汇率制度变迁启示

汇率制度变迁启示（精选八篇）

汇率制度变迁启示 篇1

一、美国环境审计的制度变迁历程

美国对环境问题关注较早, 环境治理效果明显。美国环境保护署 (EPA) 和美国会计总署 (GAO) 是环境治理的两大机构, 虽然都共同致力于保护环境, 减少有害污染物的排放, 维护民众健康权, 但两者职责有所不同。EPA是环境执法的主要机构, 拥有环境政策的制定和监督权, 负责环境审计的执行。对EPA环境审计制度变迁历程的回顾可为我国环境审计发展提供一定的借鉴和启示。

(一) 美国环境审计的产生

在二十世纪五六十年代, 美国发生了非常严重的环境公害事件, 如1954年洛杉矶化学烟雾事件、1969年俄亥俄州化学污染引致石油及其他化学物质水面着火事件等, 这些事件的发生促使民众和政府开始关注日益严重的环境污染问题。1970年美国政府颁布了被称为“环保宪法”的《国家环境政策法》 (NEPA) , 同年7月尼克松总统签发了《一九七零年政府改组计划第三号令》, 将分散在大气污染控制委员会、联邦水质委员会、原子能委员会、农业部等部门的环境职能合并设立了EPA, 负责环境保护和管理, 其宗旨是保护人类健康和环境。

1977年, 美国证券交易委员会 (SEC) 由于联合化学公司未告知股东潜在的环境负债而要求该公司定期审查其环境政策和程序, 以保证遵循环境法规。这次行动被认为是世界上第一次正式记录的环境审计。随后, SEC又在1979年和1980年分别对美国钢铁公司和西方石油公司进行了环境审计。随着私人部门环境审计数量的逐渐增加, 环境审计开始被人们接纳和认识。但这时候人们对环境审计的概念、方式、效果等的认识迥异, 尚不统一。

(二) 1986年的环境审计声明

1985年12月8日EPA发布了环境审计政策的临时指导性文件 (50FR 46504) , 在所收到的评论意见的基础上, EPA对临时文件进行了修改, 并在1986年7月9日以《环境审计政策声明》 (51FR25004) 最终政策文件的形式予以颁布。该《声明》在以下几方面进行了明确和规范:

1. EPA在参考《审计标准纲要》 (ASQC) 和《内部审计实务标准》 (IIA) 两个文件的基础上, 首次明确给出了环境审计的定义。

该《声明》认为, 环境审计是“为确保达到环境要求而由受管制主体对设备的使用和操作进行的系统、有记录、定期和客观的检查, 包括评估已经实施的环境管理系统的效果或评估物资和业务的风险”, 但法律、法规、许可所要求的活动并不属于环境审计的范畴。EPA坚信有效的环境审计能够实现更高的环境法规遵循度、降低危害人类健康和环境的风险。

2. EPA明确了其对环境审计的立场。

一方面, EPA鼓励而非强制受管制主体实施环境审计, 认为环境审计是改善受管制主体环境管理体系效果的重要保证, 可以提升环境审计项目的质量和水平, 不论该环境审计是由独立的内部审计师还是由外部审计师执行。另一方面, EPA指出环境审计行为不能替代直接的遵循活动, 如设备安装控制、报告违规行为、保留管理记录等, 环境审计报告也不能取代EPA对监控、遵循等其他应报告或应获知信息的获取。EPA明确表示, 不会为了促使受管制单位开展环境审计或其他合理的环境管理行为而放弃检查、降低执法强度或提供其他类似的诱导行动。

3. EPA明确了其与州或地方管理机构的关系。

由于美国各州和地方管理机构对受管制主体拥有独立的环境管辖权, 因而各州更可能会根据自身情况因地制宜开展环境治理;同时有些州在EPA颁布《环境审计政策声明》之前就已经实施了环境审计, 导致各州环境审计实施情况差异很大, 因此EPA鼓励而非强制各州采用与《环境审计政策声明》相同或相近的政策。

为促使环境审计在各州顺利开展, EPA进一步提出了指导环境审计开展的基本原则, 包括: (1) 受管制主体须持续报告或记录法律或法规所要求的遵循信息, 而不论此种信息来源于环境审计还是其他审计报告; (2) 管制机构不能为了使受管制主体采用环境审计而承诺放弃或限制针对设施的执法行为; (3) 管制机构在检查时应首先集中检查受管制主体环境遵循的绩效和环境维护的效果; (4) 在进行检查时, 管制机构应力争使检查要求、检查费用最小化; (5) 管制机构不应试图指定受管制主体实施环境管理或环境审计项目的内容和形式。

4. EPA列举了有效环境审计项目的基本要素, 此部分被环境审计专家Cahill称为是1986年《环境审计政策声明》文件中最重要的贡献。

EPA指出, 虽然私人部门独特的组织结构和环境审计形式多样, 但有效的环境审计项目应包括以下基本要素: (1) 高管对环境审计的明确支持及对审计意见的承诺, 并应有具体的、有形的执行行动。 (2) 环境审计活动的独立性。环境审计人员的身份应能充分确保客观地和无障碍地调查、观察和测试。审计师的客观性不应被个人关系、财务或其他利益冲突妨碍自由调查或判断。 (3) 符合要求的审计队伍和审计培训。环境审计人员应拥有知识、技能和遵循审计客观性的纪律, 遵循职业准则。不管是全职的还是兼职的, 审计师都应通过持续的教育和培训以保持技能和胜任能力。 (4) 明确的审计目标、范围、资源和频率。审计目标应包括评估遵循适用的环境法律和评估内部遵循系统的适当性, 以履行相应责任。 (5) 收集、分析、解释和记录信息的程序, 以充分实现审计目标。与审计目标和范围相关的信息应该在现场审计前和现场审计中收集。这些信息要充分、可靠、相关和有用, 以给审计发现和建议奠定坚实的基础。

(三) 1995年和2000年的环境审计激励政策

1. 为了使美国4 000万家受管制主体尽可能地遵循美国环境法律、法规

EPA下属的环境执法办公室 (OE-CA) 采取了四项有效措施, 即遵循援助、遵循监控、环境执法和遵循激励, 以实现更清洁的空气、更纯净的水及更适当地保护土地的目标。为此, EPA于1995年12月22日发布了《自我管理激励:发现、披露、纠正和违规预防》 (60FR 66706) , 这项激励政策旨在通过鼓励受管制主体自愿发现、披露、纠正和预防违规来提升对人类健康和环境的保护, 凡是按照政策要求披露了环境信息的受管制主体可因此减轻民事处罚甚至免于刑事诉讼。

2000年4月11日, EPA又发布了修订后的《自我管理激励:发现、披露、纠正和违规预防》 (65 FR 19618) 。与1995年的环境激励政策相比, 修订后的环境激励政策主要从两个方面进行了改进:第一, 2000年的环境政策将及时披露周期从10天延长为21天;第二, 2000年的环境政策明确地确认了EPA的环境保护标准, 以增强对环境设施违规行为进行审计政策判断的可信度。

2. EPA的环境激励政策主要体现在以下几个方面:

(1) 减轻处罚。减轻处罚是鼓励受管制主体实施环境审计的直接经济手段, 这项政策受到受管制主体的热烈欢迎。图1为1996~2007年间受管制主体自愿披露环境违规行为的趋势图。1995年前受管制主体主动披露数量为零, 1996~1999年披露数量逐渐增加, 在2000年后一度出现爆发式增长, 但随后趋于平稳。据统计, 2005~2009年有2760家经济主体披露了超过7 000件设施已发生或潜在的环境违规行为。同时, 1998年针对审计政策的调查结果也显示, 受管制主体满意度非常高, 有88%的被调查对象表明他们还会继续执行这项政策, 84%的被调查对象回答说会推荐这项政策给顾客和他们的合作者, 没有人回答不愿意再次使用或推荐给其他人使用这项政策。从实践来看, 这项激励政策的效果明显, 根据EPA的调查, 激励政策实施后, 环境处罚率下降了75%。

数据来源于Summary of EPA's Audit Policy, EPA。

尽管如此, EPA并非一味迎合受管制主体的利益需求, 而是明确规定减轻处罚需同时满足以下9项条件, 即通过环境审计或其他遵循管理系统来发现违规行为;披露必须是自愿的, 也就是说不是通过法律监控、例行检查中的抽样或审计程序披露出来;立即披露, 即在发现问题后的21天内或法律要求的其他更短的期间内披露;在EPA发现违规行为前自行发现的应及时披露;发现违规行为后的60天内采取纠正和补救措施;要预防违规行为再次发生;同一设施在过去3年内不能出现违规或同一违规行为在过去5年内不能在受管制主体其他设施上发生;某些违规行为不适用减轻处罚政策, 包括导致严重危害的违规行为、违反了管理机构、法律规定或所订立协议的特定条款;受管制主体必须积极配合EPA的执法行为。如果受管制主体没有满足第一个条件 (即系统发现) , 但满足剩余的8个条件, 则可以减轻75%的民事处罚。

(2) 不建议刑事指控。当受管制主体的违规行为未达到刑事犯罪条件, 即其满足减轻处罚条款中条件二至条件九, 且受管制主体诚实采取了系统的方法避免违规行为再次发生时才能免于被司法部 (DOJ) 或其他公诉部门提起刑事指控。另外, EPA强调受管制主体的违规行为发生了质的变化, 即对人类健康和环境造成严重危害 (形成实质性危害或危险) 的违规行为不适用此条款。

(3) 例行检查中不要求提供环境审计报告。EPA对受管制主体违规行为的认定不是依据审计报告, 不会根据自愿披露的环境审计报告对受管制主体发起民事或刑事调查, 这是他们的一贯政策。EPA一旦察觉受管制主体发生了违规行为, 便会独自收集相关信息而非依靠受管制主体提供的审计报告来识别该行为是否属于违规行为, 以及认定责任大小和危害的范围。

(四) 环境审计政策的进一步完善

EPA的环境审计政策2000年之后基本上没有发生大的变化, 只是对某些条款做了微调。如为了使新注册成立的企业能够适用2000年的环境政策, EPA在2008年8月1日正式发布了《新成立企业适用环境审计政策的临时办法》 (简称《临时办法》) , 其中界定了新企业的范畴、减轻处罚的适用条件, 并详细列出和原政策相比《临时办法》在适用条件方面所做的改变。适用条件方面的变化主要有: (1) 将系统披露条件中的“定期”披露要件删除, 因为EPA认识到新成立企业的业务可能只是偶尔会涉及环境审计。 (2) 取消自愿披露条件中的“并非通过法律监控、例行检查中的抽样或审计程序披露出来”, 按照法律要求, 新成立企业在成立时就需要开展环境审计。 (3) 在立即披露条件方面, 将“在发现违规情况后的21天内披露”改为发现违规情况后的21天内或交易结束后的45天内披露。 (4) 原来规定“导致严重危害、违反了管理机构、法律规定或所订立协议的特定条款”不得适用环境审计政策, 现不予追究新成立企业在取得环保设备前的上述违规行为。 (5) 将“受管制主体必须积极配合EPA的执法行为”条件改为:当EPA在调查新成立企业是否满足《临时办法》所要求的所有审计政策条件时, 新成立企业必须予以配合。

EPA审计政策的调整符合实际情况, 越来越多的新成立企业主动运用环境审计政策, 自觉遵循环境法规, 积极减少和纠正环境违规行为, 取得了良好的效果。

二、美国环境审计制度变迁的特点及启示

纵观美国环境审计发展的制度变迁历程, 可以发现其在变迁过程中具有以下特点并从中得到启示:

(一) 以完善的环境管理体系作支撑

主要体现在: (1) 美国政府高度重视环境保护, 构建了完善的环境管理体系。在环境法律体系方面, 继颁布《国家环境政策法》后, 又先后颁布了《联邦水污染控制法》、《联邦农药法》、《清洁空气法》、《噪声控制法》、《安全饮用水法》、《职业安全和健康法》等多项法律, 逐渐形成了完善的法律体系, 其中在污染防治方面有多项法律法规都涉及环境审计。 (2) 在环境机构设置方面, 《国家环境政策法》颁布后, 美国政府改变了过去环境执法机构多元化、政出多门的状况, 设立了统一的环境保护机构EPA。 (3) 在环境执法方面, EPA一直鼓励受管制经济主体进行环境审计, 提供环境审计援助和激励, 执行效果良好。

完善的法律体系应包括两方面:一是法律涵盖范围要全面, 二是法律要具有可操作性。我国也已经有了污染防治法和资源保护法两大法律体系, 但在环境执法机构和环境审计机制方面仍有欠缺。环境审计专业性、技术性强, 需要掌握专门知识、利用专业设备, 但我国环境审计在执法过程中主要是由审计署及地方各级审计部门主导完成, 审计人员技术力量薄弱。同时在执行主体方面, 我国的环境审计主要是由政府部门以检查的形式进行, 企业内部及第三方独立开展的环境审计还很少。政府审计部门资源有限, 无法承担大范围的环境审计, 限制了环境审计的发展, 因此应改变目前环境审计机构单一的局面, 鼓励企业内部及第三方自愿开展环境审计。

(二) 环境审计政策始终注重环境审计的效果

EPA的宗旨是保护人类健康和环境, 因此其环境审计政策始终强调环境审计的目的是提升人类健康水平和对环境的保护。1986年, EPA在其环境审计基本原则中指出, 管制机构检查时应首先集中于受管制主体环境遵循绩效和环境治理效果方面, 强调环境审计不能替代直接的环境遵循活动。1995年和2000年的环境审计政策进一步鼓励受管制主体通过环境审计发现、披露、纠正和预防违规行为, 以实现对人类健康和环境的保护。为了取得更好的激励效果, EPA还对满足条件的受管制主体实行减轻民事处罚和免于刑事指控的激励政策。

在我国, 近年来环境审计日益受到重视。审计署《2008至2012年审计工作发展规划》指出, 到2012年, 每年所有的审计项目都要开展绩效审计。绩效审计的内涵除了经济性、效率性、效果性、公平性之外, “环保性”亦为其要求之一。而我国目前开展的环境审计主要是环保资金财务收支审计和重点项目的专项审计, 更多地是事后的惩处而非预防, 未能充分发挥环境审计在资源管理与环境保护中的积极作用。因此, 环境审计应紧盯节约资源和保护环境的根本目标, 强化环境审计的实施效果。

(三) 强制与合作的平衡

美国的环境审计政策变迁体现了强制与合作的平衡, 已由原来过分依赖强制命令、民事制裁、行政罚款等手段转变为突出合作与激励, 其中合作既包括政府和受管制主体的合作, 也包括政府与普通民众的合作。EPA认为, 环境审计的执行主体不论是谁, 都是受管制主体的环境遵循行为, 应采取激励政策, 鼓励企业开展环境审计。对于企业环境审计的内容、时间、对象、方式可以不做统一要求, 在环境执法时也不要求受管制单位提供环境审计报告。因为EPA的执法是根据其所收集的信息, 而非依据受管制单位的环境审计报告来进行判断。EPA只是对私人部门的环境审计提出了原则性的指导意见, 并指出有效的环境审计项目应包括的基本要素。

而在我国, 环境审计主要是由政府部门主导, 以强制的方式实施, 这和当前我国环境污染问题严重、环境审计采取重点项目专项审计的现实情况是吻合的。但随着环境审计的不断发展, 单纯以政府为主导的环境审计模式必将难以为继, 应鼓励企业开展内部环境审计和民间环境审计, 由政府部门对其进行指导, 帮助企业更快更好地解决环境污染问题, 将环境受害程度降到最低。

摘要：环境审计是控制环境污染、建设生态文明的重要举措。从世界范围看, 美国的环境审计起步较早, 效果较好, 具有代表性, 值得借鉴。美国环境审计的发展有四个代表性的阶段, 即:环境审计的产生, 1986年环境审计声明, 1995年、2000年环境审计激励政策及其进一步完善。本文回顾了美国环境审计的制度变迁历程, 并结合国情指出了我国发展环境审计需要注意的问题。

关键词：环境审计,制度变迁,审计政策

参考文献

[1] .车国骊, 田爱民, 李扬, 赵只增, 董宁.美国环境管理体系研究.世界农业, 2012;2

[2] .谭雪, 彭桃英.从核泄漏事件思考环境审计的重新定位.财会月刊, 2012;16

汇率制度变迁启示 篇2

一、现行德国中央银行制度的基本内容

现行德国中央银行制度具有过渡性质。它一定程度脱离了普通意义上的中央银行制度,不仅摈弃主权范畴,而且逐步丧失了货币政策决策权;但德意志联邦银行又是某种程度的中央银行。其基本内容如下:(一)德国中央银行和欧洲中央银行的关系

按照1991年12月10日欧洲共同体首脑会议通过的《欧洲同盟条约》,欧共体在1999年1月1日起进入欧洲货币联盟第三阶段。在此同盟内,将实现统一货币“欧元”、统一的中央银行和统一的货币政策。为符合《欧洲同盟条约》关于建立欧洲中央银行体系的有关规定,《德国联邦银行法》进行了历史上的第六次修改。

作为德意志联邦共和国中央银行的德意志联邦银行,是欧洲中央银行体系的组成部分。其首要职责是以稳定货币为目的,并办理国内外支付往来的银行业务。在欧洲货币联盟的三年过渡期内,即从1999年1月1日起规定成员国固定汇率到2000年1月1日发行“欧元”纸币和辅币这段时期内,德国联邦银行虽然仍有权发行德国马克,但必须经过欧洲中央银行理事会批准。三年过渡期后,德意志联邦银行将丧失货币发行权。原《联邦银行法》第15条贴现、信贷和公开市场政策、第16条最低存款准备金政策的规定被删除,预示随着欧洲中央银行势力的壮大,当它切实地运用法律赋予的权力时,德意志联邦银行稳定货币的职责将移交给欧洲中央银行。德国联邦银行保留参加国际货币组织的权利,如国际清算银行,但必须报经欧洲中央银行批准。只有联邦银行在其对欧洲中央银行职责的执行不受侵犯的条件下,它才可继续支持联邦政府的经济政策。另外,根据《欧洲联盟条约》规定,资本金和法定储备都增至50亿马克。德意志联邦银行的会计报表上的资本金、法定储备数额将在1998年12月31日变更,其会计制度和报表制定也将由欧洲中央银行制定。

这表明,在欧洲货币联盟实行后,德意志联邦银行不仅丧失制定货币政策的权力,而且丧失货币发行权。根据《欧洲同盟条约》规定,欧洲中央银行掌握所有的货币政策工具,包括公开市场政策、信贷政策、最低存款准备金政策,并拥有欧元发行权。但德国联邦银行能参与欧洲中央银行货币政策的决策,因为德国联邦银行行长是欧洲中央银行理事会的成员,他在这个决策机构中有发言权。由于欧洲中央银行主要参照德意志联邦银行模式建立,并且总部设在法兰克福,更重要的是德国作为欧洲经济的领头羊,德国联邦银行行长的作用不可低估。虽然德国联邦银行中央银行理事会不再决定货币和信贷政策,而仅决定业务政策,它的职责是按照欧洲中央银行的指示和方针办事,但德国联邦银行仍有很多任务,如银行的再贷款、在欧洲中央银行公开市场政策管辖下的债券回购业务、现金和非现金结算业务、银行监管、外汇储备管理、人事问题等等。联邦银行是欧洲中央银行体系的组成部分,类似于分支机构,但在人事任命、机构设置等方面并不听命于欧洲中央银行。此外,欧洲中央银行规定各国中央银行不得在一级市场上买卖政府债券,以防止各国政府干涉欧洲中央银行运作。

(二)德国中央银行和联邦政府的关系《德意志联邦法》规定:德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人。政府持有联邦银行的设立资本只是其享有货币主权的基础,且联邦银行的中央银行理事会和董事会享有最高联邦政府职能机构的地位,州中央银行及分行也享有联邦政府职能机构的地位。由此可见,《德意志联邦银行法》规定了联邦银行在职能、经济、人事等方面独立于联邦政府。另外,虽然联邦银行是按联邦议院制订的法律组建的,但它不受联邦议院管辖;而且,联邦财政部不得任意向联邦银行无限透支或任意决定扩大铸币的发行,且铸币也不是无条件支付手段。联邦银行在其对欧洲中央银行职责的执行不受侵犯的条件下,可以继续支持联邦政府的经济政策。联邦政府成员虽然仍有权参加中央银行理事会会议,但他对中央银行理事会决议有异议时可以要求推迟两周做出的规定被取消,因为《欧洲同盟条约》规定,欧洲中央银行和所有参加货币联盟的中央银行独立于政治机构。

在资本配备方面,原《联邦银行法》规定为2.9亿马克,但根据《欧洲同盟条约》规定必须增加到50亿马克,仍由联邦政府持有。关于联邦银行行长、副行长、执行理事会其他成员和州中央银行管理委员会成员的任期仍规定为８年,但例外情况下的最短任期由原来的2年修改为5年,进一步在人事上保证了对联邦政府的独立性。

(三)关于稳定货币问题

如前所述,1999年起,德意志联邦银行开始丧失自己的货币政策。德意志联邦银行现在发行德国马克需要授权,而2002年1月1日起不再发行德国马克,且从2003年起,欧洲货币发行权统一后,德国马克将被收回而退出历史舞台,欧元成为唯一合法货币。德意志联邦银行有义务配合欧洲中央银行维持货币稳定。随着欧洲中央银行影响的逐步扩大,德意志联邦银行将进一步移交其货币政策职责,有可能与联邦金融监管局合并而专司监管职责;并且德国中央银行制度在德国将从法律上消失而更多地成为一种非正式规则，而欧洲中央银行这种跨国中央银行制度的演进将受到德意志联邦银行模式的深刻影响。

二、德国中央银行制度变迁对我国的启示

德国中央银行制度的演变在世界范围内具有一般性和同步性,笔者认为,近年来它又领先于世界,这不仅仅在于其独立模式和稳定文化影响了一大批国家,而且还在于德国中央银行制度已一定程度上摒弃了国家主权的范畴。对我国而言,由于中央银行制度仍不够成熟,故可借鉴之处甚多。

(一)中央银行的独立模式不仅仅是人们的共识,而且应用法律予以保障。由于经历了两次因中央银行听命于政府而导致的经济和社会方面的灾难性后果,德国公众意识到一个健全的货币体系的极端重要性,对中央银行必须享有独立性这一点人们不再有任何怀疑,而《德意志联邦银行法》从制度上保证联邦银行作为中央银行在制定与执行货币政策方面拥有相对独立于政府的地位。1995年《中国人民银行法》第七条、第二十七条、第二十八条规定了中国人民银行的相对独立性,但中央银行的重大决策须经总理批准,即在决策上没有完全的独立性。虽然技术独立性一定程度上弥补了决策独立性不足,但在双重货币政策目标间取舍时,有可能舍弃币值稳定而就经济增长,从而引发通货膨胀,这在中国有过先例。中国人民银行行长由总理提名,经全国人大批准后由国家主席任命,任期五年,与政府任期相同,容易影响金融政策的长期稳定。故有必要从法律上逐步完善制度漏洞,使中央银行发挥充分的独立性。

(二)稳定货币是中央银行的制度精髓。

中央银行这种制度安排,在某种程度上,亦是提供降低交易费用的制度———货币。列宁曾说过:“毁灭一个社会,最有效的方法是毁灭其货币”。凯恩斯则说:“没有比使通货堕落更能够巧妙、有效地破坏社会基础的手段了”。因此,艾哈德在其《来自竞争的繁荣》一书中宣称,“货币稳定是平衡经济发展和确立社会进步的基本条件”。《德意志联邦银行法》规定“稳定货币”的涵义应含有德国货币对内对外价值的稳定,且通过执行该法所赋予的货币政策权力来实现这一目标。首先,联邦银行依法拥有发行纸币的唯一权力。而纸币占德国货币的80%强,且具无限清偿特点。德国货币的20%是铸币,由联邦政府经联邦银行同意后发行,其发行量按全国人口计算,每人不得超过20马克。联邦政府不得用大量铸币代替纸币,侵犯联邦银行的权力,且铸币不是无限清偿手段。故在货币发行方面,联邦银行可控制其发行量。其次,联邦银行主要通过银行支付能力的变化和金融市场上的利率机制,间接地调节银行的信贷供给能力和经济过程对货币和信贷的需要。为此,联邦银行经常使用再融资、再贴现、公开市场业务、最低准备金等货币政策工具,扮演货币守护神角色。1974年12月起联邦银行还创造性地向全社会公布了其“货币量目标”,即中央银行1975年货币量增长8%;而1979年起,联邦银行公布的货币量目标,由于总体经济环境不确定性因素增多而改用区间值。但货币量目标每年底都提前公布,且一经确定,公布于众,就必须严格执行,不许随意调整,而当年年底也应向公众通报当年货币量目标的执行情况;如果实施结果与公布的目标出现较大偏差,则要详细阐述当年总体经济形势的变化情况,以及出现偏差的原因,以求得社会公众的理解与信任。联邦银行通过每年向社会公布货币量目标并坚持不懈地实施它的办法,来严格控制货币量,这也意味着联邦银行稳定货币在外部的监督机制下进行,使中央银行制度更趋完善和具有公信力。

(三)重视人本管理是德国中央银行制度的又一启示。

“制度至关重要”,但一旦制度被确立,实际的人在由现实制度所赋予的制约条件中活动,而其对制度施加的影响相对地变得重要了。《德意志联邦银行法》规定中央银行理事会为最高决策机构,对任何重大事件实行集体决策;最高执行机构为董事会,且要求董事会成员具备专业知识,在一般情况下采用简单多数原则行动,而在赞成反对意见持平时,则负责人的观点起决定性作用。较有特色的是,德国州一级咨询委员会还需有工薪阶层人士参与,符合其社会市场经济原则。联邦银行工作人员有保守秘密的义务。对内部人员的激励和约束机制在《德意志联邦银行法》中有较多条文规定。这对保证实施机制行之有效非常重要。(四)中央银行制度的变迁对经济影响重大,有时甚至是扭转乾坤之举。1924年、1948年货币改革使德国免于通货膨胀之苦,尤其是1948年货币改革配合物价和工资冻结取消以及税率调整等措施,使联邦德国的经济迅速由统制经济转入社会市场经济的轨道,货币改革从起初的“冒险行动”变成了德国经济史上扭转乾坤的创举。而希特勒对帝国银行的把持造成经济的崩溃。因此,对中央银行制度的改革需要慎重,它往往由政府予以担保;而且,在信用货币制度下,中央银行制度应该是一种强制性制度安排,是其他制度的基础。▲参考文献

１、［美］Ｐ·金德尔伯格:《西欧金融史》,徐子健等译,中国金融出版社1991年版

２、宫著铭、刘小林:《联邦德国金融管理制度与法规》,中国金融出版社1989年版

中国高校辅导员制度的变迁及启示 篇3

【摘 要】我国高校辅导员制度在新中国成立以来的探索中，历经了低谷、发展、改革、推进等进程，获得了诸多成就，然而仍存在诸多不足。分析其演化规律及发展经验，取精去糟，于现代高校辅导员制度的建设、补充具有重要意义。

【关键词】高校辅导员制度 演进 启示

高校辅导员制度是我国高等教育制度的重要部分，也是中国特色社会主义下教育的重要方式。六十余年来，我国高校辅导员制度得到了不断的发展与完善，其重要性愈发凸显。然而，当前严峻的国际形势、复杂多变社会环境、网络的迅猛发展等，均在客观上为大学生的管理、为辅导员的工作以及队伍建设等提出了严峻的挑战。本文从制度的理论视角出发，演化中国高校辅导员制度的变迁，从中总结、归纳出中国高校辅导员制度变迁的内在规律，从而为高校辅导员制度的发展及完善提供理论研究的崭新视角。

一、中国高校辅导员制度的演进

高校辅导员制度是为适应社会主义大学的办学要求而建立起来的。六十余年来，经过实践的不断探索，辅导员制度走过了不同寻常的发展道路。本研究透过历史的瞳孔，审慎地探究我国高校辅导员制度六十余年来的发展历程，并尝试探索高校辅导员制度的演化规律。

（一）萌芽及确立时期

早期阶段，我国思想政治教育工作的起源受到苏联影响，周恩来于黄埔军校期间建立了党代表制，“三湾改编”后建立了在连以上建立党组织并开展活动的制度，1929年后党代表统一更名为政治委员，1931年更名为政治指导员。我国军队早期党代表和政治指导员制度的设立，为党广泛地开展思想政治教育工作奠定了基础。1933年，中国工农红军大学对学生实行军事化管理，配置政治协调员从事学员思想教育，这就是我国高校辅导员制度的前身。为维护国家局势稳定，1952年新中国提出教育要为政治服务的理念。1953年4月，政治辅导员制度在清华大学正式建立，这成为我国高校辅导员制度产生的标志。随后，各地高校陆续配备了一定数量的政治辅导员，基本上都采用“双肩挑”的形式，专职辅导员非常少，相关规章制度也处在探索和建设之中。这个新生事物在新中国成立初期，已经凸显了它的勃勃生机。

（二）初步发展阶段

1961年，我国在《教育部直属高等学校暂行工作条例》中提出要在高等学校设置专职政治辅导员。同年，教育部对专职政治辅导员的编制、来源进行了明确，这对政治辅导员队伍的建设提供了可操作平台，其时限规定也加速了政治辅导员制度的建设。1965年，教育部以法规形式对政治辅导员的地位、作用、工作职责及待遇等做了明确规定。该时期内，全国高校普遍建立起了政治辅导员制度，其中多数仍为“双肩挑”形式。从工作性质上来看，政治性是当时辅导员制度的重要特征。政治指导员制度在新中国成立的近15年间得以稳步发展，既适应了当时思想政治工作的时代发展需要，又是高校政治制度的成功探索与实践。这一时期政治辅导员制度的发展是我国辅导员制度发展的成功开端。

（三）恢复与改进时期

“文革”后至20世纪80年代末期，随着改革开放的提出和人们思想的解放，加强大学生思想政治教育成了现实的迫切要求。十年“文革”期间，在“极左”思潮的影响和干扰下，辅导员制度的发展在一定程度上出现了停滞。1978年，全国教育工作会议明确了恢复统一高考制度后的诸多高等教育方针政策。同年10月，教育部起草修订了文件，清华大学“双肩挑”政治辅导员制度得以恢复，并在全国高校开始普遍施行。“文革”产生的不良影响，导致政治辅导员大量缺失。随后，《关于高等学校学生思想政治工作的意见》《高等学校学生思想政治工作暂行规定》的出台，均指出高校必须按照一定比例配备政治辅导员，要求中青年教师担任班主任或兼职政治辅导员工作，使得辅导员制度又得到了恢复和发展。

该阶段中，人们思想大解放，大学生思想的多样化和高校思想政治工作薄弱形成需求冲突。1983年，我国高校思想政治教育工作队伍面临着严峻形势：教育者数量不足、业务能力及思想素养无法胜任思想政治教育工作，教育部充分考虑后在全国各高校中设置思想政治教育专业。随后，先后出台了《关于加强高等学校思想政治工作的决定》，以及《关于改进和加强高等学校思想政治工作的决定》，两项决定均明确指出，将高校思想政治教育的专职工作者纳入教师编制，确保各大高形成“少数专职+多数兼职”融合所形成的思想政治教育队伍。自1988年起，高校中首次开展了思想政治教育工作者的职务评聘工作，此后，该项工作即发展为常规工作。该时期内，大量出台的文件对当时我国高校辅导员制度的完善起到了促进作用。值得注意的是，因兼职辅导员人数众多，影响了辅导员队伍的专业化、职业化进程。

（四）发展和完善时期

20世纪90年代至今，党中央高度重视大学生的思想政治工作，从政策规定、体制机制等方面不断加强高校辅导员队伍建设，辅导员制度得到了不断发展与完善。1989年，邓小平指出：“十年最大的失误是教育，这里我主要是讲思想政治教育。”党的十三届四中全会以后，江泽民强调要加强和改进党对大学生思想政治工作的领导，重视和加强高校政治辅导员队伍建设。这一时期，部分高校采取了从保送研究生中选取优秀学生，先到院系担任政治辅导员1至2年，再继续读研究生。部分高校从优秀青年教师、高年级本科生和研究生中选拔配备班主任。此类举措均有效推进了高校思想政治教育制度的发展。2004年，中共中央、国务院联合下发了《关于进一步加强和改进大学生思想政治工作的意见》（中发[2004]16号文件）为辅导员队伍建设、完善队伍激励提供了保障机制，有效解决了多年来我国辅导员队伍建设过程中所遇到的瓶颈。

2006 年 4 月，全国第一次辅导员队伍建设工作会议在上海召开，大会讨论了有关辅导员的角色、职责和素质要求等各方面问题。2006 年 9 月，《普通高等学校辅导员队伍建设规定》（教育部令第 24 号，以下簡称《规定》）颁布实施，这是我国高校辅导员队伍建设的纲领性文件。《规定》明确了辅导员的角色、职责、配备与选聘办法、培养与发展、管理与考核等方面问题，为辅导员队伍的建设与发展提供了制度保障。辅导员职业化、专家化被提到了重要位置。

2014年，教育部发布了《高等学校辅导员职业能力标准（暂行）》（以下简称《标准》），标准详细规定了辅导员的职业名称、职业定义、职业等级、职业能力特征、基本文化程度、政治面貌要求，培训要求、职业守则、职业知识等。将辅导员的职业能力划分为初级、中级、高级三个等级，并详细规定了相应等级中辅导员在思想政治教育、党团和班级建设、学业指导、日常事务管理、心理健康教育与咨询、网络思想政治教育、危机事件应对、职业规划与就业指导、理论和实践研究等九方面应该达到的标准。该规定进一步规范辅导员的工作范畴，逐步明晰辅导员的岗位职责和工作边界，增强了辅导员的职业自信心和职业归属感。

二、高校辅导员制度建设的经验启示

客观总结辅导员制度建设的基本经验，探求规律，把握方向，将更有助于辅导员制度的发展与完善。本文经过上述梳理，将辅导员制度建设的基本经验作如下总结：

（一）辅导员工作应提升为专业学科

在以思想政治教育学科为支撑的基础上，把辅导员工作作为一门科学，构建专门的辅导员工作学科，探索其自身规律，为辅导员制度建设提供理论依据。辅导员制度建设与辅导员工作学科的发展是相辅相成、互相促进的。目前，国家对专职辅导员攻读思想政治教育相关专业学位予以大力支持，并鼓励和支持辅导员成为思想政治教育工作的专门人才。《普通高等学校辅导员队伍建设规定》中也规定了与辅导员学科建设相关的问题。无论是培养辅导员成为思想政治工作专门人才，还是加强辅导员工作科学研究，都显示出了在制度层面对辅导员工作学科的重视。而对辅导员工作学科的重视程度，又能够反映出辅导员制度的发展水平。我国辅导员制度的发展并不是一帆风顺的，也有过失败的教训。20世纪80年代中后期，高校思想政治工作时松时紧，甚至被削弱，缺乏坚实的学科根基，辅导员工作被悬在半空，尤其是80年代末“政治风波”所带来的惨痛教训时刻为我们思想政治工作敲响着警钟。反思这一教训所带来的经验，一方面要在思想层面和实践中高度重视大学生思想政治工作，另一方面更要在理论层面加强对辅导员工作的研究，为辅导员制度建设构筑坚实的学科依托。

（二）辅导员工作必须坚持以学生为本的价值理念

从我国高校辅导员制度的变迁进程来看，高校辅导员制度变迁始终紧紧围绕在“以学生为本”的价值观周围。新中国成立初期，为应对新时期新中国的思想政治教育建设，制度的内容包含着强烈的政治诉求。无论是1984年《中共中央宣传部、教育部关于加强高等学校思想政治工作队伍建设的意见》，还是2004年《中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》，都认为应当坚持以人为本，贴近高校实际，贴近学生生活，贴近学生群体，从而进一步提高思想政治教育的针对性、实效性。两个《意見》为高校思想政治教育的新时期工作及其指导思想点明了要点，也深刻地凸显了高校辅导制度始终围绕在以人为本的价值理念中。随着时代的发展及学生时代特征的变化，依靠传统教育方式明显已无法取得有效成果，必须时刻把握学生动态，了解当代学生的心理成长趋势，充分尊重学生个性发展需求，这些都成了当代大学生辅导员制度中亟待解决的难题之一。

（三）必须注重提升辅导员的政治素质与业务能力

早在辅导员制度建立之初，清华大学递交给高教部、人事部的请示报告中就提出辅导员的选拔必须是辅导员思想素质过硬、业务能力优秀的同志。辅导员制度从建立至今，其相关的规定、条例经多次修订，但辅导员“又红又专”的选拔与培养标准是始终坚持的重要原则。2004年中共中央、国务院《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》指出：“思想政治工作队伍是加强和改进大学生思想政治教育的组织保证。”辅导员队伍在高校学生培养过程中，担任的责任及作用非常重要，必须注重被选拔人才的业务能力及政治素养。2014年教育部发布的《标准》中也详细规定了辅导员必须在思想政治理论和马克思主义理论方面应该达到的水平。

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国外预算制度变迁对我国的启示 篇4

一、国外预算制度变迁过程

(一) 业绩预算

业绩预算指的是在事前规定好政府活动目标并且以政府工作业绩作为考核基础的一种预算模式, 这种预算制度的重点在于找到一种评级方式, 对政府是否按照预先规定目标开展活动进行判断, 其评价标准来源于科学管理以及成本会计, 能够为各种生产要素提供相应的衡量标准。此外, 业绩预算还为政府部门的工作提供了可供描述的框架, 这个框架涉及到了工作量资料、生产率指标以及欲达成目标, 使政府将预算考察的重点由投入转移到项目产出上。

(二) 计划项目预算

计划项目预算指的是以政府发展项目为单元, 借助成本—效益分析工具, 将规划制定、目标设置以及政府预算编制等融合到一起的一种预算模式, 主要包括项目管理、资源管理以及政策管理等, 其中, 项目管理主要涉及项目相关政策的具体实施、运行和报表评价等;而资源管理则包括了项目基本预算结构与金融管理的优化以及项目支撑体系的健全等。另外, 计划项目预算还假设了社会中可供支配的资源不是无限, 而是有一定数量限制的, 政府必须根据资源数量来限制相关的开支, 合理分配政府财政, 具体包括以下几个方面:确认国家未来发展目标, 并选择其中最紧迫的目标;根据相关程度来审查各种开支项目;研究各种项目方案;估算项目成本;制定项目相关政策;考核项目计划实施效果;修正项目预算等。

(三) 零基预算

上世纪70年代, 美国政府引入并改善了零基预算制度, 之后许多国家争相效仿。通常来讲, 零基预算制度指的是以零为起点来重新审定各政府部门预算方案的制度, 又称作不连续预算。零基预算主要包括以下几点:政府部门确立发展目标;每一项政府活动都可转化为一揽子决策, 并可将政府工作业绩分为四个档次;对政府活动进行评价;设置政府盈亏点, 对盈亏点以下的项目不予以资金帮助等。

二、零基预算制度以及其优点

(一) 零基预算制度简介

零基预算制度的运行框架可分为三个阶段:明确相关政府政策、项目实施目标以及所需资源;对所需资源进行配置;保证一些特殊任务的完成复核有效性、经济型以及合理性。零基预算的编制方法主要有以下三种:各项政府支出规模的确立是以0为基础来重新确定的;日常性的支出则按照定额标准进行核定, 如人员编制数量、薪资水平等;对政府提供公共商品、服务等所需的开支建立在发展项目所需资金规模基础上。零基预算编制程序主要有以下几个步骤:政府部门提出、编制相应的年度预算草案;中央财政部门在确认年度经济政策的基础上划分各政府部门预算规模;政府部门根据国家经济政策、发展计划以及相关预算草案意见、建议等明确各部门发展重点, 修正项目预算方案;中央财政部门综合各部门预算方案, 形成年度预算。另外, 零基预算需要遵循以下步骤及原则:预算支出应按照项目计划或者方案进行编制;相关项目计划要进行成本估算;大型设备支出控制方式不能被抽象化或高度集中;各政府项目要建立在单位成本、生产率指数等基础上;项目实施前要进行成本—效益分析;项目目标以预期收益、产出等形式进行表示;项目计划要明确机构职责和负责实施的部门;跨部门的特殊性项目不允许打乱现行部门机构;要保证财政收入支出变化的协调性, 注意明确支出对收入的影响;确保项目支出相关计划包含应急储备项目, 以应对突发事件。

(二) 零基预算制度的优点

零基预算制度的优点主要包括计划性、科学性、长远性、目的性、透明性以及监督性。其中计划性指的是在零基预算体系中, 政府年度预算是一个建立在充足资金基础之上的非常细致的政府发展计划, 资金配置与政府部门发展紧密地结合到一起, 其一般可保证政府系统的正常运行, 避免拖欠工资、突破预算等问题的发生, 因此零基预算使得计划的作用在各级政府决策中得到了充分的应用与发挥;而科学性指在零基预算体系中, 对相关项目进行“成本—效益”分析, 确认其存在可行性;长远性指的是零基预算将中期发展与年度发展结合起来, 从而使得长远利益与短期效益融合到一起, 这样既增加了政府工作的指导性, 又防止了工作的随意性;目的性指的是在零基预算中, 每一项的政府支出都有着非常明确的目的, 从而不仅为政府事后监督奠定了基础与条件, 还为政府的宏观调控奠定了基础;透明性指的是在零基预算体系中, 政府借助订购、招标以及合同的方式完成预算, 确保各项政府活动、发展项目不会突破预算, 进而提高资源利用率;监督性则指的是零基预算对政府项目、预算等的实施情况有着非常强的监督、约束作用, 以此确保资源利用效益。

三、零基预算对我国的启示

我国新预算法在预算公开、建立并完善全口径预算管理机制等方面进行了改进, 但整个的预算过程实质没有发生变化, 很难改进现行的人大预算过程, 且法规对立法规范也没有做过多的强调, 更没有对新预算法修订之后如何实施、如何调整等相关条例进行细化明确。在这些问题之上, 美国的零基预算对我国预算制度有不少的借鉴之处:

(一) 赋予人大代表更为实质性的预算监督权

目前, 我国《预算法》等相关法律规定了项目预算草案首先由财政经济委员会进行初审, 专业委员会以及各代表团将对预算草稿的意见整理成报告以供人大进行表决, 实际上人大接触预算的时间很短, 很难对预算进行监督。这样很难培养人大代表的专业能力, 打击其积极性。因此, 新的预算法应该赋予人大代表更为实质的预算监督权, 使人大代表向专职化发展, 从而保证其能够专业专注地行使权力。具体来讲, 财政部门在将相关预算草案提交给经济委员会时, 还要将其提交给人大代表, 并应在预算草案初审环节征求人大代表的意见与建议。

(二) 利用改革预算过程来形成多重预算控制环节

改革预算“灰度”还要利用改革预算的过程来形成多重预算控制环节, 可以采取分批次批复的方案代替传统的一次性批复。分批次批复类似美国的“授权—拨款”过程, 但分批批复较难在人大会议期间进行, 需要专业委员会负责预算的批复。人大代表也要根据项目的轻重缓急分批次的批复项目预算, 从而形成预算优先排序方案。另外, 在预算初审的时候还应该更多地听取人大代表的意见, 保证预算民主。

(三) 利用法律手段确保预算意志得以体现

首先, 要明确预算草案初审的标准以及具体程序, 我国《预算法》仅仅规定了预算草案初审工作由财政经济委员会负责, 没有明确具体规范的操作程序, 这样很难对财政经济委员会的初审工作进行评价, 也就很难保证预算初审的合理性, 所以要利用法律手段保证预算意志的体现, 规范预算初审工作, 如完善初审工作流程、评估标准等, 并注意明确预算审查报告中的部分评价标准等;其次, 还要明确预算审批的规则, 弥补预算制度中的漏洞, 如制定并完善预算草案否决后的处理措施、补救方案, 并明确政府相关部门在预算草案否决后该怎样实施应急性的预算拨付制度等。

四、结语

总而言之, 国外预算制度中, 零基预算制度是一种优点非常多的、被很多市场经济国家采用的预算制度。对我国来说, 零基预算有着不少的借鉴之处:赋予人大代表更为实质性的预算监督权、形成多重预算控制环节以及利用法律手段确保预算意志得以体现等。相信随着我国社会经济的进一步发展, 预算制度将会趋于完善, 也会发挥出更大的作用。

摘要：近年来, 随着我国社会经济的快速发展, 人们对预算制度越来越重视。鉴于此, 文章介绍了国外业绩预算、计划项目预算以及零基预算三种预算制度的变迁过程, 并重点介绍了零基预算制度的内涵以及优点, 分析了美国零基预算制度对我国预算制度的启示, 希望可以为我国相关研究提供理论参考。

关键词：国外预算制度,零基预算,预算监督权,预算控制

参考文献

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汇率制度变迁启示 篇5

关键词：经济全球化,汇率波动,汇率制度选择,区域货币合作

1 绪论

1.1 汇率波动

国际金融领域中的汇率波动问题一直就是关注的热点, 随着经济全球化以及投资自由化等的发展, 各国之间经济的相互依赖性变强, 货币政策间的合作也越来越密切, 从而使得汇率波动在国际间可以相互快速传递, 使得汇率波动更加复杂。

很多因素决定了经济全球化的汇率水平, 这些因素的波动会使汇率产生相应的改变, 从而产生相应的汇率波动。如果决定汇率的因素保持不变, 那么平均汇率就保持改变, 从而不会出现汇率波动。

汇率理论已经说明汇率产生波动的原因如下:汇率理论和分析方法已经日渐成熟, 汇率理论通过前期理论和分析方法解释了汇率的波动性。有种模型叫新闻模型, 它认为汇率波动产生的主要原因是没有进行相应的信息预期, 它认为预期到的信息是不会产生汇率的变化的, 显然它关注的主要是预期的重要性。新闻模型通过现在或者过去的经济变量来推测未来的经济变量, 得出如下结论:传统理论中的经济变量仍然是汇率的决定性因素, 只不过在时间上做了相应的推测。另外跨时分析把时间因素也作为影响汇率的因素之一, 该理论也是一种很复杂的多变量理论模型, 它认为各个时间的货币供给、国际收支等都会影响到汇率。它和新闻模型一样, 核心思想都是通过对加入了对时间因素的研究深入。但是, 即使这两个理论都更加强调时间的重要性, 其基本的经济关系仍然是建立在传统的经济理论基础上。通过前面的分析, 我们可以得出结论:在这个特殊的时期, 实际产出和货币供给依旧决定着汇率的水平, 但都在时间上进行相应的延伸, 使得过去、现在和未来的实际产出、货币供给都成为影响汇率波动的原因。

1.2 汇率制度选择

汇率制度的概念:是指一个国家的货币当局确定本国汇率水平、汇率变动方式等一系列问题所做的安排和规定。汇率制度的主要内容有:第一、汇率的波动范围;第二、汇率水平的确定依据;第三、汇率水平维持的措施;第四、汇率水平的调整方法和途径。并且汇率是经济全球化的重要变量之一, 汇率的相应改变会对整个经济的发展产生很大的影响, 所以汇率制度的选择一直以来就是各国货币当局要处理的重要问题之一。

汇率制度作为国家经济的一个重要部分, 合适的汇率制度可以保证一国的经济正常增长, 所以选一个恰当的汇率制度选择具有重要的意义。虽然国外的成功汇率制度安排具有很好的借鉴价值, 但是以往的历史经验告诉我们, 汇率制度的选择是跟特定的国家相关的, 是因地制宜的, 只有考虑到我们国家汇率制度选的影响因素, 我们才可以做出正确的决策。

现在, 我们国家的汇率制度仍然有许多问题。第一, 人民币汇率没有足够的弹性, 从而限制了我国的货币政策的有效性以及独立性。第二, 在外汇定价过程中市场供求关系并没有突显出应有的作用, 从而影响了资源配置的效率。第三, 汇制改革的配套措施也不是很完善, 国内还不发达的金融市场无法提供必要的工具来规避汇率的风险, 这些问题都需要在汇率改革的道路上进行化解。

1.3 区域货币合作

区域货币合作是指一定区域内的国家 (地区) 为建立相对稳定的货币区域而进行的货币协调与合作, 最终组建一个由统一货币管理机构发行单一货币、执行单一货币政策的区域货币联盟, 在国际金融权力日益分散、国际货币关系日渐区域化的全球化背景下的今天有着重要的现实意义。

各个参与成员国内部货币的一体化是实现区域经济一体化的重要前提, 这意味着想要想实现区域经济一体化, 成员国就必须要舍弃各自的货币方案。有学者提出了相互矛盾的三个思想:固定汇率、货币方案、金融一体化, 他们认为这三个目标不可能全部实现, 因此他们得到结论:如果想实现一体化的金融市场同时得到稳定的汇率水平, 各个成员国就必须舍弃货币方案的自主权, 实行一致的货币方案。在实行货币方案统一的过程中, 如果有成员国受到不平衡的经济危机时, 主要通过财政方案调整经济, 但是每个成员国的财政方案不能过于片面, 需要有统一的财政规则来贯彻, 否则统一货币方案的基础就不会牢固, 很容易受到动摇。

2 汇率波动与汇率制度选择的关系

如果货币当局要减小汇率的波动幅度, 达到稳定的汇率目标, 那么就必须承担相应的成本, 尤其是这几年的发展, 货币政策是发达国家的货币当局调控国内经济的主要手段, 而且发达国家可以更有效的配置大量闲置的金融资源。这样, 大部分的发达国家, 同时使用浮动汇率制度是一些发展中国家避免汇率过程稳定带来的损失成本的重要手段, 但是, 采用浮动的汇率也需要承担一定的成本。

货币当局既要确保资本、商品配置的效率, 同时又不希望经济受到过度的汇率波动的影响, 甚至引发货币危机。无论是管制或是放松管制, 货币当局都需要承担一定的成本, 货币当局的总成本是由效率损失和稳定损失所相加得到的, 其中稳定损失主要由汇率过度波动所造成, 在金融管制与自由化之间寻找最佳的平衡点是汇率波动幅度选择的关键。

如果市场参与者有比较强的获取信息的能力, 通过比较市场上的信息, 可以选择波动性较大的汇率制度。随着信息对称程度的增加, 导致了市场的资源配置越来越有效率, 同时, 由于市场参与者都是根据自身来做出最后的决策, 如果市场中的信息相当充分, 那么我们可以通过交易自动地减小汇率的波动, 不需要政府进行过多的干预就可以达到稳定汇率的要求。

3 经济全球化的含义及其发展进程

21世纪的一个重要特征就是经济全球化, 随着知识经济的形成和发展, 经济全球化迅速发展起来, 称为了不可缓慢的历史趋势, 无论哪一个国家, 如果它拒绝开放, 不参与全球化的进程中来, 注定被抛弃。在这种的大的趋势情况下, 一方面就是正确认识全球化, 自己主动参与进来, 在国际舞台上找到自己的位置, 另一方面就是被历史的这种趋势卷进来, 这样在国际舞台上就找不到合适的位置, 并且任由一些发达国家玩弄。

简而言之, 经济全球化是指在信息技术迅猛发展的基础下, 资本、货物、技术、劳务等生产要素以越来越大的规模在全世界范围流动和配置, 各个国家越来越深地被纳入不断扩大的、统一的世界市场体系, 各国间的相互依存关系达到空前密切程度的现象、过程和发展趋势。根据国际货币基金组织 (IMF) 的定义, 经济全球化是指“通过正在日益增长的大量与多样的商品和劳务的广泛跨国运动、通过国际资本的大量而多样的流动、通过技术更快捷而广泛的传播所形成的世界各国经济相互依赖增强的现象”。

经济全球化的本质要求, 是把全球作为一个统一的无阻碍的自由市场, 奉行自由贸易和自由竞争, 在全球内合理、有效的实现资源的分配, 形成生产、消费、金融、资本流动、竞争规则的全球化。

经济全球化很早就开始起步, 尤其是20世纪80年代以后, 进入90年代, 世界经济全球化得到很快的发展。经济全球化, 促进了科技的发展, 合理配置了资源和生产要素, 同时也大大提升了贫困地区的经济发展。经济全球化是人类不断探索、不断前进的结果, 同时也是世界经济发展的结果。经济全球化也不是没有坏处, 它对每个国家来说, 机遇的同时也有挑战。特别是对经济落后和科学技术落后的发展中国家, 面对着前所未有的激烈竞争, 遇到的风险将会更加多。这样, 在经济全球化的同时, 我们需要建立公平的经济秩序, 从而保证竞争的公平。

进入21世纪以来, 经济全球化的深入发展, 极大的推动了世界贸易的发展, 但同时也带来了一系列的问题, 出现了新的矛盾。经济全球化提高了各国经济的依赖程度;使得各国国内的经济规则不断统一化, 加强了国际经济的协调机制, 也就是说各种区域组织对世界经济的发展影响愈来愈大。

4 实现汇率波动和汇率制度的优化结合

现有的汇率制度很在经济全球化的趋势下难建立稳定的汇率机制, 其中的主要矛盾是发达国家对汇率制度的主动性与发展中国家对汇率制度的被动应对性之间的矛盾。凭借着强硬的政治经济实力, 有很多发达国家实行浮动汇率制, 然而这种机制不仅能保护自己国家的经济, 因为它只是片面的反映了自身的经济利益, 并且还能影响国际汇率水平的发展趋势和变动趋势。而由于经济的依赖性, 大多数发展中国家只能选择美元等少数几种货币的钉住汇率制, 这些汇率制度的缺点很明显, 缺乏弹性, 及其脆弱, 而且这样的话, 发达国家和发展中国家的经济发展水平很难由汇率水平正确的反映, 这势必降低了汇率对经济的调节作用。

为了更好地应对经济全球化, 我们必须对当代的国际汇率体质进行改革创新, 在这个过程中, 我们必须把握两项基本原则:第一, 各国多样化、分散化的汇率机制的选择, 势必向整体化、趋同化发展;第二, 各国自由化、随意化的对汇率波动幅度的控制, 势必向约束化、规范化发展。当代经济全球化的客观存在, 以及纸币信用的不可逆转性直接促使了这两项原则的成立。一方面, 相对稳定的国际货币汇率, 以及有相同趋势的国际货币汇率, 是基于经济全球化的背景, 商品、资本、劳务等生产要素全球流动的内在要求, 也是各个成员国经济、文化、以及政治、社会趋于相同话的归宿。另一方面, 已经不能实现国际金本的汇率机制, 所以在现在纸币信用条件下, 实现相对稳定的国际货币汇率有着特殊的意义。

经济全球化的的进程是渐进性和阶段性的, 那么不难理解国际货币汇率机制的趋同化也必然是一个相对漫长的进程。在这个进程的过渡阶段, 对国际货币汇率机制的全面改革创新, 从以下方面着手进行:

根据经济全球化的要求, 有管理的浮动汇率制度是一个很好的选择。20世纪70年代中期, 布雷顿森林体系解体象征着传统的汇率被打破, 汇率制度安排开始多样化, 各个国家开始自行选择自由浮动、联合浮动、钉住某一货币等一系列浮动汇率, 同时仍然有不少国家保持着固定汇率的传统。从90年代以来的实践来看, 实行固定汇率, 或者钉住某一货币等的浮动汇率机制的国家每年都在减少, 实行管理浮动汇率制已经成为了一种不可遏止的趋势。发展中国家是实行固定汇率制度的主要国家, 90年代频繁发生的国际金融危机冲击无疑是这些国家对固定汇率的准确性产生了动摇。固定汇率制度的安排, 首先是为了稳定汇率, 进而通过汇率促进贸易增长。现实当中, 国际资本流动规模越来越大, 资本账户在汇率决定过程中的地位上升;资本的频繁流动以及短期资本的急剧增大, 使得稳定的汇率受到极大的冲击, 不难想象钉住某种单一货币的固定汇率在这时时变动的局势中是必然难以维持的。然而, 浮动汇率机制也存在着一些问题, 实践表明, 如果资本账户充分开放, 那么汇率的变化就很难真实地反映经济基本变量的变化, 并且由于受到短期市场的影响, 汇率可能会过度的波动, 从而不能保证经济的健康发展。而具有管理功能的浮动汇率制度就可以消除以上问题, 只要汇率在确定的范围内变化, 就可以消除这些不利的影响。只有这些因素的变化使得汇率的变化超出了一开始确定的范围, 就需要进行相应的调控。与此类似, 发展中国家就不能实行固定的汇率制, 而是应该实行可以管理的浮动汇率制, 具体实现就是, 选择一些与本国经济密切相关的货币, 并且赋予他们相应的权重, 这样做就可以降低那些主要的国际货币变化对本国的冲击。

5 区域货币合作

现在处于经济全球化的重要过渡阶段, 我们需要推动区域性货币合作。21世纪范围最广泛的经济一体化的代表就是欧盟、北美和亚太经合组织, 它们相互联系合作, 又相互竞争, 使得当代的国际经济关系的矛盾到了一个崭新的阶段。既然成为一个统一化的经济集团, 那么它们之间的贸易往来就会更加频繁, 为了稳定成员国之间的汇率, 就需要建立统一的区域特定的汇率机制。通过分析欧盟经济一体化的成功经验, 这种特殊的汇率机制, 各国的汇率在区域内以固定汇率为主, 不过可略加调整;对外则是以区域货币浮动为主。这种区域性货币合作的实施, 对该区域内各成员国经济发展水平的相互协调, 都有着很高的要求, 区域性货币政策作为由传统国际货币体系走向未来的单一世界货币体系的一种可行的过渡形式是一个很明智的选择。当然, 对于不同区域经济一体化水平的差异, 可以采取不同的区域性货币合作方式, 在区域内经济一体化达到较高程度时, 再迈向货币联盟, 即实现区域内的单一货币。

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美、日、法财政监督制度变迁及启示 篇6

一、美、日、法财政监督制度的演变

(一) 日本财政监督制度的演变

1. 由专制的财政监督权转向民主的财政监督权。

日本在明治时代, 议会的财政监督权是受天皇及政府双重制约的有限权力。财政监督权实际上属于天皇, 议会对于财政只有“同意权”。二战后, 日本通过的1947年宪法专设“财政”一章赋予议会的财政监督权。该宪法第83条明确规定, 处理国家财政的权限, 必须根据国会的议决行使之。具体包括: (1) 新课租税, 或变更现行租税, 必须有法律或法律规定的条件为依据。 (2) 国家费用的支出, 或国家负担债务, 必须根据国会的决议。 (3) 内阁必须编制每一会计年度的预算, 向国会提出, 经其审议通过。 (4) 内阁必须定期, 至少每年一次, 就国家财政状况向国会及国民提出报告。

2. 由单一监督转向全方位的多维监督。

财政部门对财政监督有着当然的责任。但是实施财政监督的实践中, 由于主客观条件的限制, 在资金安排、使用、拨付的过程中, 单靠财政部门一家来进行监控, 很难达到预期效果, 有必要调动多部门共同参与, 形成合力, 将事前控制、事中监督和事后监察相结合。二十世纪九十年代初, 随着“泡沫”经济的崩溃, 日本进入了经济发展的低谷。与此相应的, 也带来了政府税收减少, 导致国家财政收入的大幅下降, 使得政府不得不举借大量的债务。到了九十年代下半期, 在一般预算收入中, 国债收入占到30%左右, 在发达资本主义国家中, 债务规模居于首位。而且一般支出预算中, 有21%用于国债还本付息。因此, 如何在财政收入减少的情况下严格控制支出, 保证预算平衡, 加大监督力度, 成为日本摆脱财政困境的一个重要课题。在整个财政监督的体系中, 国会、财政部门、审计厅、行政监察机构和其它社会力量都是重要的有机组成部分。其中, 财政部门主要负责汇总编制政府预算, 对国家预算分配和执行情况进行监督和检查;审计部门主要负责检查管理水平和资金使用效益。

(二) 美国财政监督制度的演变

1. 由零散的财政监督转向广泛的财政监督。

在19世纪上半叶以前, 国会对财政监督的权利较小, 政府部门立项比较随意, 时常挪用、多用拨款, 在账目上蒙骗国会。从19世纪下半叶开始, 国会开始建立起授权和拨款相结合、详细分项、注重检查的财政监督程序。1987年宪法赋予国会广泛的财政监督权, 其次, 美国国会控制着政府的债务额。美国政府举债受到国会专项立法的约束, 国会债务立法规定了一个时期政府有权举债的债务总额, 政府只能根据债务立法举债, 并且不得突破债务立法规定的限额。第三, 美国国会对审议财政法案拥有高度的制衡权。对于总统提出的征税、拨款、借债建议, 国会可以自由决定采纳或否决, 并可提出自己的政策取而代之。对于总统建议的征税额, 拨款额, 国会可以自由裁量, 任意予以增减。第四, 美国政府的开支只能限于国会同意的范围, 政府收入和开支细目都要得到国会批准。

2. 由无章监督转向制度监督。

20世纪20年代之前, 美国财政制度既杂乱又低效, 藏污纳垢, 完全不对民众负责。就支出而言, 那时还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金, 自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算, 所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报帐单。对政府某部门的拨款只是一个总数, 开支分类是没有的, 细目也是没有的, 不准确, 更谈不上完整。在这种情况下, 美国虽然号称民主, 民众实际上根本无法对政府行为进行有效监督。结果, 腐败现象屡禁不绝。在预算改革者看来, 腐败不是人品问题, 而是制度问题。只要制度安排上存在大量漏洞, 腐败的出现是必然的, 不管花多大力气反, 不管惩罚力度有多大, 效果也不会明显。因此, 要降低腐败出现的可能性, 重点必须放在堵塞制度漏洞上。预算改革的目的正是为了堵塞制度漏洞。国会在1921年通过了“预算与会计法” (the Budget and Accounting Act) , 引入现代预算制度。首先, 它是一个关于未来政府支出的计划, 而不是事后的报帐。其次, 它是一个统一的计划, 包括政府所有部门的开支。第三, 它是一个详尽的计划, 要列举所有项目的开支, 并对它们进行分类。第四, 对计划中的每项开支都要说明其理由, 以便对开支的轻重缓急加以区别。第五, 这个计划必须对政府的行为有约束力:没有列支项目不能开销, 列支的钱不得挪作它用。第六, 这个计划必须得到权力机构 (议会) 的批准, 并接受其监督。第七, 为了便于民众监督, 预算内容和预算过程必须透明。预算改革将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下, 加强了财政监督, 有效地遏制了腐败的势头, 从而改善政府与民众的关系, 增强了政府正当性。

(三) 法国财政监督制度的演变

1. 由全面监督转向分层次监督。

过去法国通过颁布法律, 设立了隶属于财政部、对开支承诺进行跟踪的监管员, 并且建立了一套监督机制, 以保证议会确立的预算额度得到遵守。明确财政监督的工作范围, 把所有能够带来财政影响的开支行为均纳入其中, 包括支出承诺、公共采购等各种各样开支的行为以及与开支相关的行为。并确立了监管工作整体性全局性原则。同时将监管重点放在重点支出上, 对小的支出不再进行重点监督。2001年, 法国议会提案的《财政法组织法》颁布实施, 由此带来新一轮的财政监督变革, 对预算会计的监督由全部监控转变为分层次监控, 即筛选型监控, 其监控的金额要达到95%, 而监控的支出次数却只到20%。

2. 由投入监督转向绩效监督。

财政监督不仅重视财政资金运行的合规性, 而且重视财政资金的使用绩效。具体措施是:通过对财政监督、会计、稽核、审计法院和议会等监督机构进行全面地改革, 强调“绩效文化”;通过年度绩效计划和年度绩效报告来提高效率;增加管理者的责任心;通过分类会计的建立对成本加以计算和分析;为支出决策者建立了管理审计制度;从“预算作手段”走向“预算为目标”。

二、美、日、法各国财政监督制度的共同特点

(一) 坚持依法监督

一方面, 各国都加强财政监督法制建设。这些国家不仅在《宪法》中对财政监督有专门的规定, 还制定了财政监督基本法和一系列的财政监督法律法规, 如《国库法》、《预算法》、《财政监督法》、《预算可信法》等, 日本在国库资金管理上还建立了《日本银行国库资金工作规程》, 财政监督法制体系比较健全。另一方面, 欧美国家的财政监督执法比较规范。这些国家政府必须严格按照立法授权来使用财政资金, 财政监督机构严格按照财政监督法律法规进行监督检查, 严格按照规定程序实施监督检查, 并规范财政监督检查行为。

(二) 完善的财政监督体系

规范的公共财政框架中的财政监督是一个多主体、全方位、多层次的监督体系。虽然各国具体的框架体系建设不一致, 但是他们都有一个相对完善的监督框架, 各监督主体相互制衡、相互监督, 形成一个以财政部门监督为主、对财政资金运转全过程进行实时监控的体系。从监控的主体来看, 既有财政部门、国库部门的内部监督管理, 又有议会、审计部门等外部监督;从监控的时间范围来看, 既有预算制定、审批过程中的事前监督, 也有财政部门的日常业务监督和独立审计部门的事后监督;从监控的手段来看, 既有法律监督, 也利用经济手段以及先进的科技手段进行监督;从监控的内容上看, 不仅有财政资金数量上的监督, 而且有资金投向、使用效果等方面的监督。

(三) 相对独立的财政监督机构

西方的财政监督理论认为, 财政监督机构的独立性是有效监督的重要前提, 甚至是“监督的生命之水”。所谓独立性, 主要强调三个方面的内容:一是财政监督机构独立于财政部门及其他资金使用单位之外;二是财政监督机构不接受外部的行政指令, 只服从法律;三是财政监督机构的人员拥有独立行使职责的权利。西方国家审计机构的设立普遍遵循了独立性的原则。

(四) 以合规性为前提, 以绩效性为重心

市场经济国家财政监督的重心经历了一个发展演变过程, 他们过去将重心放在合规性监督上, 但近年来, 都已将监督的重心转向绩效性监督。财政资金作为公共资金, 虽然注重宏观经济效益和社会效益最大化, 不以微观经济效益最大化为目标, 但同样也存在资金的使用效益问题, 即一方面要求财政资金成本最低, 另一方面要求财政资金能以最快的速度发挥最好的效益。

(五) 发达的信息化监控

现代经济中政府活动的广度和深度都不是以前可以比拟的, 这也给财政监督造成了复杂性和成本高涨问题。现代的信息技术为解决这些问题提供了条件, 电子网络的发展为财政监控提供了平台, 建立了有效的信息共享机制, 降低了监督成本, 对财政资金进行有效的实时动态监控。财政部门利用政府信息平台, 与有关的经济监督主体以及监督客体之间建立起计算机网络信息系统, 通过系统来动态传输、录入有关数据信息, 并且利用有关集成软件对数据信息进行分类、统计、汇总、审核等综合分析工作, 对财政资金运行状态做出判断, 并查处所发现的问题。

(六) 强化服务和加大处罚力度

美、日、法各国十分重视发挥社会中介机构在社会经济生活中的作用, 企业的年度财务决算, 一般需经会计师事务所审计后才能办理纳税申报等事项。在美国除了由财税监督人员到企业去审计外, 主要是组织会计师事务所等社会中介机构进点审计, 至于派哪些会计师事务所去审计, 则由财政部门提出名单, 由国会所属的预算委员会选定。

各国认为, 自愿纳税虽是税收征管的基础, 但实践中还要有威慑强制力量, 要把那些情节严重, 故意偷逃税收者送上法庭, 该罚款的罚款, 该判刑的判刑。美国在处罚时很重视区分有意和无意的界限:一是由于不懂法造成的偷漏税行为, 主要是帮助教育, 处罚从轻;二是属于事先精心预谋的行为, 从重处罚, 并通过多种新闻媒体广泛曝光。

三、对我国财政监督制度的启示

回顾我国财政监督所走过的路程, 我国的财政监督经过了很大的变化, 其主要有:财政监督职能逐步从对企业财务检查为主转向对财政收支监督检查为主, 从事后监督为主向事前、事中、事后监督相结合, 财政监督机构从财政驻厂员机构到如今中央与地方结合的财政监督体系;财政监督工作方式也从税收财务大检查、清理检查“小金库”、清理预算外资金等到近年来的日常监督检查。不过, 这些变化尽管很大, 但仍未使财政监督根本摆脱传统模式, 与公共财政监督仍有很大距离, 亟需进行根本性的改革。为此, 借鉴发达国家财政监督经验, 我国财政监督方式应当有一个根本性的改革, 这就是应当以强化法律对财政的监督为核心, 以形成社会公众和人代会对政府财政活动的监督为基本内容, 由于财政监督关系到方方面面, 但着重应抓好以下工作:

(一) 建立健全适合我国国情的财政监督组织体系

从广义的角度看, 我国现行的财政监督监督组织体系存在体系建设滞后、监督层次不清、各监督部门之间职责重叠等。在我国, 除全国人民代表大会每年对国家财政预决算进行审议外, 主要的财政监督主体是审计部门和财政部门, 但由于二者是同属于政府序列的监督机构, 没有明确划清各自的职责和工作侧重, 也没有通过法律规范相互之间的监督与被监督关系, 致使在监督工作的方式、时间、内容、对象上存在交叉和重叠。并由此造成了监督成本较高而效率低下等问题。应建立人大、财政部门、审计署、社会公众全方位、多层次的财政监督体系;适应公共财政体制建设的要求, 在职责分工上体现层次性, 充分发挥财政监督的整体效能。人大财经监督是人大及其常委会实施工作监督和法律监督的重要内容, 属于最高层次的、具有权威性的国家监督, 其主要是对政府总体监督中的经济行为、计划预算行为以及财经执法行为所实施的监督。政府审计监督是政府内部的自我监督机制, 在国家行政执法和行政监督中具有较高的地位。主要是对行政机关在行政管理中发生的财政、财务收支活动的违纪违法行为所实施的监督。财政监督不同于审计监督, 它寓于整个财政管理之中, 与管理有机结合, 是一种过程监督。

(二) 进一步完善财政监督法律体系建设

依法行政是法制国家的基本要求, 近些年来, 我国的法制建设得到较快发展, 但是, 现行财政监督法律体系建设存在的主要问题是监督立法滞后、效力层次不高、现行法律法规不尽完善等, 目前, 我国还没有一部明确的、较为系统的财政部门实施财政监督的法律法规, 散见于现行有关法律法规中所涉及的财政监督方面的规定也不够充分和系统, 有关财政监督的立法中由国家最高权力机关制定的法律不多, 大量的是行政法规、部门规章或地方性法规和规章, 其中有些规定互相矛盾, 甚至同国家有关法律不一致。法律地位不明确, 缺少实施监督的法律手段, 严重影响了我国财政监督的独立性和权威性, 制约了财政监督的发展。借鉴国外先进经验和做法, 应通过立法给予财政监督明确的法律地位和职责, 使财政监督工作真正做到有法可依, 充分发挥财政监督应有的作用。为此应加快财政监督立法, 凡是有关财政监督的基本原则和各项基本法律制度, 应当由国家最高权力机关制定为法律, 国家立法机关应当制定一部综合性的财政监督法, 如《财政监督法》, 对财政监督的范围、内容、方式方法、机构等作出具有可操作性的具体规定, 使财政监督工作有法可依;进一步修订和完善现行的法律法规制度, 立法机关需要在分别制定的诸如预算法、税法、国有资产法和国有企业法等基本法律中, 进一步加强有关财政监督规定。也可以在这些基本法律之外, 再颁布各有关财政领域的专门财政监督法律, 当前最重要的是完善预算监督和国有企业财务监督等方面的立法, 这样就可以提高财政监督法律的地位和效力等级, 保证财政监督工作依法执法。同时, 立法过程中要处理好以下三个问题:一是要注意财政监督法律与其他法律的协调一致。比如, 《财政监督法》与《宪法》、《预算法》、《审计法》等有关财政监督的内容、条款表述要一致, 不能相互抵触;二是地方立法要与全国性法律保持一致。地方人民代表大会和政府制定财政监督法规和政府规章, 必须遵循全国有关财政监督的法律原则, 不能与之相冲突;三是为了加强财政监督的权威, 特别是惩罚性的条款, 更要具有现实的可操作性。

(三) 推进财政部门内部财政监督运行机制的建设

现行财政部门财政监督运行机制存在的问题, 主要体现在监督的目标、内容、方式等, 不能适应公共财政管理体制建设的要求。应努力构建涵盖财政运行全过程的高效、有序的运行机制。

财政内部监督是财政部门内部的自我检查和评价, 其目的是通过监督检查发现财政部门存在的问题与不足, 保障财政资金的安全、完整, 廉洁高效地做好理财工作。因此建立健全财政内部监督体系是一项非常重要的工作, 一是要加强财政部门内部各种规章制度建设, 以规范财政工作秩序, 严肃财政工作纪律;二是要建立健全各种审批制度, 特别是对追加预算拨款、财政转移支付和专项资金的审批下拨等容易发生问题的环节, 要严格审批程序和操作规程;三是定期不定期地对一些重点部门的业务工作及某些开支有选择地进行内审, 防止内部“暗箱操作”;四是将财政监督贯穿于预算的编制、执行和决算审核的全过程, 减少预算的编制与执行的随意性, 提高财政资金的使用效益;五是在财政部门内部建立干部定期轮岗制度, 这样一方面有利于财政干部全面地了解和掌握财政政策法规, 扩大财政干部的知识面, 更好地开展财政工作, 另一方面也有利于防止一个干部长期在一个岗位上工作所带来的消极影响和腐败现象。

同时, 要理顺财政监督专门机构与业务部门的关系, 建立起财政内部监督与再监督机制。财政监督专职机构和财政业务部门都是财政运转流转链条中的一个环节, 二者的紧密配合, 是确保财政活动运行平稳、安全的重要保障。一方面, 两者的根本目的是一致的, 都服从于财政改革和财政管理;另一方面, 财政监督专职机构工作的开展以其他业务部门的业务工作为基础, 而财政监督专职机构的监督又是其他业务部门有效开展业务工作的保障措施和管理补充手段之一;同时, 财政监督专职机构与其他业务机构还有着监督与被监督的关系。

(四) 推动财政绩效监督

财政绩效监督是财政监督的深化和延伸, 它充分体现了管理之中包含监督、监督之中有管理的特性。因此, 开展财政绩效监督是财政专职监督机构和业务管理机构 (含财政部门内设的统计评价机构) 的共同职责。为保证财政收支全过程绩效监督工作的有效开展和深入推进, 就必须要明确财政专职监督机构和业务管理机构及财政部门内设的统计评价机构在该项工作中的职责和分工。按照现行的财政管理模式, 我们认为:对财政资金分配、拨付环节的绩效监督主要由财政业务管理机构承担, 专职监督机构辅之于一定的专项监督;对财政资金使用环节的绩效监督主要由财政专职监督机构承担, 业务管理机构辅之于必要的日常监督;对开展财政支出绩效监督必须要运用的财政支出绩效评价指标体系和标准值体系以及评价方法的建立主要由财政部门内设的统计评价机构承担, 业务管理机构和专职监督机构积极参与和配合。同时要促进财政支出绩效监督结果的充分利用。绩效监督结果是对财政支出效益的总体评价, 也是政府和财政部门对社会资源配置能力和效率的集中体现。目前, 在财政绩效监督相关法规制度尚未建立、绩效管理理念尚未形成的社会背景下, 财政绩效监督结果的应用, 可从以下几方面入手:一是将财政支出绩效监督结果作为财政管理信息库的组成部分, 为财政今后预算的编制、优化财政支出结构和提高财政支出效率提供强有力的信息支持;二是利用项目绩效监督结果, 减少盲目投资、无效投资, 加强资金监控、提高项目管理水平;三是利用部门 (单位) 绩效监督结果, 促进部门 (单位) 增强责任和效益观念, 提高财政资金支出决策水平、管理水平和资金使用效果;四是利用财政支出综合绩效监督结果, 为准确把握财政政策效应、合理配置财政资源、有效控制财政风险提供参考依据;五是依法对财政支出绩效监督中发现的各种违法、违规问题进行处理, 严肃财经纪律, 以增强财政支出绩效监督工作的权威性。加快财政监督信息化建设步伐

(五) 推进财政监督信息化建设

目前世界大多数国家都利用计算机技术进行财税监督管理, 实现信息共享。而我国的财政监督方面的信息化建设还处于起步阶段, 检查人员到单位检查, 主要是翻账本、看凭证, 效率较低。按照“公共财政管理透明化”的要求, 要在加强传统监督的同时, 积极推进以电子计算机网络为主体的财政监督信息化建设。利用计算机技术进行财政监督管理, 可以大大降低监督管理成本, 提高工作效率, 提高财政管理水平。一是要以计算机网络技术为依托, 加快建立财政部门内部之间、各级财政部门之间、财政与征收机关、国库部门和银行之间以及财政与各预算单位之间纵横交错的信息化网络系统, 为财政信息的高效传递和及时反馈提供技术平台。二是要加强财政应用信息管理系统的研究开发。从财政监督角度, 至少应该形成三类监督管理信息系统:一是基础资料信息系统, 用以系统完整地汇集各单位、各部门与财政分配活动相关的各种基础资料, 为监督部门预算编制和其他财政监督活动提供基础信息。二是财政预算执行和资金分配使用监测系统, 通过与收入征收部门、国库及财政专户、各预算执行单位、资金使用单位及相关银行建立起有效的稽核关系, 对财政预算执行和资金分配使用情况进行全过程监测, 对异常情况提出监督预警, 为进一步决策提供线索依据。三是财政监督综合信息系统, 主要是汇集有关法律法规、国家重大经济政策、国民经济运行情况、经济生活中的热点、群众关注的热点等各方面相关的综合信息, 为制定监督计划、确定监督重点、实施监督决策等工作提供信息支持。因此目前当务之急就是要建立从上到下的全国计算机网络和计算机中心, 通过软件开发, 计算机联网, 收集和储存机关企事业单位生产经营情况和执行财经纪律等资料信息, 运用预测和分析的方法, 找出监督的重点, 寻找存在的问题, 提高财政监督水平。中国财政监督部门要配合“财政管理信息系统工程”总体规划, 运用信息技术实现监督检查信息与业务管理信息共享。同时, 积极做好财政监督业务软件的开发和利用, 逐步实现利用计算机网络技术开展财政监督检查工作。

参考文献

〔1〕项怀诚.中国财政通史 (当代卷) 〔M〕.中国财政经济出版社, 2006.

两种制度变迁理论的比较及现实启示 篇7

随着新制度经济学的兴起, 制度变迁对经济增长的作用越来越受到学术界的重视, 特别是对于广大发展中国家和转型国家而言, 制度变迁对经济和社会的发展起着至关重要的作用。我国改革开放以来所取得的巨大经济成就, 在很大程度上也是得益于制度变迁的贡献。

除了新制度经济学之外, 马克思主义理论对制度变迁也有一套较为完整的理论解释。新制度经济学的代表人物诺思认为, 马克思的理论分析框架中包含了新古典经济学遗漏的产权、制度、国家等重要因素, 对于经济增长具有很好的解释能力。对马克思主义与新制度经济学这两种较为系统论述制度变迁的理论进行比较研究, 能够帮助我们更好地理解制度的起源和变迁, 对于进一步推进我国的改革开放具有重要意义。

二、两种制度变迁理论的区别

尽管诺思本人也承认他的制度变迁研究深受马克思的影响, 但是马克思主义理论与诺思为代表的新制度经济学关于制度变迁的理论观点却存在着明显的差别。归纳起来, 二者的区别主要表现在以下几个方面。

(一) 制度和制度变迁的含义不同

马克思主义理论所指的制度, 虽然在有些场合也指微观的经济制度如企业股份制度等, 但是绝大多数情况下指的是人类的社会制度或者叫社会形态。从社会生活的不同侧面来看, 社会制度表现为政治、经济、文化等方面;从历史发展的顺序来看, 社会制度是按照由低向高的顺序向前发展的, 表现为五种社会形态的更替。因此, 马克思主义所说的制度变迁主要指的是人类不同社会制度的更替。

新制度经济学所指的制度, 是为了协调和处理人们的关系而设定的“规则和准则”。以制度对人的约束是否正式为标准, 诺思将制度分为正式制度 (宪法、法令、产权等) 和非正式制度 (道德、禁忌、习惯、传统和行为准则等) 两种。相应的, 制度变迁就是作为正式制度和非正式制度的规则、准则的变化与调整。

(二) 制度变迁的主体不同

马克思主义认为, 社会变迁的主体是人, 而人是生活在一定生产关系下, 处于不同利益集团和阶级之中的。不同的利益集团和阶级的根本利益不同, 所代表的生产力的发展要求也不同。由于人民群众特别是劳动群众从事社会生产实践, 推动了技术进步和生产力的发展, 因此只有代表先进生产力发展要求的阶级即人民群众才能成为制度变迁的主体。

新制度经济学认为, 制度变迁的主体有不同的层次和划分。从主体类型的角度, 可以分为个人、团体和政府三种类型。由于三者在本质上都是从事制度创新而获取自身利益的经济人, 因此可以把他们统称为“企业家”。根据行动次序与作用程度的不同, 可以将制度变迁的主体分成“初级行动团体”和“次级行动团体”。初级行动团体, 是由于预见到潜在利益而率先从事制度创新的“企业家”;次级行动团体, 是通过帮助初级行动团体而获得利益从而拥护并进行制度变迁的团体。

(三) 制度变迁的动力不同

按照马克思主义理论, 制度是从人的社会关系中发展而来的, 而社会关系又是以生产关系为基础的。因此, 制度变迁源于生产力和生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动。生产力是最活跃、最革命的因素, 当生产力发展受到现有社会制度的阻碍时, 社会变革就有可能发生。因此, 生产力发展是制度变迁的根本动力。马克思不仅分析了制度变迁的客观条件, 也重视分析制度变迁主体———人的作用。由于在生产中的地位不同, 人们分属于不同的阶级。不同阶级在社会中的地位和利益不同, 发展生产力的主张和要求也不同。代表先进生产力的阶级要求对不适应生产力发展要求的生产关系、上层建筑进行变革, 而落后的阶级为了维护自己的利益会反对变革。两个对立阶级之间的斗争推动了社会制度的更替与变革。因此, 阶级斗争是社会变迁的直接动力。

新制度经济学认为, 制度变迁发生的主要原因在于行为主体期望获取最大的利润。如果这种利润无法从现有的制度结构中获取, 社会成员就只能通过制度的创新和再安排才能获取潜在的利润。诺思指出, 由于相对价格和个人偏好会发生变化, 因此已有的制度均衡不可能永久地保持。相对价格的变化包括信息成本、要素价格、技术进步等, 偏好的变化则来自于理论观念、宗教及意识形态等方面的影响。它们的变化都会引起潜在利润的变动, 从而诱发制度的创新与再安排。相对价格和偏好的变化大多数情况下是内生的, 是各种组织和行为主体追求自身收益最大化的结果。那么, 行为主体在什么情况下做出新的制度安排和设计呢?诺思认为, 作为“经济人”的行为主体必然会通过成本与收益的分析来做出决定, 如果预期的净收益超过了预期的成本, 则制度变迁就会发生。

(四) 制度变迁的方式不同

在马克思看来, 制度变迁可以通过暴力革命与和平改良两种不同的方式实现。社会根本制度的变迁是由两大对立阶级来承担和实现的。为了实现各自的要求和主张, 代表新制度的进步阶级和代表旧制度的落后阶级往往要进行激烈的阶级斗争, 甚至有可能采取暴力革命的方式。与社会根本制度不同, 一些具体经济制度的调整则可能采取和平改良的方式, 如8小时工作日制度、社会保障制度、普选制度等有利于工人利益的制度之所以能够在资本主义社会中推行, 就是工人通过罢工、游行等和平改良的方式争取来的。

在新制度经济学看来, 制度变迁中起主导作用的是“政治或经济的企业家”而不是选民, 并且制度变迁是以渐进式为主的。尽管诺思将制度变迁划分为“渐进式”变迁与“革命式”变迁两种方式, 并相应地提出了“连续性变迁”与“非连续性变迁”的概念, 但是他多次强调, 制度变迁一般是渐进式、连续性的变迁。

(五) 制度变迁的路径不同

马克思主义认为, 制度变迁是在生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动中实现的, 其中最活跃、最革命的因素———生产力起着决定作用。由于不同国家、不同社会的生产力发展水平不同, 生产关系与上层建筑的状况也存在着较大的差异, 因此人类社会不存在统一不变的制度变迁路径。

新制度经济学认为, 制度变迁中的路径依赖现象是不可避免的, 良性的路径依赖和恶性的路径依赖存在着显著的差别。如果一个国家或地区在市场竞争充分、信息相对公开透明的环境中建立起一整套的规则、制度并与其组织和配套设施相互匹配, 制度变迁与经济绩效的改善就会相互促进、相得益彰, 这是一种相互促进的良性路径依赖。相反, 如果一个国家或地区在市场竞争不充分、信息不公开不透明的情况下建立起一整套规则、制度, 则会给那些具有资源和信息优势的人带来特权, 从而产生利益集团。这些利益集团会维护和强化现存的不合理制度, 阻碍制度变迁, 使制度变迁进入“锁定”状态。一个国家或地区的制度变迁一旦进入“锁定”状态, 不仅不能实现制度变迁的初衷, 反过来还会延缓和阻碍经济的发展和社会的进步。

总的来看, 马克思主义的制度变迁理论侧重于从宏观层面和长期历史进程的角度来考察社会制度的演变与更替, 旨在揭示人类社会发展与制度变迁的内在规律。尽管马克思也在一定的条件下从微观角度对具体经济制度如企业制度等进行了分析, 但其最终目的是为论证社会制度的变迁服务的。新制度经济学的制度变迁理论则侧重从单个行为主体角度去分析具体的制度安排如何在不同因素的综合作用下发挥作用, 如何影响经济绩效。因此, 尽管两种制度变迁理论的观点存在着一定的分歧, 但是二者从论述的角度和层次上是相互补充的。

三、现实启示

综上所述, 马克思主义与新制度经济学的制度变迁理论既有相互排斥、相互冲突的方面, 也在研究层次和内容上存在着可以相互补充、相互融合的方面。当然, 新制度经济学的制度变迁理论有一部分内容是科学的, 而另一部分内容有不科学的成分。我们应该吸取其科学的成分, 摒弃其不科学之处。

改革开放以来, 我国取得了巨大的经济成就, 其中最根本的原因在于改革开放本质上是经济制度的有效变迁。我国的改革开放是在坚持基本社会制度不变的前提下对不适应生产力发展要求的生产关系和上层建筑的调整, 具体表现为一系列的制度变迁:既有基本经济制度的调整、计划经济体制向市场经济体制的转变, 也有企业制度、产权制度的改革与完善。经济制度的变迁激发了人民群众的积极性和创造性, 解放和发展了生产力。实践证明, 在我国经济体制的转型时期, 制度变迁所产生的效率是巨大的。当前, 在全面深化改革的历史时期, 在坚持社会主义制度的基础上, 在坚持马克思主义理论的指导下, 将马克思主义理论和新制度经济学的制度变迁理论有效结合起来, 取长补短、相互借鉴, 不断在实践中推进制度的改革与创新, 特别要进一步加强和完善制度的顶层设计与安排, 深化对路径依赖与锁定的研究与认识, 以制度变迁来推动我国经济社会的可持续发展。

参考文献

[1]科斯, 等.财产权利与制度变迁[M].上海人民出版社, 1994.

[2]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集:第2卷[M].人民出版社, 1995.

新中国农村土地制度的变迁及启示 篇8

1 新中国农地制度的变迁分析

1.1 土地改革时期(1949年—1953年)

1949年新中国成立。在当时的农村,占人口极少数的地主和富农占有绝大部分的土地,在贫困中挣扎的贫农、雇农和中农只占有极少数的土地。1950年冬天,在《中华人民共和国土地改革法》的指导下,农村地区开始了轰轰烈烈的“打土豪,分田地”运动。各地的土改工作队深入农村,充分调动广大农民“斗地主”的积极性,并将被没收的土地财物分配给贫苦的农民。1953年春,中国大陆除新疆、西藏等少数偏远地区外,彻底摧毁了之前的封建地主土地所有制。农民既拥有了土地的所有权,又拥有土地的使用权。

土改是由中央自上而下向全国推行的一种激烈的强制性制度变迁,变迁给为数众多的无地少地的贫苦农民带来了眼见的实惠,获得占人口多数的农民的欢迎和支持,巩固了新生政权;同时解放了农村生产力,为工农业的发展同时开辟了道路。当然,在农民翻身的同时,原来处在农村社会中上层的地主、富农则在这场变迁中做出了巨大的牺牲。

1.2 农业合作化时期(1953年—1958年)

土改之后的农业生产分散、农民实力薄弱,而此时中央提出了“一化三改”的过渡时期总路线,迫切希望实现工业化,需要大量的原料和粮食做保障。为了解决现实矛盾,中央再次采取强制性变迁方式变迁农地制度。

变迁主要历经初级社和高级社两个阶段。1953年到1956年是初级社阶段,这一时期中央采取稳步前进的方针,不急于求成,农民“入社自愿,退社自由”。农民通过“作股入社”的方式把土改得到的大部分土地交给合作社进行统一经营。1956年到1958年是高级社阶段,这一时期农民几乎把私有的所有生产资料都交由合作社经营,只留下极少量的自留地。一些地区出现了违背农民意愿的行为,破坏生产力的现象时而发生,粮食产量增速有了一定的减缓。最终,土地的所有权和经营权彻底分离,成为了“农民所有,集体经营”。但是也是在这一时期,中国开始了大规模水利基础设施的建设,为农业机械化和后期农业的发展奠定了基础;形成了独立自主的工业体系雏形,初步奠定了社会主义工业化的基础。

1.3 人民公社时期(1958年—1983年)

1958年,根据毛泽东同志“小社并大社”“还是办人民公社好”的一系列建议,中央决定在全国农村地区建立人民公社,并把原有的公社进行扩展,把农民的自留地等散落的私有土地全部收归公有。

1959年,人民公社开始实行“队为基础,三级所有”的体制,自此到家庭联产承包责任制确立之前,中国农村土地都是以生产队为基本所有单位。在这一时期,土地制度的相关规定有所反复,但“集体所有,集体使用”是其本质特征。

该时期农村土地制度的变迁依旧具有强制性,中央发布命令,交由地方实施。这一时期国家优先发展重工业,重工业的发展必然需要大量的资金,所以中央采取了以农补工的方法为工业发展提供便利。农民为了国家的发展,做出了巨大的牺牲。尽管国家以重工业为发展方向,但是由于大跃进、三年自然灾害、中苏交恶和文化大革命等一系列原因的交杂,中国的工业和经济农业都遭受了重创。

1.4 家庭联产承包责任制时期(1978年——)

随着改革开放的深入,原有的人民公社制度不能适应快速变化的社会,阻碍了人民生活水平的提高,农村改革势在必行。

家庭联产承包责任制的确立是循序渐进的。开始时中央强调维持“三级所有”的体制,接着初步肯定了“包产到户”,到最后主动向全国推广实行家庭联产承包责任制。1993年,“家庭承包经营”被明确写入《宪法》,解决了多年来人们对家庭联产承包责任制的怀疑和争论。

家庭联产承包责任制是农民自己的发明创造,从点到面到全国,是一种渐进的诱致性变迁。在农村普遍实行家庭联产承包责任制,充分调动了农民的积极性。同时由于化肥农药的大规模投入使用,极大的促进了生产效率的提高和农村经济的发展,创造了我国农业发展史上的黄金时代。

随着经济社会的发展,抛荒、弃耕、公共设施常年失修、农业机械化水平低等制度弊端不断涌现,但是中央也在不断的进行调整和改革。比如由于1982年的《宪法》修正案规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”,所以农民只拥有土地的使用权,并未获得转让权。但是2003年《中华人民共和国土地承包法》把农地的转让权赋予了农民。2015年中央连续发布三个“新土改”重量级文件,强调了土地流转的“三权分置”原则,切实保护农民利益不受侵害。一系列的调整与改善使得家庭联产承包责任制更加贴合现实情况,更加具有灵活性和适用性。

2 新中国农地制度变迁的启示

任何一项制度都不能一成不变,只有与时俱进才能跟得上时代的步伐,不被时代抛弃。新中国农地制度60多年的变迁历程,为农地制度的进一步调整与完善提供了宝贵经验,也是我们展望未来的支点。

2.1 尊重农民的选择

纵观新中国60多年的农地变迁历史,可以发现早期的变迁都是由中央独自决策,自上而下强制进行。这种强制性变迁方式虽然效率高,但是农民始终处于被动状态,他们虽然是最直接的厉害相关者,却毫无话语权可言。家庭联产承包责任制则是农民根据现实情况自己创造出来的,包产到户、包干到户不仅符合农民的意愿,使得粮食产量不断提高,而且这种自下而上的诱致性变迁,实施阻力小、可塑性和可逆性强,可在实施过程中不断的进行调整和改革。

农地制度的任何变动都会牵涉到广大农民的切身利益,只有符合农民意愿,给农民带来实际好处的改革才会得到农民的欢迎和支持,才能充分发挥土地的最大效用。

2.2 增强农民对土地的权属感

土地改革使得农民获得了属于自己的土地,生产积极性大大提高;农业合作化和人民公社时期由于绝大部分土地由集体统一经营,农民渐渐丧失了对土地的权属感,消极性经营现象屡屡出现;家庭联产承包责任制把土地使用权和收益权赋予了农民,再次激发了农民对土地投入和生产的积极性。但在实行过程中时,由于人口的变动,村集体会对土地进行变动调整,因而导致了一些短期性经营甚至是掠夺式经营行为的发生。比如,因为为了追求产量过度施肥、过度开垦,导致多年后土壤板结、肥力下降。

因此不管农地制度如何变迁,都要增强农民对土地的权属感和责任感,指导农民有计划的对土地进行投入和使用,克服农民对土地的短期性经营行为,保证土地的可持续利用和开发。

2.3 认识和利用变迁中存在路径依赖

只有充分认识到制度变迁中存在的路径依赖,发现其中存在的问题与机会,设计出优良的变迁方案,才能更好的实现制度的变迁,造福亿万农民。

新中国农地制度的路径依赖主要体现在两个方面。一是农地制度的变迁由中央主导。中国是一个中央集权的国家,由中央对全国进行统一调控。一项制度的创立、变更只有经中央仔细权衡利弊之后,认定潜在利润大于创新成本才会发生。而且,只有中央承认了这一制度,这一制度才能受到保护,得以推广,比如家庭联产承包责任制的确立。二是农村土地集体所有在短时期内并不会改变。中国是一个社会主义国家,坚持公有制的主体地位。农村土地集体所有是建立和维护社会主义制度的重要体现和保证,所以在大的政治环境稳定的前提下,农村土地集体所有制在短时期内并不会改变,只能提高承包的灵活性,保证流转的合法性。

2.4 建立健全农村社会保障体系

越来越多的农民选择在农闲时外出打工,甚至放弃务农终年在外漂泊,但是他们绝大数人并不会放弃土地。因为土地是他们的保险杠,不管他们在城里的遭遇如何,只要土地在他们的根就在,通过务农可以满足其基本的生存需求。因此,很多地方出现了“占而不耕”的现象,造成了土地资源的严重浪费。

原因在于在城乡二元社会保障结构之下,和城市相比,中国农村地区除基本的医疗保险外,其他保障基本少之又少,土地承担了农村的社会保障职能。所以,即便是外出打工的农民,也不敢放弃土地。然而农民通过土地获得的保障又具有极强的不稳定性和风险性,在中国经济已经实现快速发展的今天,是时机把过去的“以农补工”转变成为“工业反哺”了。因此应该循序渐进、有步骤、稳妥的在广大农村建立和完善社会保障制度,实现农村社会保障制度的增量发展,让农民分享社会经济发展的红利。

摘要：现阶段中国农村土地问题不断涌现,仍在一定程度上制约着经济社会的发展。土地制度变迁的历史和经验教训显示,制度的变迁不仅要尊重客观规律,符合一国国情和特定的自然地理环境,还要尊重广大农民的选择,增强农民对土地的权属感和责任感。同时,鉴于中国的社会主义性质,在今后相当长的一段时间内,土地制度的改革都将会在土地集体所有的框架内,提高承包的灵活性,保证流转的合法性。

关键词：农村土地制度,制度变迁,家庭联产承包责任制,路径依赖

参考文献

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[4]张晓宁.新中国60年农业组织形式变迁研究[J].经济纵横,2010(3).