发联邦最高层级的紧急响应。这类处置的最典型例子是对1979年3月28日三哩岛核电站二号反应堆机组事故的应急响应。这次由设备故障和操作人员失误导致的事故发生在清晨4点，但直到6点22分相关人员才意识到事态的严重性。6点55分核电站宣布进入场区应急状态，电站管理人员开始按照应急预案组织抢险，并通知相关的场外核应急单位。7点24分三哩岛核电站宣布进入总体应急响应程序。此前，核电站运营商大都会爱迪生公司（Metropolitan Edison）已经得知情况，并向位于布鲁克海文国家实验室的联邦能源部核辐射支援计划（RAP）1号责任区域总部求援。总体应急响应开始后，宾夕法尼亚州政府紧急措施局（PEMA）依照1975年制定的本州核事件应急响应计划通知了所有相关单位，包括州环境资源部辐射防护局、州警察局、核电站所在的多芬县（Dauphin County）以及邻近诸县的政府应急机构。7点50分索恩伯格州长（Richard L.Thornburgh）获知核事故发生的消息，8点联邦核管理委员会设在马里兰州贝塞斯达（Bethesda）的应急指挥中心启动，接着联邦环境保护署、卫生部等机构也投入应急响应。3月30日中午12点半，索恩伯格州长宣布对核电站周边5英里（8公里）范围内的孕妇和学龄前儿童进行自愿疏散，几天之内共撤离了14万人。4月1日下午，卡特总统夫妇在索恩伯格州长陪同下乘坐一辆黄色校车来到三哩岛核电站，卡特总统还亲自进入出事的二号反应堆控制室了解情况。此后整个事件的发展日趋平缓，事故泄漏出的少量核辐射对公共安全的威胁迅速消减。4月9日，索恩伯格州长宣布疏散人员可以返回家园。至此，三哩岛核危机最紧张的阶段结束。
对于恐怖组织或犯罪分子发出的核威胁，无论真假，联邦政府一律高度重视并迅速做出反应。这种威胁首次出现在1974年，当时有人威胁要用核装置摧毁波士顿市中心，除非能得到20万美元。虽然事后证明这是虚惊一场，但联邦调查局应急响应过程中出现的问题，催生了直属联邦能源部的专门应对核恐怖威胁的核应急搜索与支援分队（NEST）。“9.11”事件以后，小布什（George Bush）政府在大力强化国内核设施安全保卫和努力防止核扩散的同时，密令该分队对美国主要大城市展开定期的隐蔽巡查与核辐射侦测，以及早发现核恐怖威胁的苗头。
3.一般性民用核设施事故由州及州以下层面的地方政府或者相关的民用核电站运营单位应急处置，但要依照规定履行向核管理委员会等联邦机构的报告程序。三哩岛核电站事故后，美国仅在2003年发生过一次民用核电站的场区应急，其余事故均为应急准备（Alert）以下级别。2010年美国民用核电站共启动了6次应急准备响应。核管理委员会在每次应急响应发生后都会派员进行调查，并公开发出事故通报。例如，2000年2月15日7点15分，距离纽约市38英里（约61公里）的印第安角（Indian Point）核电站2号机组发生故障，7点29分运营方启动应急准备响应程序，排除故障后，核电站于次日下午6点50分中止应急响应。2000年6月28日，核管理委员会发出事故通报，对事故原因、潜在风险、运营商表现、响应程序、设备状况和应急行动进行评价，肯定优点，指出问题。应该说，针对一般性民用核电站、民用核燃料运输和民用辐射源事故的应急准备与响应机制、体制已经相当健全。这套机制体制不仅完全适用于其他性质的核事件（如核恐怖袭击），而且成为美国整个灾害应急管理体制的重要组成部分。
四 美国核事件应急管理体制的几个特点
（一）时刻准备迎接“黑天鹅”
2007年春，黎巴嫩裔美国作家塔勒布（Nassim Nicholas Taleb）的《黑天鹅》一举登上《纽约时报》的畅销书排行榜，从此“黑天鹅”被人们广泛用来形容不大可能发生的特大灾难性事件，如“9.11”恐怖袭击事件。事实上，美国的决策者们在指导核事件应急管理体制建设时，一个根本性的理念就是有备无患，要大胆设想几乎不可能出现的最坏情形，而且这种情形可能出现在任何时间和任何地点。于是，整个应急管理体制都是“军民一体、平战结合”，兼容性强，随时准备迎接“黑天鹅”。
对核事件的应急准备和响应要基于对最严重事态的设想，这种做法源于20世纪中叶的美苏大规模核对峙。为了有效地防范和应对核打击，仅为美国总统秘密修建的核应急指挥设施就超过了75处。冷战的结束使核战争的阴云基本消散，但美国并没有放松警惕。“9.11”事件发生半年后，联邦核管理委员会设立核安全与核事件响应办公室（Office of Nuclear Security and Incident Response），强化核设施安全保卫与核应急管理，并提高了核电站抗击飞机意外冲击的设计标准。国土安全部把遭受核弹与核辐射装置的恐怖袭击列入《国家灾难性事件预想》（National Planning Scenarios），并协调有关政府部门共同做好准备。2007年美国举行了代号为“首长 4号”（TOPOFF 4）的国家级防核恐怖袭击演习。2008年，联邦紧急措施署出版了防范核辐射装置袭击的应急计划指南。2009年，由国家安全委员会和总统科技政策办公室牵头，10个联邦机构组成的部际委员会发布了关于防范核弹爆炸袭击的应急计划指南。次年又出了第二版。引人注目的是，核弹爆炸袭击应急计划所设想情况包括恐怖分子在美国主要城市引爆万吨级当量（即相当于1万吨梯恩梯炸药爆炸威力）的核弹。这种看似有点过度防范的做法需要大量的资源投入，但从保护公众健康和国家安全的角度看则远远利大于弊。
（二）把信息管理置于应急管理的核心
现代危机管理理论与核事件危机处理的实践都说明：决定应急管理体制有效性的关键因素是信息。在应急反应过程中，信息管理涉及到信息的采集、汇总、加工、分析、发布、传播和反馈等诸多环节，而信息管理的总目标是要确保信息准确、及时和通俗易懂，能够有效地服务于应急指挥机构的决策者和公众。
三哩岛核事件的危机处理过程，对美国核事件应急信息管理来说是一次实战考验，其中产生了宝贵的经验和深刻的教训。当这场美国民用核电史上前所未有的危机发生后，州政府在头48小时里几乎被各种来源的相互矛盾的信息“淹没”，联邦核管理委员会也无法获得事故情况的准确报告，对现场核辐射泄漏数值的计算错误更加剧了信息的混乱。直到卡特总统亲自指派的核管理委员会专家丹顿（Harold Denton）抵达现场，并动用白宫专用通讯线路保障索恩伯格州长办公室、联邦核管理委员会与白宫三方的信息沟通后，被动的局面才得以扭转。州政府曾经根据不准确的报告低估了事态的严重性，但索恩伯格州长很快公开承认并纠正了这个错误，这反倒增强了公众的信任感。在丹顿的帮助下，州政府与公众和媒体保持了有效沟通。在巨大的压力下，索恩伯格州长领导的应急指挥班子经慎重研究决定，坚决排除错误信息的干扰，只进行有限的疏散，从而避免了一场更大的公共安全危机。事后索恩伯格总结的危机处理过程中所得的三大教训全都与信息有关，它们是：形成事态发展的正确图景、不要传达谣言和指责、与公众及时分享准确的信息。
三哩岛核危机之后，美国在制定核应急准备与响应计划时，特别注意设立灵敏、有效的信息传播机制，包括核事件报告机制、应急通讯机制、信息发布机制、应急广播和警报系统等。许多细节性的规定都是实践经验的总结。例如，演习、演练警报和真正的应急响应警报在鸣响方式上不同，无线电广播是应急信息发布的重要渠道，24小时应急值班联络一律以固定线路电话为首选，再辅以其他手段等等。2011年5月，联邦通讯委员会（FCC）和紧急措施署还与美国最大的四家移动电话运营商合作，率先在华盛顿和纽约推出了个人定位报警网络系统（Personal Localized Alerting Network, PLAN），以便更快捷地传播重大灾害事件警报。
美国还在提高核信息透明度、加强公共教育方面下了很大功夫。冷战结束以来，美国提高了关于核活动、核设施（特别是民用核电站）以及核事件应急管理体制信息的透明度，加强向公众普及原子能知识、核辐射防护常识的力度，努力消减公众的核恐惧心理。所有参与核事件应急管理的政府机构，特别是国土安全部、能源部、核管理委员会、卫生与公众服务部和环境保护署，其官方网站都包含了大量关于核安全、核应急的实用信息。联邦紧急措施署编写的《你准备好了吗？》公民防灾手册，以及州和地方政府编写的类似材料，都把防范各种核事件作为重要内容，甚至一些商业性公司在提供相关服务时也注意对公众进行核辐射防护教育。
（三）大力加强专业实验室能力建设
核辐射的特点是人们只能借助仪器才能“看见”它。若要有效应对任何突发的核事件，一个必然要求就是公共卫生部门和环境部门要具备较强的放射化学专业实验室能力，以便对大批受照射人员及受污染地区的空气、土壤、水、农畜产品样本进行迅速、准确的分析化验，并据此对结果进行评判。美国国会关于核应急实验室能力的专题听证会指出，核事件发生后，公共卫生官员需要尽快知道对4个问题的答案：哪种放射性核素对人员产生了照射或污染（最常见的放射性核素有13种）？谁受到了照射？每个人受到了多大剂量的照射？核污染物是否进入了体内？没有这些答案，政府对公众健康和环境的保护措施便无从下手。而一旦发生重大核事件，短时间内需要化验样本的人数至少有10万人，这将对专业实验室构成巨大挑战。
美国在开发军用与民用核技术的过程中，逐步建立了一批具有国际领先水平的专业实验室，佼佼者便是能源部所属的17个国家实验室和4个国家技术中心，其中不乏在核医学、核化学、核环境科学领域的顶尖实验室，如布鲁克海文国家实验室（Brookhaven National Laboratory）和橡树岭科学与教育研究院（Oak Ridge Institute for Science and Education）。它们和其他联邦机构及军队系统所拥有的实验室资源一道，构成了美国核应急实验室的骨干力量。此外，各州和地方公共卫生医疗机构拥有一批重点实验室，美国私营部门（如大学、核技术公司等）中也有一些核专业的实验室。即便如此，美国的专业人士仍然认为美国的实验室检验能力和应对重大核事件的要求之间存在很大差距。
2005年应急实验室网络联合体（Integrated Consortium of Laboratory Networks）的成立是美国应急管理体制的一个创新，此举对提升核应急实验室能力具有重要意义。这个联合体由国土安全部出面牵头，10个联邦机构参加并签署备忘录，目的是为了最大限度地调动和利用全国各地、各机构的实验室资源，促进成员单位之间的分工协作和信息交流，确立统一的应急检验质量标准与流程，以便有效地应对突发重大灾害性事件的后果，特别是这些事件导致的对核生化实验室需求的爆炸性增长。
（四）注意发挥民间组织的作用
在美国各级政府的核事件应急准备计划中，民间组织都是不可或缺的一个重要组成部分。概括起来，能够在核事件应急管理体制中发挥作用的民间组织主要有三种：
1.从事宣传教育、疏散组织、药品（或用品）分发、医疗护理、特殊人群照料、人员和物资运输等辅助性工作的地方公民志愿服务团体或社区团体。
2.具有较强应急响应能力和丰富经验，能够参与专业性抢险救灾工作和医疗卫生服务的全国性组织，即《国家应急框架计划》核心文件中指定的两大民间组织——美国红十字会和全国救灾志愿组织联盟（National Voluntary Organizations Active in Disasters, NVOAD）。
3.专业协会、学会或研究机构，其中包括若干核领域的权威性组织。这类组织的作用主要体现为向政府决策者与核应急管理部门反映专家意见、开展政策咨询、进行专题调研、提供解决方案；向公众解释核事件、普及科学知识。其中较重要的组织有：著名的美国科学家联合会（Federation of American Scientists, FAS）、拥有3.4万名会员的美国放射学会（American College of Radiology, ACR）、拥有1.1万名专业人士的美国核学会（American Nuclear Society, ANS）、州和海外领地卫生官员协会（Association of State and Territorial Health Officials, ASTHO）、州和海外领地流行病学家委员会（Council of State and Territorial Epidemiologists, CSTE）、公共卫生实验室协会（Association of Public Health Laboratories, APHL）、兰德公司、哥伦比亚大学医学院核辐射研究中心（Center for Radiological Research）等等。
（五）通过国际交流借鉴他国经验
美国从建设核事件应急管理体制的初期起就不放过任何机会搜集别国的有关情报，借用“它山之石”。最典型的事例莫过于从1947年起，美国国家科学院在杜鲁门总统的指示下与日本政府合作，采用流行病学和遗传学方法跟踪研究原子弹爆炸幸存者的健康状况，这就是今天分别设在广岛和长崎的放射性影响研究所（Radiation Effect Research Foundation, RERF）的来历。通过这个美日合作机构长期不懈的综合性研究，美国积累了比任何国家都丰富的应对核辐射危害后果的数据，这对美国核应急医学的发展乃至整个核事件应急管理体制的建设无疑都是非常珍贵的第一手资料。1986年4月26日苏联切尔诺贝利核灾难发生后，白宫紧急组建了由环境保护署牵头的跨部门工作小组，夜以继日地研究相关信息，并派遣专家小组前往现场。
美国政府有关部门非常注意从境外核事件中汲取教训，增强美国的核应急反应能力。2006年11月23日，叛逃西方的俄罗斯特工利特维年科（Alexander Litvinenko）在伦敦罹患致命怪病，住院数周后英国卫生部门才诊断出他遭受了毒性极强的放射性核素钋210辐射。投毒者使用的钋210量仅有“盐粒大小”，却造成了多方面的轰动性负效应。美国方面闻讯后，联邦疾病控制与预防中心随即对和利特维年科有过直接或间接接触的160名美国公民进行紧急筛查，以便确定他们是否也遭受了核辐射污染。令人深感意外的是，该中心费尽周折才寻找到一家美国私营实验室能承担此项工作，这暴露出美国公共卫生实验室系统在放射化学检验能力方面存在重大缺陷。此外，利特维年科事件也警示人们：对于流动人口多的大城市来说，恐怖分子投放极少量的放射性物质就能对公共安全造成极大威胁。针对这种情况，美国政府不但采取了一些相应的补救措施，加强应急实验室网络联合体的建设，提升大城市预防核恐怖威胁的能力，而且持续地检讨相关工作机制与应急准备状况，查找漏洞与不足。
2011年3月11日，因特大地震和海啸引发的日本福岛第一（Fukushima Daiichi）核电站危机爆发后，美国核管理委员会的第一批2名核反应堆专家在3月12日就驰援日本，3月14日派出第二批9人专家小组，以后又陆续增派专家。美方的一位“顾问”甚至常驻日本首相官邸，握有对核危机处置的“裁决权”。4月2日，145人组成的美国海军陆战队核生化应急分队携带32台车辆和大批高科技装备分乘7架飞机从位于马里兰州印第安黑德（Indian Head）的基地飞抵东京。实际上，这种海外救援行动对美国来说是难得的实战性核事件应急演习，美国从中获得的经验远远超过其投入的人力物力。核管理委员会还成立了有7名资深核专家参加的专题小组，经过4个月的紧张工作，该小组于2011年7月完成了对福岛核灾难的评估研究报告。这份报告全面总结了福岛核灾难的教训，有针对性地提出了改进美国核电站安全监管及核事件应急管理体制的12条建议。
五 评价与启示
从第二次世界大战结束迄今，美国的核事件应急管理体制经历了时代风云的变幻，也经受了突发核危机以及重大灾难性事件的洗礼。它已经发展成为一个建立在整套法律、法规、总统指令、行政决定等授权文件基础之上，机构齐全、机制完善、资源较为充足、具备较强应急响应能力的体制。作为美国国家重大灾难性事件应急管理体制的一个有机组成部分，核应急体制对包括核恐怖袭击在内的各种核事件做好了比较充分的应急响应准备，随时保持着临战状态。
不过，这样一个有很多优点的应急体制也并非十全十美，当前最突出的问题有两个。第一，虽然建立了多重跨部门协调机制，但庞大的官僚体系和复杂的权力授受程序妨碍了集中统一指挥机制的形成。姑且不论应对核恐怖袭击的后果，如果美国真的发生了像切尔诺贝利核电站或者福岛第一核电站那样的特大核事故，该由哪个联邦机构正式宣布进入核应急状态，并统一协调成千上万的居民进行紧张而有序的疏散迁移呢？又应该由哪个联邦机构牵头对污染地区进行清理呢？对这些问题现行体制没有给出清晰的答案，也没有任何一个联邦机构获得这种“超级授权”。正因为如此，2011年3月13日，即日本福岛核危机发生48小时后，国会众议院自然资源委员会的资深委员马基（Edward J.Markey）就致信奥巴马总统，对美国核事件应急管理体制中缺乏集中统一的指挥机制表示担忧。事实上，这个问题在1979年的三哩岛核事故中已经凸显。在这场危机的“尖峰时刻”，参与应急响应的各种政府机构多达150个，指挥与协调屡遇梗阻和混乱。关于三哩岛核事故的总统委员会报告明确提出：应由单一的联邦机构负责核事件的应急准备与响应。至于为什么这一建议30多年来都被束之高阁，恐怕还是要从整个政府机构的体制上找原因。第二，与联邦政府相比，州一级政府的核应急准备状况不尽人意。据美国州和海外领地流行病学家委员会（CSTE）2010年所进行的一项专题调研，虽然几乎所有的州都设立了24小时核应急响应官员，但由于经费紧张、专业人才（特别是核辐射公共卫生专家）稀缺，相关制度不健全等原因，大约45%的州既没做好应对突发核事件的准备，也未制定详细可行的核应急准备和响应计划。即便是已制定详细应急计划的州，也有20%未按规定举行演习和演练。
虽然上述两个问题难以在短期内得到解决，但可以肯定的是，在日本福岛核危机的长期效应作用下，美国将在强化核安全措施的同时采取一系列措施改善核事件应急管理体制，使其向着更加灵敏、完备、高效、透明的方向发展，确保美国的公众健康与社稷平安。事实上，这个过程已经开始，并在2011年6月国际原子能机构部长级核安全大会之后获得稳步的发展。
2011年11月8日，联邦能源部爱达荷国家实验室（Idaho National Laboratory, INL）的一个实验反应堆发生核泄漏，16名工作人员受到核辐射照射。事故发生后，该实验室和能源部立即启动了核应急指挥系统与救援程序，并及时向有关州、县和土著部落地区政府与媒体发布系列情况通报。当月17日，美国空军北达科他州某基地的“民兵III型”战略核导弹在维护时受损。事故处理完毕后，空军的发言人向新闻界披露了相关情况。对于军方来说，如此及时而透明的做法在过去是难以想象的。这两次距离人们最近的核事件既是对美国核事件应急管理体制的最新测试，也是对公众的最新警示。它再次说明了一个真理：核事件是原子能开发与利用的必然伴生物，无论科学技术如何发达，这个伴生物都不会自行消失。人们能够做的只有一点：时刻准备着。
1997-2001年间曾任联邦能源部副部长（Undersecretary）的Ernest Moniz 发表文章说：在日本福岛核灾难发生后，美国依然需要核电。不过，福岛将使每一个国家的核监管人员重新考虑核安全的要求。他特别指出：“应该说服公众核电是安全的”（The public needs to be convinced that nuclear power is safe）。
笔者认为，美国核事件应急管理体制给人最重要的启示可以归纳为“三个必须”：
1.必须从捍卫国家安全的高度看待核事件应急管理体制建设的意义。历史经验和大量科学研究都表明，各种核事件（包括核恐怖袭击）不发生则已，一旦发生就很容易迅速演变为重大或特大灾难性事件，对公共安全构成不为人们熟悉的非传统威胁。如果处置不当，偶发的核事件将彻底打乱广大区域内居民的正常生活，对经济、社会及环境造成持续的负面效应，竭尽有限的技术和公共卫生资源，给国家财政带来巨额负担，甚至可能引发政权危机。前苏联领导人戈尔巴乔夫说，“切尔诺贝利无情地提醒了我们，如果爆发一场核风暴，等待我们大家的将是什么。” 所以，建立具备法定授权、超越部门利益、能够有效协调各方资源的核事件应急管理体制，是任何一个核国家为保卫社稷平安都必须采取的战略性举措。
2.必须防患于未然，对最坏的可能性保持高度警惕。在核能的开发利用方面，技术决定论的盲目乐观情绪是极其有害的。事实证明，不存在万无一失的核技术和设备，更不可能完全根除人为错误和对监管的刻意逃避，杜绝意外情况或消除恐怖威胁。联邦核管理委员会的一位研究人员在总结1979年三哩岛电站核事故的教训时坦言，专家们对核电技术的“信心和由此滋长的自满情绪”在1979年3月28日清晨被“打得粉碎”。日本福岛核电站危机爆发后，美国政府迅速开始了对美国核事件应急管理体制的检讨。两位参议员甚至致函联邦核管理委员会主席，询问美国是否做好准备应对几座民用核电站同时出事的局面。没有这种看似杞人忧天的态度，就谈不上认真制定符合实际、操作性强的应急预案，切实落实各种应急准备与响应措施，更遑论对已经形成的应急管理体制进行与时俱进的改革。
3.必须坚持依法公开、透明、讲真话的原则，牢固树立政府公信力。核武器的巨大破坏力和核辐射的“不可见性”、危害性使许多公众对核能抱有一种恐惧感，而核技术的专业性、核信息的敏感性也容易使核事业披上一层神秘的面纱。如果对这种大众心理不加以足够的重视，它可能会在一定条件的刺激下引起经济失序和社会动荡。日本福岛核灾难发生后引发的大规模抢购食盐**已经把核信息不对称的恶果展现无遗。消解这种大众恐慌心理的最好方法是政府和其他相关组织在核能规划与开发、核安全保障、核事件应急管理体制建设三大方面对公众保持适当的透明度，依法尊重公众的知情权、监督权、批评权和参与权，使核能更好地造福本国人民。
2011年4月22日第1次修改
2011年5月8日第2次修改
2011年5月20日第3次修改
2011年11月12日第7次修改
正文约1.87万字
作者联系办法：Laoxu88@126.com ***
通信地址：北京市鼓楼西大街甲158号美国研究所编辑部
注释： 根据国际原子能机构2011年的最新数据，全世界共有442座已经并网发电的民用核电机组。拥有20座或者更多民用核电机组的国家只有6个，它们各自的核电机组数量为：美国104，法国58，日本54，俄罗斯32，韩国21，印度20。见：IAEA, “Number of Reactors in Operation World,” available at: http://）也是已解密的克林顿政府时期总统决策指令的重要文献源。U.S.Department of Homeland Security, National Response Framework, January 2008, Washington DC.FEMA Publication P-682.U.S.Department of Homeland Security, Nuclear/Radiological Incident Annex, June 2008.Sarah A.Lister, An Overview of the U.S.Public Health System in Context of Emergency Preparedness, CRS Report for Congress, Updated March 17, 2005, Order Code RL 31719;Shawn Reese, Selected Federal Homeland Security Assistance Programs: A Summary, Updated January 31, 2008, CRS Report for Congress, Order Code RL32348.联邦核事件应急协调委员会（Federal Radiological Preparedness Coordinating Committee, FRPCC）的详细情况可见国土安全部联邦紧急措施署网站：http://，2011年5月5日。
据估算，如果大力神II型洲际弹道导弹携带的900万吨级核弹头在大城市上方凌空爆炸，将导致240万人死亡，110万人受伤。实际上，这种洲际弹道导弹及配套的发射井在美国军事史上的事故率相当高，空军承认，仅1975～1979年间就发生过125次。不过，美国军方在承认或者公布核武器事故消息时，严格控制了发布内容，所以即便是美国的专业研究者也难以获得完整、详细的信息。见：Center for Defense Information, Washington, D.C., “U.S.Nuclear Weapons Accidents: Danger in Our Midst,” The Defense Monitor, I.S.S.N #0195-6450, Vol.X, Number 8, 1981.47 American Decades Primary Sources, 1970-1979, Edited by Cynthia Rose, Gale Group, Inc, 2004, pp.605～607;
Report of the President’s Commission on the Accident at Three Miles Island – The Need for Change: The Legacy of TMI, October 1979, Washington, D.C., published by U.S.Government Printing Office, 1979, 0-303-300, pp.81～141.48 William J.Broad, “THE NATION;Preparing to Meet Terrorists Bearing Plutonium,” The New York Times Archives, August 01, 1993, available at: http:///espionage/Nt-Pa/Neclear-Emergency-Support-Team-United-States，2011年5月4日。
Douglas Waller/Washington, March 18, 2002, “Terror Probe: the Secret Bomb Squad,” Time, available at: http:///resourcesandstats/documentlibrary/safetyandsecurity/factsheet/, 2011年4月18日。
U.S.Nuclear Regulatory Commission, Office of Nuclear Reactor Regulation, NRC Information Notice, 2000-09, available at: http;///irp/threat/detonation.pdf, 2010年4月18日。
编写这一版时部际委员会成员增加到12个，新增了商务部和美国红十字会。见：National Security Staff Interagency Policy Coordination Subcommittee for Preparedness & Response to Radiological and Nuclear Threats, Planning Guidance for Response to a Nuclear Detonation（Second Edition），June 2010, http:///2011/03/16/134573800/nuclear-information-gap-spread-doubt-fear, 2011年4月1日。另可参见《华盛顿邮报》在三哩岛核危机发生20周年之际对索恩伯格的访谈：“Governing in a Nuclear Crisis,”
http:///。
U.S.Department of Homeland Security, National Response Framework, January 2008, Washington DC.FEMA Publication P-682, p.20.全国救灾志愿组织联盟（NVOAD）成立于1970年，其全国性的会员组织有50个，此外还吸收了大批二级会员组织。该联盟总部设在弗吉尼亚州的阿灵顿，在美国所有州和海外领地都建立了分支机构，已经形成覆盖全国的灾害应急网络，与联邦紧急措施署关系密切，详细情况可见其官方网站/。
美国科学家联合会（Federation of American Scientists, FAS）1945年由参与研制原子弹的部分科学家创建，其使命包括防止核战争、保障核安全，会员中有70多名诺贝尔奖得主，总部设在首都华盛顿，详情可见其官方网站 http:///。
美国放射学会（American College of Radiology, ACR）始创于1916年，总部设在弗吉尼亚州的雷斯顿（Reston），详情可见其官方网站 http:///。
美国核学会（American Nuclear Society, ANS）创建于1954年12月，现有来自1600多个公司、教育机构和政府部门的会员（含工程师、科学家、教育工作者和行政官员）1.1万人，其基本宗旨是丰富公众对核科学技术的知识，促进公众对核科学技术应用的理解。该组织总部设在伊利诺伊州，详细情况可见其官方网站http:///。
州和海外领地卫生官员协会（Association of State and Territorial Health Officials, ASTHO）的历史可上溯到1879年，它代表着美国50个州、哥伦比亚特区和海外领地的公共卫生机构，以及在这些机构中工作的12万公共卫生工作者，总部设在首都华盛顿，详情可见其官方网站http:///。
州和海外领地流行病学家委员会（Council of State and Territorial Epidemiologists, CSTE）建立于20世纪50年代初期，现已发展成为美国流行病学调查（包括从流行病学角度研究对核辐射病人治疗）的重要非营利机构，总部设在亚特兰大市，与联邦疾病控制与预防中心关系密切，详情可见其官方网站 http:///。
公共卫生实验室协会（Association of Public Health Laboratories, APHL）是美国各地的公立卫生实验室组成的非营利机构，初创于20世纪的20年代，受到联邦政府的大力资助，总部位于马里兰州，详情可见其官方网站 http://。
这家研究所的法律地位为非营利组织，主要经费来自美国能源部和日本厚生劳动省的资助。有关其成立背景和科研成果，可见《財團法人放射線影響研究所要覽》（日英双语文本），平成20年9月（2008年9月）版。另可参见美国卫生与公众服务部公布的该机构50周年研讨会文件：ABCC/RERF: Commemorating First 50 Years and Looking to the Future, National Academy of Sciences Auditorium, Washington, D.C.June 13-14, 1997, available at: http:///business-news/article.aspx?feed=AP&Date=20110409&ID=13289434，2011年5月7日。
第二次世界大战结束后，日本是在美国政府的大力支持下走上核电道路的。福岛第一核电站机组的设计方案出自美国通用电气公司（美国国内也有类似机组），其3号机组的核燃料来自一颗被拆卸的美国氢弹。美国对福岛核危机的应急支援不仅可以直接为美国处置相同设计的民用核电站事故提供第一手经验，而且对于美国应对军用核设施、核武器事故不乏宝贵的参考价值。参见：野岛刚、蔡成平、漆菲：《日本核危机真相》，《凤凰周刊》2011年第10期（总第395期），第35页；刘柠：《日本核电的前世今生》，《南方周末》2011年5月19日，A17版； Hiroko Tabuchi, Keith Bradsher and Matthew L.Wald, “Nuclear safeguard failed in Japan,” International Herald Tribune（The Global Edition of the New York Times）, Thursday, May 19, 2011, p.1.and p.4..84 这个专题小组的专家一共拥有135年的核监管经验。该小组的报告全文见：United States Nuclear Regulatory Commission, Recommendations for Enhancing Reactor Safety in the 21st Century, the Near Team Task Force Review of Insights from the Fukushima Dai-ichi Accident, July 12, 2011.85 New Release “March 13, 2011: Markey: Who is in Charge if Nuclear Disaster Hits America?” available at: http://markey.house.gov/index.php?option=content&task=view&id=4256&Itemid=125，2011年4月10日。
Christopher Maxwell, BA, RRT, “Hospital Organizational Response to the Nuclear Accident at Three Mile Island: Implications for Future-Oriented Disaster Planning,” American Journal of Public Health(AJPH), March 1982, Vol.72, No.3, p.275;Report of the President’s Commission on the Accident at Three Miles Island – The Need for Change: The Legacy of TMI, October 1979, Washington, D.C., published by U.S.Government Printing Office, 1979, 0-303-300, p.38～42.87 Report of the President’s Commission on the Accident at Three Miles Island – The Need for Change: The Legacy of TMI, October 1979, Washington, D.C., published by U.S.Government Printing Office, 1979, 0-303-300, p.16.88 Sharon M.Watkins, PhD;Dennis M.Perrotta, PhD;Martha Stanbury, MSPH;Michael Heumann, MPH, MA;Henry Anderson, MD;Erin Simms, MPH;Monica Huang, MPH, “State-Level Emergency Preparedness and Response Capabilities,” Disaster Medicine and Public Health Preparedness, Vol.5/URPPL.1, S134, Copyright 2011 American Medical Association.89 在美国能源部所属的17个国家实验室中，爱达荷国家实验室（Idaho National Laboratory, INL）具有非凡的意义：这里实现了人类历史上第一次核能发电，诞生了美国海军核动力反应堆的雏形，形成了全球最大的核反应堆集聚区。更多相关信息及2011年11月8日核泄漏事故的详情可见该国家实验室的官方网站：https://inlportal.inl.gov/，2011年11月12日。
Craig Whitlock and Greg Jaffe, “Missile part is damaged in mishap,” The Washington Post, Tuesday, December 6, 2011, p.A2.91 Ernest Moniz, “Why We Still Need Nuclear Power,” Foreign Affairs, November/December 2011, Vol.90, Number 6, pp.83～94.92 ﹝苏﹞米•谢•戈尔巴乔夫：《改革与新思维》，新华出版社1987年12月第1版，第309页。
美国的国防科技管理体制 篇3
一般认为，美国政府对国防科技活动的正式管理与支持是从1945年开始的，经过70多年的发展演变目前美国已经建立了较为完善的独特国防科技管理体制，这一体制使得美国在国防科技管理活动方面不断走在世界前列，保证了美国在世界国防科技领域始终处在领先地位。
一、美国国防科技管理体制的发展演变
美国国防科技管理体制随着形势和任务的变化不断改革完善，其发展演变大致可分为以下几个阶段：一是美国独立到1940年二战以前，在自由竞争资本主义发展过程中，政府很少涉及科技活动；二是1940年到1970年，二战期间由于战争的需要和科技在战争中所发挥的重要作用，使得美国迅速建立了一个以军事为目的的科技研发体系，二战后的长期冷战使美国又进入一个以军事技术为核心的科技活动时期；三是1970年至1988年的转型时期，由于世界局势的变化，美国不断对其科技政策进行调整，科技管理体制也发生相应变化；四是冷战结束后至今，冷战后国际力量对比和世界格局发生重大改变，面对经济全球化和高新技术的快速发展，美国的国防科技政策又进行了重大调整。
（一）自由发展时期（1940年以前）
1915年，美国成立了国家航空咨询委员会，这是美国政府成立的第一个军事研究机构，扩大了政府组织科学研究的权限。同年，美国海军成立了海军咨询委员会。在史密森博物研究院和国家科学院的倡议下，时任总统威尔逊指令国家科学院组成国家研究委员会，其任务是为政府、大学、企业和其他研究组织之间的合作创造条件。至1920年美国已形成了由联邦实验室、企业研究机构、高等院校研究机构和私人科学基金会设立的科研机构组成的全国性的科研体系。这一时期美国政府的重点是农业、国家资源、军事以及航空器等的发展，但几乎没有对科技研发进行投资，也没有制定国家科学规划和国家技术规划，除航空领域外，美国科学技术的发展主要依靠发明者个人和企业自行推动，并根据市场的需求来调节自己的研究领域。美国军事科研的技术成果缺乏统筹管理和使用，由美军各军兵种各自为政、互不通气进行分散管理。
（二）逐步建立以军事为主要目的的科技研发体系（1940年—1970年）
1941年罗斯福总统批准成立了国家科学研究与开发办公室，该办公室比一战期间的国家研究委员会具有更大的独立性和主动性，并在二战期间统筹了全国的科学研究活动，美国著名的“曼哈顿计划”、雷达以及青霉素等重大科技项目的研发、都是在该办公室的领导下完成的。通过这些研究计划，美国确立了政府委托私人部门承担研究项目，在政府、企业和民间研究部门互动下，协调实施国家科技计划的科研机制。“曼哈顿计划”的成功显示了这种科研机制的巨大效率。1941年美国政府成立了战时科学研究与发展局（OSRD），以适应战时需要，加速武器装备的研制。从1945年开始美国联邦政府的相关机构分别对大学的科研活动进行资助。1946年成立的海军研究办公室在得到国会授权后与美国的81所大学签订了177份研究合同，扶持了600多个科研课题。1947年成立的美国原子能委员会则掌管了原子能科学的研究活动。1958年为了巩固美国在空间科技领域的霸主地位，美国制定了《航空航天法》，将以前的航空咨询委员会及其研究所合并，成立了国家航空航天局（NASA）。这一时期，美国联邦政府在科研管理方面做出了重大努力，逐渐形成了以国家实验室和民间企业以及私人研发机构合作的研发体系，确立了政府支持基础研究的体系，将原隶属于国防动员局的科学咨询委员会改组为总统科学顾问委员会，并成立了由总统任主席、政府各部门首脑为委员会成员的美国科技最高决策机关—联邦科学技术委员会，以全面加强科研工作的领导与管理。
（三）科技政策调整转型时期（1970年—1988年）
上世纪70年代以前，美国建立了以军事技术为主的科技研发体系，虽然取得了一定的成功，但由于过分强调国防与空间技术研究，严重削弱了民间工业科技的发展。进入70年代，美国又发生了经济衰退，政府开始反思长期以来的科技政策，并对科技政策体系进行了重大调整。1972年尼克松政府成立技术评估办公室，制定了《科技评估法》，要求对重大科技项目进行评估，对国家拨款的研究与开发优先项目进行调整。1974年美国政府成立能源研究发展局，后升格为能源部，以期加强在石油、煤炭、太阳能、风能、地热以及核能等方面的能源研究和开发利用。1976年在时任总统福特的建议下，美国国会批准设立了白宫科学和技术政策办公室，并于当年4月通过了《国家科技政策、组织和优先法》，这是美国历史上划时代的一部科技立法，赋予了政府制定国家科技政策的权责，同时也确立了美国国家科技政策在国家政策中的重要地位。
（四）冷战后的国防科技管理体系（1988年至今）
1990年根据美国国防部授权法，美国成立了“国家关键技术委员会”，该委员会由13人组成，其中9人由政府指定，包括政府官员、私企技术专家和大学或研究机构的专家各3人，另有4人分别是国防部、能源部、商务部和国家航空航天局指定的代表，委员会由白宫科学和技术政策办公室主任牵头。根据法律要求，“国家关键技术委员会”在2000年之前每两年要向总统和国会提交一次有关国家关键技术的双年度报告，这些“关键技术”应是对美国长期国家安全和经济发展至关重要的技术领域。在制定和完善国防科技政策的同时，美国政府国防科技管理体制也进行了相应调整，包括改革国家实验室管理体制，将部分国家实验室委托私人企业管理；着力开展军事技术民用化、商品化和开发军民两用技术工作，并由高级技术研究署主要负责军民两用技术的开发；指定由商务部和国防部全面负责高技术研发，不再单设机构，等等。
二、美国国防科技管理组织机构
美国为依托军事技术维护其国家安全和一超独霸地位，先后组织实施了一系列世界瞩目的国防科技重大工程项目，如“曼哈顿工程”、“阿波罗登月工程”、“导弹防御计划”等。这些国防科技重大工程项目，在短时期内集中了大量人力物力财力，取得了巨大成功，极大地提高了美国的综合国力。这些国防科技重大项目的成功，很大程度上取决于科学的领导和有效的组织实施。
美国政府涉及国防科技管理的主要部门是国防部，此外还有能源部、国家宇航局、商务部、国务院等部门。美国的国防科技研发力量主要是私营企业，还有少量的政府、军队的科研生产力量。国防部每年制定关键技术计划，对影响国防科技和武器装备发展的关键技术给与重点支持，并组织军兵种提出武器装备需求，经国会批准和总统签署指令后，由国防部组织军兵种实施武器装备科研和生产计划。在国防部提供的科研经费和武器装备购置费的支持下，由政府、军方、私营科研院所和企业共同进行武器装备的论证、设计、研制和生产。有关核武器和军用航天系统的研制生产，则由国防部和能源部、宇航局共同组织实施。在武器装备研发过程中，国防部和军方有专门机构对国防科研生产全过程进行监控管理。
三、美国国防科技管理实施
美国国防科技组织管理实施包括立项管理，实施管理，以及评估和验收管理。
（一）国防科技立项管理
美国国防科技立项管理，在充分考虑国家安全需求的前提下，经过充分论证和开展预研工作，通过制定专项科技研发计划为立项形式，并在专门委员会或常设机构的领导和组织下实施管理。
从美国历史上已经组织实施完成的国防科技重大工程项目可以看出，这些项目往往起始于科学家或高层决策者个人提出的建议或设想，经过政府和军方以及科技界和企业反复酝酿和讨论，最终达成共识。如著名的美国“星球大战”计划，即是建立在《高边疆：国家生存的战略》研究报告的基础上。这份报告是由美国前国防情报局局长格雷厄姆和美国氢弹之父泰勒为首的数十名科学家为建立确保美国安全的战略防御系统向里根总统提出的。里根在1983年3月23日宣布了举世震惊的《战略防御倡议计划》，并于1984年1月批准“战略防御研究计划”，成立了“战略防御计划局”。1985年3月该局首次向美国国会提交了“战略防御倡议研究计划”报告。由此看来传统上美国国防科技重大工程项目的产生，没有法定程序和固定方法，而是一个根据国际军事竞争环境变化和国家重大安全需求的决策过程。近30年来由于美国政府、军方、军工科研机构和企业日益重视国防科技管理，加之科技管理理论与方法的发展运用，美国在国防科技重大工程项目的产生上，逐渐由过去的科学家或高层决策者的个体行为，发展到以国防部为主导的有计划、有组织的决策行动，通过制定导向性科技政策和科技发展战略或计划，运用科技管理方法和工具，形成了科学规范的国防科技重大项目立项管理制度。
（二）国防科技实施管理
美国政府在二战和冷战时期提出的国防科技重大工程项目，如“曼哈顿计划”、“阿波罗计划”和“导弹防御计划”，都是以维护美国国家最高安全利益为指向，采取政府集中统一领导下的科技研发实施体系，组织众多企业、大学、研究机构参与国防科技重大工程项目研发活动，并以企业为实施主体。“阿波罗”计划在高峰时期有2万家企业和200多所大学、80多个科研机构参与组织实施，参与人数超过30万人。
冷战后，随着经济全球化和新军事变革，国家安全更加依赖于高科技发展和国家经济实力。美国在保持其科技竞争优势和经济掌控优势的同时，力图全面控制和抢占新的军事科技制高点，不断推出军民融合色彩浓厚的国防科技重大工程项目。同时，美国政府一改过去反对企业联盟的政策，鼓励与国防部有紧密联系的军工企业进行联合和兼并，以此扩大军工企业规模，增强军工企业市场竞争力，进而提高国防科技实力。
（三）国防科技评估和验收管理
美国国防科技重大工程项目实施过程中，按照项目具体特点和要求实行中期检查和评估，从质量、进度和财务支出预算等方面跟踪控制，尽可能降低风险。为了加强对国防重大工程项目的评估，美国政府于2002年出台了计划评估等级工具（PART），该工具适用于美国所有国防科技重大工程项目的绩效评估，以达成客观、透明评价政府国防科技计划的实施。
美国国防科技重大工程项目的定期评估和完成验收，一般都由相应的专门机构负责，专门机构由相关领域的专家和学者组成，在国防科技重大工程项目管理全过程发挥作用，为国防科技重大工程项目的公开、公平和公正实施提供了可靠保证。在政府制定国防科技重大工程项目相关法律法规时，专门机构监督立法的公正性和透明度，并提出相关立法建议，以避免政府盲目决策。在国防科技重大工程项目立项和评估过程中，专门机构负责评估立项的可行性以及对投标单位进行评估，其评估结论对招标具有决定性作用。在项目的跟踪管理和验收过程中，专门机构负责监督和评判。总之，专门机构是政府国防科技重大工程项目管理的重要组织机构，有效发挥了监督和咨询作用，保证了国防科技重大工程项目实施的公开、公平和公正。
四、美国国防科技体系的军民一体化
美国国防科技体系具有高度军民兼容性，国防科技力量雄厚。国防部是美国国防科技研发的主导单位，其科研体系主要由四部分组成，一是军队科研单位，由美军组建和直接控制，主要从事应用研究。二是大学科研机构，美国480多所“研究型大学”中，与国防部签署合同的有250多所，军事科技基础研究项目的50%是由大学科研机构完成的。三是国防工业企业科研机构，这些企业研究机构除了从事军品试制和生产外，还积极进行国防科技开发和应用研究。四是政府部门的研究机构，如联邦能源部有三个研究所主要从事与核武器有关的科研活动。美国国防科技体系军民一体化具有以下特点。
一是国防科技体系市场化。美国军工产品科研生产都是通过市场经济方式、按照市场规则完成，政府、军方和企业共同承担科研开发风险，相互进行科研情报信息交换和技术转让，成果共享，互惠互利。美国《联邦采办条例》规定，“合同官应公开合同业务，以增强竞争和扩大工业界参与”，“实行全面和公开竞争”。
二是运行机制顺畅高效。美国国防科技产业在长期发展过程中形成了比较完善的运行机制体系，包括利益机制、政策机制、计划机制、合同机制和法律机制。通过完善的国防科技政策和规划、计划，引导、推动和规范国防科技进步与发展。同时，美国的国防科研和生产具有完备的法律体系，国防科技各项活动都在严格法律规范下进行。
美国学区制管理的体制及其启示 篇4
一、美国学区的布局
1. 美国学区的布局
美国学区的划分多由历史原因形成,没有统一的标准。本世纪初,美国共有15000多个学区[2],在不同学区中,学校的数量有较大差异,规模大的学区有上百所学校,规模小的学区只有一所甚至没有学校,因此身处该学区的学生要到临近学区上学。19世纪末期,为平衡各学区学校的数量和办学质量,学区间开始进行大规模的合并、重组,随之带来了学校的合并与重组。在这一时期,学区改革者受工业革命“规模效益”的影响,认为规模大的学校不但可以为学生提供更好的教学设备、丰富的教学活动,还可以集中教师资源,减低生均费用[3]。然而,以平衡学区间教育差距、增强学校办学质量为目的的学区、学校合并却没有带来良好的效益。在教育经费上,政府不但没有像预想的那样节省开支,反而因大量购买设备、发放学生交通补贴、发放管理人员工资等增加了财政拨款[4]。在教学质量上,虽然学区或学校的合并、重组使师资水平整体上有了一定提高,可学生的学业成绩不但没有提高,反而出现辍学率增加、校园暴力事件增多等问题。分析其原因可能与学生的家庭经济状况有关,合并学区或学校的地区大多是农村地区。有研究显示:在大规模的学校中,贫穷与学习成绩不佳之间的关系会强化十倍左右[5]。所以对于经济条件较为落后的农村,学校的规模越大学生的成绩越差,而在规模较小的学校,学生被关注程度增加,师生交流次数增多,降低了贫穷因素对学生学习的不良影响。
2. 对我国学区布局的启示
2015年,中国教育在线对中国近20年的教育数据进行整理后发布了《2015年基础教育发展调查报告》。报告数据显示,我国小学学校数量从1997年至2014年减少了43万所,整体降幅达68%。初中学校由2001年的6.6万所降至2014年的5.3万所[6]。同样面临着中小学布局调整问题的我们,应该汲取美国的经验,合理规划,找到优化学区布局方案的捷径。
(1)优化学区内部划分
美国学区的划分多是由历史原因形成,导致各学区内学校数量、质量有较大差异。所以,在我国学区划分时要综合考虑多种因素,如地区的经济发展水平、学校数量、教师质量等等,实现各学区内学校强弱搭配、硬件资源均衡分布。
农村一直是教育质量薄弱地区,美国农村地区学校合并的举措并未取得良好效果,其可能的原因之一是将同一水平的学校相合并。笔者认为,如果学区布局调整时仍然将农村囿于自己的圈子内,不但无法打破城乡教育质量现状,反而会拉大城乡教育质量的差距,因此,我国在学区布局调整时如果能将临近农村的城市学区与农村学区合并,让城市学区起到中心拉动作用,使学区内部升级,将会提高农村的教育质量水平。
为了不断推进学区各学校间的积极影响,我们要有“动态学区”的观念。各学区经过年复一年的发展,有的学区由弱变强,有的学区可能没有明显变化。因此,为了保障各个学校教学质量的提升,我们可以每隔几年对学区布局重新调整,保持学区持久的活力。
(2)积极提高小型学校办学质量
美国在学区布局调整过程中,大规模融合小型学校的措施不但没有提高学校升学率,反而出现了辍学率升高、暴力事件增加等问题,进一步加大了贫富家庭学生的学业成就差距。由此可见,一味地追求“规模效益”并未给学校和学生带来真正的益处,尤其在贫困地区。小规模学校具有其独特的优势,如利于教师个别化指导、便于增进生生及师生间的情感交流等。如果学校在积极发挥其优势的基础上,将工作重心转变为提高教师教育教学水平,这些学校同样会具有很好的办学效益。
二、美国学区制的机构设置
1. 美国学区制的机构设置
学区是州的最基层教育行政单位,直接负责管理学校事务,也是学生上学的区域单位[8]。学区的机构主要由学区教育委员会、学区教育局、督学和基层学校组成。
学区教育委员会是民主参与基层管理的单位之一,美国学区教育委员会成员由当地居民选举产生,一般由3~9人组成,任期2~6年。在委员会成员中有一定比例的非教育行业人员,这极有利于教育界与其他行业的沟通[9]。这些委员会成员都是兼职的,一般无薪酬。学区委员会拥有相对独立的财政权、人事权、课程权等,具有如下职能:第一,征收地方教育经费并做出预算;第二,规划学区内教育发展,制定教育政策与计划;第三,监管地方中小学教育,裁决教育纠纷;第四,具有人事管理权,可甄选、聘用学区内学校教育人员;第五,对外宣传教育信息,使学区内居民了解学区教育状况[10]。
学区教育委员会的执行机构是学区教育局。教育局主要负责收集、分析学区内各级学校的数据,上交学区委员会以便他们调整教育计划、制定教育政策。
学区督学是学校教育委员会的首席执行官,同时也是卓越的教育建议者,扮演学校管理者的角色,督学要积极推进学校改革发展,是学校管理领导成员[11]。
2. 对我国学区制机构设置的启示
目前,我国的学区制管理模式多样化。北京已有3~4种学区制管理体制,东城区不设立专职的学区管理机构,而是采用校际联盟的方式使学区内各学校轮流管理学区教育事务,建立校长“轮值主席制”。朝阳、海淀在学区内建立独立的教育管理机构,成为区教委与学校间沟通的桥梁,建立“区-学区-学校”三级管理模式[12]。目前,我国的学区制管理模式还处于探索阶段,管理模式的多样化有利于我们逐步摸清不同模式的利弊,但在学区制管理的初级阶段,我国存在着一些诸如学区职能难以界定、学区管理难以开放等难题。积极借鉴美国较为成熟的学区化管理体制可以对我国目前的体制进行完善,具有一定的现实意义。
(1)明确学区各层管理机构和行政人员的权责
美国各级教育机关的职能详实明确,各层级机构间的职能环环相扣、承上启下,不冲突、不重叠,大大提高了机构管理的效率和劳动力使用价值。同样,对于我国学区的各部门,应该有明确的条文规定其职责和权力。尤其是在原有的行政结构基础上整合改建新的机构时,原有的工作人员很容易模糊自己的权责。如北京东城区将教委部分工作的主要负责人安排到学区担任管理委员会主任;将中小学校长轮流赋予“学区长”的职衔;将一些办公室合并为学区管理机构等。在这种情况下要避免学区的职能与其他行政管理科室重叠,明确机构人员新的权责以避免机构运行效率低、机构及工作人员空设等问题。
(2)美国的学区具有相对独立的权力
美国学区委员会虽然受州政府的管制,但是在不违背上级教育部门的教育政策和要求下,具有相对独立的人事权、财政权、课程权,能够全权管理学区内的教育事务。
在我国学区化管理改革中,赋予学区一定的权力才能使其能动地改善目前教育中存在的弊端。如赋予其人事权可以让学区自由调度内部的教师,加强优质师资流动;赋予其财政权可以让学区自行拟定学校预算以开展各种研讨活动等。如果不赋予学区一定的权力却又要学区自己对其教育质量负责,则会使学区领导班子处于“心有余百力不足”的艰难处境。同时要注意在赋予学区权力时要尽量集中权力,避免出现权力下放过于分散以致难以监管的情况,阻碍教育整体布局的进展。
(3)积极吸纳社会力量共同促进学区发展
通过居民选举使具有高度的责任心、从事不同工作领域的社会人士作为学区教育委员会成员为学区制管理带来诸多益处,突出体现在以下三大方面:第一,不同学科背景的社会人士都有自己的“一技之长”,他们不同的视角可以为学区的教育决策提出更为科学、全面的建议;第二,教育部门之外的社会人士参与到学区的各种事务中,使学区权力的行使更加公开透明化,便于受社会各界人士监督;第三,学区内不同工作领域人员的参与,加强了教育与社会各行各业的联系,便于社会为学生提供更多教育支持。同时,也使教育的发展与其他行业相辅相成,促进了教育与其他领域的整体发展。
(4)工作人员在竞争中促进学区的良性运作
美国学区教育委员会成员通过居民民主选举的方式产生,在这种竞争机制中选拔出来的教育委员会成员有一定的社会影响力,有利于推动教育政策实施,这在一定程度上提高了教育委员会的团队质量。同样的,在我国进行学区化管理时也可以运用选举的方式让工作人员竞争上岗,如用竞选“学区长”的方式代替校长“轮流主席制”。通过民主选举、竞争上岗可以使学区领导对自己的职权有更加清晰的认识,提高责任感。
三、美国学区的资源配置
1. 美国学区的资源配置
由于美国各地区的经济文化发展水平不同,导致不同学区的基础教育水平也存在着巨大差异。美国各学区的教育资源分配比由联邦政府在收集、分析全国教育信息后做出决定。美国经济机会署倡导在全国范围内实行“补偿教育”方案,对教育水平发展落后地区提供更多的教育经济补贴,并努力改善其办学条件,以便提高其办学质量[13]。在教师资源配置方面,美国联邦政府做出了两个重大举措:首先,他们注重缩小不同地区之间教师的待遇差距,为任教于办学薄弱学校和边远学校的教师提供一定的优惠政策和财政补助,吸引优秀教师到学校任教;其次,美国“人才流动激励”(TTI)基于薄弱学校实际需求和教师自愿的原则,实现“输入校”和“输出校”之间的供求匹配,推动全国范围内的优秀教师流动,实现优质教师资源的共享[14]。
对于平衡优质教学资源,不仅联邦政府采取了一系列的措施,各学区也做出了相应举措。学区通过建立网络资源共享平台,将优质课程进行学区内共享,统一教学质量标准,使每位学生均有机会享受到优质的课程资源[15]。在教育设备的配置上,学区内各学校也秉持着“不求所有、但求所用”的资源共享原则,将学校资产变为学区资产。
2. 对我国学区资源配置的启示
(1)建立教师流动机制
与硬件设施的均衡相比,教师、校长等软实力的均衡对教学质量的提高更有意义。美国通过“人才流动激励”政策的推行对学生学习结果产生了持久的影响,具体体现在两方面:一方面,高质量教师将其丰富的教学经验传授于薄弱学校教师,提高了学校整体教学水平,增加了薄弱学校优秀教师比重;另一方面,高质量教师通过带领学校积极进行课程改革与建设、调整教学评价体系等,对学生学习成绩的提高产生了长期的积极影响。
由此可见,建立教师流动机制对平衡我国教师质量具有重要的意义。笔者认为,要想让教师自愿到学区内甚至学区外的学校授课,得先建立人性化的保障制度,如教师保持原校的编制、制定全国统一工资标准等等;也可以建立奖励机制,如与职称评定和职务晋升相挂钩。有了有效的保障机制或者奖励机制,教师才能无后顾之忧地到薄弱学校授课。同时,也要实行校长在学区内和跨学区的轮换制,将“学区负责制”认识贯彻到学校管理工作中。通过建立教师流动机制,使优秀师资力量在全国范围内流动才能真正激发教师队伍的活力,带动薄弱学校教师成长。
(2)加大向教育薄弱地区的经费输出
美国义务教育财政拨款的原则从注重经费平等分配过渡到注重资源平均分配,这意味着财政拨款虽然因地区办学水平的差异不再“公平”,但软硬件教育资源分配实现了真正的公平[16]。我国的义务教育财政拨款原则也应遵循这个基本轨迹。我国教育水平低下的地区无论在硬件条件还是师资力量上都明显落后于发达地区,因此,在这种教育发展水平不均衡的条件下,要达到缩小地区间教育水平差距的目的,就不能再以“公平”的方式划拨教育经费。国家可以借助大数据技术,了解不同地区的教育资源分布情况,找出资源贫乏区并输入大量的优质教育资源用于改善校舍环境、建立基础设施。另一方面,为了使各地区的师资力量均衡发展,不能仅仅依靠教师流动机制对学校的支持,更要激活学校本身的教育资源存量,运用教育经费使教师接受更多的培训、增加进修的机会,提高学校领导班子和教师的专业素质,从而最终实现义务教育质量的均衡发展。
无论是从我国国民社会经济发展水平来看,还是从教育发展现状来看,学区制改革都有其存在的必要和价值,即通过学区制改革最终达到为学生提供公平、优质的学习平台的目的。虽然我国的学区制改革仍在探索阶段,但是只要不断完善学区制管理制度、坚持不懈地推进改革,教育均衡发展的目标终会实现。
摘要：美国学区化管理已有近200年的历史,本文从美国学区布局、学区制机构设置和学区制资源配置三个方面介绍了美国学区化管理的概况,深入分析了美国学区制进程的发展给社会带来的利弊问题,并结合我国当前学区制改革现状,为我国学区制发展提出切实可行的发展建议。
美国广告监督管理体制 篇5
美国拥有发达的高等教育，研究其高等教育管理体制对我国的高等教育具有重要的借鉴意义。文章分析了美国高等教育管理体制的特点，如分权制、董事会制度、评议会等，从而发现美国的高校具有很强的自主与自律，有完善的法律体系，以及社会参与高校的管理与监督。结合我国高等教育管理制度的现状，提出要提高高校办学自主权、鼓励社会参与管理、提高法制建设力度与构建市场竞争体系。
美国高等教育拥有其独具特色的管理体制，支撑其高质量的人才培养和先进科技发明与创造。研究美国高等教育管理体制，借鉴其运行成功的经验，对推动我国高等教育全面深化改革，建设世界一流学科、一流大学，实现高等教育现代化，具有现实意义。
一、美国高等教育的宏观管理体制
美国高等教育宏观管理体制(即高校外部管理体制)是指美国政府对高等教育所实施的管理体制，包括联邦政府和州政府两级组织制度体系。
(一)联邦政府对高等教育的管理
美国联邦政府通过立法、拨款对高等教育管理只进行了宏观调控，起到支持和引导作用。1791年宪法第十条修正案规定：“凡本宪法未划定而又非各州所禁止的事项，皆归属各州或人民”[1]。所以教育权都给了各州，联邦政府没有直接管理高校的权利。近些年，联邦、州政府加强了地方教育经费的拨款力度，开始了收回权利。财政拨款补助的实施对所获资助高校是带有条件的，比如提出新一轮的教育改革、发展战略、质量标准等。联邦政府就是通过对高校的财政补贴来实现对高等教育的管理。
(二)州政府对高等教育的管理
美国是个分权制国家，在高等教育管理方面也呈现出分权制的特征。近年来，美国的高教管理体制的逐渐完善，各州的部分权利已回归到联邦政府手中，其他部分则给了高校，让高校的自主权得到了拓展。州政府的职责主要是确定高等教育的发展规划、法律法规和财政资助补贴和预算等，从而实现对地方高校财政、管理、教学等方面进行管理和控制。州政府职责中最重要的是对高校创办和学位的批准授予。州政府的权力通常由州议会、州法院、州政府三者共同负责实施，三个部门对教育的控制与管理限定在自己的权力范围内[2]。
二、美国高等教育的微观管理体制
美国高校的微观管理体制(即高校内部管理体制)有三个显著特点：一是相对独立的校董事会，二是校长负责制，三是教师参加管理(评议会)。
(一)董事会制度
伴随美国第一所高等院校——哈佛学院(即现在的哈佛大学)而产生的“校监委员会”制度也就是董事会制度一直沿用至今，便在之后的.美国高等教育史上有着重要的影响。高等学校董事会的类型：咨询型董事会、协调型董事会、联合型董事会[3]。美国大学董事会的特点主要在这三个方面得到体现。首先，机构独立，权限比较大。美国的大学董事会于组织系统的最顶峰，拥有裁决学校一切事务的所有权利。其次，体制成熟，具有完善保障。美国大学董事会拥有丰厚的历史渊源，经过长期发展，已经体制成熟，责权明确。另外，公立大学董事会和私立大学董事会具有明显不同的功能。私立大学董事会的任务是筹集办学经费，公立大学董事会更强调吸引社会人士加入到高校建设中。大学董事会体制倡导和鼓励社会人士参与办学，调动大家集资办学的热情，为美国发展高等教育提供了良好的经济与物质条件。
(二)校长负责制度
校长是董事会下的首席执行官，大部分高校的校长由董事会任命，校长负责学校的各项事务，并向董事会负责，校长具有管理实权[4]。校长主要负责对学校提出政策性建议，对董事会的决议进行执行和落实，同时也要报告董事会下层的一些情况，另外，还要加强学校与其他各界的联系，为学校筹资，招聘优秀的教职工等。
(三)评议会(教授会)制度
美国大学董事会有管理学校的全部权利，但是规章制度、学术政策的制定和学术事务管理的权力都由评议会进行。评议会的主要职责是确定校历，决定课程计划，确定本科生和研究生的录取标准，确定与教师和科研人员的聘任或晋升有关的人事政策[5]。一开始的评议会主要有教授和副教授构成，后来为了让评议会制度更加民主公平化，构成人员增设了教育行政人员、学生及普通职工等。据斯坦福大学的一份研究报告称，行政管理人员、学生代表、非教学科研人员的评议会分别为60%、50%、30%[1]。
三、美国高等教育管理体制的特点
研究美国高等教育的特点和发展规律，借鉴美国高等教育管理体制的经验，可对我国高等教育提出建设性的意见。美国高等教育管理体制呈现以下特征。
(一)高校自主与自律并重
按照美国的法律，高等学校是公共团体，因此不受政府的直接控制和管理，办学自主权相当之大。其主要表现：(1)有成立学校的自由。只要拥有办大学的资源，并且符合相关的法律条文，申请成立一个大学是对各个人还是团队都是轻而易举的事情，只要得到州议会颁发的特许状，一所新大学就宣告诞生了;(2)有权聘任教师和职员;(3)有权自主选择生源;(4)有权确定专业、教育计划和课程设置;(5)有权筹措和分配使用经费，不需一层一层审批;(6)有权自主选择合作伙伴进行科学研究[6]。
高度自主的同时也伴随着极大的社会责任，因此美国的大学除了自觉地接受社会的监督之外，也很注重自律，建立了比较完善的内部自律机制。其内容包含对规章制度的建立与完善，以及采取决策和管理上“阳光政策”，对办学条件、学术水平定期进行内部评估等一系列举措。管理自主与大学自律相得益彰，对学校的良好发展发挥了极大作用。
(二)完善的法律体系
1791年宪法第十条修正案中规定：“凡本宪法所未定又非各州所禁止的事权，皆归属各州和人民。”[1]P62法律是一切体制顺利运转的保障，在美国的高等教育管理体制中也发挥着保障性作用。法律规定了高等教育管理主体中的权利与义务，有利于责权分明，相互协调与监督。《民权法》、《恢复法案》、《残疾人法案》等法案的颁布显示了美国政府对教育的重视，促使美国高等教育向民主化、科学化、现代化发展[7]。一系列的法律保障与支持，使得美国的高等教育一直处于领先水平。
(三)社会积极参与管理
由于美国的高等教育宏观管理体制属于分权型的，政府对高校只会进行原则性的指导，美国绝大多数大学具有很强的自主性，因此对大学的监督是不可避免的。在美国，对大学办学效益的监督和调控是由社会民间组织来进行的。这种社会民间组织主要分两类：一类是由较高学术威望的民间学术机构开展问卷调查，对各个学校的学科建设情况进行打分，促进各校办学水平的提高。另一类则是由国家性的专门组织对大学教学质量进行综合性的水平鉴定。对其评估结果政府和高校都予以极高重视。
四、美国高等教育管理体制对我国的启示
(一)提高高校自主办学权
《中华人民共和国高等教育法》授予高校的一定的自主权，比如在课程教学的设置调整、科研技术的开发、高校间的交流与合作、教职行政人员的配备等。然而，在实际工作中，我国高校的办学自主权长期集中在上级部门的手中。如招生权力、招生计划、生源分布等都是由上级的教育主管部门决定的;在教学管理权方面，由中央有关部门统一规定教学计划中要开设的课程，高校不能根据自己学校的特色招收和培养具有创新能力和独特个性的学生[8]。扩大我国高校的自主权就必须改变长期以来政府对高校包管过多、统得过严的现状，要适当转变政府职能。但在扩大高校自主权的同时，应确保政府对教育的宏观监控和指导，政府应对教育进行预测、制度设计、总体布局和规划等。
(二)鼓励社会积极参与
美国允许并倡导社会监督组织的存在鼓励他们积极参与到监督管理高校的行列中。在我国，尽管有个别社会监督组织，也是政府控制的延伸。究其原因，则很容易发现我国政府似乎并没对第三方监督组织予以重视和鼓励，另一个原因则是公众缺乏监督意识，没有意识到第三方监督对于高校管理的重要性。我们可以从两方面进行改进：一是建立健全学术团体向教育行政部门进言的渠道，增强自己的专业影响力度;二是建立独立性质的学术团体，学术团体不能成为教育部门的下属团体[9]。有了公众的积极参与，高校管理工作才会顺利有序进展，高校也才能获得科学发展并且欣欣向荣。
(三)重视法制建设力度
法律是高校获得良好发展有力保障。大学依附于政府，在管理方面主要运用行政手段，容易权责不明。所以依法治校刻不容缓。首先要完善法律法规，使高校有法可依，有法必依;其次要严格遵守法律，并加强社会监督;最后也是最重要的是提高全体人员的觉悟，自觉履行各自的职责。
(四)构建市场竞争体系
美国广告监督管理体制 篇6
关键词:历史教师教育；教师教育模式；管理体制
我国初高中历史教师教育起步相对较晚，而面对我国历史教师教育的现状，我们可以向美国为首的发达国家学习他们的教育模式与管理体制，从而找到真正适合我国初高中历史教师教育发展的模式以及管理制度。
一、美国初高中历史教师的职前教育
1.历史教师的职前教育培养机构、培养年限与培养理念
随着社会的进步，时代的变迁，各国都注意到要经济要发展，教育要先行，而教育要发展，教师是关键。要提高教师质量，首要的就是让教师接受更多更良好的教育，因而提升教师学历成为美国与时俱进、跃居世界列强的必然的选择。美国教育界一致呼吁延长师范生培养的传统的四年制学制到五年甚至是硕士或博士阶段。《明日之教师》的报告也把教育专业学科教学推迟到研究生阶段列为改革的重点之一[1](P.7)。那么，这就表示至少五年的师资培养成为美国对教师入职的基本要求。另外，《以21 世纪教师武装起来的国家》报告中指出要取消教育专业学士学位而发展教学硕士学位计划，只有获得该学位，才能获得专业教师证书。教学成绩卓著并获得博士学位的教师才有资格获得终身专业教师证书。可见，美国对教师学历的要求从理论上升到了实践的高度，不仅注重过程更关注质量和实际效果。
美国初高中教育的职前教育培养机构主要是文理学院、综合大学以及少数师范学院。在美国，以各州形式提供师资培养课程的教育机关约有1300 所，承担培养师资任务的文理学院和综合性大学设有教育学院或者教育系，一般招收读完大学二年级的学生再学习2-3 年，大学实行学分制，修满规定学分即可毕业，但实际上少有提前毕业的，一般都要修四年，这主要是因为师范教育课程多，且实习期长，专业课与师范课在同一系学习，只是在外系聘请有关学科教师，而且专业课是最重要的，师范课无足轻重，历史系的学生接受的大学教育与此相似，以科罗拉多大学为例，在读专业课的同时，设制了“Methods ofTeaching History”（历史教学法）一课，在这门课程中不仅包括如何讲解史实，而且重点涉及了什么是编史，主要数据的使用，以及所有的历史研究者都应具备的历史的思维方式。大学历史系对于培养未来历史教师，扮演了重要角色，除了进行适度的课程体制改革外，更侧重于提高学生对于历史的理解力，因此他们努力教授学生如何掌握过去，以便对历史有更加深刻的理解，决不是对史实的机械记忆。在美国纽约州举行的蒙蒂塞洛会议（Monticello Conference）主要就如何培养好未来的历史教师制定策略，并以文件的形式下发到各大学历史系，其中指出应该加强大学与初高中之间的合作，加强教学法的训练，以及历史教学方法论的学习，并且适当更新课程设制以便更有利于未来历史教师的培养。
2.历史学科课程体系与结构的设置
课程结构是指各类课程之间的比例，各类课程占学分的比例。课程体系是指每类课程的组成内容。美国师范教育的课程结构和课程体系因州而异。但课程结构一般包括三类教育内容：即普通教育课、学生专业课程和教育专业课程。其中，普通教育课程一般占1/3 左右，比例较大，科目较多，文理渗透，反映了美国重视师范生广泛的文理科基础的教育观念（如生物、化学、物理、地质学）、社会研究（如社会学、经济学、人类学、地理）、心理学、英语文学、西方史或当代西方文化、英语作文、体育等。[2](P.12)学科专业课程按照师范生毕业后任教学科与设置，约占25%-45%，学生提供职业领域的深入学习，且设置主、副修专业，威斯康星大学的历史系设置了美国历史、世界史、东亚历史、罗马共和国和罗马帝国、中世纪欧洲、现代欧洲的建立等，并将美国史、世界史以及欧洲史设为主修专业，以便历史系学生在未来的历史课堂上能够游刃有余地驾驭教材。在具体学科课时设制中，美国历史占12个单元，世界史占12 个单元，在世界史学习中必须有6 个单元的非西方史的学习，3 个单元的经济学学习，3 个单元的地理学习，6 个单元的行为科学、人类学和心理学的学习。因为他们在成为历史教师后要教授美国史，所以“纵观美历史”一课是他们的必修课。同时学生们必须选修美国殖民时代和美国19 世纪和20 世纪的历史，以华盛顿大学为例，学生被要求掌握世界史，并在学习过程中被希望扩大知识面，增强对现代德国、英国和俄国的了解，并适当增加了一些非西方国家历史的课程，提供了一些可供学生选择的，有关亚洲、非洲或拉丁美洲历史的选修课。
3.历史教师资格认证制度
教师资格认证制度，最早源于1782 年美国的佛蒙特州。国家希望培养什么样的教师？希望教师具有哪些方面的专业素养？希望教师成为什么样的教育者？这些均可借助教师职业准入制度与程序来实现。
进入21 世纪，美国教师资格认证制度备受研究与改革的关注，因为一些学者发现，美国师资培养上存在问题与不足。一方面，对教师实践能力缺乏足够关注。培训者用理论知识、教学技能等来武装教师，以提升其为学生提供伏特教育的能力，但在培训方法上往往采用单方向的传递式教学。另一方面，对教师成长的实践场所有所忽视。很多研究者指出，教师工作的现实情境是教师成长的最适合场所，新教师的各种能力只有在教育实践中才会逐渐形成与获得。但以成绩考查、试卷评价为主的传统教师资格认证制度则不利于发现教师是否真正具备实践能力、问题解决能力。
此外，推动教师职业准备入制度改革的另一项重要原因是，传统标准并不能真实反映申请人的情感、道德和专业伦理方面军的信息。缺少了这样的内容，符合准入要求的程序只是对申请人的学科成绩进行筛选，而并不能真正判断其真实的教育能力。为解决以往教师资格认证制度标准的不足，进一步提升教师教育的质量，美国许多机构进行了教师资格认证制度的改革。
4.历史教师的入职培养
所谓教师入职培养，即指教师通过了教师资格认证，即将成为教师、走上工作岗位之前，或者已经成为新教师1—3 年，对其进行的培养。美国教育部门对新教师的入职培养非常重视，责成相关的单位（如当地大学或教师进修部门）制定了严密的新教师的入职培养策略，并及时、有效地实施。我们以美国伊利诺斯州新教师的入职培养情况做以分析。
2005 年，美国伊利诺斯州的伊利诺斯北部大学（Illinois Northern University）和多米尼加大学(DominicanUniversity)对该州的中学新教师做了大量的调查和访谈，主要了解他们最关心的问题以及所在学校在帮助他们成长方面可能的作为。调研的内容包括：学科和课程的知
识、评价、自治权、形象与身份。在访谈中发现，新教师认为以下一些因素对他们的专业发展影响较大：教育理念和教学法思想、在教学实习阶段的体验、与指导教师合作学习的效果、所在学校学习文化的建设，等。高校教师给师范本科生教学的经验。在学校可能的作为方面，归结起来，学校可以采取以下一些策略为新教师铺平成长的道路和创造协调一致的、支持性的工作环境：①量体裁衣分配适当的教学任务，在调研中发现，许多新教师因教学任务很重而感到有压力和迷茫，尤其对于历史教师，他们的教学任务更大，相对其他学科教师，历史教师每周大约要完成16-20 课时的教学任务，除完成日常教学之外，还要进行课外辅导、作业的检查。有些教师有很多个工作日都是工作12、13 乃至14 个小时。有的教师在学校不同的位置上课，并且多达5 个头绪。因此，学校领导应当使新教师的教学任务尽量在他们可以承受的范围内。②无微不至设计导师指导计划，一些常年培训指导教师的顾问专家们都倾向于这样一个看法：低效的指导教师培训计划比没有更糟糕。综合调查发现，有意义的导师指导计划包括以下一些方面：对指导教师的严格筛选和培训，包括与人沟通和同伴互助方面的技巧；关注新教师表现出担心的方方面面；格外关注新教师在工作9～10 周之后出现的疲惫和退步现象；建立新教师与指导教师之间常规化的联系机制；帮助新教师熟悉学校环境，包括创造不同学科间教师的联系活动。③坚持不懈提供全面的入职指导，调查发现，当新学年开始的时候，新教师对新的工作一般都是充满期待和激动的，但是与此同时也担心学生、同行和家长是否能够接受自己。到了10 月初，新教师与学生融洽的"蜜月期"结束了，日常教学任务的管理开始变得越来越有压力。到了11 月初，新教师普遍会感到备课、上课和评价还有开会占据了他们生活的全部，倦怠感日益明显。幸好11 月和12 月的假期给了新教师一个恢复体力和精神的机会，一个阶段的间隙下来，他们普遍感到有一种新生的感觉，以及下定决心要在接下来的1 月和2 月份力争取得好的成绩。到了3 月份，紧张的感觉又开始滋生，坚持到4 月份时新一轮的疲惫又开始递增，但是随之而来的5 月、6 月的假期又给予了难得的放松和反思总结的机会。大多数学校给予新教师的入职指导就是介绍学校的一些规章制度和教学程序。
调查综合表明，新教师的成功取决于自身的内在素质和外在的环境条件。以上的一些策略在许多的学校进行了卓有成效的实践，大大促进了新教师的职业适应和专业成长，特别是在新教师第一年的入职阶段，这些策略显得不可或缺。
二、美国初高中历史教师的在职培训
1.在职培训的机构
教师专业化运动要顺利开展，离不开专业团体的支持与努力，它为谋求教师的合法利益、保障教师权利、提供教师学术交流机会、提高教师专业水准、为提高教师福利待遇等做出重要贡献，专业团体的完善与否已经成为判断一个国家教师专业发展是否乐观的一个标准。与国际其它国家相比，美国的教师专业团体规模最大最完善。以下几个专业团体有助于我们对其了解。
美国全国教育协会，简称NEA (National EducationAssociation)。它的职责在于提高教师的专业素质并促进教师的福利，从而促进美国教育的发展。
全国教师教育和专业标准委员会，简称NTEPS（National Commissional on Teacher Education andProfessional Standards)。它的职责是加强教师教育，倡导未来教师都必须接受高等教育并经过教育专业的专门培训，招收和选拔新教师，指定教师资格的标准等。
美国教师教育学院协会，简称AACTE (American ofcolleges for Teacher Education)。它是一个全国性的教师教育专业组织，它致力于提高教学效率并利用各项资源以加强教师职前教育与在职培训，由各学院选出的代表管理事务，另外，此组织还出版一些教师感兴趣的杂志。
全国教师教育认可委员会，简称NCATE (NationalCouncil for Accreditation of Teacher Education)。它的职责是制定全国统一的教师教育认可标准，检查教师教育的课程和教学计划，认可和鉴定教师教育机构，改进教师教育教学计划，提高教师教育机构的专业化水平，辅修信息，促进教师在各地之间的流通，激励学校之间的竞争等，经其认可的毕业生，其教师资格证书在全国可以通用或换用。
美国教师联合会，简称AFT(American Federation ofTeachers )。它也称教师工会，其职责在于促进各地教师联合会的互相合作，支持学术自由，提高教师教育专业素质与能力，为改善教师福利待遇作贡献。
全国专业教学标准委员会，简称NBPTS (the NationalBoard for Professional Board Teaching Standards)。它的职责是制定并实施涉及中小学33 个学术和专业领域的资格证书标准，对统一的全国教师资格证书标准的产生做了重大贡献。以上这些专业团体和教师组织无疑为教师专业发展与促进教师终身学习提供了有效的服务，在教师与国会政府间架起了沟通的桥梁。
美国历史教师协会，简称AHA（American HistoryAssociation）。它的职责是为历史教师提供交流的平台，并随时发布历史学科的前沿性理念。
2.在职培养的模式以及采取的方法
美国中小学教师继续教育目标的多元化，决定了继续教育模式的多样化。教师继续教育模式包括：课程中心模式、教学法研讨模式、学校本位模式、远距离模式。学校本位教师继续教育的基本精神在于，以中小学为基地开展教师继续教育。在实际运行过程中具有多种形式和做法。许多州把接受在职培训跟教师资格证书的更新、教师职务晋级、教师工资等联系起来，因此美国教师接受在职培训的积极性比较高。为防止教师知识老化，顺利度过教师职业进程中的“高原现象”，实施教师继续教育，鼓励教师终身学习，为此，美国加强教师的在职进修，并把教师的提薪、晋级、资格评定等与在职进修挂钩，这就促使教师为继续胜任这个职业不得不躬身学习。为发展教师继续教育，增进教师交流，美国在1976 年在全国设置教师中心，教师中心遍布大学和地区，为教师学习新教材，改进教育教学，培训新的教学手段提供条件。
三、历史教师的管理体制
1.历史教师聘任制度及管理
众所周知，美国教育权属于各州，地方分权的教育制度下，实行专业鉴定制度和州教育行政部门认可制度是保证教育质量的重要措施。美国政府也进行积极地努力，曾于1952 年成立全国教师培养机构——认定评议会，着手提高教师质量。1954 年建立师范教育认可委员会，
对各州教师实行统一要求等[3]。对于教师的管理，美国实施教师资格制度。各州发放的教师资格证书种类很多：有初等学校教师证书和中等学校教师证书之分，有短期证书、永久性证书之分，也是有临时（预备）证书与普通（专门）证书之分。此外，美国教师属于雇员，受雇期限一般在签约时以合同形式规定。由于无法定就业保障，因而会随时受到校方的考核，以决定续聘或解雇。教师资格证书是对符合专业标准的教师的有力证明，是被社会认可的教师身份的证明，也是学校聘任教师的依据之一。为了确立教师的专业标准，美国成立了一个全国教学标准委员会，负责制定这个标准，并为合格者颁发证书。而这一证书多数都没有贴上“终身有效”的标签。根据教师所教科目或所任年级、职务和教学经验分类，美国教师资格证书分别有幼儿园及初级小学教师资格证书、小学教师资格证书(一至八年级)、中学教师资格证书(七至十二年级) ;指定学科教师资格证书(幼儿园至十二年级)、职业技术教师资格证书、特殊教育教师资格证书、学生指导教师资格证书等七类。按证书的有效期的长短可分为临时教师证书(有效期为一年)、初级教师证书(有效期为一至四年)、专业教师证书(有效期为八至十年)、长期或终身专业教师证书(有效期为终身)。这样，每个教师为了更好地生存、生活，都会把获得终身教师资格证书作为自己奋斗的目标，这样就迫使其不断提高学历、提高教学质量、不断反思教学经验，通过重重关卡。而获得终身资格证书的教师在经历层层递升后都经历了职业生涯的大部分光阴，也就是说只有崇尚终身学习并付诸行动的教师才能获得该证书，从而为教师这个职业谋得一个相对稳定的饭碗。美国中小学教师聘任制度的实施，可以分为四个阶段：第一个阶段是教师取得必要的资格证书、学位阶段；第二个阶段是公开招聘、面试阶段；第三个阶段是签约聘任阶段；第四个阶段是考核管理阶段。
2.对历史教师的考核机制
美国的教师考试方案主要有以下三种：①全国教师考试方案；②州教师考试方案；③地方学区考试方案。美国中小学教师的在职进修一般分为三种类型：①行政当局主办的教师进修和研讨；②以大学为中心，进行在职教师的业务进修；③在职教师培训中心的培养和进修。学校解聘不称职的教师需要按照以下的程序：①在开始工作前，学校管理者要向每位教师提供合理的工作标准；②学校管理者要确认教师是否对这些标准感到满意；③当学校确认教师在能够接受的工作中出现了问题之后，为提高教师的工作能力，学校要对教师进行培训或者指导。同时，教学负责人要帮助教师去制定完成本职工作的目标与策略；④ 经过一段时间，这些补救措施都无效之后，学校要为解聘教师而举行的听证会做充分的准备。
与美国相比，当前我国对历史教师的管理讨论比较热烈,但是这种讨论大多只从理论层面加以论证实施,理论上的论证道理十足,而实践上的行动则寸步难行,而美国在历史教师的管理上强调如何实施,如何评价。因此,我认为抓住问题的实质才是最重要的。
参考文献:
[1]周红安、郑颖. 美国教师教育改革与发展的历史探析[J].内蒙古师范大学学报，2004,(9).
[2]威廉·邓拉普等.美国威斯康星大学的师范教育专业[J].比较教育研究，1996,(5).
[3]皮拥军. 新世纪美国教师培养与认证制度的改革指南[J].比较教育研究,2007,(9).
美国广告监督管理体制 篇7
美国国家环境保护局成立于1970年。在此之前, 有关环境保护事务由联邦政府中不同部门分散管理。环保局的主要职责为:制订和实施环保政策、法令和标准;对州和地方政府、个人和有关组织控制环境污染的活动提供帮助;协助CEQ (环境质量委员会) 向总统提供和推荐新的环保政策。
美国国家环境保护局设局长一名, 副局长一名, 下设九名分管具体环境事务的助理局长, 一名总法律顾问和一名监察长。这些职位均由总统提名并经过参议院的认可。为保障环境法律、政策的实施, 美国国家环境保护局下设十个区域分局, 统管全国的环境事务。各分局与本区各州及地方政府密切合作, 以确保该区域的需要能予以考虑, 并使联邦政府的环境法规能得以实施。各环保分局由局长向联邦环保局长负责。
环保分局的主要职责有:进行环境管理;发放许可证, 起诉违法行为, 执行审判结果;管理有害废物清除;检查联邦项目对所在区域的环境影响, 为州、地方及私人组织补助资金。
2、强制为基础的执法体系
强制为基础的执法战略是管理环境不守法行为的主要措施, 其中心目标是对不法行为的惩罚, 分两种:特殊的强制和一般的强制。前者是对个体违法者的强制, 后者则是对社会普遍的调节。两者的实现都建立在四方面的基础之上。首先, 必须要有一个可行的可能性去查明违法。第二就是制裁必须是肯定和迅速的。第三就是制裁必须是合适的。第四就是被管理者必须知道前三个因素的存在。
环保局的执法体制是以强制为基础的执法模式的典型代表。例如, 州与环保局的执法协议政策框架中就提到:“高质量的执法活动能够保证一个对违法行为及时而又合适的反应, 并且, 民事惩罚和其他的制裁在执法活动中扮演了一个很重要的角色。” (因为美国的行政机关必须向法院申请对违法者发布强制令、给予民事制裁、强制执行行政罚款、对拖欠行政罚款的民事罚款等。) 环保局从此获得了相当利益。有数据显示:1990年, 美国环保局提起的360件民事诉讼案件中, 共取得120亿美元的民事罚款。强有力的执法不仅对建立舒适的环境可信度来说是十分必要的, 同样也促进了守法, 以及平等对待被管理者, 增强政府的公众信任感。
二、美国环境管理的演变1、动因
(1) 传统模式的成本高昂
1970年EPA成立时, 人们迫切需要的是环境条件迅速真切的改善.为了满足这种需要, 国会通过了一些法律, 由EPA制定了实施法规, 将目标对准了最大的污染源, 强制他们利用新技术解决污染问题。但随着越来越多的较小污染源也被纳入到强制要求的时候, 原先的环境改善成本便不能满足这些需求。同时, 许多的小型企业由于缺乏经验和资源而不能够完全理解环境法的要求。
2、州的优越性
与联邦相比, 州有能力筹措到更多的环境保护资金。目前, 联邦提供给州的资金总是跟不上发展, 美国50个州中至少三分之二的资金由各州自己提供。另外, 与联邦相比, 州在执行程序中能够担负更多的责任, 起到切实保护环境的作用。
3、改革方向
(1) 环保局重建其执法理念。1993年, 大幅度的扩大了总部执行办公室, 并变更了办公室的名字。由原先的执法办公室到执行与法规处。在他们看来, 一个强大的执法计划对于环保局来说是十分关键的:首先, 扩大辅助遵守的手段:建立交流中心, 通过网络提供援助, 帮助传播信息和想法。其次, 激励遵守方式的发展, 包括鼓励自愿的环境审核政策, 使被管理实体自愿的公开和改变违法状态或者清洁污染源。最后, 传统执法战略的微调, 走向合作的国家环境管理关系。
(2) 基于传统模式的弊端, 逐渐开始向解决特定污染问题的市场手段转变。
三、美国环境管理体制的重新修订
(一) 环保局与州环境管理机构
环保局不再是传统的主导者, 而强调州的参与和协调性。具体说来, 包括1、修订对州的功绩和条例遵守的效果评价标准。2、提高局和州的数据管理系统, 尤其在管理信息上注重他们的协调性。3、根据各州不同的表现, 环保局应该执行不同且正规的监督体制。4、环保局应公开对州的评价以及清晰地传递其环保理念和要求。
(二) 环保机构与被管理者
以前, 管理者总会使用各式的方式来确保守法, 实际上, 执法占主导仅仅因为其警示宣传作用, 但并不能很好地反映其目的。因此, 环保机构将通过教育、技术和经济等辅助的手段, 激励被管理者遵守法律、政策, 使其回归到最初的守法状态。
参考文献
[1]王彦彬:《美国国家环境保护局简介》, 载于《中国环境管理干部学院学报》, 1991年00期。[1]王彦彬:《美国国家环境保护局简介》, 载于《中国环境管理干部学院学报》, 1991年00期。
[2]曹凤中:美国环境管理模式的思考[N], 载于中国环境报, 1998-04-16 (3) 。[2]曹凤中:美国环境管理模式的思考[N], 载于中国环境报, 1998-04-16 (3) 。
[3]汪筱兰、徐青山:《强化环境管理实现环境公平的方法和手段——美国环境管理经验对中国的启示》, 载于《提高全民科学素质、建设创新型国家——2006中国科协年会论文集》。[3]汪筱兰、徐青山:《强化环境管理实现环境公平的方法和手段——美国环境管理经验对中国的启示》, 载于《提高全民科学素质、建设创新型国家——2006中国科协年会论文集》。
[4]Mary A.Gade, Cynthia A.Faur:《The United States Environmental System:an Evolution in Federalvs.LocalContro》, 载于《环境科学研究》, 2006年19卷。[4]Mary A.Gade, Cynthia A.Faur:《The United States Environmental System:an Evolution in Federalvs.LocalContro》, 载于《环境科学研究》, 2006年19卷。
美国广告监督管理体制 篇8
关键词：美国商业银行,财务管理,经营管理
通过对美国银行财务管理经营模式的详尽研究, 深入解析财务管理工作参与者角色的定位, 创新银行产品设计等多方面问题分析, 探讨出我国商业银行发展的特点, 使之成为我国银行产业发展的路标, 促使我国银行体系更好、更快速的完善其产业经营模式。
一、美国商业银行财务管理特点
(一) 美国商业银行整体财务管理框架
美国是全球市场经济建设最好, 金融产业发展最为迅速的国家。经过长期性的残酷筛选, 美国商业银行通过自身独特的经营管理理念, 构建了当今社会最具时代意义的银行财务管理的整体框架。对于我国而言, 更好的借鉴美国优质的银行管理模式, 集结其在银行管理中的特点和优势, 可以有效预测中国银行产业的国际性发展趋势, 是促使我国经济迅猛发展的重要途径。
就银行管理结构而言, 美国财务管理体制是非常具有特色的, 其具体实施内容是通过对分支部门的财务管理者有效使用“垂直管理”和“双线负责制”相结合的管理体制。通过对大小不同的银行规模的分析, 总部或者地区性高层财务管理人员分别对各级别财务管理人员实施垂直管理模式, 实现其在银行业务上的专项领导。同样对于机构内部的财务管理者, 在平常的银行业务中, 可对其实行双向负债制的管理模式。其具体实施方案是:第一, 财务管理者要全面监督自身所在机构的所有财务管理方面的事情, 积极协调好机构内部工作的顺利开展, 实现管理人员更好的参与到银行业务决策管理中来。第二, 贯彻落实好上级领导指示, 建立健全的监管机制, 保证所在机构银行业务开展维持在可控制范围内, 同时定期向上级领导报告本机构重大经营活动。对于银行分支机构管理人员的聘用, 一般是由上级领导直接考核和任命而且企业员工升职模式则是由当地银行负责人进行总体考量的。其具体实行方案是任期制度, 由总部统一安排工作调配, 总体上的薪资待遇是由最高层总部决策机构决定, 对于额外的待遇部分则是由总部与当地负责人共同协商决定的。
就美国商业银行工作职能分工上而言, 其财务管理工作的分工一般可以分为三个部分:管理会计、财务会计、预算管理。其管理会计工作一般包括成本管理, 具体工作是制定银行财务管理报告, 其中涵盖银行盈利情况以及银行管理工作的开展方案, 实现银行成本有效分析, 帮助银行实施内控模式, 更好的组建其财务分析模式;财务会计一般是对于银行总体账目的管理以及银行相关税收、政府财政政策的总体把握;而预案管理内容则包括对于银行预算编制、管理工作的有效开展, 是对影响银行现状和前景发展的具体分析, 实现预测银行盈利的管理机制。
在美国商业商业银行管理中, 常会通过分析银行分支机构大小不同的规模, 研究其业务上的不同点, 根据不同的情况, 可将财务主管与司库有效结合或者相互成独立发展模式。然而为了更好的实现财务风险控制模式, 分离财务主管与司库的工作任务是比较常用的方法。在两者管理机制相互分离的情况下, 财务主管所开展的重点工作内容是实现资金的内部控制, 其具体是建立完善的自我负债表格, 实现银行业务的价格转移以及流动, 帮助银行控制风险, 开启资金盈利模式。
(二) 美国商业银行财务管理角色定位
美国商业银行经营理念是财务管理者工作具体落实银行各项业务的良性发展, 财务管理人员应积极做好银行业务的管理与新产品发布, 为银行产业的建设提供更多、更有效的财政支持, 而不仅仅是人们印象中简简单单的几张表格的制作。财务人员日常工作中, 必须通过银行数据表格的分析, 学会发现问题、解决问题, 为银行的经营工作提供最具专业性质的建议。
就美国当前情况看来, “业务伙伴”已然成为美国财务管理运作中的专有名词, 这种管理模式与其银行经营模式二者相互交汇、互相影响, 使得财务管理方面的职能得到更好的发挥。就美国商业银行现有情况看来, 其完善的财务管理制度对于银行业务的发展具体有以下四个方面的优势:
1、有效掌握国内经济环境以及政治格局的变化, 做好充分应变准备, 在保证完善各项银行测评的基础上, 维系银行业务在稳定的环境中保持良好的盈利状态。
2、尽量培训财务管理部门的基本银行财务知识, 熟悉把握国家各项经济法规, 着实把握银行业务的办理都能符合国家各项政策得到国家支持, 因而取得国家相应的税收资金以及利润资金。
3、详实解析财务资金流动以及财管管理的监控问题, 使其在维护银行各项业务的同时, 促进银行实现资产增值, 保持银行利润的稳健增长。
4、对于银行新开发的产品业务, 要及时进行更新, 在实际运作中, 有效提出新型业务的更改建议。
(三) 美国商业银行财务管理职能的实现
在美国商业银行具体财务运作中, 怎样能够更好的实现财务管理方面的管理工作呢?其具体实践应该是“坚持成本效益的保全, 以财务信息管理平台为基础, 通过实现完善的预算管理机制, 有效控制银行内部管理系统, 将银行业务作为银行内部职员业绩评估标准, 从而更好的促进银行内外监督体制的共同发展, 以期更好的帮助财务管理工作的开展”。对于成本效益的把握是一个银行盈利与否最好的实施准则, 将这点作为财务管理内容的基本点是非常正确的。而对于信息管理系统建设, 就全球银行管理体系的建树是极具借鉴意义的。同时, 更好的银行风险管理机制, 可以帮助我国银行产业发展开拓出一个全新的领域, 但就美国实践管理而言, 其主要是在遵循“股东财富最大化”的原则下, 结合“业务伙伴”管理机制, 更好的实现银行财务管理工作的有序开展, 其具体财务管理特色主要表现在:第一, 有效供给各类财务信息, 实现高效业务风险评估系统。第二, 完善各部门管理职能, 实现职权高度统一, 由专门资产管理部门负责企业内部资产流通体系, 对其它业务的办理则由相关业务管理部门代理, 后台则负责相应监督机制。第三, 相关资产管理高层应切实落实银行内部经济运行机制, 采取更具实践意义, 更专业的银行决策。第四, 熟悉掌握相关银行产业法律法规, 有效维护银行信誉的同时, 实现银行产业地位的稳健提高。
二、对于美国商业银行管理体制的启发
研究美国商业银行财务管理机制的优势是为了更好的建设我国财务管理体制, 在借鉴国外先进管理模式的基础上, 实行我国银行管理职能更好的优化工作, 在有效提高相关业务管理水平的同时, 帮助我国银行产业竞争在白热化的市场上立于不败之地, 本文就美国商业银行管理特点进行详细研究, 具体得出以下几点启发:
(一) 对实现“股东财富最大化”以及“财务业务伙伴”管理模式进行有效执行。前者是对美国商业银行所有财务管理工作的价值体现, 后者则是银行产业高效处理好企业财务与业务良好关系的基础。着重遵循这两个概念的把握, 不仅可以帮助财务管理整个工作模式更好的定位, 而且是保证财务管理工作全方位开展的关键内容。
(二) 有效实现“垂直管理”、“双线负责”以及“信息系统平台”的完美结合。“垂直管理”与“双线负责”二者的统一可以帮助维系财务管理各职能部门相对独立的职权, 而且可以更好促进相关人员财务掌控的实现。同时对于“信息系统平台”的创建, 是其落实收集银行财务准确信息的关键所在, 从而促进银行管理水平的全面提高。前者从管理者的立场出发, 后者从银行技术质量的角度出发, 从而更好的实现对银行财务管理信息的把关。
(三) 在美国商业银行管理运作中, 其最主要的环节包括: “银行内部机制的控制”、“银行业绩评估”、“银行风险管理机制”、“银行预算管理”, 对于银行预算的管理工作、银行业绩评估工作以及银行内部控制工作的有效实施, 三者是相互联系、互相发展是实现高效财务管理机制的关键内容。然而对于“银行风险管理机制”在银行运作则有着特别的效用, 它可以帮助银行在竞争日益白热化的市场经济中更好的实施风险预警机制, 从而促进银行业务更加稳健的开展。
三、结束语
总的来说, 本文通过对美国商业财务管理特点的具体分析, 使之成为我国银行产业发展的明镜, 通过对其优势的借鉴, 从而更好的帮助我国国内银行体系的迅猛发展。
参考文献
[1]林娅琪.中美商业银行财务管理差异分析[J].合作经济与科技, 2010 (12)
[2]寇银珠.美国商业银行财务管理相关问题论述[J].中国科技博览, 2012 (10)
[3]周霖, 李刚.美国加州大学财务管理分析及其启示[J].教育科学, 2010 (2)
美国广告监督管理体制 篇9
一、美国基础教育行政管理体制的演进
美国是一个移民国家, 早期的移民主要是从英国来的清教徒。1620年, 第一批清教徒来到马萨诸塞湾, 经过多年的艰苦创业, 他们开拓了新英格兰殖民地。清教徒们在家乡大都是邻居, 往往由一位被驱逐的教区牧师陪同前来, 他们来到新大陆后, 一般都要求同在一处定居, 于是形成了新英格兰地区的乡镇组织。根据1653年马萨诸塞大法院对该殖民地的行政区划和组织所作的规定, 每40平方英里为一个乡镇, 由乡镇会议负责管理, 负责征税、批准地方经济方案、提供各种社会服务等。乡镇会议体现了大多数人的意志, 所征税收必须用于促进整个社区的福利。
清教徒们相信理性的价值, 非常重视教育, 要求子女能受到良好的教育, 因此, 新英格兰各殖民地都要求父母送子女到镇上的学校里去上学。1674年和1650年, 马塞诸塞州和康涅狄克分别颁布了有关教育的法律。规定50户人家的村镇必须雇一名教师来教育儿童, 100户人家以上的村镇还应成立文法学校, 学校和教师的费用由各户分担。这是美国殖民地时期最早的普及教育的法案。每个乡镇的教育管理权均被给予乡镇管理委员会成员 (Townsman or Selectman) 。该成员还承担着地方政府的其他立法和行政责任。可以看出, 当时教育行政尚未从其他地方行政事务中分化出来, 作出教育决策的仍是乡镇管理委员会或乡镇会议。决策内容包括征税, 选择教师, 确定教师工资, 决定学年长短, 以及选定校址, 等等。新英格兰殖民地的这种教育管理方式被后来加入联邦的其它各州仿效。这种由乡镇管理委员会成员管理教育的制度延续了近两个世纪。
为了在乡镇周围居住分散的农业地区推广学校教育, 法律规定:任何地方只要有6户居民愿意建立一所学校并用税收来维护它, 就可以成立一个地方学区 (Loca School District) 。[1]学区形式的出现对于普及教育起着重要作用, 因此, 这种组织形式在美国其他地区也得到采纳。随着美国疆域的拓展和人口的西移, 学区模式被移植到西部。1788年《西北地域法令》 (the Northwest Ordinance) 规定, 在新加入联邦的各州里, 每个乡镇必须有一片土地, 其出售后的收入用于维持当地的学校教育。以后西部地区便在此基础上建立了类似于东部的学区。这种小型学区的形式最终推广除南部以外的所有地区。南部地区的特点在于以县为单位组织学区, 因此在规模上要大得多。
1721年波士顿市任命了第一个永久性的学校视察委员会, 开始形成独立的基础教育行政机构。1827年马萨诸塞大法院正式批准建立乡镇学校教育委员会。这时的乡镇教育委员会由乡镇会议领导并向它负责。以后其他各州也相继建立类似的机构, 且名目繁多, 如:“学校委员会” (school committee) 、“学校教育托管会” (school trustees) 、“学校教育委员会” (board of school commissioners) 、“学校教育董事会” (board of school directors) 、“学校视察委员会” (board of school inspectors) 、“教育委员会” (board of education) 等, 但它们的性质和职能大体相近。自此以后, 通过选举和任命产生的各种地方教育委员会便成为地方学区的行政管理机构, 并逐渐从地方普通行政中独立出来。
地方的教育委员会大多通过选举产生, 由从事各行各业的居民组成, 并始终作为一个整体行使其职权。地方教育委员会所拥有的权力范围均由州立法机关在州宪法和其他相关法律中予以限定, 它一般有征税权、学校财政权、人事权以及教学方面的领导权。美国这种地方教育决策权归外行居民行使的传统, 通过地方教育委员会制度延续至今。
19世纪中后期, 美国随着城市化速度的加快, 开始进入普及中等教育阶段。在农村地区, 原来的小型学区根本没有能力兴办中学, 因此, 农村学区的合并势在必然。以城市为单位的学区规模也日益扩大。地方教育委员会越来越难以胜任日益繁杂的教育行政事务, 于是出现了学区教育局长 (superintendent) 及其中心办公室 (central office) 。学区教育局长最早出现在大的城市学区, 于1837年由布法罗和路易斯威尔首先设立。以后地方教育委员会逐步在1874年的卡拉马祖 (Kalamazoo) —案中正式获得了任命学区教育局长的法定权力。到1870年为止, 共有30多个城市设立了学区教育局长这一职位。
选任一名称职的教育局长是地方教育委员会的一项重要职责。一般由地方教育委员会任命一个选拔委员会 (a selection committee) 负责控制整个选拔过程。该委员会由当地社会各方面代表组成。教育局长的选拔和任命无疑是美国基础教育行政的一个重要进步。教育局长担当了一个学区内教育系统首席执行官员和首席专业顾问的双重角色。在规模较大的学区中, 由于所辖学校相对较多, 学区教育局长的事务也随之增多。于是, 中心办公室及其成员就成为必不可少的助手。学区中心办公室一般设有人事、财务、教务等方面的主管, 称为局长助理 (assistant superintendent) , 并配备有一定数量的工作人员。在中心办公室人员的任命、提升、工资水准等问题上, 教育局长有很大的权力。中心办公室的建立使美国基础教育行政机构的层次进一步分化, 职能也进一步专门化。[2]
二、美国基础教育行政管理体制的民族性格与文化特征
在北美的发展过程中, 逐步形成了一种反权威、自我管理、崇尚地方自治的传统。这种传统慢慢沉淀下来, 形成美国人民的民族性格和文化特征, 它对美国现代政体的确立、教育行政体制的发展起着深远的影响。基础教育行政体制经历了思想上从自发到自觉, 机构上从未分化到分化, 职能上由简到繁以及执行人员从非专业化向专业化的发展过程。最终形成了由地方教育委员会、学区教育局长及其以中心办公室组成的基层教育行政机构。在这一过程中, 倡导地方自治和独立自主一直是其文化的主线。
一方面, 清教是相对于罗马天主教的新教的一个派别。它与罗马天主教不同的是, 清教徒们认为个人而不是教会是宗教生活的中心。他们不需要罗马教皇与教士来扮演他们与上帝之间的中间人角色。他们坚持个人应该与上帝直接交流, 如果教民违反了教规, 就应该直接从上帝而不是从神职人员那里得到宽恕。清教徒们认为, 所有上帝的信徒都具备教士身份, 以此替代神职人员的权威。这就意味着每个人只对自己和上帝负责。其他新教派别如法国的胡格诺教派、荷兰的加尔文教派、德国的路德教派等, 虽然在教义上与清教有所区别, 但在反对罗马教皇权威上却与清教一致。随着历史的发展, 各新教教派在北美这块土地上扎下了根, 它们持有一种自己生存, 也让别人生存的态度, 没能形成一个统一的权威中心。
另一方面, 初期的移民明白, 他们所要去的地方还是些未被开垦之地, 管辖权不明确或根本不存在管辖权。因此, 他们不可能坐待政府建立机构。“如果要履行在其他地方由政府履行的那些职责, 这里就只能靠他们个人的主动精神了”。[3]因此, 从一开始, 北美就是先有社群, 然后才有照料公共需要与管理公共事务的政府机构。清教徒由一个强烈的共同目标团结在一起。但是, 由于他们将在一个意想不到的地方登陆, 而这个地方又不在任何政府的管辖范围之内, 因此他们就成了一个没有政府的社群。于是他们就订立了《五月花号公约》, 建立起一个新的管理机构。这个清教徒的社群就成了普利茅斯政府的前身。清教徒的这一经验也成为日后美国人行政活动的样板。
除此之外, 美国人崇尚地方自治的思想还与早期拓荒者身上的英国传统有关。他们把英国在郡、镇基础上实行自治的长期经验带到了北美。比如, 南部的弗吉尼亚最初是由英国海外贸易公司策划, 获得英王特许状而建立的“公司特许殖民地”, 最早由在英国的公司股东指定的七人委员会和总督负责管理, 移民们属于公司雇工。随着烟草种植业的发展和土地的开垦, 雇工们的契约合同期满后, 他们纷纷成为自耕农, 并拥有自己的土地。殖民地社会结构的变化迫使英国的股东们改变这里的政府组织形式。1619年, 弗吉尼亚总督将弗吉尼亚划分成11个选区, 每个选区选出1名代表, 成立了弗吉尼亚公民议会。这就是美国代议制的渊源。因此, 形成了两种美国基本的自治形式:一种是以乡镇为基础的新英格兰方式, 另一种是以郡县为基础的弗吉尼亚方式。
当然, 美国人民崇尚地方自治、惯于自我管理的民族性格, 与当地的地理环境和交通状况也有一定的关系。在开拓殖民地过程中, 早期移民所遇到的多种多样的问题在当时地广人稀、交通不便的情况下促使他们不得不自我管理。因此可以说, 在造就美国民族的性格和确立美国的各种制度方面, 开发新土地所起的作用要超过欧洲旧传统的影响。
三、美国基础教育行政管理体制改革的跨文化启示
从美国历史、民族和文化方面的分析可以看出, 美国基础教育行政体制实现高度自治是一个自然而然的过程。与美国相比, 我国两千多年的文化“大一统”思想, 根深蒂固, 历史悠久。于是, 我们就遇到一个问题, 我们能借鉴美国地方教育行政体制吗?答案是肯定的, 只不过不能照办照抄。原因是, 当今文化的发展是一种“全球意识”和“民族意识”的结合, 如果没有“全球意识”, 就不可能站在全世界的高度来看文化的发展, 也就不可能反映这个时代的要求, 从而必然要游离于当代人类文化发展的轨道之外, 这样的文化是不可能有生命力的。但是, 如果没有“民族意识”, 就不可能创造出特色文化来, 它对人类文化的发展也不会有什么贡献。所以, 今日文化的发展, 特别是像中国这样有长久文化传统的大国, 它的文化发展将一定要有两种意识结合起来, 包括教育行政体制, 也应采取“全球意识”和“民族意识”结合的态度。[4]
我国从20世纪80年代开始进行教育体制改革, 经过十多年的改革, 形成了“统一领导, 分级管理”的教育行政体制, 基础教育实行“地方负责, 分级管理”的原则, 应该说, 这种权力下放是符合世界潮流的。但是, 这种下放实际只是教育经费筹措权的下放, 在教育业务方面, 如在课程设置、课程标准、教材等方面, 县级地方教育行政机关还有很长的路要走。为调动中央和地方的积极性, 因地制宜、有区别地推进不同地方教育的发展, 形成中国特色的地方教育行政体制, 我们可从以下几方面借鉴美国基础教育行政体制改革与发展的经验:
(一) 在教育业务管理权限上, 给基础教育行政机构更多的伸缩余地和职能空间。
在基础教育的业务管理方面, 经过十多年的改革, 我国在课程设置、课程标准、课程计划上集中管理的同时, 开始表现出一定的弹性。如新一轮基础教育课程改革提出基础教育课程的三级管理模式, 具有很大的灵活性, 但是在各地选择的课程方案、教科书等方面仍显得不充分。基础教育行政机构和各学校教师参与课程设计、编写教科书等方面的主动性和积极性还没有充分调动起来。在这方面, 我们可学习美国的经验。美国一半以上公立小学的教材、教科书是由学区教育行政机关选定的, 其余的由州教育行政机构选定。公立中学的教材及教科书则大部分由学区教育行政机关选定。州教育行政机构在选定教材、教科书时并非只订一套, 而是推荐多套给学区教育行政机构, 由学区教育行政机构根据本区实际选择几套供基层学校选用, 层层均有伸缩余地。[5]
在我国, 经济发展不平衡导致教育发展不平衡。分级办学、分级管理体制使这种不平衡更加突出。如有的地方已普及高中, 而有的地方连小学流失率都无法控制;有的学校已进行电化教学, 而有的学校却没有一间像样的教室。此外, 我国是一个多民族国家, 不同民族有着不同的文化传统, 它们各自反映出的不同文化水平和不同层次的历史文化特点, 不但直接影响着教育的内容和水平, 而且制约着教育的方式方法。为了适应我国教育的不平衡性, 中央教育行政机构在课程标准、课程计划、教材等方面, 应进一步增强弹性, 给省级教育行政机构留下伸缩的余地, 相应的, 省级教育行政机构也应给县级教育行政机构留下一些伸缩余地, 这样才能使教育具有地方特色, 才有利于因材施教, 有利于教育创新。
(二) 在基础教育行政的监督机制上, 应多注重群众参与, 建立和完善来自民间的监督机制。
我国目前的县级教育行政体制基本上是一种自上而下的单向命令下达, 强调集中有余而民主不足, 缺少群众参与和监督。教育督导实际上是教育行政机构的内部行为。教育行政与教师、学校工作人员、各方面热心教育事业的人士、学生家长等几乎是分离甚至对立的。教师组织, 如教育工会, 没有发挥其应有的监督作用而更像一种福利组织。多数地方没有家长协会, 即使有, 也多为一种摆设, 由于缺少来自教育外部的监督, 信息反馈通常由县教育行政部门自身进行。
在群众参与方面, 我国目前的民办教育可以说是群众参与教育的一种形式, 但这只是经济上的参与。在教育行政的其他方面, 他们并没有发表自己意见的途径和办法。在美国, 学区教育委员会成员由学区内居民选举产生, 选举过程本身就是居民参与教育事业的一种方式。学区教育委员会在决策过程中也非常重视群众的参与, 如地方教育委员会的例会和特别会议通常允许任何人列席旁听, 并专门安排时间让旁听者发表意见。学区内教师的工资标准和福利制度是由教师代表和学区教育行政机构谈判后共同制订的。此外, 各种教育专业协会, 如美国教师联合会 (AFT) 、全国教育协会 (NEA) 、全国教育研究会等通过年度报告、资料报告及研究报告影响等各学区教育行政机构决策。因此, 在基础教育行政体制上, 我国应尽快建立起群众参与的渠道和机制。如加强“家长协会”、“教师协会”的力量, 充分发挥家长、教师以及社会各界的监督作用。在县教育行政机构的人员选择和行政过程中增加透明度, 随时让社会各界监督并及时倾听他们的呼声, 使教育事业真正成为人民的事业。
中国基础教育行政管理体制改革不仅受到政治体制改革、财政体制改革、人事体制改革等诸多方面因素影响, 还受到文化传统、国民性格等因素的影响。因此, 这是一个漫长而艰难的过程。但是, 无论怎样, 教育的改革与发展顺应世界潮流并与国际接轨是必然趋势。研究美国基础教育行政体制的文化内涵对于构建中国特色的基础教育行政管理体制具有一定的参考价值。
摘要：美国是一个以清教徒为基础的移民国家, 移民文化对其基础教育行政管理体制的形成和发展产生了重大的影响。研究美国基础教育行政体制的文化内涵, 对于我们形成中国全球化教育意识和构建中国特色的基础教育行政管理体制具有重要的参考价值。
关键词：美国,中国,基础教育的行政管理体制,跨文化启示
参考文献
[1][美]丹尼尔.J.布尔斯廷.美国人:殖民地的经历[M].谢廷光, 译.上海:上海译文出版社, 1998:34.
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[4]程斯辉.中国教育管理模式研究[M].武汉:武汉工业大学出版社, 1994:25.
探求建立科学化广告管理体制的途径 篇10
一、广告管理及广告管理体制
广告管理即国家工商行政管理机关会同广告行业协会和社会监督组织, 依照一定的广告管理法律、法规和有关政策规定, 对广告行业和广告活动实施的指导、监督、控制和查处。
目前世界各国广告管理体制虽然存在差异, 但从总体来说却是大体一致的, 大多数国家都是以政府行政管理为主导, 再辅之以广告行业自律和社会舆论监督, 从而构成一个完整的广告管理体系。我国广告管理体制是由广告行政管理系统、广告审查制度、广告行业自律制度和广告社会监督机制构成的有机整体。
二、建立科学化广告管理体制的途径
虽然我国广告管理具备国家行政管理、行业自律和社会监督三个层次, 但在管理实践中, 后两者发挥的作用甚微。可以说, 我国的广告管理基本上是单一的行政管理, 而且主要是由工商行政管理机关的广告管理部门负责管理的。在这种单一的管理体制下, 我国广告业管理出现了如下问题:
首先, 管理效率低下。我国的广告事业已经进入了飞速发展的时代, 仅2007年的营业额就达到了1700多亿。相对于与日俱增的广告经营单位和专业广告公司, 我国广告管理人员的数量是少之又少, 广告管理部门对广告业事务的处理存在疏漏, 也谈不上对整个广告业的质量和发展问题的整体布局和考虑。其管理显得无力度, 也难以深入。再加之一些地方基层工商所的管理人员素质较低, 使管理工作更难以铺开;其次, 灵活性差。广告本身不仅是一种经济事务, 而且也是一种文化现象。我国是一个地区经济发展不平衡, 文化素质与民族风情差异较大的国家, 所以, 广告内容应该遵循当地的特色, 这要求广告管理部门进行管理时应因地制宜, 但是由于我们管理体制的单一性使我们很难做到这一点。决策部门指定的政策与法规是针对带有普遍性的问题, 并没有也不可能顾及到各地区的差异性。因此, 管理呆板, 缺乏灵活性成为必然结果。现从我国广告管理的三个层次分析并探求建立科学广告管理体制的途径。
(一) 充分发挥政府行政部门的主渠道作用
综观国外广告管理不难发现, 凡是广告管理较为成功的国家和地区几乎都是坚持以政府行政管理为主。所以, 我国在建立科学的广告管理体制时, 也应以政府行政管理为主体, 充分发挥政府行政管理部门管理广告的主渠道作用。
1.培养高水平的广告管理、执法队伍
日益发展的广告业, 对专业广告管理人员的要求也不断提高。广告管理和执法人员不仅要精通广告管理法律、法规, 更要熟知广告业务, 才不会出现“门外汉看热闹”的闹剧, 才能发挥真正的广告管理和执法的作用。但现实中, 此类人员不仅数量不足, 在业务知识掌握方面也相去甚远。因而, 培养和造就一支既精通广告管理法律、法规, 又熟知广告业务的高水平广告管理、执法队伍, 就成为各级广告管理机关的当务之急。另外, 应该大幅提高广告执法人员素质, 做到有法必依、执法必严, 重塑广告管理机关的良好形象, 维护国家广告管理的法律、法规的权威性。从源头上坚决杜绝“以权代法、以情代法”现象的发生。
2.进一步健全广告管理法律、法规体系
20世纪80年代以来, 我国先后颁布并实施了《广告管理暂行条例》、《广告法》等广告管理的法律、法规文件, 国务院各部委也对一些重要商品或服务广告指定了相应的单项法规文件。这些年来, 它们对规范广告市场, 促进经济发展确实起到了积极作用。但随着市场经济的高速发展和广告的发布明显增多, 不和谐的音符四处响起。利用广告从事违法经营活动的行为日趋严重, 虚假广告泛滥, 屡禁不止, 给人们生活, 甚至生命造成了极大损害。
我国广告法1995年开始实施, 其中许多条款已不适应市场经济的发展, 对广告业出现的新问题、新情况难以进行有效规范。仅就《广告法》而言就存在规定不具体、概念不清楚、宗旨不明确、责任不合理等明显的问题。虽然在人代会上多次提及《广告法》修改议案, 但至今仍无果。面对广告市场飞速发展, 违法广告泛滥的局面, 我国政府应该联手广告管理的三大主体及时出台相关法律法规和文件, 早日修改出台实用的新广告法。应该做到打好“预防针”, 而不是“亡羊补牢”, 让消费者利益继续受损。
3.转变广告管理机关职能, 对广告活动进行全程管理
在我国现行的广告管理体制下, 广告管理机关的主要任务是对广告进行事后监督。广告只有在大众传媒上发布出来, 变成广告信息后, 才进入广告管理机关的“管辖”范围内。也就是说, 广告管理机关只有在虚假、违法广告出现并造成了一定的消极影响后, 才能行使其管理职能。而违法广告“泛滥成灾”的现实, 则要求广告管理机关肩负起对广告进行事前、事中和事后全过程的管理, 尽量把管理工作做在虚假、违法广告出现之前, 从而最大限度地减少和防止虚假、违法广告对社会的危害。
4.协调与其他部门的权力交叉
广告管理是一项综合性的管理活动, 需要多方面的支持和配合。但目前的广告管理过程中, 不仅没有得到其他行政部门强有力的支持与配合, 甚至连工商管理工作也受到了干预并增加了无谓的业务量。比如对户外广告的管理, 需要城建、卫生、环保、交通等部门与工商机关共同参与管理、分工协作。其中工商部门的职责主要是维护广告的合法性、真实性等;至于设置位置、卫生状况等则应该是其他部门的职责。但在许多地方工商部门对这些琐碎的工作必须一览无余, 所以出现了卫生大检查时, 工商部门全体出动打扫卫生的场面。
许多地方政府缺乏全局观念, 为谋求本地区经济利益, 采取地方保护主义的现象时有发生。可以说, 虚假违法广告行为得到了地方政府的默许, 致使工商机关处于两难境地。另外, 一些行业主管部门从本部门利益出发, 庇护下属单位的违法行为, 无形地膨胀起来的新闻单位的权利, 都使工商部门无法展开正常工作。所以, 广告管理机关应协调好参与广告管理的各个组织的关系, 使广告管理这项具有综合性的活动得到有效开展就显得更加重要。
(二) 合理化行业自律体系, 加强广告行业组织的独立性和自主性
广告业比较发达的国家和地区, 一个共同的特点就是广告业的自律十分发达和严整, 自我管理能力较强。在日本, 全国性自律机构是全国广告联盟, 该联盟制定的《广告伦理纲领》是全国广告界制作广告必须遵守的最高准则。另外, 专业自律机构遍及广告业各部门和角落, 主要有日本新闻协会、日本杂志广告协会、全日本户外广告联合会、广告主协会、日本民间放送联盟、映画管理委员会、日本广告审查机构等。并且这些机构都制定了本专业广告活动应当遵守的规则, 健全的自律机构保证了广告秩序的稳定和广告业的发展。
然而, 我国广告自律组织可以说还没有形成体系。在我国, 主要的广告业自律组织就是中国广告协会和对外经济贸易广告协会。行业自律组织一般是应行业发展的需要而自发形成的, 但由于我国广告业发展时间比较短, 广告业自律组织不是在该行业发展的基础上自发形成的, 而是由政府牵头成立的。
以中国广告协会为例, 其创立于1983年12月27日, 是经民政部批准登记的具有社团法人资格的全国性广告行业组织, 其办事机构是国家工商行政管理局的直属事业单位。实质上是国家工商局和地方工商局的一个部属部门, 广告协会的工作只是工商机关广告管理部门工作的一部分。它缺乏行业自律组织天然的特质, 在实践中其职责不明确, 独立性也较差。虽然广告管理机关与中国广告协会之间渐渐转变为指导与被指导的关系, 但其独立性与自主性还是远不如广告业对其的要求。所以说目前我国还没有真正有效的广告行业自律组织, 广告协会作为行业自律组织徒有虚名。从长远看我国必须在广告协会和对外经济贸易广告协会的基础上再建立一批专业性较强的广告自律组织, 以促成我国广告协会自律体系的合理化。
(三) 充分发挥广告社会监督的作用
广告社会监督是我国广告管理体系不可缺少的重要的组成部分。因而, 在建立科学化广告管理体制时, 必须将广告社会监督的作用发挥得恰到好处。
1.成立专门的广告社会监督组织
中国消费者协会是肩负起我国广告社会监督的组织, 但其职责非常广泛, 并不是广告业专门的监督组织。因此, 它和广告主管部门的具体广告管理工作缺乏密切配合, 在对广告业的监督管理方面发挥的作用不大。从这方面讲, 我国应该建立真正有效的广告社会监督组织。广告业涉及生活的方方面面, 与广大人民群众的日常生活及切身利益息息相关。在这样一个人口众多的大国, 必须建立起一批专门对广告业进行监督的社会组织, 把广告业置于全社会的广泛监督之下。既要维护广大消费者的利益, 又要使广告业的发展服务于大众、服务于全社会。
2.充分发挥广告社会监督组织的中枢保障作用
在我国, 广告受众对虚假、违法广告的举报与投诉, 一般都经由广告社会监督组织, 上达新闻传媒、广告管理机关和人民法院;而新闻传媒、广告管理机关和人民法院对虚假、违法广告曝光、查禁、惩处往往要借助于广告社会监督组织对其的举报与投诉。可以说, 广告社会监督组织是广告社会监督运行机制的中转站, 是连接广告受众与新闻传媒、广告管理机关、人民法院的中间桥梁和纽带, 充分发挥其中枢传递作用是加强广告的日常监督的有力手段。
3.加强引导广告受众, 增强自我保护意识
在政府与各组织加强监管的同时, 还要加强消费者的监督意识。消费者是广告的主要受众, 其购买行为受广告影响很大, 他们有权对广告行为进行监督。在经济发达的国家中, 消费者的监督意识很强, 而在我国, 长期的计划经济、卖方市场, 使得消费者学会了忍耐, 不知道自己享有哪些权利及如何行使这些权利保护自己。广告受众是广告社会监督的主体, 千千万万广告受众对广告的监督, 形成广告社会监督的巨大力量。因此, 要引导广告受众学会正确识别和欣赏广告、拒绝广告骚扰、要求媒体主持正义、尽快诉诸法律和增强自我保护意识, 从而保证对广告进行全方位监督的前提条件。
广告管理是国家意志的体现, 加强广告管理既可以保证国家对广告业切实有效的管理, 又可以使广告业的发展同整个国民经济和社会发展相适应, 从而促进广告业朝健康、有序的方向发展。因此, 我国应该早日建立起科学化的广告管理体制。
参考文献
[1]周茂君.广告管理学[M].武汉大学出版社, 2003.