耕地保护机制

耕地保护机制（精选十篇）

耕地保护机制 篇1

近年来,许多学者对我国建立耕地保护补偿模式进行了研究,比较有影响的有张效军等[1]提出的区域耕地保护补偿机制、周小平等[8]提出的“双纵双横”耕地保护补偿模式、朱新华和曲福田[9]提出的基于“机会成本税”+“GDP增长提成”的耕地保护外部性补偿机制、赵凯[5]提出的“三级三循环” 耕地保护利益补偿模式、臧俊梅等[10]提出的基于农地发展权的区域耕地保护补偿机制等。这些研究虽然为我国构建耕地保护补偿机制提供了有益的思路,但都侧重于宏观层面的探讨,对其内部运行及实际操作层面论述不足,尤其是对耕地保护补偿资金的筹集、使用和监管分析不够深入。事实上,建设耕地保护补偿机制的核心是怎样保证耕地保护补偿资金的良性循环和有效监管。在操作层面,如何实现耕地保护补偿资金的有效筹集、使用和监管,既是构建耕地保护补偿机制的关键要素,也是实现我国耕地保护补偿资金良性循环的前提条件。基于此,本文以实现耕地保护补偿资金良性循环为目的,围绕耕地保护补偿资金的来源渠道、筹集途径、运行流程及其监管机制展开研究,以期为建立和完善我国耕地保护补偿机制提供理论和实践指导。

1 耕地保护补偿资金的来源渠道

稳定的资金来源是确保耕地保护补偿机制持续健康运行的关键[11]。有关耕地保护补偿资金的来源,学者们进行了广泛的讨论,但各不相同。马文博等[12]认为,其资金来源渠道包括区域耕地保护补偿基金、国家专门投资和本地区投资三部分。李明秋等[13]认为,补偿资金的来源主要由国家财政补贴,经济发达地区( 占用耕地区或粮食主销区) 由于大量占用耕地所缴纳的税费,本地区耕地占用者所缴纳的耕地开垦费、当地政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费以及企业、非政府组织和民间个人捐助等四个部分组成。员开奇等[14]认为,针对性地加征相关的补偿税;从财政预算中,设立耕地保护补偿专项资金;在地区之间、城乡之间建立长效的补偿转移支付体系,弥补耕地保护区的发展受限所带来的损失。赵凯[5]认为,对城镇居民开征耕地保护税。朱新华和曲福田[9]提出的征收“机会成本税”和“GDP增长提成”的耕地保护资金筹集途径。蒋和平等[15]指出,粮食主销区可按征收土地出让费资金总额6%-8% 的比例提取粮食生产土地补偿基金。由此可见,不同学者提出的耕地保护补偿资金筹集渠道各不相同,迫切需要整合,以确定出合理科学的耕地保护补偿资金来源渠道。

要确定耕地保护补偿资金来源渠道,首要的问题是明确耕地保护补偿资金筹集的原则。本文认为,耕地保护补偿资金筹集必须坚持政府公共财政扶持补偿、区域补偿协调、“谁保护,谁受益,谁受益,谁付费”、城乡补偿协调、分享改革成果、代际补偿协调、“公平优先,效率跟进”等原则来开展。同时,耕地保护补偿制度作为一项我国实施耕地保护目标的重要制度,必须保障耕地保护补偿资金来源的规模性、稳定性、持续性和合理性。对于实践中我国现存的耕地保护补偿模式,其耕地保护补偿机制所需资金大多来源于各种土地收益和部分财政补贴,这必然产生资金来源难以持久、影响土地整治和基本农田建设资金投入[11]。基于以上要求,本文认为,耕地保护补偿资金来源渠道应包括政府耕地保护补偿财政专项资金、新增占用耕地的组织缴纳的耕地保护补偿资金、城镇居民缴纳的耕地保护补偿资金和社会各界缴纳的耕地保护补偿捐助资金。

1.1 政府耕地保护补偿财政专项资金

政府耕地保护补偿财政专项资金是基于政府公共财政扶持补偿原则、区域补偿协调原则和“公平优先,效率跟进”原则筹集的。粮食安全和耕地保护属于公共产品,具有极强的正外部性,必须由政府干预途径来解决。政府作为社会公共利益的维护者,大量占用耕地,一方面加剧了人地矛盾,危及到国家的粮食安全、生态安全和社会稳定,但另一方面也促进了经济的发展,增加了财政收入。因此,政府有义务也有责任从财政收入中拿出一部分用于对粮食盈余区的耕地利用者和保护者的补偿[13]。一般而言,经济发展较快的地区往往土地市场活跃,占用较多农地转用指标,而经济发展相对落后地区往往承担了较多的耕地保护任务。建立补偿转移支付体系,通过提高经济发展较快地区的资金筹集比例,加大资金分配中对经济发展落后地区的倾斜力度,协调不同地区在耕地保护上的利益关系[11]。建议将耕地保护补偿资金纳入财政预算,由政府一般财政收入予以统筹安排,确保补偿资金能够持续稳定发放[11]。在操作层面,中央政府和耕地赤字区域(省和县)必须建立耕地保护补偿财政专项资金。对于耕地盈余区域(省和县),由于其粮食生产的正外部性,可以不建立耕地保护补偿财政专项资金。

1.2 城镇居民支付的耕地保护补偿资金

基于“谁保护,谁受益,谁受益,谁付费”、城乡补偿协调、分享改革成果和代际补偿协调原则的城镇居民支付的耕地保护补偿资金。从耕地保护的直接受益者出发,城镇居民不但享受耕地保护的生态效益,而且是低粮价的直接受益者,考虑到我国现有的户籍管理制度及人口统计的现实条件,因此,建议对城镇居民开征耕地保护税[5]。此税建议从居民个人所得税中按照一定比例(如占所得税的10%-20%)计提。城镇居民开征耕地保护税,一方面可以提高农民收入水平,缩小城乡居民收入差距,分享我国改革开放成果,使农户生产经营活动的价值得到充分体现;另一方面也有助于城镇居民对于粮食消费观念的转变,增强全体社会成员的耕地保护意识[5]。也可以考虑从城镇居民的个人所得税中按一定比例提取耕地保护基金。

此外,本着“谁保护,谁受益,谁受益,谁付费”的原则,对于不同区域政府所筹集的由于占用耕地所缴纳的税费、土地出让金、耕地占用者所缴纳的耕地开垦费、当地政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费以及针对超额建设用地以及违法占地处以高额罚款而构成的罚没收入等资金,必须按照一定的比例(建议国家规定最低标准(如15%),上不封顶)计提耕地保护补偿资金,形成新增占用耕地的组织缴纳的耕地保护补偿资金,专项用于耕地保护补偿[16]。

1.3 耕地保护补偿捐助资金

基于代际补偿协调原则的耕地保护补偿捐助资金。大力开展耕地保护宣传,强化人们的公益与慈善意识,积极倡导社会各界的社会责任,公布各级耕地保护补偿捐助资金的账户信息,鼓励企业、非政府组织和民间个人踊跃为耕地保护捐资援助,形成耕地保护补偿捐助资金。

2 耕地保护补偿资金的筹集

有关耕地保护补偿资金的筹集途径,不同学者提出的不同补偿模式可能存在不同的筹集途径。本人主要从以下三个方面论述。

2.1 国家级耕地保护补偿资金

其资金来源主要由中央财政预算的耕地保护补偿资金、耕地赤字省份上缴的耕地保护补偿资金、国家大型建设项目新增占用耕地的组织缴纳的耕地保护补偿资金和社会各界缴纳的耕地保护补偿捐助资金构成。

2.2 省级耕地保护补偿资金

耕地赤字区由于无偿获得了耕地盈余区耕地农用过程中所产生的生态效益和社会效益,造成耕地赤字区耕地占用成本外溢( 下降),同时也使得耕地盈余区在严格保护耕地制度的管制下丧失了公平发展的机会。因此,耕地赤字区应该通过财政转移支付的方式对耕地盈余区进行补偿,以弥补其开展耕地保护的损失[13]。对于耕地赤字省份,其耕地保护补偿资金来源主要由省级财政预算的耕地保护补偿资金、省级建设项目新增占用耕地的组织缴纳的耕地保护补偿资金和社会各界缴纳的耕地保护补偿捐助资金构成。对于耕地盈余省份和平衡省份,其耕地保护补偿资金来源主要由省级建设项目新增占用耕地的组织缴纳的耕地保护补偿资金和社会各界缴纳的耕地保护补偿捐助资金构成。设计国家级耕地保护补偿管理机构实行年度粮食安全审核制度,因此,有关耕地赤字省份、耕地盈余省份和平衡省份也是处于动态变化之中,其耕地保护补偿资金来源结构也会有所变化。

2.3 县级耕地保护补偿资金

对于耕地赤字县,其耕地保护补偿资金来源主要由县级财政预算的耕地保护补偿资金、县级建设项目新增占用耕地的组织缴纳的耕地保护补偿资金、城镇居民缴纳的耕地保护补偿资金和社会各界缴纳的耕地保护补偿捐助资金构成。对于耕地保护盈余县和平衡县,其耕地保护补偿资金来源主要由县级建设项目新增占用耕地的组织缴纳的耕地保护补偿资金、城镇居民缴纳的耕地保护补偿资金和社会各界缴纳的耕地保护补偿捐助资金构成。设计省级耕地保护补偿管理机构实行年度粮食安全审核制度,因此,有关耕地赤字县、耕地盈余县和平衡县也是处于动态变化之中,其耕地保护补偿资金来源结构也会有所变化。

3 耕地保护补偿资金的运行

全国耕地保护补偿资金的运行以年为单位进行考核和实施,坚持自下而上筹集、自上而下分配,相邻两个行政级别关联,不越级关联的原则来运行,即在补偿资金的筹集上,下一级政府只对上一级政府负责(省级对国家级,县级对省级);在补偿资金的分配中,上一级政府只对下一级政府负责(国家级对省级,省级对县级);不论在资金筹集还是分配中,国家级和县级不关联。

3.1 国家耕地保护补偿资金的运行

首先,国家耕地保护补偿委员会从各省综合发展的视角出发,依据国家统一的粮食自给率、人均粮食需求量、人口数量、耕地复种指数、粮食单产以及粮食作物播种面积占农作物总播种面积比重等要素,确定各个省份应该保护的耕地和实际拥有的耕地量,从而确定出耕地保护盈余区、赤字区和平衡区;其次,耕地保护赤字区根据国家划定的需缴纳的耕地保护补偿标准和补偿规模,缴纳省级耕地保护补偿资金,结合国家级耕地保护补偿基金的其他渠道资金,共同形成国家耕地保护补偿基金。耕地保护赤字区以年租制或其他形式缴纳补偿资金,然后转移支付给耕地保护受偿区域,专项用于耕地保护与粮食安全的保障工作[17]。再次,国家耕地保护补偿委员会将筹集到的资金按照各个耕地保护盈余区的盈余耕地规模、质量和其他条件,将耕地保护补偿资金通过财政部账户划入到各个耕地保护盈余区耕地保护专项账户。最后,对于耕地平衡区省份,其耕地保护资金寻求自我平衡,既不向国家耕地保护补偿委员会上缴耕地保护补偿资金,也不享受国家耕地保护补偿的划拨。具体见图1。

3.2 省级耕地盈余区耕地保护补偿资金的运行

其资金运行程序基本同国家耕地保护补偿资金的运行,只不过是行政级别不同而已。国家级的耕地保护补偿资金运行是针对各省而言,省级耕地盈余区耕地保护补偿资金的运行是针对各县,见图2。

3.3 省级耕地赤字区耕地保护补偿基金的运行

其资金运行程序基本同省级耕地盈余区耕地保护补偿资金的运行,只不过是内容不同而已。省级耕地盈余区是国家级耕地保护补偿资金的受益者,而省级耕地赤字区是国家耕地保护补偿资金的缴纳者,见图3。

3.4 省级耕地平衡区耕地保护补偿基金的运行

其资金运行是自我平衡。一方面,县级耕地赤字区要向省级耕地平衡区耕地保护补偿委员会缴纳耕地保护补偿基金,结合其他基金来源共同构成省级耕地平衡区耕地保护补偿基金;另一方面,省级耕地平衡区耕地保护补偿委员会负责向县级耕地盈余区发放耕地保护补偿资金,见图4。

3.5 县级耕地保护补偿资金的运行

与省级相对应,分别设置县级耕地盈余区、赤字区和平衡区耕地保护补偿基金。其资金筹集与分配方法基本同省级的做法,不同的是,县级耕地保护补偿资金最后直接对应的是需补偿农户的耕地保护补偿账户体系,具体将耕地保护补偿资金直接支付到需补偿的农户耕地保护补偿账户之内。考虑到耕地保护经济补偿不仅涉及到农户的利益补偿,还涉及到改善农业生产条件和农村生态环境等外部性内容的补偿,建议国家从宏观角度,规定地方总耕地保护补偿资金对农户和地方政府的分配比例。本文认为,该补偿资金对农户的比例至少不少于50%。县级耕地盈余区、赤字区和平衡区耕地保护补偿基金的运行见图5- 图7。

4 耕地保护补偿资金的监管机制

4.1 耕地保护补偿资金的管理

耕地保护补偿资金实行专款专用制度。考虑到耕地保护补偿基金的特点,为了预防该资金出现挪用、贪污及其他不规范行为,防止资金沉淀和滋生腐败,建议按照国家级、省级和县级三级耕地保护补偿基金管理委员会的设置,将对应级别的耕地保护补偿基金账户设立在相应级别的财政部门下,实行专户缴纳、专款专用,便于资金的监督和管理。建立健全耕地保护经济补偿资金管理制度,主要做好资金保障、资金管理及资金发放等环节的工作[18];建立地方土地收益基金制度,从社会公平和代际平衡的视角出发,在制度层面设置土地出让年限规模和收益分配方案,以供长期使用,防止透支未来[19];建立工作目标责任制,明确各级政府的责、权,对耕地保护补偿从资金筹集、资金管理、资金发放到农民手中实现全程监管,严格执行相关法律程序。同时,需要建立耕地保护补偿资金的管理制度体系,具体包括:耕地资源价值评估制度;区域耕地赤字和盈余核查制度;占用和保护耕地申请制度;被保护区耕地登记制度;建立耕地保护补偿专项基金管理制度;耕地保护补偿专项基金的检查和监督制度等等。

4.2 耕地保护补偿资金的监督机制

加强对各级耕地保护基金管理委员会的监督管理是实现耕地保护补偿的必要条件。不规范的资金运用必然带来严重的社会问题。由于耕地保护补偿资金来自于不同的主体,该资金的运用必须体现“取之于民,用之于民”的精神,保护耕地的补偿资金按时足额到位,杜绝各类资金挪用、资金借贷以及其他不规范的耕地保护补偿资金的运用。对于违反有关基金管理办法和财经纪律的行为要进行严惩[5]。由于空间地理位置的跳跃性和行政层次的增多,耕地保护补偿机制在实施上存在较大监管难度。因此,健全耕地保护补偿的监督机制必须与加强法律约束、技术监管、行政处罚和舆论宣传等手段相衔接,全面发挥政府与公众的监督作用[20],具体监管途径包括:

1)法律制度约束机制。强化耕地保护补偿工作的行政和法律保障,通过行政制度优化、法律制度优化、监督制度优化等举措,不断强化耕地保护的行政立法和经济立法,完善社会监督,加强宣传教育,优化耕地保护补偿工作的社会环境[20]。

2)区域间监督机制。要全方位落实耕地保护补偿的激励机制,上级政府应当建立耕地保护补偿的区域仲裁机制,专门对赤字区和盈余区政府在补偿要求的裁定、耕地补充的区位和质量、补偿模式的建立、补充款额的到位、补偿资金的发放与应用等方面实行全方位跟踪和监管,建立和完善事先预防和事后检查制度[20,21]。同时,为了保证该资金得到有效使用,保障资金筹集和使用信息公开,可借助政府机关、社会、区域间的力量监管补偿资金是否到位以及监管保护耕地的数量与质量是否符合要求等[17]。

3)区域内部监督机制。建立内部监督约束机制,县级层面可以设立耕地保护举报信箱或设置投诉电话,以集体经济组织为单位考核耕地保护责任履行情况,促进集体经济组织内部农民互相监督[20];建立耕地保护补偿资金支出档案和农户补偿资金监督卡的方式,以便人大、审计、税务和社会舆论等加强监督,避免行政失范减弱耕地保护的经济补偿效应[20]。

4)动态监测机制。充分利用动态遥感监测、实地巡查、建立举报奖励等措施,对保护区的耕地要进行实时动态监测,构建全方位的监管机制,对于违规用地行为要依法采取惩治措施。

5)公众参与机制。建立公众参与机制,设立举报热线、举报信箱,鼓励公众对耕地保护责任履行情况进行监督,举报破坏耕地的行为,确保反馈信息渠道的全方位性与畅通,使公众真正参与到耕地保护区域协调的监督中,实行耕地保护的相关信息及时有效地向全社会特别是相关利益方公开,促使保护耕地的数量与质量达到相关要求[5],对破坏耕地的行为查证属实的给予奖励[11]。确保耕地的补偿资金按时足额到位, 协调好经济、社会利益与环境利益的平衡[17]。

6)违法违规惩处机制。加大执法监察力度,利用遥感监测、实地检查等手段,及时掌握耕地保护责任履行情况。发现违法用地的,加大惩处力度,使违法用地得不偿失[20]。

5 结论

耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题,事关国家的粮食安全及社会稳定[1]。我国现行耕地保护制度与政策实施的效果并未达到预期目标[2]。实现耕地保护目标的关键在于形成完善的耕地保护补偿机制,强化耕地保护行为主体的经济激励与责任约束,有效提高各参与主体的积极性。保证耕地保护补偿资金的良性循环和有效监管是建立耕地保护补偿机制的核心任务。采用文献综述和逻辑归纳法,对耕地保护补偿资金的运行机制进行了系统研究。研究结果表明,耕地保护补偿资金来源渠道包括政府耕地保护补偿财政专项资金、新增占用耕地的组织缴纳的耕地保护补偿资金、城镇居民缴纳的耕地保护补偿资金和社会各界缴纳的耕地保护补偿捐助资金等;耕地保护补偿资金应按照国家级、省级和县级三级筹集和运行,并将其账户设立在相应级别的财政部门下,实行专户缴纳、专款专用;耕地保护补偿资金的监督机制包括法律制度约束机制、区域间监督机制、区域内部监督机制、动态监测机制、公众参与机制和违法违规惩处机制。

6 建议

1)设置国家级、省(市、自治区)级和县级三级层次的耕地保护补偿基金管理委员会,以便于耕地保护补偿政策的实施。考虑到我国现有的行政机构的设置,从精简机构,降低信息成本和交易成本的视角,应该在国土管理部门下设立耕地保护补偿基金委员会,受国土管理部门直接领导。在不同行政层面,该委员会受国家粮食部门、农业部门、财政部门等的业务指导。

2)设立国家级、省(市、自治区)级和县级三级层次的耕地保护补偿基金账户。考虑到耕地保护利益补偿基金的特点,为了预防该资金出现挪用、贪污及其他不规范行为,防止资金沉淀和滋生腐败,建议按照国家级、省(市、自治区)级和县级三级耕地保护利益补偿基金管理委员会的设置,将对应级别的耕地保护利益补偿基金账户设立在相应级别的财政部门下,实行专户缴纳、专款专用,便于资金的监督和管理。耕地保护利益补偿基金管理委员会主要负责补偿资金的筹集和划拨补偿资金计划的编制;财政部门主要负责补偿资金的管理及按照计划进行补偿资金的划拨。

关于完善耕地保护机制的思考 篇2

方忠敬

我就耕地保护相关问题，结合土地管理实践汇报几点认识。

第一，中国的耕地流失相当严重。上轮土地利用总体规划1996年到2010年建设用地指标大突破，耕地面积大幅度减少。全国土地利用总体规划2010年建设用地总目标3706.67万公项，2005年阶段性目标2382.86万公项，到2004年建设用地总量达3192.24万公项，占2010年规划建设用地总目标的86.12%，2005年阶段性目标实现程度133.97%，超过规划建设用地34%。其中广东省2004年把到2010年的建设用地指标全部用完，而且还超过了0.4万公项。土地利用总体规划2010年建设用地指标用完，这就是我国拥有用土地审批权的部门从2005年开始违法批地、一些省市开始违法占地，一直到2010年。1996～2008年全国耕地面积从19.51亿亩下降到18.26亿亩，减少1.25亿亩，年均减少1041.67万亩。2006年我国城市建设用地总量已达7.47万平方公里，世界第一。人均用地133平方米，远远高于发达国家人均用地82.4平方米和发展中国家人均用地83.3平方米的水平。地方政府为了城市化，大量占用平原平坝良田建设城市、集镇和村庄，出现了“平地建城植树，基本农田上山”的怪状，第二，土地财政导致城市规模无序扩张，占用耕地面积大。中央更多的是考虑耕地保护和农民问题，地方政府则主要考虑本地经济增长和财政收入，这两者都与土地开发利用有关。为确保粮食安全，中央实行最严格的耕地保护制度，包括占用耕地补偿制度、耕地总量动态平衡制度、基本农田保护制度等，明确了土地管理和耕地保护的责任。1994年分税制改革后，地方政府的财权逐步减少，以地生财成为地方政府主要财源。2009年全国土地收益占地方财政收入48%。由于土地资源存在稀缺性的特点，目前这种依靠开发土地作为发展动力的“土地财

政”，是一种权力寻租竭泽而渔的短视行为。现届政府把今后50年到70年的土地收益一次性收取，实际上是“爷卖仔田”，用子孙的钱。这种“透支”必然影响资本、资源的合理配置，损害地方经济协调发展。“土地财政”导致城市规模的无序扩张，农地非农化，耕地锐减，失地农民增多。“土地财政”低价征收农村集体土地，高价出让土地。一方面严重侵犯了被征地农民的利益，征地补偿少、安置不到位，是当前最突出的问题；另一方面房价暴涨，普通居民深受其祸害，农民进城越来越难。土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。

第三，土地管理过分集权，国土腐败问题。

我国大量农地非农化、耕地锐减虽然与基层政府违法违规相当突出有关，但主要是拥有农地转用审批权的部门把关不严造成的。由于地方政府的趋利化以及审批土地利益的“部门化”，滋生了审批者“权力变现”的思想，使得土地审批流于形式，甚至成为土地供应批发零售的“帮凶”。土地垂直管理后，土地违法占用现象依然相当严重，审批的耕地更多，耕地占用多补充少，专家讲耕地动态平衡水份大，耕地统计数据严重不实，问题出自上级国土资源部门。目前土地领域权力设置较为集中，同时缺少强有力的制度执行和监管，一些行政行为没有做到阳光操作，特别是对重点环节和重点部位的权力运行制衡和纠错制度尚不健全。国土资源部门的监督体系主要是上级主管部门、人大、监察、舆论和群众监督，但在实际工作中，上级主管部门的监督很难到位，而人大监督、舆论监督、群众监督也是务虚较多，这就不可避免地会产生监督的盲点。众所周知，国土资源部门行使农地转用申报审批、征地补偿安置、国有土地使用权出让转让、土地所有权确权等等权力，有关的政策口子稍微放一放，就会给人带来巨大的财富。“土地爷”热衷于权力寻租，滥用职权。靠山吃山、靠水吃水，国土部门的官员靠土吃“土”也就成为通行的潜规则，国土资源系统己沦为腐败重灾区。去年以

来至今年8月，全国检察机关立案查办国土资源领域职务犯罪案件1978件，其中贪污贿赂犯罪1715件，渎职犯罪263件。这些案件中，大要案1371件，县处级以上干部要案186人。

如何完善耕地保护制度呢？最根本就要强化国务院和地方人民政府土地规划职能，解决土地利用总体规划国土资源部门编制，国土资源部门执行即裁判员和运动员一体的问题；落实耕地保护的共同责任；实现从保护耕地数量向保护耕地数量和质量并重的制度转变；转变土地配置和利用方式以实现土地节约集约利用；严格执行土地利用总体规划和土地利用计划；做好城乡建设用地调整，完善农村地权制度，建立进城农民宅基地、自留地和承包地退出机制，解决农民“城乡两栖”的问题；改革征地制度，建立健全国家征地补偿制度，无论是公益性用地还是经营性用地，均应按照市场价格进行公平补偿，妥善安置被征地农民，保障被征地农民和失地农民权益；建立能激发地方和农民主动保护耕地积极性的新机制，改垂直管理为属地管理，强化地方政府耕地保护责任；加强监督制约，预防国土腐败，特别是要监督制约，预防上级国土资源部门的腐败；进一步加强土地立法与执法。

浅谈耕地保护经济补偿机制研究 篇3

关键词：耕地保护；经济；补偿

前言：我国是一个农业大国，耕地是十分重要的生产资料，同时也是保障国家经济稳定持续发展的重要基础。但随着社会主义经济的发展，我国的耕地数量越来越少，质量也有所下降。虽然我国一直都有相关的耕地保护政策，但耕地减少的趋势仍然没有得到控制。只有建立起耕地保护经济补偿机制，才能更好的完善耕地保护政策。

一、耕地保护存在的主要问题

（一）耕地数量减少

我国在近年来耕地数量逐渐减少，主要表现为，人均耕地少、质量好的耕地少、后备耕地资源少。我国的人均平均耕地在当前已经不到世界平均水平的40%。并且这当中的优质土地也不足三分之一[1]。造成这样情况的原因主要是一是因为先天的自然环境限制，二是因为退耕还林导致耕地减少。

（二）耕地质量下降

耕地的质量下降主要表现在：一是水土流失或是土地污染等引起的耕地质量下降。二是因为政策的不完善导致耕地的质量下降。在一些耕地进行保护的过程中，由于政策上的不完善，虽然保护了耕地的数量，但是质量上却出现了下降的情况。

（三）地方政府不够重视耕地保护

地方政府是直接关联耕地的机构，但却没能起到保护耕地的作用。一些地方政府官员比较看重经济增长、GDP总量以及各项经济指标，而忽视了耕地保护。此外，地方正度违法批地、大面积占用土地等也造成了大量的土地浪费，这也是耕地减少的重要原因之一。

（四）农民耕地保护意识不强

由于耕地保护的成本比较高，再加上耕地的利用率比较低，使得农民耕地保护的意识不强，欠缺耕地保护积极性。农业收入本身就不高，再加上耕地保护的成本，导致了农民的人均收入偏低，这样比较低的收入驱使农村劳动力和资金外流，很难保障耕地保护上的投入，同时也影响了农民耕地保护的积极性，使得很多耕地闲置。

二、耕地保护经济补偿机制构建

（一）耕地保护补偿机制设计

我国的耕地保护区域补偿机制的设计开展的相对较早，部分学者在耕地保护区域补偿的范围界定在了省区域内，进行了区域性的补偿机制设计[2]。此外，也有一部分研究人员将补偿的范围扩大到了省际之间，进行全国范围内的研究，但在研究方式有着明显的不同。

（二）耕地保护经济补偿标准原则

首先是实现目标原则，补偿多少的基本考量并不是看补偿的数量，而是看补偿的结果是否能够达到最终的保护目标。耕地保护补偿是一种利益协调机构，需要做到耕地保护者和受益方双方都能达到收益，补偿的标准如果过低的话，就不能实现耕地保护者剩余，二标准过高的话就不能实现消费者剩余，因此补偿的标准应该控制在一定的区间内进行变动。补偿的标准应充分的考虑到保护者的补偿愿望，只有达到了这个标准，农民和地方政府才能对耕地保护更加用心，实现耕地保护经济的真正目标[3]。在采取耕地补偿是应与当前的环境条件相适应，根据社会发展的经济情况来进行适当的调整，保证耕地保护的有效性。此外，应按照年度来进行耕地补偿，因为建设用地的经济效益是不断变化的，这样耕地保护的成本也每年都会有所不同，按照年度来进行补偿能够更加符合客观规律。

（三）耕地保护经济补偿形式

我国的区域耕地补偿基金一般都由国家部门来进行统一的管理，配合国家的换门投资、现金或者实物补贴、技术培训等方式来补偿给当地的农民，用于耕地保护的建设或者耕地保护的成本补偿。

（四）配套措施建设

为了有效的保证耕地保护机制得到有效的运转，需要建立起相应的配套措施。主要有：建立起土地利用总体规划的编制以及实施管理，依照不同的区域之间不同的发展情况来制定，达到满足当地非农用地的合理要求；应不断的坚强耕地资源监测制度；完善耕地的资源价值评估制度，保证耕地的价值能够充分的体现；此外应建立起相应的耕地保护补偿资金管理体制，以此来做好资金的保障工作；建立起耕地保护经济补偿的试点，在试点中不断发现问题，找到解决问题的方法，保证耕地保护能够得到一定的推动。耕地保护需要从多方面、多角度来进行综合分析和研究，只有全面的进行努力，才能做好耕地保护工作，保障我国耕地能够得到平稳的发展。

结语：随着我国的社会不断发展，耕地逐渐的减少，我国的人均耕地面积当前已经不足世界平均水平的三分之一，这样的情况在近年来受到了广泛的关注。有关耕地的研究已经有了一定的发展，尤其是在耕地的补偿方面取得了显著的成就，只有建立起完善的耕地保护制度，采取相应的耕地保护补偿，才能逐渐的建立起保护耕地的有效机制，保证我国的耕地能够长久发展。

参考文献

[1]牛海鹏，张安录.耕地保护经济补偿机制研究[J].农业工程学报，2010，07（05）：66—69.

[2]刘降斌，周宝洁.我国耕地保护经济补偿供给模式研究[J].商业经济，2010，05（22）：55—58.

[3]郑跃中，俞评忠，程素英，殷圣平.耕地保护经济补偿的基本问题分析及其政策路径[J].上海保险，2012，04（03）：123—126.

邮寄信息：黄涛，山东省滨州市惠民县国土资源局208室，13465097080

关于构建耕地保护补偿机制的思考 篇4

关键词：耕地保护,补偿机制,多元

耕地保护是关系我国经济社会可持续发展的全局性战略问题。随着城镇化、工业化快速推进,人口增长和人民生活水平提高,耕地资源的占用压力和保有需求都将持续增大。为守住耕地红线,国家以法律、法规形式建立了土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、耕地总量动态平衡制度、耕地保护目标责任制度、基本农田保护制度等一系列保护耕地的制度,希望遏制耕地不断减少的趋势,但是,这些政策的执行效果与预期目标始终还存在一定差距。现有的耕地保护制度强调行政约束手段,无法抑制地方政府从局部利益、地方长官从个人利益出发追求GDP增长的热情,要调动地方政府和农民保护耕地的积极性,真正实现耕地总量平衡,必须创建多元化的耕地保护机制,引入经济激励机制。

一、现实需要:新的发展理念对保护耕地提出了新的要求

(一)建立耕地保护补偿机制是落实新发展理念的重要举措

长期以来,我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构,城乡差距不断扩大,三农问题日益突出。土地制度是农村的基础制度,土地资产是农村最大的资产,土地制度改革是促进建立城乡经济社会发展一体化格局的关键环节。2016年中央一号文件明确提出,要“完善耕地保护补偿机制”,为创新耕地保护制度指明了方向。保护耕地是我国的基本国策,坚守耕地红线,不仅关系到国家粮食安全和社会稳定,还关系到代际公平,这是我国经济社会发展过程中应该尊重的最大国情,必须站在统筹城乡发展、维护国家粮食安全和社会稳定、促进经济社会可持续发展的宏大命题下来理解、思考、创新耕地保护制度。

同时,实践证明,局限于三农问题内部无法解决问题,必须按照中共十八届五中全会提出的共享发展理念,统筹城乡发展,兼顾效率与公平,改革利益分配格局,加大对农业的支持和保护,彻底破解城乡二元结构。建立耕地保护补偿机制,一方面能够切实调动农民积极性,确保耕地数量不减少、质量有提高;另一方面也能显著提高耕地利用综合效益,促进粮食增产、农民增收,增加农民共享经济社会改革发展成果的机会和途径。

(二)建立耕地保护补偿机制是保障粮食安全的必要手段

耕地的数量和质量决定粮食的现实产能和增产潜力。中国科学院院士、著名的小麦育种专家李振声估计,鉴于未来的人口增长以及人均消费增长趋势,中国粮食总产必须保持年均1%的增幅,才能满足需要[1]。在耕地生态环境质量整体退化的大趋势下,保障我国粮食安全的任务十分艰巨。

更为严峻的是,由于现实中耕地利用的比较效益明显偏低,地方政府和农民保护耕地的意愿都不强烈。据测算,城乡工矿用地的生产效率是耕地的37.3倍,交通用地的生产效率是耕地的5.8倍[2]。因此,对地方政府而言,其在耕地保护中面临较高成本的同时,所获收益却非常之低,所以更热衷于征收耕地转作城乡建设,以获取更高的比较收益。对农民而言,农业收入比重逐步下降,农民对耕地的依赖和珍惜程度大大降低,城乡结合部的一些农民由于目睹城乡土地价格的巨大差距乐于耕地被征收,甚至自发将耕地转为建设用地违规建“小产权房”或搞开发。虽然自2004年以来,国家采取了对粮食进行直接补贴及免征农业税等一系列政策,使得粮食产量有所回升,但这种单一的政策性补偿方式容易在操作过程中出现问题,影响执行效果。为此,只有建立市场化的耕地保护经济激励机制,发挥市场机制配置土地资源的功能,才能实现耕地保护目标,确保粮食安全。

二、内在要求:耕地资源特征决定必须将耕地保护的外部性内部化

耕地作为第一产业劳动对象,具有生产农产品的生产性功能,同时还具有巨大的社会功能、生态功能等非生产性功能,不仅蕴藏着经济产出市场价值,还蕴藏着丰硕的社会承载价值、生态服务价值等非市场价值[3](见下表),具有典型的准公共产品特征。大量研究表明,在我国,耕地资源的非市场价值甚至远大于市场价值[4]。保护耕地就是保护耕地在维护国家粮食安全、提供农民就业和社会保障等方面的社会承载价值,以及在调节气候、保持水土、净化废物、维护生物多样性和景观文化等方面的生态服务价值。耕地资源的准公共产品特征和正外部性,决定了耕地保护是“公众目标”,是全社会的共同责任。

目前,我国耕地保护主要是规划用途管制和保护责任制,保护责任是强制的义务;随着农业边际经济效益逐步降低,农民耕种土地的经济补偿较少,耕地保护权利和责任不一致,积极性有所挫伤。作为耕地的利用主体———农民集体或农民个人,除了耕地用于农业生产带来的经济收益外,耕地的其他社会功能和生态功能几乎全部外部化。耕地保护利用既有代内外部性,还包括代际外部性,这对经济社会可持续发展至关重要。

全社会共同消费的保护耕地的成本不能只由管理土地的基层政府、拥有耕地的农民集体和承包耕地的农民来全部承担,中央政府、省级政府也应承担相应的成本,从事第二、三产业的人们都要承担一定的成本。因而,必须建立耕地保护全社会补偿的共同责任机制,由全社会分担耕地保护成本,减轻农民耕地保护负担,体现城乡、区域和代际公平发展。

三、实践检验:建立经济激励机制是国内外保护耕地的普遍趋势

目前,美国等许多后工业化国家中出现了将农地作为“公共财产”保护的政策趋势,显化农地的多功能性,注重保护由社会共享的农地的生态效益和社会效益,使农地所有者、农民成为农地保护的主要受益者[5]。实践中,各国运用了许多行之有效的农地保护手段,除法律手段和行政手段外,经济手段在农地保护中发挥的作用越来越大。归纳起来,国外保护耕地的经济激励措施主要有三种:

一是税收优惠[5~6]。如美国许多州对农地保留农业用途实行退税、减税等优惠;英国、瑞典、德国和荷兰对耕地免除一切财产税;英国连涉农建设也是免税的;德国还对农业企业实行减税等扶持政策。

二是农业补贴[7]。如美国在水土流失严重的地区,对那些保护资源、恢复生态环境、保持土地综合生产能力的农场主给予补偿,政府还补贴农场主投保农业保险费用的50%~80%,并为农场主提供灾害补贴;日本也实施了类似的农业保险和灾害补贴政策;欧盟除了对农民实行作物面积补贴、休耕面积补贴和环保补贴外,还通过基础设施建设补贴、信贷支持等各种政策,支持耕地的粮食生产。

三是土地开发权或发展权购买。如美国为了保护城市郊区的耕地往往由政府向土地所有者购买发展权,农民出售发展权后可以继续耕种原有土地,但不能改变其用途[8];或由开发商购买被保护地区的土地开发权,以交换在非保护区进行开发的权利,基于市场机制将土地开发行为引向更适合土地发展的地区,来推动保护农业价值高、环境敏感和具有战略地位的土地,土地所有者也能从开发权转移中获得经济补偿,分享土地开发收益[9]。英国则规定所有土地的发展权均归国家所有,任何人欲获得土地发展权均须申请并取得开发许可,土地所有者或土地开发者必须为此缴纳发展价值税[10],以此来平衡耕地保护利益。

近年来,我国也开始尝试对保护耕地和粮食生产进行经济补偿,2004年开始对种粮农民进行直接补贴,2006年又全面取消了农业税。一些地方也开展了耕地保护的经济补偿试验。成都市2008年建立了耕地保护基金,用于补贴成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户,以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。广东省2012年率先建立和实施全省范围内的基本农田保护经济补偿制度,对承担基本农田保护任务的农村集体经济组织、国有农场等集体土地所有权单位和国有农用地使用权单位给予补贴。浙江省自2016年起在全省全面实施耕地保护补偿制度,对承担耕地保护任务和责任的村级集体经济组织和农户给予资金补助。总的来看,与国外相比,我国耕地保护的经济机制还存在点少面窄、手段落后等问题,试行的措施也还远未完善,需进一步健全,形成长效机制。

四、政策启示:探索建立突出农民权益的多元耕地保护补偿机制

耕地作为经济社会发展的重要资源、资产,不同利用配置方式会导致利益分配的多元性,涉及不同产业之间利益分配(第二、三产业与第一产业,农村与城市利益分配)、不同地区利益分配(耕地赤字地区与耕地盈余地区利益分配)、不同利益主体利益分配和不同代际之间的利益分配,建立耕地保护补偿机制是项复杂的系统工程,受经济效益、价值取向、政策法律约束力与激励效益等因素影响,要充分运用行政、法律、经济等综合手段,激励和约束机制并举。农民作为耕地的直接使用者,在耕地保护中扮演着重要的角色,尤其在耕地质量的保护上,农民是关键因素。因此,必须建立突出农民权益的多元耕地保护补偿机制。

(一)构建以价值标准为基础、形式多样的经济补偿渠道

确定耕地价值标准是建立耕地保护经济补偿机制的关键环节。“补偿标准”除了考虑耕地资源的经济产出价值外,更要重视耕地资源的生态价值和社会价值。要充分考虑到耕地资源在我国的特殊地位,尤其要认识耕地的社会保障价值、社会稳定价值(粮食安全价值)和发展权价值;要研究耕地各价值的归属,为耕地保护补偿提供分配依据。

补偿形式可参照成都市的做法,推动建立中央、省、地市三级耕地保护补偿基金,“基金”主要来自耕地赤字地区财政支付、地方政府土地出让收益和用地企业及个人缴纳税费等。“补偿的接受主体”主要是耕地盈余地区地方政府和保护及利用耕地的农民,即将“基金”划转耕地盈余地区地方财政,由地方政府进行再次分配,或对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴,提高他们保护耕地的积极性。此外,还应对农村基层组织进行补偿,主要补偿其耕地保护及其相关方面发生的一些必要开支。

同时,国家应继续发展农业补偿形式,着力延长农产品产业链,制定相应的税费、信贷、保险优惠政策,鼓励农民发展相关非传统农业产业,扩展农民经济收入。为分担农民的耕地保护成本,国家还应有专门投资建立耕地保护的工程补偿机制,大力实行“工业反哺农业”,进一步加大对三农扶持力度,通过增加农田水利、道路交通等农村基础设施领域的公共投资,降低农业生产成本;加大公共财政支农力度,让公共服务更多地深入农村、惠及农民;加大对耕地资源养护的投入,大力推进农村土地综合整治工程,推进基本农田保护示范区建设,建设好永久基本农田,强化耕地后备资源开发利用。

(二)建立地方政府财政转移与护地农民经济激励相结合的补偿运行机制

针对承担不同耕地保护任务的地区,建立耕地保护的区域补偿机制。按照区域间耕地保护责任和义务对等原则,由部分经济发达、人多地少地区通过财政转移支付等方式,对承担了较多耕地保护任务的地区,进行经济补偿,以协调不同区域在耕地保护上的利益关系(见图1)。用各区域耕地需求量减去实际存量,计算该区域的耕地赤字或盈余,由耕地赤字地区补偿耕地盈余地区。将不同等级的耕地折算为可比的标准耕地,以标准耕地数量作为补偿面积依据[11],使耕地保护补偿资金向粮食主产区和基本农田保护区倾斜。对基本农田和耕地保护任务重的地区实施保护和奖励制度,以资金补偿方式,平衡耕地保护的区域失衡。补偿的对象是地方财政,经过再次分配补偿到地方政府、集体和农户,三者根据各自分担的耕地保护成本分配补偿资金,但应主要向农户倾斜;地方政府和集体所分补偿资金除补贴进行耕地保护的日常支出外,应主要用于农业基础设施建设、农民社会保障和农村社会福利事业。区域耕地保护补偿基金经国土部门根据各区域耕地保护责任提出分配方案,由基金管理部门进行分配,并接受社会监督。

针对耕地资源的不同利用诉求,设立耕地发展权补偿机制。按照平衡区域内耕地保护不同利益主体责权利的原则,由耕地占用主体通过缴纳税费方式,同时由地方政府拿出一部分土地出让收益,对承包和使用耕地的农民,进行经济补偿,以弥补因规划和用途管制给护地农民带来的福利损失(见图2)。耕地占用主体除缴纳新增建设用地土地有偿使用费外,可考虑大幅提高耕地占用税税率,或者新开征耕地开发权或发展权价值税,体现耕地占用导致的全社会福利损失。通过委托独立第三方机构核算耕地发展权价值,地方政府从土地出让收益中拨出部分资金,代表分享耕地保护利益的社会公众,以标准耕地数量作为分配依据,直接对农民进行经济补偿。同时,地方政府也应从公共财政收入中列出资金,通过农业补偿、工程补偿等方式,分摊农民的耕地保护成本。

(三)建立完善耕地保护补偿配套机制

为保障耕地保护补偿机制顺利运行,还必须从法律、行政、经济上给予制度支撑。

一是进一步明晰农村土地产权。改革集体土地产权制度,建立与国有土地具有平等地位的产权制度。巩固和强化集体经济组织的所有权主体地位,赋予集体经济组织和农民对抗非公共利益征收集体土地的法定权利。通过产权明晰,缩小政府征收耕地的范围,增强农民保护耕地的权力,提高耕地占用成本。

二是做好土地利用总体规划与主体功能区规划等规划的衔接,明确耕地和基本农田为限制开发区和禁止开发区。设立耕地开发权,由政府公共财政购买限制开发区和禁止开发区的耕地开发权,引导土地开发行为向非限制区转移,促进节约集约用地。

三是细化保护耕地主体,落实耕地保护共同责任。厘清中央、地方、集体、农民和社会在耕地保护中的责权利,建立政府主导、国土部门牵头、其他部门联动、社会监督、公众参与的机制,充分发挥耕地保护不同行为主体的积极作用。

四是统筹土地资源、资产与资本,调节土地收益分配,突出农民为重点补偿对象。进一步完善农资直补、粮食直补,增加农村基础设施的工程补偿,加大教育、医疗等公共福利设施的补偿力度,建立农民就业、医保等社会保障福利的补偿制度。

参考文献

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[2]曲福田,陈江龙,陈雯.农地非农化经济驱动机制的理论分析与实证研究[J].自然资源学报,2005,(3):231-241.

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[4]蔡运龙,霍雅勤.中国耕地价值重建方法与案例研究[J].地理学报,2006,(10):1084-1092.

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[7]张宪法,高旺盛.国际农业支持政策分析及我国粮食安全政策取向[J].农业科技管理,2005,(6):4-7.

[8]王海鸿,杜茎深.论土地发展权及其对我国土地征收制度的创新[J].中州学刊,2007,(5):79-83.

[9]丁成日.美国土地开发权转让制度及其对中国耕地保护的启示[J].中国土地科学,2008,(3):74-80.

[10]英国的土地管制和耕地保护[J].中国农业信息,2007,(11):11.

耕地保护机制 篇5

会议上的发言

市自然资源和规划局

（2020年6月30日）

根据会议安排，现就省政府5月29日召开的全省耕地保护专项督察和耕地保护工作会议精神传达和做好我市耕地保护专项督察与耕地保护工作，作如下发言。

一、省政府5月29日两个会议精神

（一）全省耕地保护督察专项会议精神

5月29日，省政府召开全省耕地保护督察工作会。各市政府分管负责同志、市自然资源局主要负责同志参加了此次会议，省政府SSSS长和DCSS出席会议并讲话。会议精神主要体现在WW局长讲话的两个方面：

1.开展耕地保护督察工作的重要性和必要性。会议强调，开展耕地保护督察是贯彻DD总书记关于耕地保护重要指示精神、落实最严格耕地保护制度的现实需要。十八大以来，DD总书记多次就加强耕地保护作出重要指示批示，提出了一系列新论断、新要求，充分表明党中央一以贯之严格保护耕地的鲜明态度和坚定决心，充分表明保护耕地始终是各级

政府不容动摇的政治使命和主体责任，也充分表明耕地保护任务的重要性和艰巨性。开展耕地保护督察是推动地方自然资源管理工作全面深入贯彻DD生态文明思想的现实需要。DD生态文明思想是马克思主义关于人与自然关系理论的最新成果，是做好新时代自然资源工作的根本遵循和行动指南。但近年来在许多地方，存在把耕地保护和生态保护割裂开来甚至对立起来的倾向，有些地方随意圈占耕地搞绿化造景观、建所谓的生态公园，有些地方打着生态名义的环境整治、河道治理项目大肆破坏耕地，有些地方在道路两侧的永久基本农田上大规模种树，有些地方一边填湖造地一边挖地造湖，有些地方大量占用优质平地好地然后“上山下水”补充耕地，造成耕地数量流失、质量下降、生态退化，冲击耕地保护红线。这次耕地保护督察工作，将着力纠正这类把生态保护与耕地保护对立起来的行为，督促各地通过稳定耕地数量、提升耕地质量来厚植生态本底，通过落实耕地生态管护实现土地利用和生态环境更好协调，推动地方自然资源管理工作全面科学践行生态文明思想。开展耕地保护督察是助推乡村振兴战略实施、促进农业农村优先发展的现实需要。作为乡村振兴战略的首要任务，确保重要农产品特别是粮食供给，始终离不开一定数量和质量的农地、耕地来支撑。同样，农村产业兴旺、生态宜居、生活富裕，也都需要做好“土地文章”。但现实中农业农村用地出现了一些乱象。最近，总书记又对“DPF”问题作出批示，要求建立长效监管机制，严防反弹。

自然资源部已经研究制定了专项清理整治行动后续工作安排。这次督察，把“DPF”问题清理整治后续工作作为重要内容。这次耕地保护督察是在生态文明理念指导下践行DC新使命、新要求的现实需要。在去年以来的机构改革中，自然资源领域以DD生态文明思想为引领，进行了系统性、整体性、重构性变革，实现了自然资源监管“两统一”。与之相适应，自然资源督察工作也需要在生态文明思想指导下，从理念、目标、方式、路径等多个层面进行升级重构。这次耕地保护督察，是DC机构成立后首次自主开展的全国性行动。针对一些地方自然资源领域存在的监管不力、执法不严问题，总督察对这次工作提出四点新要求：一是对着省。即主要聚焦省级政府自然资源主体责任履行情况。二是全覆盖。督察视野面向全省，内业分析覆盖全省，情况汇总囊括全省，重点关注省域普遍性问题，根据工作需要下沉到部分市、县。三是看变化。注重对近年来耕地保护、土地违法等相关指标总量变化进行分析，对SS四号文件出台前后耕地保护状况进行比较，以此评估落实成效。督察过程中有些情况需要向以前延伸。四是曝典型。全面落实“严起来”的要求，对督察发现的工作重视不够、落实不力、监管不严、问题突出的典型地区和群众反映强烈、违法性质恶劣的典型案件，由GG层面通过公开约谈、挂牌督办、媒体曝光、移交监委问责等方式，严肃整改、形成震慑。围绕四点要求，DC机构进行了反复研究酝酿，创新了工作安排，目的是更加全面准确地与

DD生态文明思想对标，与自然资源督察新职责、新要求对标，全面提升督察区域自然资源监管水平。

2.会议明确了督察任务安排。本次耕地保护专项督察AC督察组由NC督察局分党组成员、副专员NCD同志任组长，有22名工作人员组成，具体负责AC省耕地保护督察工作实施。重点是围绕两个把握：

一是内容上把握好“一加二”。

“一”就是这次督察的主体内容“落实CC四号文件情况”，重点包括：1.全省及负有耕地保护责任的市县

2AA年末的耕地保有量、永久基本农田保护面积是否达到了SS下达的任务目标；2SS四号文件关于加强耕地保护和改进占补平衡的各项部署要求是否落细落实，成效如何；3.是否严格执行土地利用总体规划计划管控和用途管制；4.补充耕地数量、质量是否达标，增减挂钩拆旧区复垦是否到位，国家和省级重点建设项目补充耕地和提质改造承诺是否落实；5.耕地保护是否存在监管不力、执法不严等突出问题。

“二”是指前期工作延续下来并与耕地保护密切相关的两项内容：1.“DPF”问题清理整治后续工作落实情况，重点包括遗留问题是否整改到位、是否出现问题反弹、是否建立长效监管机制；2.“例行督察意见落实情况”，包括历年特别是2018年例行督察发现问题是否已经整改到位。

二是步骤上把握好“四阶段压茬推进”。

第一阶段是分析研判。主要任务是收集整理基础数据，进行分析研判，6

月底前完成。第二阶段是实地督察。从6月下旬至9月中旬，督察组进驻后首先开展省级层面督察；同时，选定部分市、县机动开展下沉督察。第三阶段是汇总反馈。督察组形成督察报告，经总督察批准后向省政府反馈督察意见，计划8月底前完成。第四阶段是问题整改。对督察反馈的问题，拟订整改措施，形成整改方案于12月中旬前送NC局备案；并根据方案集中组织开展整改，12月底前完成。期间，NC局将对整改情况开展督导检查。

会上，FDFW长就我省做好耕地保护督察工作作了强调要求，一要提高政治站位，深刻认识耕地保护工作重大意义。二要加强配合，有效保证督察工作顺利开展。由省自然资源厅牵头，各部门都要主动上前一步。市县政府是第一责任人。要加强工作沟通汇报，准确、客观、实事求是地反映我省耕地保护工作状况。对发现的问题要坚决彻底地整改到位。三要细化措施，认真落实好耕地保护各项工作任务。要落实好永久基本农田特殊保护的各项措施，确保数量、质量。改进耕地占补平衡管理。切实维护被征地群众的合法权益。推进节约集约利用土地。强化执法监管，巩固DPF清理整治成果，推进违建别墅清理，反对和破除形式主义、官僚主义。

（二）全省耕地保护工作会议精神

5月29日，省政府召开全省耕地保护工作会议。会议全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会及全国自然资源工作会议精神，全面系统地总结了“十三五”以来我省耕地保护工作，对当前乃至今后一个时期全省耕地保护工作的目标任务、重点措施进行全面安排部署。省政

府FW长FD出席会议并讲话，省自然资源厅厅长AFW代表省主管部门作全省耕地保护工作报告，SZ、AA市A市、AA市作了交流发言。会议精神集中体现在FDFW长的讲话和AFW厅长的讲话之中。

（一）会议全面学习了DD总书记关于耕地保护工作的重要论述精神。

党的十八大以来，DD总书记在中央政治局会议、2013年中央城镇化工作会议、2013年中央农村工作会议、2014年中央财经领导小组第5次会议等重要会议上，从历史和全局的角度，强调实行最严格耕地保护制度，直指当前耕地占补平衡、耕地非农化等严重危及耕地红线的问题，要求“保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做”。

（二）会议系统总结了“十三五”全省耕地保护工作情况。

“十三五”以来，我省通过完善耕地保护目标责任制度，强化规划引领和管控作用，节约集约用地缓解建设占用耕地压力，严格落实耕地占补平衡，合力推进高标准农田建设，加强征地管理和强化执法监察等一系列工作举措，有力保护了耕地资源。截至2011年底，全省耕地面积131万亩，永久基本农田保护面积2393万亩，连续10年实现耕地占补平衡，累计完成高标准农田建设

100万亩，耕地保护各项目标任务全面落实。

（三）会议精准把脉了耕地保护工作面临的新形势和繁重任务，指出了新时代耕地保护工作的主要任务。

要求要牢牢把握守住耕地红线这条主线，充分发挥引导推动和服务保障作用，抓好保护永久基本农田、改进耕地占补平衡方式、强化土地征收征用管理、节约集约用地、加强土地执法监察五个关键点，全面推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，促进经济高质量发展、促进生态文明建设、促进民生改善和乡村振兴。

（四）会议全面部署了自然资源系统耕地保护重点工作。

以DD习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照省委、省政府决策部署，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，完善管控、建设、激励多措并举的耕地保护新机制，推进耕地保护的科学化、制度化、现代化。一是建好国土空间规划体系。二是坚决守住耕地保护红线。三是深化土地节约集约利用。四是切实做好当前SD工作。五是加强土地执法监察检查。

（五）会议着重强调了要强化耕地保护责任落实。

一要进一步加强组织领导，落实耕地保护首长负责制。二要进一步落实共同责任，形成齐抓共管的工作局面。三要进一步改进工作作风，增强履职尽责能力。四要进一步加强宣传，营造耕地保护的良好氛围。

二、正视问题，全力做好耕地保护专项督察准备工作

本次耕地保护重点督察2017年以来各级实施土地利用总体规划、履行耕地保护主体责任、健全耕地保护制度和执行等情况，“DPF”问题清理整治后续工作落实情况，以及历年来开展例行督察发现问题的整改落实情况等。督察内容多，时间跨度长，督察要求严。

“十三五”以来，我市的耕地保护工作在市委市政府的坚强领导下，在各县区政府及市直相关部门的支持配合下，耕地保护各项目标任务全面完成，虽然取得了一些成绩，但对照以上督察内容，还存在以下突出问题，亟待解决。

一是耕地保护共同责任机制尚待进一步完善和落实。

全市上下“社会参与、齐抓共管”的耕地保护工作格局尚未真正形成、“横向到边、纵向到底”的耕地保护网络体系有待构建、各项耕地保护配套政策和长效措施亟须完善、个别地区违法占用耕地甚至基本农田的现象还有所发生等问题。

二是耕地占补平衡压力加大。

经过多年来的开垦，受历年新增耕地开发复垦和生态红线划定、生态环境约束，耕地后备资源持续减少、开发利用难度加大，耕地补充能力有限。当前，我市正处于脱贫攻坚关键期，快速发展的战略机遇期，经济社会发展、城市建设对耕地的占用在一定时期内依然存在，建设用地的刚性需求短期内将居高不下，耕地占补平衡形势严峻、任务艰巨、压力加大。

三是永久基本农田占用补划空间有限。

当前，我市为加快脱贫攻坚步伐，一些纳入国、省干线公路网规划的项目及其他重大基础设施项目纷纷上马，有的项目不可避免占用已划定的永久基本农田需要进行调整补划。但从SC全国国土大调查初步成果来看，我市部分县区不仅存在实有耕地数量与“二调”数据相比减少问题，而且还存在部分已划定的永久基本农田现状不符合要求需要核实整改补划问题。可以预见，“SD”成果公布应用后，我市永久基本农田的补划空间将极其有限。

四是土地整治新增耕地项目后期管护不力，问题整改任务重。

从去年以来，国家和省开展的储备新增耕地项目、增减挂拆旧区复垦项目国家级抽查、省级互查、和我市自行组织的自查情况来看，我市一些项目实施后后期管护不到位，有的被建设占用，有的被撂荒，有的在新增耕地项目上建设光伏项目、植树、挖塘等，在国家和省抽查、互查中发现，被要求整改。3月上旬，市局组织对各县区储备新增耕地项目自查整改情况进行了检查，检查发现有的县区还存在自查工作不到位，问题发现不彻底，整改进度不快，现场调度不够等问题。4月36日，NC局已下发我市部分土地整治项目疑似问题清单

261个，要求地方利用手机APP现场实地核查在线举证，从县区核查反馈来看，SC、SC2、SC22等县区有一部分项目存在新增耕地数量和质量不实问题。这些问题不仅反映出这些县区前期自查整改不到位，下一步还将会作为督察发现的问题下发地方要求整改。

五是2018年卫片执法检查和例行督察发现问题整改任务重。

六是土地征收管理方面，还存在征地批前程序履行不规范、不到位，征地信息公开不及时，涉及土地征收的信访反映、行政复议、行政诉讼数量居高不下，影响社会和谐稳定等突出问题。

针对上述存在问题和督察工作的严峻形势，为做好耕地保护督察工作，提出以下意见和建议。

一要深化认识。各县区要认真学习、深入领会、及时传达贯彻全省耕地保护督察工作会精神。要切实提高政治站位，把思想认识统一到DD总书记的系列重要讲话、指示批示精神上来，统一到党中央关于耕地保护、国家粮食安全与自然生态可持续利用与发展的重大战略部署与要求上来。本次专项督察是针对省级人民政府开展，同时延伸至市县政府的一次耕地保护方面的全面体检，做好专项督察工作，离不开各县区政府及市直各单位的紧密配合和积极支持。因此，各县区及有关部门，要充分认识严峻形势，切实引起高度重视，加强组织领导，主动担当作为，建立工作机制，明确工作责任，为迎接和做好

NC局耕地保护专项督察奠定思想与组织保证。要守住真实性这个底线。提供督察组的数据、资料、现场等所有情况首先要确保真实。工作有就有、没有就是没有，实际是什么样子就提供什么样子，不能藏着掖着，更不能弄虚作假。这是配合工作的底线，也是党的政治纪律要求。目前信息发达，督察组有多个渠道核实印证，作假造假很容易被识破。一经发现此类行为，NC局将提出追责建议，涉及市、县的还将作为下沉督察的重点地区。

二要边查边改。结合中央4号文件贯彻、土地利用总体规划执行、地方政府履行耕地保护主体责任、健全和执行耕地保护制度、例行督察发现问题整改、卫片执法、“DPF”问题专项清理整治等，统筹梳理耕地保护、日常监管、卫片及例行督察发现问题整改等方面存在的问题与不足，深入剖析发生及存在问题的原因，建立问题清单、整改清单、责任清单，多策并举开展整改，最大限度降低违法占用耕地数量，杜绝违法占用基本农田行为，为迎接和做好NC局耕地保护专项督察打好“预防针”、做好提前量。问题整改涉及相关部门的，县区自然资源和规划部门要积极主动与相关部门做好对接和协调，相关部门要给予支持和配合，形成合力加快问题整改。

三要消化存量。例行督察发现问题、卫片执法等问题，要尽快消除违法状态，在守住、守好不被省政府约谈问责、不被省级停批的底线的基础上，为做好耕地保护专项督察赢得主动、争得先机。

四要强化监管。围绕“事前严防、事中严管、后果严查”的总体要求，总结经验，吸取教训，查漏补缺，进一步健全完善、强化落实管理与预防机制，加大日常执法监管力度，对违法用地、占用破坏耕地行为，做到早发现、早制止、早处理，抓早抓小，解决在萌芽。

三、强化工作举措，全面落实“十三五”全市耕地保护工作目标任务

“十三五”以来，我市耕地保护工作在市委市政府的坚强领导下，认真贯彻DD生态文明思想和关于保护耕地的重要讲话，落实党中央、***决策部署，坚守土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线，落实最严格的耕地保护制度，进一步落实耕地数量质量生态“三位一体”保护和管控、建设、激励多措并举保护，依法加强占补平衡管理，推动藏粮于地、藏粮于技战略落地，耕地保护各项目标任务全面落实，取得了显著成效。

一是耕地保护目标任务全面实现。

根据省政府批复的《KL市土地利用总体规划（2006-2020年）》，到2020年，我市耕地保有量目标数为

776G.3万亩，永久基本农田保护面积为6530.54万亩。截止2012年底，全市土地变更调查结果显示，我市耕地保有量为7920.12万亩，超过规划确定目标数13.822万亩；实有永久基本农田面积6521.01万亩，超规划目标0.427万亩。

二是耕地保护目标责任全面压实。

市政府修订了《县区政府耕地保护责任目标考核办法》，将耕地和基本农田保有量纳入各县区经济社会发展目标综合考核体系，明确县区政府“一把手”为第一责任人。将耕地保护目标任务完成情况，纳入对县区政府目标管理绩效考核内容。每年市与县区、县区与乡镇、乡镇与村层层签订《耕地保护目标责任书》，形成了“纵向到底，横向到边”的保护责任网络体系。依据《县区政府耕地保护责任目标考核办法》，严格开展耕地保护责任目标考核，及时发现并纠正耕地保护、占补平衡、土地整治工作中存在的问题，确保各项责任目标落实到位。

三是永久基本农田保护更加严格。

市县自然资源、农业农村部门紧密配合、系统谋划、周密部署，按照“调查摸底、核实举证、论证审核、制定方案、组织实施”的工作程序，按时保质保量完成了全市634.01万亩永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”五项划定工作任务。强化“永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途”的法律意识，建立了重大项目服务保障提前介入机制，在项目选址阶段合理避让永久基本农田。严格永久基本农田占用论证补划，对项目建设过程中确实难以避让永久基本农田建设项目，符合占用条件的，在可研阶段，对占用的必要性、合理性和补划方案进行严格论证，报自然资源部预审。

四是耕地占补平衡得以严格落实。

积极引导建设项目合理选址，尽量不占或少占耕地，避免占用永久基本农田。按照“先补后占、占一补一”和“占优补优、占水田补水田、数量质量并重”的要求，严格落实耕地占补平衡制度。进一步增强县级政府落实耕地占补平衡的意识，落实主体责任，立足本地耕地后备资源，深入推进土地开发复垦整理，增加有效耕地面积，积极支持和帮助本地重点建设项目落实耕地占补平衡。为调动地方充分挖掘耕地后备资源潜力，加大补充耕地开发力度，逐年提高市本级统筹县区占补平衡指标价款，2018年市本级统筹县区占补平衡指标价格提高已到水田162.2万元/亩、旱地29万元/亩标准。

五是高标准农田建设有序推进。

“十三五”以来，在市委市政府的坚强领导下，市自然资源局认真履行牵头职责，积极会同农业农村、发展改革、财政、水利、林业等部门，团结协作、合力作为，按照“统一规划布局、统筹建设资金、统一建设标准、统一监管考核、统一上图入库”要求，强力推进高标准农田建设。

六是在征地管理中落实群众获得感。

各地以维护农民利益为出发点，严格规范征地程序，健全征地矛盾化解机制；完善落实征地补偿政策，做好征地补偿标准政策解读、执行，并根据经济社会发展水平及时调整被征收土地上房屋、其他附着物及青苗补偿标准；拓展多元安置途径，加大被征地农民社会保障力度，实现被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。坚持将征地信息公开作为全面推进政务公开、建设法治国土的重要内容，通过建设征地信息公开平台、畅通公开渠道、规范公开内容，做到征地批前、批中、批后信息全覆盖，实现征地信息网上可查询。

当前和今后一段时期全市自然资源系统应继续完善管控、建设、激励多措并举的耕地保护机制，推进耕地保护的科学化、制度化、现代化。重点做好以下工作：

一是建好国土空间规划体系。

启动并推进市县国土空间规划编制，因地制宜开展乡镇国土空间规划、村庄规划编制。按照权威、科学、可执行的原则，在国土空间规划编制中划定永久基本农田和城镇开发边界控制线，落实生态保护红线。依规解决生态保护红线与各类国土空间交叉冲突问题。

二是坚决守住耕地保护红线。

实行永久基本农田特殊保护，核实整改划定成果，确保永久基本农田数量不减、质量提升、布局稳定。划定永久基本农田储备区，提高永久基本农田

占用审查与补划效率。建立永久基本农田保护补偿激励机制，调动各方保护永久基本农田的积极性。当好参谋助手，促进耕地占补平衡主体责任落实，保障重点建设项目落实耕地占补平衡。强化储备补充耕地核查监督，确保补充耕地数量真实、质量可信。

三是深化土地节约集约利用。

落实增存挂钩制度，严控增量，盘活存量，对批而未供及闲置土地盘活处置实施奖惩考核。深入推进低效用地再开发，完善工业用地供应和管理政策，实施僵尸企业土地盘活利用支持政策。

四是切实做好当前SD工作。

SD是一项重大的国情国力调查，是摸清自然资源家底的一次基础性调查。我市SD工作现已全面进入1核查阶段，要严格按照国家时间节点要求，倒排工期计划，加强质量管控，按时保质向国家上报调查成果。SD数据是划定永久基本农田保护区的底图数据，要实事求是查清耕地现状、不能有任何框框，确保SD数据真实可靠。

农民耕地保护协会如何保护耕地 篇6

博弈从一开始就有。

2009年8月，直里村农民耕地保护协会成立才两个月，协会小组长、50岁出头的村民陈友遇到了一个难题：是冒着较大的污染风险赞成项目入驻带来60万的土地征用费，还是放弃项目，保住良田和村民的正常生活？

纠结了整整一个晚上，第二天一大早，陈友才早早起床，顾不上吃饭就去找村领导、镇领导和国土管理部门反映情况。他下定决心，要为自己和村民争取土地权益。

早在1960年，中共中央下发了《要十分珍惜土地——中央批转江苏指前标人民公社的一份材料》，向全国介绍推广当时金坛县指前标人民公社惜土护地的经验。半个世纪后，我国首个由农民自发成立的村级耕地保护组织——江苏金坛市直溪镇直里村农民耕地保护协会成立。

这样的地域重逢，是巧合，还是必然？金坛直里村农民耕地保护协会成立的前因后果到底是怎样的？ 为何全国“首创”会出现在这里？

维权

人地矛盾突出，直接催生了农民自发建立耕地保护协会的意识

直里村位于直溪镇工业集中区，是集镇经济发展的黄金地段，为所属的直溪镇提供90%的工业用地。但是，村人均耕地只有1.13亩，低于金坛市人均1.15亩的平均水平，加上土地后备资源缺乏，每年都有不少项目落地，征地矛盾突出。

直里村先后多次与土管所、镇政府进行沟通，希望寻找一条合适的途径解决这一矛盾。

2009年3月，有村民提出可否成立一个保护耕地的自治组织，贯彻落实《土地承包法》，维护土地承包经营权，同时监督村民依照承包合同规定的用途利用土地和保护耕地，及时发现和制止破坏耕地现象，加强与国土部门的联系和沟通。

直里村原村主任袁敖青，联合老干部、老党员和群众代表，主动申请成立农民耕地保护协会，自己保护自己的土地。

管卫忠，时任金坛市国土资源局局长，已经强烈感受到了村民主动参与保护耕地的积极性，他觉得这是件大好事， “政府应支持、引导农民搭建自我管理土地、保护耕地的平台，农民的土地得让农民说了算，土地的收益分配也得让农民说了算，实现农地农民管。”

很快，这一提议获得了国土资源部门和镇政府的支持。

仅仅3个月时间，2009年6月，“直里村农民耕地保护协会”顺利挂牌成立。

同时，《直里村农民耕地保护协会章程》出台，确立了协会的工作范围、会员权利及义务、机构组成。协会下设耕地保护巡查、土地政策宣传、矛盾纠纷调解三个小组；聘请当地工作责任心强、文化素质高、群众基础好的村民小组长或有威望的老党员、老干部、退休教师担任会员，并选举产生各组组长。

协会秘书长李登泉说：“我们协会是农民自己的组织，是对自己的土地进行监管和保护。土地是我们的命根子，是生活的来源，我们只有把握好土地这一关，才能从根本上保障我们的正常生活。”

博弈

2009年8月，在当地引进的一个家禽中转站项目中，农民保护耕地协会第一次凸显出作用

2009年8月，协会成立刚两个月，一个禽类中转站招商引资项目进入直里村。“要20亩土地，就在我们前面”， 协会创始人、会长袁敖清说道。

“我们说良田不好用，这是定死的。”

原来，项目地需要设立在窑厂一带，而那附近有一个大的自然村，住着六个生产队。“项目地靠着村子太近，还有一个村人用水洗手啊，如果下雨水肯定要冲下来，对环境会有污染。”

面对征地矛盾，直里村耕地保护协会及时召开了会议。在直里村，镇政府开会拟定的招商引资项目，一部分会以通报的形式进行公布，并征求村民意见来做决定；一部分会直接拿到农民耕地保护协会进行讨论。由于农民耕地保护协会的会员代表的是大多数农民的意见，故多数会员的表态结果会成为项目通过与否的关键。

经过讨论分析，会员们大都认为，项目对村中的生活用水和环境会造成污染，影响村民的正常生活，且项目经营能力并不高，协会拒绝这个项目，该招商引资项目最终被否决。

尽管村委会因此减少了10多万元的收入，但会长袁敖清说：“眼前的利益少了些，但保护了耕地，是一件造福于子孙后代的大事。”

“我们现在想想，还是成功的，农民没意见了，我们心里也舒服了，更得到了农民对协会的认可。”袁敖清说。

现在，企业在直里村入驻前，都须征求协会意见。协会集体表决，决定是否同意项目落地。

而老袁开始成为村上的大忙人，因为几乎每天他都要到会员家里和村边的耕地上去转一转。他说，其实农民最关心的还是土地流转出去以后的就业、生计问题。农民耕地保护协会代表农民和土地使用企业谈判，用村里土地的同时必须要解决村里人的就业和社保问题。

受益

协会的工作，做到了让农民满意，更让农民受益

协会成立后，通过将农民分散的土地信息集中，将土地集中流转到农民合作社，保证了农民土地流转的及时与均衡，达到集中经营、规模经营、现代经营的效果。同时，协会与企业合作，搜集市场信息为土地流转提供积极服务。

“直里村有40亩零星山地，原来每亩收益才80元。通过协会的积极引导，直里村将每亩土地收益增加到400元，是原来的5倍。”李登泉举了个例子。

在拓宽农民意见表达平台、维护自身权益方面，协会发挥的作用也越来越大。2010年常州彩业集团欲征地35亩，村内仅开会三次便协调成功，且征地当月将补偿与保障等资金足额下发。

目前，金坛市农民耕地保护协会数量已发展到16家，覆盖全市所有镇（区）。每个农民耕地保护协会均有固定的办公场所，完善的制度章程，明确的工作职责，严密的机构组织。

鉴于协会民间组织的特性，金坛市探索筹备耕地保护协会指导站，对全市协会开展业务指导，帮助协会更好地发挥自我教育、自我管理、自我监督和自我服务的功能。

金坛市国土资源局局长黄克洪表示：“农民保护耕地的意识强了，建设用地报批等工作的效率也就提升了。”

两年多来，金坛市基本实现零信访。据不完全统计，全市农民耕地保护协会已监督实施土地整理项目2万多亩，制止违法用地约112亩，发放宣传资料1万多份，化解信访矛盾上百件，协助做好土地流转3万余亩。金坛市成功创建江苏省土地执法模范（县）市，荣获全国基本农田保护工作先进单位。

担忧

耕者有其权，不仅没有导致“局面失控”，而且实现了农民、村委、政府三者间的共赢

其实，在协会成立之初，金坛市国土干部曾直言不讳地指出：“稍有不慎，可能‘搬起石头砸自己的脚’。”

对“局面失控”的担忧，完全在情理之中。

成立这样的农民耕地保护协会，会不会形成农民对政府的对抗？协会由农民自发组织成立，能不能掌握正确导向？其人员配置和队伍性质如何认定？这些都是作为耕地保护主管单位的国土资源部门无法不考虑的问题。

直里村耕地保护协会通过实行组成结构的三三制，打消了政府的疑惑。三三制，即村组干部、老党员老干部、退休教师占三分之一，以坚持党的领导，确保协会与党的政策一致；村民中具有威望且较高素质的农民占三分之一，以保证始终代表农民利益，与农民和基层具有良好的贴合力和亲和力；优秀的年轻人占三分之一，以保证协会的决策与导向具有前瞻性。

另外，理事会7人，由村干部担任，并在协会内担任三个小组的负责人。协会会员以自愿方式加入，但须满足具有协调能力、宣传能力、组织能力、群众威信，并能服从领导、能起到模范作用等条件。理事选拔一般先由村委会拟定人选，而后在每季度会员集中学习时举手表决确定。会员每届任期三年，理事每届任期四年。

进一步优化耕地保护机制的思考 篇7

一、国内学术界相关研究综述

国内学术界在对现阶段耕地保护制度进行绩效分析的前提下, 分别深入研究了退耕还林 (还草) 、耕地占补平衡、农地征用补偿等问题。这些研究成果具有一定的启示作用, 对国家相关政策的制定起到了一定的参考作用。

1. 关于耕地保护制度绩效的研究。

不少学者认为, 目前中国耕地保护的绩效与制度安排的初衷还存在较大差距: (1) 经济的快速发展、人口的持续增长和城市化进程的推进消耗了大量的耕地资源 (吴正红、燕新程, 2007) ; (2) 耕地质量持续恶化, 后备耕地资源补偿空间越来越小 (张效军等, 2007) ; (3) 小规模的粗放型的经营方式导致耕地利用不充分、不合理 (王雨濛, 2007) ; (4) 非农化过程中建设用地利用粗放 (张效军等, 2007) ; (5) 耕地保护绩效的区域差异明显, 与区域经济发展外在压力和耕地资源禀赋具有较强的相关性 (吴泽斌等, 2009) 。其中的原因包括:1) 耕地产权不清晰、耕地保护的外部性、耕地价值不完全导致耕地保护市场失灵;2) 土地制度的不完善、耕地保护制度被扭曲、地方基层政府的行为失范导致政府失灵 (张效军等, 2007;郑丽, 2006) 。研究结果表明, 中国现行耕地保护政策还不够完善, 而进一步强化耕地保护政策实施效果的难度较大 (翟文侠, 2003) 。提高耕地保护制度的实施绩效, 一是充分考虑耕地利用的外部性, 建立耕地外部性补偿的激励和约束机制 (王雨濛, 2007;张效军等, 2007) ;二是把土地利用分区和土地利用收益分配相结合, 建立区域间的利益补偿机制 (吴泽斌等, 2009) ;三是拓展耕地保护的经济补偿范围, 激励农民的耕地保护力量 (姜广辉等, 2009) ;四是采取措施变动地方政府和非农企业的成本收益预算线, 使其耕地利用决策符合国家的耕地保护政策目标 (钱忠好, 2002) 。

2. 关于退耕还林 (还草) 制度的研究。

不少学者认为, 退耕还林 (还草) 补偿制度由于考虑了农民的切身利益, 在一定程度激发了农民参与的积极性, 有利于提高工程成效 (张卫萍, 2006) 。但还存在以下问题: (1) 政府对农民提供的经济补偿不能补偿农民的全部经济损失 (张树川等, 2005) ; (2) 中央与地方政府间利益分配不协调导致退耕还林地区负担过重 (张卫航等, 2002) ; (3) 经济补偿的有限性和退耕还林地区生态恢复的缓慢性导致农户响应政策的积极性不高 (张卫萍, 2006) ; (4) 对退耕还林工程缺乏长期有效的规划和相关制度约束, 损失了补偿费用的有效性 (陶文娣, 2007) 。完善退耕还林的经济补偿机制应该做好以下工作:1) 遵守“谁受益、谁补偿, 当前收益不低于过去、未来收益不高于现在, 差别补偿、方式多样性的原则 (羊邵武, 2000) ;2) 分地区、分林种实行不同的补偿标准;3) 分年度对农户进行不同数量的补偿 (李挥等, 2006) ;4) 延长补偿期限, 生态林的补偿期限应延长至国家收购为止, 对所还经济林也应进行长期补偿 (干磊, 2009) ;5) 通过国家拨款、跨区域补偿以及当地税收调节等多种途径取得补偿资金, 保证经济补偿制度的经济支持 (黄富祥, 2002) 。

3. 关于耕地占补平衡制度的研究。

不少学者认为, 目前耕地占补平衡制度实施过程中出现了补充耕地面积虚假、占优补劣甚至占多补少 (李明秋、张艳艳, 2007) 、耕地占卜质量不均衡 (王世忠, 2007) 的现象, 同时, 补充耕地的来源结构与中国今后耕地的后背资源潜力结构不匹配 (张琳等, 2007) 。其原因有: (1) 耕地占补平衡片面强调数量平衡, 缺乏新增耕地的质量衡量标准和检验机制 (崔邢涛, 2004) ; (2) 耕地质量的评估不准确导致, 使耕地质量下降 (王梅、曲福田, 2004) , 耕地存量隐性减少 (田光进, 2002;李相一, 2003) ; (3) 耕地占补动态平衡政策没有充分考虑区域差异性和耕地保有量的外部性, 对耕地潜力大的省份缺乏开发耕地的激励机制 (施建刚, 2007) 。要进一步完善耕地占补平衡制度, 需要:1) 建立耕地占补平衡考核机制 (张凤荣, 2003) , 考核指标体系应该选择气候、土壤和田间工程条件, 评价方法应该采用气候和田间地块质量参数逐级修正的方法 (徐艳等, 2005) ;2) 基于比较优势原则, 根据劳动地域分工以及社会经济发展的各项规划, 建立全国范围内的耕地异地占补平衡机制 (刘兆顺, 2005;王世忠, 2007) ;3) 建立多尺度的耕地供需动态平衡预警体系 (刘艳芳, 2004) ;4) 调整补充耕地的方向, 减少为利用地开放的比例 (张琳等, 2007) ;5) 优化农作物种植结构, 重视耕地质量的改善, 加大农业 (科技) 投入, 以提高耕地利用效率, 变相增加耕地面积 (王秀芬, 2005) 。

4. 关于农地征用补偿制度的研究。

理论界普遍认为, 中国现行的征地补偿制度设计不合理, 运行效率较低, 具体表现在: (1) 补偿标准偏低 (杜伟, 2007;郭斌、武小岩, 2007) ; (2) 补偿范围窄 (张合林, 2006;苑韶峰, 2006) ; (3) 补偿标准算法不科学 (罗玉洁、何珊珊, 2009) ; (4) 征地补偿非市场化 (苑韶峰, 2006;曾令秋、杜伟等, 2006) ; (5) 补偿方式比较单一 (张艳纯, 2007) ; (6) 补偿分配不公、征用及补偿程序混乱 (王芳、樊芳, 2007;罗玉洁、何珊珊, 2009) 。现行的征地补偿制度使耕地保护面临严峻考验, 必须完善农地征用补偿制度, 包括:1) 变“不完全补偿”为“相当补偿” (吴次芳, 2003) ;2) 变“不完全补偿”为“完全补偿” (诸培新, 2003) ;3) 按不完全补偿原则进行补偿 (陈江龙, 2002) ;4) 变不对等补偿为对等补偿 (徐元明, 2005) ;5) 变纯粹的经济补偿为实现“可持续生计”的补偿 (张时飞, 2004) 。同时, 可以采取多元化的补偿方式 (张艳纯, 2007) , 具体做法有: (1) 公共利益目的性差异补偿 (贾莉, 2009) ; (2) 土地区位差异补偿 (冯友健、于蕾, 2007) ; (3) 土地收益基金式的补偿 (王芳、樊芳, 2007) ; (4) 社会保障补偿和教育补偿 (卢海元, 2003;张术环, 2006) 。另外, 要改进征地补偿的计算方法, 提高征地补偿的公平性 (丁成日, 2007) 。

二、对耕地保护内在机制的分析

耕地保护的效果如何, 其政策设计具有直接的导向作用, 而政策执行主体的行为则是改革成败的关键。政府与农民是耕地保护工作中最基本的行为主体, 他们的政策意识与行为选择直接决定着耕地保护政策的实施效果。土地作为一种稀缺资源, 在农用与非农用两种配置之间存在着差异较大的边际净收益, 对利益的追逐往往导致农民更倾向于选择边际收益较大的一方。由于耕地资源利用中私人收益与社会收益、私人成本与社会成本的不一致性, 私人与社会在面对耕地资源做出用途选择时往往具有较大差异, 当私人倾向于选择非农化时, 必须由政府采取有效的保护措施。近年来, 以政府为行动主体的耕地保护政策的有效执行, 取得了显著成效, 但依然存在一定缺陷:一是耕地非农用带来的经济收益较大, 地方政府往往更愿意选择耕地非农化, 这种倾向与耕地保护政策目标相悖;二是现行耕地保护政策主要在于保证耕地总量, 在耕地质量保护、耕地数量与质量如何达到平衡统一方面还有欠缺;三是耕地的主要保护对象是农田, 农田的界定标准制定还存在值得进一步完善的地方;四是对对方政府的行为选择, 缺乏来自社会各界、尤其是来自农民的更为切实有力的监督和约束, 部分基层政府的行为失控不能得到及时有效的纠偏等等[1]。

因此, 无论是地方政府还是农民, 都存在将耕地进行非农化使用、获取更高收益的诱致因素, 片面倚重地方政府或者农民进行耕地保护, 都有潜在的“政府失灵”或“市场失灵”风险。必须对地方政府的行为加以有效约束, 对农民的行为给予有效激励, 确保二者的行为选择相互协调, 共同致力于耕地保护。由于农民与耕地的关系最为亲密和直接, 耕地是农民生存的资本, 农民必须成为耕地保护的主体, 耕地保护必须由政府行政行为转变成为农民的自觉行为, 政府在耕地保护中必须发挥好引导作用, 通过制定相应政策调动农民利用和保护耕地的积极性[2]。各地政府在实际工作中, 必须以统筹城乡发展的基本原则为指导, 以城带乡, 以工补农, 在强调政策落实与资金扶持的同时, 充分利用市场机制的作用, 通过提高农业生产与经营的比较效益来提高农民的耕地保护积极性, 通过城乡土地利益的合理分配来提高基层政府集约用地的积极性, 不仅要在提高土地集约利用效率、促进耕地保护起到积极效应, 而且还要有效促进农民的收入增加与生活改善。

三、进一步优化耕地保护机制的建议

第一, 优化耕地保护补偿标准, 完善耕地保护基金制度。在对农用地等级评价基础之上, 建议对基本农田的范围进行科学界定, 同时对农户实际耕种的土地面积进行确认;对农民保护耕地的成本与收益进行分析, 在此基础上制定科学合理的补贴标准, 完善耕地保护基金制度, 着力于补偿农民保护耕地的社会价值与生态价值, 确保在统筹城乡发展建设过程中耕地总量不减少、质量稳步提高, 让广大农民共享经济社会发展成果。

第二, 健全技术与制度支持体系, 鼓励农民加强耕地质量保护。在确保耕地数量保护的基础上, 建议把耕地质量作为一个独立的整体系统进行专门保护, 建立相应的耕地质量标准体系, 实行必要的耕地质量管理机制, 设立耕地质量整治基金, 使耕地质量管理纳入法治轨道。建立激励农民进行质量保护的技术支持体系与制度环境, 一是建立和完善主要农作物平衡施肥技术体系;二是强化耕地保护技术的研究与推广;三是对农民开展各种形式的能力培养, 对提高耕地质量保护水平的科技创新提出明确具体的激励措施。

第三, 稳定农村土地承包权, 强化农民耕地保护的心理预期。要进一步协调农民土地承包权稳定与调整之间的关系, 为农民对耕地进行长期性改良投资创设一种可预期的愿景。同时, 地方政府应更多地承担郊区土地服务于城市的功能价格, 加大对农业和生态建设的补贴保护力度。在稳定农民土地承包权的同时, 加大执法查处力度, 解决弃耕撂荒、粗放耕种和违法违章使用土地的问题。

第四, 规范农地流转行为, 协调农地流转与保护之间的关系。一是要对耕地流转价格进行科学合理的评估, 避免耕地低效流转现象出现;二是加强城乡边缘地带土地利用规划工作, 明确城市发展的基本界限;三是依托土地交易机构, 扩大“占补平衡”的区域范围, 缓解发达地区的耕地保护压力, 同时促进相对落后地区的耕地保护;四是农用地流转与农村宅基地复垦工程配套安排, 为农村宅基地复垦整理工程筹集资金, 减轻耕地保护压力;五是明确职责, 加强对耕地流转与保护的指导和管理。

第五, 搭建农民参与的制度平台, 鼓励农民参与土地整理。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则, 完善农民参与土地整理的支持政策, 鼓励农民参与土地整理工作。建议成立由农民代表、政府部门、村委、专家等组成土地整理联席会, 共同决定土地整理的全程事务, 并从法律法规上对农民的参与权给予保障。对于因土地整理而损害承包人财产权益的, 原则上应当根据《合同法》、《农村土地承包法》有关规定及法律精神给予合理补偿。

摘要：当前中国城市化、工业化建设和建设用地紧缺的矛盾依然十分突出, 耕地保护形势依然十分严峻。对国内学术界近年来关于耕地保护问题的研究成果进行了综述, 对耕地保护的内在机制进行了分析。认为, 耕地保护的效果如何, 其政策设计具有直接的导向作用, 而政策执行主体的行为则是改革成败的关键, 必须对地方政府的行为加以有效约束, 对农民的行为给予有效激励, 确保二者共同致力于耕地保护。提出要优化耕地保护补偿标准, 完善耕地保护基金制度;健全技术与制度支持体系, 鼓励农民加强耕地质量保护;稳定农村土地承包权, 强化农民耕地保护的心理预期;规范农地流转行为, 协调农地流转与保护之间的关系;搭建农民参与的制度平台, 鼓励农民参与土地整理。

关键词：优化,耕地保护,机制

参考文献

[1]钱忠好.中国农地保护:理论与政策分析[J].管理世界, 2003, (10) :60.

进一步优化耕地保护机制的思考 篇8

一、国内学术界相关研究综述

国内学术界在对现阶段耕地保护制度进行绩效分析的前提下, 分别深入研究了退耕还林 (还草) 、耕地占补平衡、农地征用补偿等问题。这些研究成果具有一定的启示作用, 对国家相关政策的制订起到了一定的参考作用。

1.关于耕地保护制度绩效的研究

不少学者认为, 目前我国耕地保护的绩效与制度安排的初衷还存在较大差距:①经济的快速发展、人口的持续增长和城市化进程的推进消耗了大量的耕地资源 (吴正红、燕新程, 2007) , ②耕地质量持续恶化, 后备耕地资源补偿空间越来越小 (张效军等, 2007) , ③小规模的粗放型的经营方式导致耕地利用不充分、不合理 (王雨氵蒙, 2007) , ④非农化过程中建设用地利用粗放 (张效军等, 2007) , ⑤耕地保护绩效的区域差异明显, 与区域经济发展外在压力和耕地资源禀赋具有较强的相关性 (吴泽斌等, 2009) 。其中的原因包括:①耕地产权不清晰、耕地保护的外部性、耕地价值不完全导致耕地保护市场失灵, ②土地制度的不完善、耕地保护制度被扭曲、地方基层政府的行为失范导致政府失灵 (张效军等, 2007;郑丽, 2006) 。研究结果表明, 我国现行耕地保护政策还不够完善, 而进一步强化耕地保护政策实施效果的难度较大 (翟文侠, 2003) 。提高耕地保护制度的实施绩效, 一是充分考虑耕地利用的外部性, 建立耕地外部性补偿的激励和约束机制 (王雨氵蒙, 2007;张效军等, 2007) ;二是把土地利用分区和土地利用收益分配相结合, 建立区域间的利益补偿机制 (吴泽斌等, 2009) ;三是拓展耕地保护的经济补偿范围, 激励农民的耕地保护力量 (姜广辉等, 2009) ;四是采取措施变动地方政府和非农企业的成本收益预算线, 使其耕地利用决策符合国家的耕地保护政策目标 (钱忠好, 2002) 。

2.关于退耕还林 (还草) 制度的研究

不少学者认为, 退耕还林 (还草) 补偿制度由于考虑了农民的切身利益, 在一定程度激发了农民参与的积极性, 有利于提高工程成效 (张卫萍, 2006) 。但还存在以下问题:①政府对农民提供的经济补偿不能补偿农民的全部经济损失 (张树川等, 2005) , ②中央与地方政府间利益分配不协调导致退耕还林地区负担过重 (张卫航等, 2002) , ③经济补偿的有限性和退耕还林地区生态恢复的缓慢性导致农户响应政策的积极性不高 (张卫萍, 2006) , ④对退耕还林工程缺乏长期有效的规划和相关制度约束, 损失了补偿费用的有效性 (陶文娣, 2007) 。完善退耕还林的经济补偿机制应该做好以下工作:①遵守“谁受益、谁补偿, 当前收益不低于过去、未来收益不高于现在, 差别补偿、方式多样性的原则 (羊邵武, 2000) , ②分地区、分林种实行不同的补偿标准, ③分年度对农户进行不同数量的补偿 (李挥等, 2006) , ④延长补偿期限, 生态林的补偿期限应延长至国家收购为止, 对所还经济林也应进行长期补偿 (干磊, 2009) , ⑤通过国家拨款、跨区域补偿以及当地税收调节等多种途径取得补偿资金, 保证经济补偿制度的经济支持 (黄富祥, 2002) 。

3.关于耕地占补平衡制度的研究

不少学者认为, 目前耕地占补平衡制度实施过程中出现了补充耕地面积虚假、占优补劣甚至占多补少 (李明秋、张艳艳, 2007) 、耕地占卜质量不均衡 (王世忠, 2007) 的现象, 同时, 补充耕地的来源结构与我国今后耕地的后背资源潜力结构不匹配 (张琳等, 2007) 。其原因有:①耕地占补平衡片面强调数量平衡, 缺乏新增耕地的质量衡量标准和检验机制 (崔邢涛, 2004) , ②耕地质量的评估不准确导致, 使耕地质量下降 (王梅、曲福田, 2004) , 耕地存量隐性减少 (田光进, 2002;李相一, 2003) , ③耕地占补动态平衡政策没有充分考虑区域差异性和耕地保有量的外部性, 对耕地潜力大的省份缺乏开发耕地的激励机制 (施建刚, 2007) 。要进一步完善耕地占补平衡制度, 需要:①建立耕地占补平衡考核机制 (张凤荣, 2003) , 考核指标体系应该选择气候、土壤和田间工程条件, 评价方法应该采用气候和田间地块质量参数逐级修正的方法 (徐艳等, 2005) , ②基于比较优势原则, 根据劳动地域分工以及社会经济发展的各项规划, 建立全国范围内的耕地异地占补平衡机制 (刘兆顺, 2005;王世忠, 2007) , ③建立多尺度的耕地供需动态平衡预警体系 (刘艳芳, 2004) , ④调整补充耕地的方向, 减少为利用地开放的比例 (张琳等, 2007) , ⑤优化农作物种植结构, 重视耕地质量的改善, 加大农业 (科技) 投入, 以提高耕地利用效率, 变相增加耕地面积 (王秀芬, 2005) 。

4.关于农地征用补偿制度的研究

理论界普遍认为, 我国现行的征地补偿制度设计不合理, 运行效率较低, 具体表现在:①补偿标准偏低 (杜伟, 2007;郭斌、武小岩, 2007) , ②补偿范围窄 (张合林, 2006;苑韶峰, 2006) , ③补偿标准算法不科学 (罗玉洁、何珊珊, 2009) , ④征地补偿非市场化 (苑韶峰, 2006;曾令秋、杜伟等, 2006) , ⑤补偿方式比较单一 (张艳纯, 2007) , ⑥补偿分配不公、征用及补偿程序混乱 (王芳、樊芳, 2007;罗玉洁、何珊珊, 2009) 。现行的征地补偿制度使耕地保护面临严峻考验, 必须完善农地征用补偿制度, 包括:①变“不完全补偿”为“相当补偿” (吴次芳, 2003) , ②变“不完全补偿”为“完全补偿” (诸培新, 2003) , ③按不完全补偿原则进行补偿 (陈江龙, 2002) , ④变不对等补偿为对等补偿 (徐元明, 2005) , ⑤变纯粹的经济补偿为实现“可持续生计”的补偿 (张时飞, 2004) 。同时, 可以采取多元化的补偿方式 (张艳纯, 2007) , 具体做法有:①公共利益目的性差异补偿 (贾莉, 2009) , ②土地区位差异补偿 (冯友健、于蕾, 2007) , ③土地收益基金式的补偿 (王芳、樊芳, 2007) , ④社会保障补偿和教育补偿 (卢海元, 2003;张术环, 2006) 。另外, 要改进征地补偿的计算方法, 提高征地补偿的公平性 (丁成日, 2007) 。

二、对耕地保护内在机制的分析

耕地保护的效果如何, 其政策设计具有直接的导向作用, 而政策执行主体的行为则是改革成败的关键。政府与农民是耕地保护工作中最基本的行为主体, 他们的政策意识与行为选择直接决定着耕地保护政策的实施效果。土地作为一种稀缺资源, 在农用与非农用两种配置之间存在着差异较大的边际净收益, 对利益的追逐往往导致农民更倾向于选择边际收益较大的一方。由于耕地资源利用中私人收益与社会收益、私人成本与社会成本的不一致性, 私人与社会在面对耕地资源做出用途选择时往往具有较大差异, 当私人倾向于选择非农化时, 必须由政府采取有效的保护措施。近年来, 以政府为行动主体的耕地保护政策的有效执行, 取得了显著成效, 但依然存在一定缺陷:一是耕地非农用带来的经济收益较大, 地方政府往往更愿意选择耕地非农化, 这种倾向与耕地保护政策目标相悖;二是现行耕地保护政策主要在于保证耕地总量, 在耕地质量保护、耕地数量与质量如何达到平衡统一方面还有欠缺;三是耕地的主要保护对象是农田, 农田的界定标准制定还存在值得进一步完善的地方;四是对对方政府的行为选择, 缺乏来自社会各界、尤其是来自农民的更为切实有力的监督和约束, 部分基层政府的行为失控不能得到及时有效的纠偏。 (1)

因此, 无论是地方政府还是农民, 都存在将耕地进行非农化使用、获取更高收益的诱致因素, 片面倚重地方政府或者农民进行耕地保护, 都有潜在的“政府失灵”或“市场失灵”风险。必须对地方政府的行为加以有效约束, 对农民的行为给予有效激励, 确保二者的行为选择相互协调, 共同致力于耕地保护。由于农民与耕地的关系最为亲密和直接, 耕地是农民生存的资本, 农民必须成为耕地保护的主体, 耕地保护必须由政府行政行为转变成为农民的自觉行为, 政府在耕地保护中必须发挥好引导作用, 通过制定相应政策调动农民利用和保护耕地的积极性。 (2) 各地政府在实际工作中, 必须以统筹城乡发展的基本原则为指导, 以城带乡, 以工补农, 在强调政策落实与资金扶持的同时, 充分利用市场机制的作用, 通过提高农业生产与经营的比较效益来提高农民的耕地保护积极性, 通过城乡土地利益的合理分配来提高基层政府集约用地的积极性, 不仅要在提高土地集约利用效率、促进耕地保护起到积极效应, 而且还要有效促进农民的收入增加与生活改善。

三、进一步优化耕地保护机制的建议

1.优化耕地保护补偿标准, 完善耕地保护基金制度

在对农用地等级评价基础之上, 建议对基本农田的范围进行科学界定, 同时对农户实际耕种的土地面积进行确认;对农民保护耕地的成本与收益进行分析, 在此基础上制定科学合理的补贴标准, 完善耕地保护基金制度, 着力于补偿农民保护耕地的社会价值与生态价值, 确保在统筹城乡发展建设过程中耕地总量不减少、质量稳步提高, 让广大农民共享经济社会发展成果。

2.健全技术与制度支持体系, 鼓励农民加强耕地质量保护

在确保耕地数量保护的基础上, 建议把耕地质量作为一个独立的整体系统进行专门保护, 建立相应的耕地质量标准体系, 实行必要的耕地质量管理机制, 设立耕地质量整治基金, 使耕地质量管理纳入法治轨道。建立激励农民进行质量保护的技术支持体系与制度环境, 一是建立和完善主要农作物平衡施肥技术体系;二是强化耕地保护技术的研究与推广;三是对农民开展各种形式的能力培养, 对提高耕地质量保护水平的科技创新提出明确具体的激励措施。

3.稳定农村土地承包权, 强化农民耕地保护的心理预期

要进一步协调农民土地承包权稳定与调整之间的关系, 为农民对耕地进行长期性改良投资创设一种可预期的愿景。同时, 地方政府应更多地承担郊区土地服务于城市的功能价格, 加大对农业和生态建设的补贴保护力度。在稳定农民土地承包权的同时, 加大执法查处力度, 解决弃耕撂荒、粗放耕种和违法违章使用土地的问题。

4.规范农地流转行为, 协调农地流转与保护之间的关系

一是要对耕地流转价格进行科学合理的评估, 避免耕地低效流转现象出现;二是加强城乡边缘地带土地利用规划工作, 明确城市发展的基本界限;三是依托土地交易机构, 扩大“占补平衡”的区域范围, 缓解发达地区的耕地保护压力, 同时促进相对落后地区的耕地保护;四是农用地流转与农村宅基地复垦工程配套安排, 为农村宅基地复垦整理工程筹集资金, 减轻耕地保护压力;五是明确职责, 加强对耕地流转与保护的指导和管理。

5.搭建农民参与的制度平台, 鼓励农民参与土地整理

按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则, 完善农民参与土地整理的支持政策, 鼓励农民参与土地整理工作。建议成立由农民代表、政府部门、村委、专家等组成土地整理联席会, 共同决定土地整理的全程事务, 并从法律法规上对农民的参与权给予保障。对于因土地整理而损害承包人财产权益的, 原则上应当根据《合同法》、《农村土地承包法》有关规定及法律精神给予合理补偿。

摘要：当前我国城市化、工业化建设和建设用地紧缺的矛盾依然十分突出, 耕地保护形势依然十分严峻。本文对国内学术界近年来关于耕地保护问题的研究成果进行了综述, 对耕地保护的内在机制进行了分析。本文认为, 耕地保护的效果如何, 其政策设计具有直接的导向作用, 而政策执行主体的行为则是改革成败的关键, 必须对地方政府的行为加以有效约束, 对农民的行为给予有效激励, 确保二者共同致力于耕地保护。在此基础上, 本文认为要从优化耕地保护补偿标准、完善耕地保护基金制度、健全技术与制度支持体系、鼓励农民加强耕地质量保护等五方面进行耕地保护。

关键词：优化,耕地保护,机制

注释

1 钱忠好:中国农地保护:理论与政策分析, 《管理世界》, 2003年第10期。

耕地保护机制 篇9

一、生态补偿与耕地保护的经济补偿

目前, 我国的耕地保护制度中比较注重对耕地经济价值和社会价值的保护, 而忽视耕地生态价值的保护。随着人们环保意识逐步提高, 强调耕地生态价值的保护, 建立耕地资源保护生态补偿机制显得十分必要。

(一) 是耕地保护外部效应内部化的要求

耕地作为一种数量有限而且不可再生的重要资源, 是土地资源中最重要、最珍贵的部分, 它对人类的生存和发展有着其他生产资料无法替代的作用。耕地保护具有非常显著的外部性。耕地保护的外部性指的是耕地保护的边际私人成本或边际私人收益与边际社会成本或边际社会收益相偏离, 耕地保护行为的收益或成本被其他社会成员分享或承担。耕地保护的外部性功能主要表现为粮食安全保障功能、社会保障的功能和生态环境保护的功能。解决外部性问题的最佳办法, 就是外部性内部化, 应寻找一些有效的方法或途径来将农户耕地保护的外部性进行内部化, 从而增强农民耕地保护的积极性, 防止耕地面积的减少, 建立耕地保护生态补偿机制即是耕地保护外部性内部化的要求。

(二) 是统筹城乡发展的现实选择

当前, 农民作为耕地使用者, 是耕地的经济效益、社会效益和生态效益的提供者, 但农民并没有独享这些效益, 因为耕地的社会效益和生态效益是外部效益, 为全社会所分享。因此, 要保障农民权益, 就必须建立相应的补偿机制。而耕地资源保护生态补偿机制将使农民获得一部分补偿, 这是他们保护耕地生态系统服务所应得到的回报。这显然是有利于保障农民权益, 也会增加农民的收入, 从而有利于统筹城乡发展。

(三) 是耕地价值得以保护和实现的重要途径

耕地资源具有经济价值、社会价值和生态价值的三重价值。在传统的发展模式中, 由于土地资源的生态价值往往不被考虑, 因此, 尽管土地资源能够产生巨大的生态和社会效益, 但无论是主动或被动的生态保护者一般都不能从市场上自动获得生态效益的经济补偿, 生态受益地区的经济发展又未考虑应承担的环境生态成本, 从而助长了资源开发者把开发造成的生态破坏的外部不经济性转嫁给整个社会。促进人与自然的和谐, 推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展道路是全面建设小康社会的目标, 完善耕地生态补偿机制, 正是实现这一目标的重要途径。

二、我国耕地保护机制中生态补偿的缺失

(一) 土地征收补偿中生态补偿的缺失

1.征地生态补偿的理论缺失。

在征收补偿理论研究方面, 国内理论界就土地征收中农民土地权益遭受侵害的经济学原因、历史原因、政策和制度原因等进行了多方面的探讨, 并提出不少建设性意见。如征地中农民基本权利保护的研究;征地对失地农民生产、生活方式所产生深刻影响的研究等。但以上的研究都不涉及征地生态补偿的内容。另外, 在土地生态价值及其损失研究方面, 目前的重点和热点主要集中耕地转型与土地整理、农地的外溢效应、土地的集约利用、土地资源的生态安全研究、农地生态系统服务功能及价值等方面。但是, 这些涉及生态系统服务价值评估的研究都没有对土地征收后土地利用后而引起的土地生态功能的变化作为研究对象, 没有针对征地生态补偿提出合理的补偿机制和补偿方式。由于土地的双重属性——资产属性和资源属性又是客观存在的, 作为环境资源, 土地生态系统拥有生态服务价值, 这是农地价值的一个本质属性, 这一重要内容的缺失恰恰反映了现行征地补偿制度的深层缺陷。

2.现行征地补偿制度中的生态补偿缺失。

在我国的征地补偿制度中, 实行的是部分补偿原则, 即当国家为了公共利益的需要必须征收个人或团体的私有土地而给其合法权益造成损害时, 国家针对具体损害给予相对人一定的补偿。根据我国《土地管理法》第47条规定, 我国征收土地是按照被征收土地的原用途给予补偿的。征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等, 其显著特点是征地补偿数额与土地所有者权益的价值不相等, 往往低于被征土地的市场价格。这与发达国家相比, 我国的征地补偿涵盖的范围明显较小。补偿金额是基于农地收益计算的, 不能准确反映农地转为非农用地的预期收益, 并且相对于土地的增值潜力, 土地补偿费远远低于土地出让价格 (一般占土地出让价格的) 10%-20%价征收, 没有以市场决定地价。耕地作为一种生态系统类型, 其生态价值也往往受到损害而不断减少, 正如前文所述, 其外部性价值, 即生态系统服务价值要远远超过其显化的经济价值。耕地价值的认识错位, 再加上征地者、使用者对利益的最大化追求和对耕地生态价值的漠视, 必然导致生态补偿在征地补偿中的缺失。

(二) 耕地污染防治中生态补偿的缺失

1.耕地污染防治生态补偿的理论缺失。

我国目前关于生态补偿的研究对象单一, 主要集中在森林资源、草原资源、流域的生态补偿上, 对于农业污染防治生态补偿机制, 特别是耕地污染防治生态补偿方面的研究, 理论和实践基础较薄弱。无法为我国农业生态补偿机制的构建提供扎实、可靠的素材和依据, 特别是耕地保护、农业清洁生产、节能减排耕作等引入生态补偿机制的理论和实践研究尚属空白。

2.我国现行耕地污染防治制度与实践中生态补偿的缺失。

随着我国农业现代化生产的不断加快, 现代化农业生产造成的各类污染也日趋严重。我国人多地少, 土地资源的开发已接近极限, 化肥、农药的施用成为提高土地产量的重要途径, 加之化肥、农药使用量较大的蔬菜生产发展迅猛, 不仅导致耕地污染, 还通过农田径流造成了对水体的有机污染、地下水污染和空气的污染。根据外部性理论, 由外部效应引起的市场失灵, 必须通过政府采取适当的经济干预手段使边际税率等于外部边际成本 (边际外部收益) , 使外部性“内部化”来解决。生态补偿机制就是通过一定的政策手段, 实行生态保护外部性的内部化, 让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用, 政府可以通过补贴来激励具有正外部性的活动。

就外部成本而言, 滥垦乱伐造成的水土流失, 耕地过度农作甚至超过了耕地自身的承载力而造成耕地质量下降, 过度使用农药、化肥造成土壤板结和城市饮用水质量下降等, 都对社会造成了一定程度伤害。目前, 我国已开展了退耕还林、保护性耕作等补偿试点示范, 取得了一定的成效, 但对于农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等环境友好和资源节约型生产措施方面却没有相关补偿政策, 难以调动农民环境保护的积极性。美国、欧盟等发达国家采用农业补贴鼓励农民采用环境友好型生产技术, 取得了较好效果。与之相比, 我国则缺乏相关农业生态环境保护政策和补贴, 制约着农业可持续发展的进程。因此, 实行农业污染生态补偿包括耕地生态补偿是解决农业污染问题的理性选择。

三、我国耕地生态补偿机制的路径选择

(一) 实现土地征收中生态补偿的建议

1.补偿的范围和内容的确立。

耕地保护经济补偿范围和内容主要包括:对产权丧失和转移的补偿、对耕地上的附着物的补偿、对农民的身份变化、社会保障等问题的补偿, 同时还应包括对耕地生态环境价值损失的补偿。耕地占用者将耕地转为其他用途, 破坏了耕地生态系统, 应按照破坏者付费原则, 支付一定的生态环境补偿费, 以弥补其占用耕地造成的对生态价值的破坏。一方面可以增加占用耕地的成本, 从而引导人们少占用耕地;另一方面可以使人们更加重视耕地的生态价值。这部分费用由政府收取, 专款专用, 用于生态环境建设。

2.补偿标准的确定。

由于我国耕地产权不清, 耕地补偿标准的确定往往只能通过非市场手段的多方评估来完成。应当建立一个由耕地供给方, 农村集体耕地权属代表、耕地需求方, 耕地流转后的拥有者、耕地管理方, 政府耕地管理部门的代表、耕地研究方, 耕地经济方面的专家学者组成的评估小组, 综合考虑耕地的价值构成, 根据市场价格确定补偿标准。也可以参考周边地区等面积商用耕地的出让价格作为标准, 按照相应级差, 依照一定比例, 确定一个各方都能接受的耕地补偿标准, 实现价格与价值的基本平衡。同时, 补偿标准制定中, 还应适当考虑了未来农业产量提高、农产品价格上涨、被征地农民社会保障水平提高等因素。

3.补偿方式的选择。

补偿方式要力求灵活多样, 从不同方面满足农民及耕地流转权利人或责任人的需求。最主要的形式是资金补偿, 即以政策倾斜和差别待遇、财政转移支付、现金或实物的直接补贴、补偿、减免税收等形式补偿;智力补偿和技术补偿相结合, 主要是为农民开展智力服务, 提供无偿的技术咨询和指导, 为受补偿群体或地区培养技术人才和管理人才, 提高受补偿者生产技能、技术含量和管理组织水平。

4.补偿来源的确定。

可以建立征地补偿金制度, 对因开发利用农地生态系统而损害生态功能, 或因生产、生活行为导致土地生态价值丧失的征收者和投资使用者收取经济补偿, 并对为保护和恢复土地生态及功能而付出代价的农户进行补偿。由于土地的资源属性决定其许多功能和服务具有公共物品的性质, 土地覆被变化中的外部性很难内部化, 在补偿过程中, 无法把邻地的不经济性纳入到补偿范围。因此, 要依靠政府建立不同层次的补偿金制度, 拓展实现补偿的有效途径。

(二) 构建控制耕地污染的生态补偿机制

1. 补偿主体的确立。

采取控制耕地污染的“清洁生产技术”, 会使农民遭受一定的经济损失, 但也会使环境得以改善, 为激励农民采取该技术, 社会应给予他们一定的补偿。政府作为社会公众的代表, 应该成为生态补偿的主体, 社会作为农业污染控制和农业环境建设的直接受益者, 也应该给予补偿。而采取“清洁生产技术”控制农业污染的农民则应该成为补偿客体。

2. 补偿标准的确定。

生态补偿数量的计算和确定是实现合理生态补偿的前提, 是生态补偿的关键环节。通常是生态补偿主体 (国家和生态环境受益地区) 对生态补偿对象为其获得的环境收益进行补偿。生态建设补偿额度确定的依据:资源环境核算体系及绿色GDP。应在调查农民的受偿意愿的基础上, 构建农民技术采纳的计量经济模型, 找出影响农民“是否采纳”以及“补偿多少”决策的主要影响因素, 结合这些主要影响因素确定合理的补偿标准。

3. 补偿方式的选择。

目前常用的生态补偿方式主要有:资金补偿, 即给采用“农业清洁生产技术”的农户一定的补偿资金, 保障其收益, 这是最常见的补偿方式;实物补偿, 即补偿主体利用物质形态的物品, 如新品种、新生产工具等对客体进行补偿, 实物补偿有利于提高物质使用效率;技术与智力补偿, 即研发新的“农业清洁生产技术”, 并将其推广和投入使用是一种技术补偿, 对农户进行环保教育, 提供无偿的指导、咨询是一种智力补偿;政策补偿, 即上级政府对下级政府、对补偿对象的权力和机会补偿等。设计补偿的配套政策应充分结合农户意愿, 采用多种形式相结合的有选择性的补偿方式。

4.补偿资金的融资方式。

建议从以下四个方面加以完善: (1) 公共财政预算资金。建立政府公共财政预算制度, 在编制年度国家预算时, 在中央和地方财政支出预算科目中建立农村环境保护与生态建设支出预算科目, 稳定和提高对农村环境保护与建设的财政投入。 (2) 培育和发展生态资本市场。利用股票市场支持具有比较优势和竞争优势的生态环保企业进行股份制改造, 将效益好的企业推荐上市;引进国际信贷, 目前, 美、英等国正加紧设立“绿色”投资银行, 这些银行将把环保项目作为贷款对象, 我国政府应抓住时机, 向这些银行开展“绿色工程”贷款, 大力发展环保产业。 (3) 建立生态建设补偿基金。由国家涉农部门和环保部门牵头建立“生态环境建设补偿基金”, 在国家财政拨款作为垫底资金的基础上, 号召有关企业、个人等捐款, 完善环保建设资金来源渠道。 (4) 发行环保生态彩票和生态环保债券等。

四、我国耕地保护生态补偿机制构建和完善的制度保障建议

(一) 我国耕地保护生态补偿的法律保障建议

1.要加强耕地保护经济补偿的法规体系建设。

法律法规是政府干预经济宏观调控的重要手段, 有利于解决耕地保护的外部性等问题。我国生态补偿规定大多是政策层面的, 而且政出多门, 未形成完整统一法律法规体系, 对生态补偿带来诸多障碍和限制, 有必要将其上升为法律规范, 使补偿制度成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。要借鉴国外成功的制度, 梳理我国有关法律法规, 突出生态环境利益和生态公共价值, 应从以下方面入手:一是加快土地生态补偿制度专项立法工作, 一些成熟的政策及时在法律上予以规范化, 使之实质上具有法律的地位, 使生态补偿有法可依, 既可以避免政府不合理的滥用补偿费用的情况, 又可以对市场机制下的生态补偿纠纷进行及时的处理, 为生态补偿制度的规范化运作提供法律依据;二是从法律上明确生态补偿的主体、范围、对象、方式、标准、补偿资金的来源及补偿资金的管理机制等, 使生态补偿有法可依, 避免政府不合理的滥用补偿费用, 并可以对市场机制下的生态补偿纠纷进行及时的处理, 为生态补偿制度的规范化动作提供法律依据。

2.进一步加强执法, 完善耕地保护生态补偿的监督机制。

完善耕地保护生态补偿的监督机制, 是加强和完善我国农村生态环境执法亟待解决的问题, 也是切实保护农民环境权, 发展生态农业的重要前提。一是建立工作目标责任制, 明确各级政府的责、权, 对生态补偿从资金筹集、资金管理到资金发放到农民手中实现全程监管, 严格执行相关法律程序;二是鼓励和推动环境友好的替代技术和限定性农业清洁生产技术标准的广泛应用, 对造成严重环境影响的不规范生产行为进行指导、监督和实施相应的奖惩措施;三是开展对生态农业补贴资金支持项目县农户的绩效评价, 根据合同规定目标, 制定具体的奖惩制度, 分别对绩效突出和绩效不明显的生态农业补贴县或者农户予以实施。

(二) 我国耕地保护生态补偿的政策保障及具体实施建议

1.完善对耕地资源的基础管理制度。

主要包括:完善耕地利用总体规划的编制及实施管理;强化耕地资源核查与监测制度;严格执行基本农田保护制度及耕地用途管制制度等。

2.建立健全补偿资金的征收、管理和发放制度。

建立农业生态环境补偿的征收、管理和发放机制, 实现补偿资金在受偿方和支付方之间的高效率转移支付, 以促进资金的合理使用, 防止资金的滥用和腐败;

3.建立健全耕地保护生态补偿标准核算制度。

耕地保护生态补偿标准的计算和确定是实现合理生态补偿的前提, 同时也是健全农业生态补偿制度的关键环节和难点所在。目前由于技术的原因, 土地的生态价值还难以准确量化, 在确定补偿标准的过程中既要深入调查研究, 又要综合考虑与农业生态环境相关的各方利益。在充分依据农业生态环境客观情况和“谁保护, 谁受益” (PGP) 的与“谁受益, 谁补偿” (BPP) 原则的基础上, 制定出兼顾补偿“接受方”和补偿“支付方”的补偿标准, 同时还要借鉴国内外的理论研究和实践经验, 综合运用机会成本法、资源环境核算体系及绿色GDP等, 开展科学的生态补偿标准研究。逐步探索从定性分析向定量分析转变的生态环境价值评估方法, 为耕地保护生态补偿提供透明的、操作性强的价值标准依据。

4.实施生态补偿税收制度。

实行合理的税收制度。对于耕地的生态功能以及社会效益等正的外部性通过税收予以平衡, 让有能力者即土地资源的使用者承担生态责任, 通过对土地使用者征收生态税进行征地的宏观调控, 保证用者付费, 防止“搭便车”现象的发生, 从而保护农民的权益。

参考文献

[1]王冰, 杨虎涛.论正外部性内在化的途径与绩效[J].东南学术, 2002 (6) .

[2]田春, 李世平.论耕地资源的生态效益补偿[J].农业现代化研究, 2009 (1) .

[3]陈会广.耕地保护补偿机制构建的理论与思路[J].南京农业大学学报 (社会科学版) , 2009 (3) .

[4]牛海鹏.耕地利用效益体系与耕地保护的经济补偿机制重构[J].农业现代化研究, 2009 (2) .

[5]李长健.完善我国农业生态补偿法律制度——以建设环境友好型社会为契机[J].吉首大学学报 (社会科学版) , 2009 (4) .

[6]裴永辉.农业面源污染控制的生态补偿机制研究[J].安徽农业科学, 2009 (30) .

耕地保护机制 篇10

1 我国耕地保护机制的现状

1.1 农民耕地保护的意识淡化。

从理论上讲, 农民为了生活, 为了家庭, 所以不辞辛苦的在土地上播种收获。然而, 现如今, 随着农民工进城务工的人流涌动, 农业生产成本不断攀升, 造成了增产不增收的想象。因此, 越来越多的农民将坚守耕地视为贫穷的主要影响因素, 甚至有些精明的农民认为, 粮食安全是为了城里人的安全。虽然, 现如今, 国家出台了一系列的政策来保护农民的土地承包经营权, 但是, 一些农民还在担心人口变动对耕地的调整。

1.2 村集体组织对土地的保护意识虚化。

我国土地相关管理规定, 农民集体所有的土地属农民集体所有, 管理上是由村集体组织或者村委会来统一管理。但是, 在目前看来, 大部分村集体组织只是概念上的一种形式, 已经名存实亡。这样就导致在对集体土地所有权的执行上存在缺陷和相关的程序, 而且在管理上存在很大的问题, 故此, 致使农民集体所有的土地所有权落在乡村干部的小团体手里, 从而, 集体所有土地归乡村干部小团体所有。这些小团体的人为了个人的利益, 将其转让收敛钱财。这样, 根本起不到保护耕地的作用。

1.3 地方政府的征地。

政府征地一方面是为了维护地方政府的正常运转, 另一方面是为政绩的需求二征地。现如今, 我国实行的是中央与地方政府实行的是“分税制”, 这种制度是一把“双刃剑”, 它既激励了地方政府发展经济的积极性, 但同时, 也纵容了地方政府通过收取土地有偿使用来达到收益的做法。甚至一些地区的土地有偿使用费相当于财政收入的50%, 这样在财政陷入困境时, 土地出让就成为了地方政府获取预算外资的重要来源, 致使许多地方政府将借地生财作为管理土地的准则。

2 如何做好耕地保护的土地管理新机制

2.1 建立以城镇规划管理区外围主要对象的分级管理机制

2.1.1 城乡界限明确

在很久时间以前, 我国对土地就实行管理制度, 而这种管理制度是以城乡一体化为主, 在这种土地管理制度的要求下, 对土地的管理模式也发生变化, 由单一型向多元化过渡, 而且在国家政策的支持下, 对城市以及农村中的土地管理取得了有效的成果, 保护了耕地。但是这种管理模式在后期的发展中, 受到一些因素的影响, 而出现了不好的现象。在对城乡的一体化管理中, 管理人员对待管理工作比较粗心, 而且对耕地的发展以粗放型为核心, 这种做法使人们在利用耕地的时候, 随意性较强。而且管理部门对于城乡界限的划分模糊, 使得城市在开展建设中, 不合理的占用土地, 肆意的开发利用土地资源使耕地减少。因此, 管理部门在管理耕地的时候, 要明确的划分城乡的界限, 以免出现滥用土地的现象。

2.1.2 建立以城镇规划管理区为主要对象的分级管理制度

首先, 城市在开展建设中, 会占用一部分的耕地, 因此在保护耕地中, 要对城市用地合理的规划, 并且各级部门的保护耕地, 要有严格的等级划分, 而且每一个等级在开展工作中, 要保护工作的质量。城市的周围有一部分的耕地属于边缘耕地, 对这一部分耕地的管理, 要在市场经济变化下, 实时的调整, 按照市场的需求, 调整耕地的结构。

其次, 要从政策的支持我国的耕地保护工作, 因此, 在管理土地中, 要建立耕地保护制度, 完善耕地管理体系, 在对耕地进行管理的时候有侧重点, 管理部门开展的工作也要有针对性。各级的管理部门都要对自己工作范围内的土地进行管理。例如:省级的管理部门, 在管理土地的时候, 管理的范围大, 以全省的土地为管理目标, 对全省的耕地使用情况严格监管。相对而言, 市级的土地管理部门, 负责的区域小, 只要管理好城市内部的土地就可以。在对耕地进行保护的时候, 各级的管理部门都要主动的承担管理的责任, 起带头作用。使保护耕地的工作能够顺利开展, 也能保证保护工作的效果。

最后, 在保护耕地中, 管理部门也可以运用先进的科技和工具, 提高保护工作的效率。同时根据管理区域的范围, 建立一个信息库。在过去管理耕地的时候, 都是由管理人员对区域范围内的耕地做记录, 在记录中清晰的记载了区域内的土地总量以及可利用的耕地数量。管理人员在下次统计数目的时候, 通过与以前数据的对比, 就知道在这段时间内, 耕地面积的变化情况。通过建立信息库, 可以为管理人员节省了工作的时间, 也能保证统计结果准确。

2.2 土地变更制度以及土地统计制度

在对耕地进行保护的时候, 还要建立一个土地变更制度。我国的耕地面积不是固定的, 每一年的数据都不相同, 因此, 要为耕地建立一个变革制度。在这个制度中, 要统计耕地面积, 统计的结果可以成为土地管理部门管理耕地的重要依据, 也可以使国家的耕地保护政策更加科学。土地的变更制度要保证获得的数据真实, 但是, 怎么样才能保证获得的数据准确是土地管理部门需要解决的问题。目前, 我国实行的土地变革制度在上报耕地变化情况的时候, 都是由下向上逐层上报, 最开始是由县级开始上报, 然后是市级、省级最后到国家, 在逐层的上报中环节多, 也容易出现数据出错的情况。因此, 要改变这种上报的模式, 如果是农业发展的原因, 耕地发生变化, 那么, 对耕地数据的变更的上报还是由县级开始。如果是城市建设而使耕地的面积发生变化, 那么对耕地变更统计由城市的规划区负责。上报方式的调整可以使耕地的数据更加准确。在保证统计耕地变化真实上还可以建立审批制度。

结束语

总而言之, 耕地保护俨然已成为可持续发展战略的焦点, 我国也将其确定为一项基本国策, 针对土地流失的严重形式, 宏观调控是必要的调节手段。所以, 建立健全土地管理机制, 将土地管理工作重点转移到城镇, 这样才能将土地与宏观调控有机的结合, 达到保护耕地资源的目标, 同时, 在健全管理机制外, 还要加强监督, 通过法律、社会、行政部门的有效监督, 这样才能形成一个系统的保护工程, 才能有效的遏制土地资源的流失。

参考文献

[1]李林, 李海燕.耕地保护生态补偿现状及政策建议[J].现代农业科技, 2015 (11) .

[2]杨世英, 田瑞波.新晃县耕地保护措施[J].现代农业科技, 2015 (17) .