权力制约机制

权力制约机制（精选十篇）

权力制约机制 篇1

一、我国权力制约问题的提出

随着社会主义民主法制建设的发展, 我国已初步形成一套法定的权力制约机制, 这其中有人民代表大会及其常委会对行政机关、审判机关、检察机关的监督, 也有审判和检察机关对行政机关及其工作人员的监督, 行政机关内部还有一套监察系统对其他行政部门及其工作人员的监察。但是从现实的运行来看, 明显存在三个方面的问题:一是自上而下的监督代替了平行制约的监督和自下而上的监督, 造成不少监督环节的缺位和误区;二是监督权受制于执行权, 专门的监督机构缺乏应有的权威和独立性, 造成不少环节的“弱监”和“虚监”;三是重视监督违法违纪, 疏忽监督失策, 追惩性的事后监督难以纠正和避免决策的重大失误。这些问题是导致权力过分集中、决策失误、政治腐败的制度原因。

党的十五大提出:“要深化改革, 完善监督机制, 建立健全依法行使权力的制约机制。”党的十六大报告再次明确提出, 要把“加强对权力的制约和监督”作为我国政治文明建设的重要内容。党的十七大进一步强调, 要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。党的十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》, 其中一项重要内容就是“健全权力运行制约与监督机制”。人类文明发展的大量史实表明, 健全的权力制约机制与市场形态转型、政治文明发展、社会组织建设以及伦理道德进步具有紧密的正相关性。在建设社会主义法治国家的语境下, 构建有效的权力制约机制已成为我国政治文明建设的重要方向。

二、权力制约的基本范式

权力制约是现代政治文明的基本要求。政治发展涵盖民主政治的建设、政治效率的提高、政治运作成本的降低、政治透明度的增加以及权力腐败的减少, 所有这些均有赖于构建有效的权力制约机制。

对权力运行的制约和监督可以从多维视角加以观照, 因而也就有多重制约模式可供选择。人类政治文明的成果为我们提供了三种基本的权力制约范式。

1.以权力制约权力, 是指不同权力体系之间和同一权力体系内部不同权力之间的制约。这种机制建立在分权理论基础之上, 客观上要求科学、合理地配置权力, 在各权力系统之间建立起既彼此独立又相互牵制的关系, 使之始终保持均衡态势, 从而达到杜绝绝对权力出现的目的。以权力制约权力的核心是建立分权与制衡的权力结构。

2.以社会制约权力, 即非国家权力对国家权力的制约, 主要是依靠社会组织、社会团体、社会成员、社会舆论来约束国家权力, 维护公共利益, 使其按照人民的意志运作。这一范式的基础在于以人为本原则、主权在民理念和民主法治精神, 关键在于依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。政治文明的要义, 就是通过民主法治程序对权力运作加以规范, 扩大公民权利, 限制国家权力, 促进人的全面而自由的发展。

3.以法律制约权力, 即权力的行使和运用必须在法律的许可范围内, 通过宪法和法律约束权力, 防止权力的膨胀和滥用, 这是现代国家法治的基本要求。从根本上说, 对权力的行使规定程序、边界和限度, 可以为权力提供合法性证据和正当性理由。作为一种治国方略, 现代法治以约束公权, 保障私权为核心价值, 强调权力秩序依赖于法律规则的制度安排。以法律制约权力, 必须通过法定程序构建制约和掌控权力运行的法律法规体系。

三、我国权力制约机制构建的路径

要解决权力过分集中、决策失误问题, 要彻底铲除产生腐败的体制上的缺陷, 就必须进一步建立健全中国特色社会主义权力制约机制。为此, 至少应该做到以下三个方面:第一, 为了防止权力的膨胀和滥用, 必须对权力进行法律上的限制, 由法律明文规定国家权力的内容、行使范围、行使方式等等;第二, 严格按照法律规定来确定不同权力之间的相互关系, 并使之制度化、形式化;第三, 除法律上的权力限制以外, 还应该确立广泛的社会监督机制和社会监督网络。具体地说, 可以从以下几个方面着手:

1. 权力的相互制约。

根据我国国情, 要完善权力之间的互相制约, 必须推动分权化改革。这项改革应当包括以下三个方面:一是合理划分中央与地方各级政府的职责权限, 并用法律的形式加以保障。通过适当的分权制度安排, 中央和地方政府在完成各自的法定职责方面都拥有足够的权能, 改变地方政府财权与事权不对称的状况。二是在同级党委、政府、人大、政协、司法机关之间进行适当分工。各级党委要在坚持党的领导的前提下, 进一步明确职责分工, 保证同级政府、人大、政协、司法机关依法履行自己的职责。当前的重点应当放在支持人大对“一府两院”工作的监督上, 同时要保证司法机关依法独立办案。三是在“一把手”和领导班子其他成员之间进行适当分工。有必要重申党委集体领导和个人分工负责相结合的原则, 坚持重大问题由党委集体讨论决定, 防止“一把手”个人说了算。同时, 要进一步明确领导班子内部分工, 切实做到各司其职, 各有其权, 各负其责。

2. 权力的内部制约。

从我国的现状来看, 要实行权力自身的内部约束, 最重要的是强化权力内部的监督系统, 使其能独立有效地发挥作用。我国目前的监督机关一般实行双重领导, 即一方面受同级党委和政府的领导, 另一方面受上级监督机关的领导。这样, 监督机关实际上成了当地党委、政府的工作机关。它在人事和行政上受当地党政机关的领导, 很容易受到当地权力部门的干扰和各种利益的牵制, 从而极大地削弱了其应有的监督功能。为此, 为了实现有效的权力内部监督, 必须要理顺党内监督体系, 保证党内监督机关应有的独立性, 避免来自各级领导层的压力和阻遏, 进一步强化纪检监察机关职能, 扩大其权限, 实现党内监督权威化。

3. 权力的外部制约。

一是对国家权力的内容、行使范围、行使方式要有明确的规定。在体制转轨过程中, 出现了许多新的公共权力, 如果对这些权力的行使空间和行使方式缺乏明确的法律规定, 权力运行的界限比较模糊, 人民群众对公共权力的制约和监督就会因为缺乏法律依据而无法落实到实处。二是提高公共权力行使的公开度和透明度。权力运行的公开和透明是约束公共权力的基本条件。如果决策与施政不公开, 人民群众不能及时了解真情, 那么选举就失去了基础, 监督就失去了前提, 罢免就失去了依据, 权力制约就会形同虚设。三是培养公民的监督意识, 加强政治参与的制度化建设。权力制约的主体是广大人民群众, 广大人民群众的主人翁精神、社会监督意识和政治参与热情是对公共权力进行外部制约的思想前提。制度化的参与渠道是实施权力外部制约的保证。四是加强新闻舆论监督。新闻舆论监督具有较强的时效性、较宽的辐射面、较高的透明度、较大的威慑力, 是权力外部监督的重要手段。应该进一步完善舆论监督机制, 使各级国家机关及其工作人员置于有效的新闻舆论视野之下, 这对弥补法制建设和道德规范方面的缺失, 有着不可替代的作用。而且新闻自由能够给人们参与感, 不失为人民实施监督的有效途径。

参考文献

[1]孙晓莉.中国现代化进程中的国家与社会[M].北京:中国社会科学出版社, 2001.

[2]闫德民.权力制约范式论析[J].社会科学, 2009 (7) .

公共权力制约与监督机制 篇2

【关键词】公共权力；制约； 监督；综述

文章编号：issn1006―656x（2014）05-0360-01

公共权力是为实现公共利益，根据公众意志对社会公共生活进行组织、协调、控制的支配力量，其行使主体是执政党、政府以及承担公共管理职能的社会组织。公共权力是促进社会发展的必要手段，其运行的实质是对社会利益关系进行调整以实现公共利益。思想家孟德斯鸠则认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。列宁也曾明确指出，权力不受制约，必然导致无节制的堕落。在我国，尽管公共权力的基本属性已获得根本改造，但是，由于制度的缺失、人的自私性以及封建文化等多种因素的影响，仍然存在着公权私用、滥用和腐败等权力异化现象的出现。因而，加强对公共权力进行监督与制约十分必要的。权力制约与监督机制历来都是政治学研究的重点问题之一，进入到21世纪后，关于权力制约与监督机制的研究逐渐成为国内学术界研究的热点问题。

一、公共权力的概念

关于公共权力的概念，国内外有许多学者对此进行了认真的研究，并做出了各种不同的解说。一个比较常见的观点是：权力就是一个人或者一个组织迫使他人放弃自己的意志而实现某一目的的能力。公共权力也可以理解为公权利，是为管理公共事务而设定的。人类作为群居动物，需要组织起来适应自然环境，因而需要处理许多公共事务，也就需要一种凌驾于社会个体之上的公共权力。公共权力的使命是维护和促进私权。但公共权力自产生起，就与私权利不可避免地产生对抗，尽管对抗的范围、方式各不相同。而且这种对抗性是天然的，不可化解的。试图以公共权力基本目的公共性来否认或者掩盖其与私权利的对抗性是徒劳的。因为公共权力本源自私权利，是私权利的让渡；同时公共权力行使的方式主要体现为对私权利的限制。公共权力在具体的行使权力的过程中，受种种个人或小集团利益的诱使，权力就可能出现异化现象，产生腐败，寻租等行为，对私权利构成侵犯，从而需要对公共权力进行约束。

二、公共权力的权力制约与监督机制

权力的权力制约与监督机制，即以权力制约权力，其理论上的系统化始于孟德斯鸠，实际应用始于美国建国宪法。其基本原理是将国家权力一分为三，使其在分工的基础上互相制约。

在这一方面，涉及的主要问题就是如何科学配置权力，并使不同权力之间能够相互制约、相互监督。杨长青认为，要加强对权力的监督和制约，就“要适度分解权力.构建权力之间的制衡关系”，具体而言，他认为可以通过“分解‘一把手’过分集中的权力”、“限制领导干部兼职”、“理顺党委和政府的关系”、“正确处理地方党委和人大的关系”、“正确处理上下级关系”来使各种权力之间形成相互制约。同时他认为还应“建立垂直的监督领导体制”、“理顺纪检、监察和检察机关的工作关系”来“要强化专门监督机构的权威，以权力制约权力。“只有从权力内部对权力进行分解，并在此建立一个稳定的、相互制约的权力体系，以权力之间的关系来制约权力”才能有效地控制权力。“强化权力制约的关键是实现权力的合理分工和相互制约”。完善我国权力制约和监督体制，需要加强“人民代表大会制度下国家机构设置和权力制约监督”，加强“各级权力机关相互间的制约监督”、“国家权力机关对国家行政、审判、检察机关的制约监督”、“行政系统内部的制约监督”、“司法系统内部的制约监督”。吴振钧提出要对权力进行横向和纵向的合理配置。要在横向上做好“党政合理分权”、“政企合理分权”、“政事合理分权”、“国家机关合理分权”四个方面的工作，同时也要在纵向上使“中央与地方的权限划分科学合理，运行有效”。

三、公共权力的法律制约与监督机制

浅谈健全权力制约与监督机制 篇3

关键词：新形势 权力制约监督

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对加强反腐败体制机制创新和制度保障进行了重点部署。2013年11月13日，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山主持召开中央纪委常委会，会议强调，各级纪检监察部门要把思想和行动统一到三中全会的精神上来，扎实推进反腐败体制机制创新和制度保障。要深刻认识全面深化改革与推进党风廉政建设和反腐败斗争的关系，发挥纪检监察机构在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的作用。

为此，笔者现就健全权力制约与监督机制的课题浅谈几点看法。

1 健全权力制约和监督机制的形势任务

党的十八大报告明确指出，严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。《决定》再次强调，要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。从实践看，由于权力制约不力、监督乏力，少数主要领导干部把权力作为谋取个人利益的工具，习惯凌驾于班子集体之上、凌驾于组织之上，大搞“一言堂”，甚至一手遮天。这些年，纪检监察机关查处的腐败分子中，有相当一部分就是主要领导干部。我们必须加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，保证一把手位高不擅权、权重不谋私，切实做到为民务实清廉。

2 健全权力制约和监督机制的理论基础

权力是社会政治生活的核心，其运行是否科学有效，是判断一个国家政治文明和发展水平的重要标志。形成科学有效的权力制约和协调机制是时代和社会实践发展的需要。监督是权力的单向运行，是权力授予主体控制被授予权力的行使，以保障权力行使符合授予意图。制约是权力主体之间权力的相互钳制，以防止任何一方滥用权力，具有权力运行的双向性。但监督与制约都是为了防止权力的滥用，都体现了对权力的控制。

第一，加强行政监察和审计监督。行政监察机关具有教育、纠偏、惩戒和保护等职能，其调查和政纪处分权具有较强的威慑力。行政监察机关要把监察监督渗透到行政管理的各个环节和层面，加强对公职人员特别是主要领导干部的廉洁教育和严格监督，深入开展执法监察、效能监察和廉政监察，推进权力依法行使和公开透明运行。审计机关要充分发挥自身熟悉财政财务工作、精通查账业务等专业优势，通过任期审计，进一步加强对主要领导干部在经济决策、经济管理和财经政策执行等方面的审计监督。

第二，要健全群众监督、舆论监督、法律监督机制，运用和规范互联网监督。舆论监督是人民群众行使监督权的一种直接方式，法律监督是促使领导干部依法行使权力的重要保证。各级领导干部特别是主要领导干部要自觉接受群众监督和舆论监督，真诚欢迎各方面的意见和批评。要着力拓宽信息沟通渠道，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，最大限度减少领导干部失职渎职、滥用职权等行为的发生。

第三，适当分解主要领导干部的权力和责任。形成领导班子成员内部相互制约和协调的权力运行闭环系统，是对主要领导干部的权力进行制约和监督的有效方式。应按照分工负责原则来确定主要领导干部分管的事项、掌握的权力以及应负的责任，减少行政干预。同时，健全纪检监督谈话制度，实时掌握监督对象的思想动态，督促他们更好地正确行使权力、发挥主要领导的作用。

3 健全权力制约监督机制的措施建议

要想实现权力运行的程序化和透明化，健全权力制约监督机制，有以下几方面的措施建议。

第一，通过公开、公正、公平的法律程序制约权力的行使。党的十八大报告提出要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。这表明了权力运行机制建设的重要性和紧迫性，并且从顶层设计的高度提出了明确的改革方向和具体要求。

第二，加强党内监督。应该健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善直接联系和服务群众制度，加强党内监督，实现党内监督常态化。

第三，加强权力运行制约和监督机制的整合与协调。加强党和国家整个反腐败机构的整合与协调，应在纪委的统一领导下，协调好监察部门、国家预防腐败部门、检察院反贪部门、审计部门等机构的反腐、防腐职能。明确各自的分工和各自在整体中的地位，以及整体中各个环节的联系、衔接，使各机构能更好地分工协作，形成更有效的运作机制。

第四，引导、规范和有效管理网络监督。要高度重视运用和规范互联网监督，建立健全网络舆情收集、研判、处置机制和引导、反馈、应对机制；加快互联网监督的法治建设进程，对制造和传播网络谣言的行为依法加以打击，推动网络监督走上法治化、规范化轨道，不断提升网络监督的正能量。

参考文献：

[1]马瑞灵.从权力过分集中到权力监督与制约[J].青海师范大学学报（哲学社会科学版），2002（03）.

[2]沈岸，赵尉.简析新形势下我国权力腐败问题[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2010（06）.

浅析如何完善我国的权力制约机制 篇4

关键词：权力,权利制约,道德制约,公民社会

一、健全权力制约机制的必要性分析

就权力的产生来看, 权力起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要, 就其本质而言, 权力乃是一种公共意志, 是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理力量。

1、实现社会主义法治国家的前提

我国改革开放的总设计师邓小平总结了中华人民共和国成立以来的历史经验和教训, 特别是“文化大革命”给中国社会主义建设带来的灾难性后果, 多次强调权力制约在国家政治生活中的重大意义。邓小平深刻地分析了诸多弊端存在的根源, 认为这些弊端首先“同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系”。这是个认识问题, 是最重要的根据。其次, 我国“长期缺少严格从上而下的行政法规和个人负责制, 缺少对于每个人职权权限的严格明确规定”。即法制不健全, 缺少权力制约的制度。最后, “干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法, 反正工作好坏都是铁饭碗, 能进不能出, 能上不能下”。即缺少竞争机制。

由此可见, 权力制约与法治是密不可分的。权力制约是实现法治的重要手段, 也是法治国家的重要内涵。法治意味着控权制度的存在和权力制衡原则被遵守。社会主义国家的性质决定了国家的权力真正属于人民。但是, 权力的所有者与运用者的分离及权力本身的扩张性、腐蚀性使权力在运行过程中出现了偏差, 再加上我国是从半殖民地、半封建社会中脱胎而来, 封建特权思想不可能因社会主义国家的建立而销声匿迹, 反而因经济不发达、经济体制的转型等因素使得权力异化现象还比较普遍。所以, 对权力进行制约是实现社会主义法治国家的前提。

2、执政党执政的基本保障

早在建国前, 毛泽东回答黄炎培如何跳出兴衰“周期率”时就明确指出了答案:“就是民主”——“只有让人民来监督政府, 政府才不敢松懈。只有人人起来负责, 才不会人亡政息”。这里的“人亡政息”, 实质就是讲的社会主义新型政权避免覆灭的问题, 讲的是共产党代表人民长期执政的问题。1957年, 邓小平在《共产党要接受监督》一文中深刻地指出:“宪法上规定了党的领导, 党要领导好, 就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义, 就要受监督, 就要扩大党和国家的民主生活, 如果我们不受监督, 不注意扩大党和国家的民主生活, 就一定要脱离群众, 犯大错误”。

二、权力制约的表现形式

从古今中外看, 对权力进行制约的机制大致有三种, 即以权力制约权力、以道德制约权力和以权利制约权力。

1、以权力制约权力

这一机制的核心问题是分权, 并使不同权力机构机制既存在于民主社会, 也存在于专制社会。在专制社会中, 最高君主的权力一般是集中而不是分散的, 对这种权力一般是没有有力的监督和制约的。但最高君主也不可能事必躬亲, 处理所有的统治事务, 因此不得不让其他官吏参与到统治系统中, 赋予他们一定的权力。但是, 最高君主为了维护自己的持久统治, 防止官吏们胡作非为, 便设立了一定的监督机构对其进行监督或使其相互监督。

2、以道德制约权力

这一机制的涵义是通过学习和教育的方法培养各级官员的道德信念, 使他们树立正确的权力观, 培养勤政廉政意识, 能够以内心的道德力量抑制外在的不良诱惑, 自觉地约束自己, 正确地行使手中的权力。

通过学习和教育的方法培养统治者的品德的思想古已有之。在西方, 最著名的倡导者是柏拉图和亚里士多德。亚里士多德认为统治者应当具备明哲、节制、正义、勇敢四种品德。在我国古代就是儒家倡导的“德政、仁政”。

3、以权利制约权力

这种制约机制是民主社会所独有的一项治国方略。以权利制约权力包含两层意思。承认公民的各项权利如财产权、人身自由权等, 政府的公权力不能超过界限而侵入公民的私权利领域;当政府的公权力越过界限侵犯了公民的私权利时, 公民有权利获得补救或赔偿, 如行政复议、行政诉讼和国家赔偿。

法律赋予公民制约权力的私权利有很多, 如选举权, 公民有权选举他们认为合适的领导人或官员, 也有权罢免他们认为不合适的领导人或官员;参与权, 这种权利主要体现在立法、行政听证和司法陪审制度中, 在参与的过程中, 公民的意见或建议影响着公共决策的形成;言论自由权, 公民可以将所见所闻公布于外, 可以发表评论并传播给其他公民, 这种言论自由具有舆论监督的功能;对滥用权力进行批评、建议、揭发、检举和控告的权利以及获得救济的权利。以权利制约权力的机制是以承认公民的权利为根本前提, 以保护公民的权利为最终目的。因此, 只有在以人为本的社会也就是在民主和法治社会才能得到重视和实现。

三、我国权力制约机制存在的主要问题

第一, 局限于国家政治生活领域, 忽视了国家政治生活领域外的力量对国家权力的制约。这只是用一种国家权力制约另一种国家权力, 而没有考虑用来自国家政治生活外的力量制约国家权力。这样, 不管怎样分权、怎样制约, 动用的资源都局限于国家政治生活领域。而在“国家社会化”的背景下, 政府权力制约更应该是经济、政治和文化等各社会领域的综合作用。

第二, 过于强调分权的形式, 导致对内容重视不够。对以权力制约政府权力来说, 国家权力究竟是分为三权, 还是更多, 并不具有决定性作用。实际上, 制衡才是最重要的。不管分几权, 只要能够充分实现制约, 就是进步, 就是为实现权力制约、为实现民主作出了贡献。

第三, 在实践过程中, 对人民的权力重视不够, 民主得不到保障。这种“代议的民主”最容易产生的变化是, 人民的代表在进入国家政治生活领域后, 其人民代表的性质逐步淡化。

四、完善权力制约的途径

第一, 加强公民社会对权力的制约。对于公民社会的内涵有许多种观点, 亨廷顿认为, 公民社会是与国家或政府相对的一个概念, 公民社会的目的在于公民的政治参与及对政府的制约。怀特认为, 公民社会是处于国家和家庭之间的大众组织, 它独立于国家, 它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成。哈贝马斯认为, 公民社会是独立于政治国家的“私人自治领域”。它由两个领域构成, 一是市场经济体系;二是由私人组成的、独立于政治国家的非官方组织所构成的社会文化系统, 他称之为“公共领域”。可见, 公民社会是处于国家与家庭之间的大众组织, 它是由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员结合而成的组织或机构, 包括非政府 (非营利) 组织、志愿性社团、协会、公民自发组织起来的运动等。公民社会独立于国家, 具有自主性。对权力的制约不仅需要强度, 而且需要广度, 公民社会是国家政治领域之外的一种社会力量, 它对权力的制约可以通过如下途径: (一) 通过直接参与决策的方式来制约权力。一方面利益群体可以自身切实的利益问题为根据, 从保护和实现相关利益出发, 发现现行法律法规和政策的不足, 经过周密思考和研究, 就相关问题提出立法动议, 并最终促使法律的出台;另一方面, 利益群体根据自己所代表的特定利益, 直接向司法机关提出诉讼, 或者是当某人提出的诉讼所寻求目标正好是自己群体致力追求的, 利益群体就会主动协助司法机关解决问题, 并向这个人提供援助。 (二) 通过舆论方式监督。舆论监督是社会监督的一种, 是指舆论机构利用舆论工具的媒介作用反映广大群众的愿望和要求, 揭发检举和控告各级国家机关及其工作人员违法渎职的行为, 进行行政法制监督的一种形式。

第二, 加强法治理念的宣传。权力制约的实现应以法治理念的确立为先导。法治从精神到形式都对政府权力的行使提出了要求。法治精神的实质是关于法在与国家和权力交互作用时人们对这一关系所选择的价值标准和心态, 即法律至上地位的认同问题, 它回答的是法律是否具有最高权威的问题。无论何种形态的社会, 总有一个至高无上的权威的存在。如果公众心目中认同的最高权威不是法律, 而是所谓的“权力”、“权力道德”, 那么这个社会就不是法治社会。在凡有权力高于法的地方, 法都是随执掌权力的人的意志而被随意制订的。只靠人的内心自律而没有外在的刚性的制度、理性的法律加以约束, 是极其危险的。在这种社会里, 人们既无法信赖法律也无法依靠法律, 只能转而投向“人身依附”或“权力依附”, 结果就是“权钱交易”、“权力寻租”等贪污腐败现象横行于世, 而公民权利则惨遭践踏。

认真考察中西方的法治道路, 我们可以发现二者在历史上都曾有过“人治”与法治之争, 但是却走上了不同的治国之路。究其原因, 归根到底是文化传统的差异。在我国传统文化中儒家无疑占主导地位, 而其关于人的核心理念是“人性本善论”。由此出发, 在涉及治国方略时, 性善论认为, 既然人性是善的, 就没有必要建立健全各种法律制度, 只要加强道德感化即可。只有在道德感化无法奏效的情况下才辅之以法律, 即所谓“德主刑辅”。这样, 法律就成了道德的附庸。在对待个人权利问题上, 儒家传统主张义务本位, 忽略对人性的追求, 过分强调国家、集体的利益。舍小家, 顾大家成为光荣传统, 这与西方法治、人权观念是格格不入的。相反西方文化则是一种“人性本恶论”。西方对人性的不信任是他们重视法律、尊重法律的根源。西方对待个人权利时, 讲究个人私有财产神圣不可侵犯, 国家利益、集体主义的观念不是很流行。因此, 当前, 我们要实现由“人治”国家向法治国家的转变, 就必须从根本上摒弃传统的性善论, 以理性的眼光来审视人性。应加大力度宣传人民主权精神, 张扬制度优先理念, 树立法律至上权威。由于“人治”传统导致人们对权力的极度推崇和“官本位”思想的根深蒂固, 使得一些领导干部缺乏正确的权力观, 甚至把这种观念带进党内, 不愿意也不习惯接受权力制约;一部分群众认识不到自己有做主人的“天赋人权”, 把自己定位于受支配地位的“被领导者”, 缺乏制约领导干部权力的自觉性。概言之, 公仆和主人意识的错位, 党内平等意识的淡薄, 是影响制约权力的深层次原因。所以, 领导干部要不断加强政治理论学习, 因为只有不断加强自身的政治理论学习和党性锻炼, 逐步强化宗旨意识和群众观念, 才能在灵魂深处筑起一道防腐堤坝, 才能自觉接受他人监督。

参考文献

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加强权力运行监督制约机制的思考 篇5

内容提要：把权力关进制度的笼子里，建立健全权力运行监督制约机制，是关系党和国家前途命运的重大问题。笔者认为目前权力运行监督软弱无力且漏洞较多，不愿监督、不敢监督、不去监督、无法监督等问题还比较突出。为了解决这些问题，一要建立宣传教育机制，端正权力意识；二要建立制度防范机制，规范用权行为；三要建立考核评价机制，提高用权质效；四要建立责任追究机制，治理用权失误；五要理顺监督机制，切实保障各监督主体充分协调发挥作用；六要加快权力运行的法制建设。

保证权力正确行使是党执政的核心问题，也是体现党的先进性的本质问题。纵观古今中外，腐败都是权力运行失控、失衡所致。所谓权力腐败，指的是执掌权力的某些机关或干部背离公有权力的性质和原则，把权力私有化、关系化、特权化、商品化，为个人或小团体谋私利。权力腐败的实质是公有权力被滥用，而缺乏必要监督的权力，就有可能被滥用。因此，加强权力监督，建立健全权力运行监督制约机制，是关系党和国家前途命运的重大问题，必须高度重视，采取有效措施切实加以解决。

一、存在的主要问题

强化监督仍然是党风廉政建设工作中的一个薄弱环节，对权力的监督软弱无力且漏洞较多，不愿监督、不敢监督、不去监督、无法监督等问题还比较突出，难以有效地遏制腐败现象的滋长。这些问题的难点主要表现在：

1、职权与职责不明确、不对等。现实中，为什么许多人的“官念”越来越浓?总嫌自己的官当小了。普遍认为当官相对其他职业风险小、回报大，并且还能最大限度地满足作为一个正常人尊严的各种心理需求。权力与责任不明确给一些玩弄权术者创造条件和机会而使监督无法适从，权力与责任不对等，权力大于责任，导致的后果也大。

2、监督职责和监督权威相脱节。权力配置的不合理造成监督不力或者无法监督，由于决策权、执行权、监督权不合理的配置，导致权力运行监督的软肋。实践证明，同级纪委是无法监督同级党委，不用说对“一把手”的监督，在很多情况下，领导出于自身的职责和政绩考虑，对于本部门、本单位出现的问题往往大事化小，小事化了，尽可能“内部处理”。这在一些条管部门中问题显得尤为突出。监督不是行为人的道德内约，而是外在的强制，因此，它客观上要求监督主体与客体不能共存于一个组织单位之中，而要有相对的独立地位。

3、现有的监督机制在实践中遭遇难题，缺乏权威性。建国以来，我们逐步建立起由立法监督、司法监督、行政监督、党内监督、舆论监督、政协和民主党派监督、人大监督等所构成的民主监督体系。从理论上来看这一体系是完备的，但在现行监督体制和机制下，这些形式的监督，其作用的发挥往往是非常有限的。长期以来我们的党政监督存在着体制性的障碍，专门的监督机构缺乏应有的地位和独立性。不仅是纪检监察实行双重领导。同时在现行体制下，我们的司法监督、人大监督在实际监督过程中也同样受到地方党委和政府的掣肘，而舆论监督更是缺乏相应的法律支撑。

4、维护党内制度的严肃性失之于宽、失之于软，权力运行过程缺乏有效的程序制约和保障。没有认真贯彻党的民主集中制，集体领导流于形式。一些领导干部独断专行，不尊重班子成员的意见，任意越权包揽；有的班子成员原则性差，看领导眼色行事，使一些错误意见也能通过合法程序。管理制度上存在漏洞，对抵制、干扰和破坏党内监督的行为，目前尚无可操作性的规定及检查的标准。

5、法制不健全。监督制约权力的法律还存在不少疏漏和缺失，造成了法律对部分权力的制约上存在空档。对惩治性的事后监督比较重视，防范性的事前事中的监督比较薄弱。同时，在对权力监督的问题上，至今没有一部专门的较为完备的监督法。

二、建立健全权力运行监督机制的几点思考

建立健全权力运行监督机制，是一个涉及各个方面艰巨复杂的系统工程，要对权力制约机制进行具体化、精密化的设计，使之运转合理，制约有力。

（一）建立宣传教育机制，端正权力意识

正确的权力观，不是自然形成的，而是在由不自觉到自觉的过程中逐渐形成的。在这个过程中，宣传教育起着至关重要的作用。一是实行跟踪式教育。要把权力观教育贯穿到干部培养、成长、成熟的全过程和考察、提拔、使用的每一个环节，准确把握干部在特定时期和特定环境的思想动态，认真研究权力观形成和发展变化的规律，分别制定长期的和阶段性教育规划，有的放矢地抓教育，使公共权力观真正入心入脑。二是实行开放式教育。正确的权力观的形成，受到多方面因素的影响，涉及到社会生活的各个领域。必须拓宽教育渠道，整合教育资源，建立组织教育、机关教育、家庭教育和社会教育等相互补充、相互配合、相互渗透的开放式教育格局，把党纪国法以及道德规范对权力观的要求转化为自觉行为。三是实行分层次教育。根据各级领导干部、普通党员干部所处地位和环境，在教育内容、教育形式的选择上也要各有侧重,增强权力观教育的针对性和实效性。比如，在正确处理监督与被监督的关系上，对领导干部要着眼于提高接受监督的意识；对普通干部要着眼于提高善于监督、敢于监督的能力。四是引导大家正确理解得与失的关系。算好人生“七笔账”，算好“政治账”，志高方能致远；算好“经济账”，勤耕方才富足；算好“名誉账”，清廉方能扬名；算好“家庭账”，守身方能家园；算好“亲情账”，品高方能会友；算好“自由账”，自律方能无拘；算好“健康账”，心良方能体壮。

（二）建立制度防范机制，规范用权行为

制度建设具有根本性、全面性、稳定性和长期性。首先要明确各部门、各单位的职能、职责、职权、程序、时效等，按照法规政策的规定进行清理，并重点对单位主要领导干部、关键岗位、人财物管理等方面的职责权限进行清理审核确认。其次，根据权力与责任对等原则，实行定岗、定人、定权、定责、定奖惩。其三，设置权力行使流程图，明确流程各环节的责任人、监督方式，构建一个完整的权力规范、行使和监督的惩防体系。必须把制度建设贯穿到权力运行的全过程，确保权力始终沿着制度化、规范化的轨道运行。一是要增强制度的系统性。重点健全党务、政务、村务和财务工作制度，加强“人、财、物、事”四权运行的规范、约束和监督。二是要维护制度的权威性。要加大制度的执行力度、切实做到有令则行，令行禁止，对违反制度的要采取组织措施、纪律措施等（不搞下不为例，发现一起处理一起）予以严肃处理。三是要保持制度的先进性。随着市场经济不断完善和改革的不断深入，权力运行将呈现出新的形式、新的特点和新的规律，必须与时俱进，加强对这些新形式、新特点和新规律的研究，探索建立有效监督制约权力运行的新机制新体制。四是要研究探索制度的预警性。前瞻性和预警性是制度的本质要求。亡羊补牢毕竟造成了损失，应该说不是我们设计制度的最终目的。一项政策或举措出台后会引起人们在思想上、行为上的哪些“异”动，必须要一个事前的研究和预测，为制度设计提供参考依据。

目前在监督制约权力运行方面，应当加强建立健全和切实执行以下制度：

（1）基层党委“重大事项票决制”，增加权力运行的透明度。凡涉及重大决策、重要工程、人事任免和大额资金安排等事项全部采取党委（党组）成员无记名投票表决形式进行，进一步健全基层党委重大问题民主决策机制，扩大党内民主，强化对党政领导干部，特别是对“一把手”的权力制约，提高基层党委班子整体执政能力。这项制度的执行，要作为上级党组对下级党组巡视的主要内容之一。

（2）党政正职“届中经济责任定期审计制”，防止权力异化。积极推行党政正职届中经济责任审计，实现由“离任审计”向“全程审计”的转变。凡是主要负责人在任期届满或任期内办理提任、调任、轮岗、退休、辞职、机构裁撤合并前都必须进行经济责任审计，而且是先免后审。对重点部门和群众反映较大，意见比较集中的领导干部可由组织部随时协调审计部门进行审计。届中审计的结果作为评价、使用、奖惩干部的重要依据。同时，加强对审计工作责任追究制的制定和执行，杜绝人情审计、关系审计、不负责任审计、不依法审计。要改进评价方法及标准，增强可操作性。经济责任审计量化评价办法基本思路是：包括三个方面的内容，定量评价部分；定性评价部分；存在主要问题。对领导干部经济责任审计结果评价实行定量与定性相结合的办法进行。经济责任审计结果定量评价分值为100分，按照下列要素进行量化评价：①主要经济工作指标完成情况20分；②财务管理情况30分；③重大经济决策的合规性、合法性及实施结果20分；④领导干部遵守财经法规和廉政规定10分；⑤审计查明的问题20分。定性评价，定性评价分为四个等次：好（90—100分）、较好（80—89分）、一般（60—79分）、较差（59分以下）。当审计查明被审计单位（不含下属单位）同时存在下列两条以上问题的，定性评价确定为“较差”等次：①私设小金库，乱支乱用；②单位内部发生违反财经纪律行为受党纪国法处理的；③截留挪用财政专项资金的；④在国有、公用资产处置过程中违规操作造成重大损失的。根据出具领导干部经济责任审计结果报告和审计决定书、审计建议书、移送处理书，按照量化评价标准进行打分，确定其评价等次。

（3）试行重点、热点单位“一把手”选任、定期交流制，防止“带病上岗”和打破权力垄断。对掌握管人、管钱、管工程、管审批等权力的重点、热点单位“一把手”的选任，应严把考察关，在集中考核的基础上，每个职位实行差额考察（不少于3人），重点是到曾经工作过和居住过的地方找知情人个别深入了解和核实情况，知情人应具有代表性，忌事先通知、兴师动众，注意保密。通过优中选优、精中选尖，尽力防止“带病上岗”。加大对重点、热点单位“一把手”的交流力度，可考虑每三年调整换岗一次，根据工作表现把每个领导干部都尽可能地调整到最适合其能力特点的岗位上去，做到“人岗相适”，打破“重要单位”领导长期“坐庄”的局面。同时，也有利于激发各单位主要负责人的奋斗热情，激励竞争。有利于完善干部淘汰机制，以“换”代“下”，逐步淘汰，解决领导干部“下”的问题。对经组织考核被确定为不称职的干部，坚决从现有的领导岗位上调整出来。逐步实现重要部门、关键岗位干部轮岗交流制度化。

（4）完善“干部监督网络制”，延伸干部监督的触角。进一步整合组织、纪检、检察、审计、发改委、统计、财政、工商、信访等部门对干部勤政廉政的监督信息资源，增加监督的透视点，从对干部8小时内的监督向8小时以外延伸，从干部的工作圈向生活圈延伸，前移监督关口，多角度监督、多侧面考察干部勤廉表现，便于及时发现问题。同时，聘请社会各界有正义感的人士作为监督员，公布干部监督举报电话号码、电子信箱。通过举报电话和干部监督网，随时接受社会和群众监督和举报，保证干部监督渠道的畅通。

（5）、建立“干部监督预警机制”，防微杜渐。以教育为主、预防为主、事前监督为主，通过内警系统和外警系统的协调、双向运作，实现工作的着力点由事后惩戒向事前监督转变，不断强化对领导干部的日常监督。在严格执行领导干部重大事项报告制度的基础上，结合领导干部生活、社交圈的表现，不断规范申报内容、申报程序和申报时限。同时，建立科级单位“党政一把手亲属重大事项档案”。对党政一把手亲属的重大事项实行登记备案，登记的内容包括党政一把手家庭成员婚丧嫁娶、工作调动、提升晋级、迁新居、建房、分房、购房以及参与建设工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发、经商办企业等经营活动的相关情况；防止领导干部借亲属之名，变相以权谋私，接受群众监督，增加干部监督的开放程度，增强领导干部主动接受监督和自我约束、自我防范的意识，逐步养成在监督中工作的习惯。健全“领导干部考察考评结果反馈制度”。加大干部考察监督的力度，使干部考察考评结果更好地运用于干部教育、监督和管理工作，在干部考察结束后的两个月内反馈考察测评结果。反馈内容包括群众对干部本人德能勤绩廉学等方面素质评价情况，对干部的综合评价、任职建议，以及考察中意见比较集中的问题进行诫勉谈话，达到预警效果。

（三）建立考核评价机制，提高用权质效

从本质上讲，领导干部手中的权力是人民群众赋予的，权力运用的根本出发点和最终落脚点，就是要实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。因此，必须加强“三个结合”，建立与科学发展观和正确政绩观相适应的考核评价机制。一是领导评价与群众评价相结合。干部权力运用是好是坏、政绩是高是低，不能单独由上级领导下结论，必须充分尊重群众意见，高度重视群众评价，要切实保障群众在干部考核评价中的知情权、参与权、表决权，把上级评价和群众评价摆在同等重要的位置，一同纳入干部评先评优、提拔使用的重要依据，通过建立健全上级满意、群众称道的双重评价标准，形成正确的用权导向。二是集中考核与日常考核相结合。建立权力运行台账或监督卡，对各级各部门领导干部履行岗位职责、兴办实事、解决突出问题等与运用权力有关的情况进行记载，同时，既到现工作单位考察，又到曾经工作过的单位和住所考察，找知情人了解情况，认真记录，深入调查核实，实行集中考核结果与日常考评结果综合运用，既加强过程监督，又加强结果监督，改变以往重结果，轻过程的作法，及时纠偏防误，杜绝权力“寻租”现象的发生，尽量降低权力运行的成本。三是定量考核与定性考核相结合。把权力运行产生的现实利益和长远利益、经济效益和社会效益统筹起来考虑，既充分肯定用数字反映出来的显而易见的政绩，又科学评价打基础、管长远的工作以及由此而产生的潜在政绩，还要客观评价，因条件具备，不努力作为而错失机遇，影响当时和此后一个时期发展的负面政绩。同时，建立健全干部考核责任追究制，确保考核评价的客观公正性。

（四）建立责任追究机制，治理用权失误

权力运行是在经济社会发展的实践中探索前进的，不可避免地会发生各种失误。必须区别不同情况、不同性质，建立责任追究机制，对各种失误进行有效治理，确保权力运行始终朝着健康有序的方向发展。对由于疏忽大意或水平不高、用权不当造成失误并勇于承担责任的，要采取批评教育方式，引导权力人从个人能力、思想认识、方式方法等方面找原因，责令其限期改正，尽量把损失降低到最小程度；对滥用权力造成失误，不从主观上找原因，故意推卸责任或相互推诿责任，或制造假相欺骗组织和群众的，要采取组织措施、纪律措施严肃处理；对损害国家、集体和人民群众利益的各种“渎职”行为，触犯法律的，要依法追究法律责任。要探索和把握腐败案件的作案规律、发案规律和破案规律。探索建立用权终身负责制。

（五）理顺监督机制，切实保障各监督主体充分协调发挥作用

目前，普遍存在的“监督无力”现象，与我们拥有形式多样的各种监督是极不相称的，究其原因，监督者不能实施有效监督，并非监督者主观上的不想监督，而是客观上的无法进行监督。其根本原因之一就在于监督者缺乏监督所需要的权力，这也就是我们所说的监督者与被监督者权力的对等程度的判断标准，权力对比程度越高，监督越有效；程度越低，监督越无效。而实现权力的对等就必须改革权力架构理顺监督机制，使监督者享有充分的权力，避免其权力被已经滥用了的权力所左右或架空。

首先，必须增强专门监督机关——纪检监察部门的权威性，改革权力架构，通过立法的形式来保障其监督的抗干扰能力和独立性，必须明确规定纪委履行职责所必须有的规范、干部职权、执纪权限，明确上级纪委对下级纪委任免干部、部署工作、业务领导的权力，使上级纪委对下级纪委的领导具体化、制度化，具有权威性。其次，必须大力推进司法体制改革，把准司法监督脉动，完善律师制度，开展个案监督和重要案件评议，保证司法机关真正依法独立公正地行使司法监督。第三，要切实保障公民的检举权、控告权和申述权，保护群众参与监督的积极性。第四，要重视和支持新闻舆论监督，尽快制定“新闻法”，充分发挥新闻媒体的监督作用。规范和充分发挥网络反腐的程序、作用。第五，要进一步强化民主监督。加强和改进人大对“一府两院”的监督，把权力运作和廉政情况的审议、监督作为审议工作报告时的重点内容。各级人民代表大会可以建立廉政委员会。同时，畅通社会协商对话渠道，充分发挥人民政协、各民主党派和无党派民主人士对领导干部权力运行的民主监督作用。第六，要进一步强化对监督者的监督。监督权的异化，即监督者自身权力运行的不正当，是当前监督工作中出现的一个危害极大的不良现象，严重影响监督工作的权威和有效性。必须加大对有监督职权的部门，特别是纪检、监察、检察、法院等监督职能部门的监督力度，严格查处这些部门监督不公或滥用监督权力谋取单位和个人利益的不良行为，促使监督部门尽职尽责地行使监督权力。总之，我们必须不断地通过体制创新，通过加快立法，使各个监督主体、各种监督形式充分发挥其监督作用，使广大党政机关工作人员树立“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的观念，确保权力的正确行使。

（六）加快权力运行的法制建设

惩治腐败，建设廉政是综合治理的系统工程，需要运用教育的、行政的、法律的多种手段，而在这诸多的手段中，法律无疑是最为有效的手段。为此，必须加强廉政法制化建设，树立法律权威，把廉政建设的立足点放在不以个人品质和意志为转移，从而保证廉政建设的制度化、经常 化和有序化。

首先，要大力加强和完善廉政立法。要以法律形式明确界定是非，用客观标准确认廉政、腐败的内含和处延，用法律法规衡量国家公务人员是否违背人民的意志，是否有违法乱纪、徇私舞弊等腐败行为。廉政立法的目的在于规范国家机关及其公务人员的行为，这是将廉政建设纳入法制化轨道的前提条件和重要环节。从总体上看，我国的廉政法律体系还不够完善，不能适应反腐败斗争形势发展的需要。为了完善廉政立法，我们应当根据我国的国情，借鉴国外的先进经验，尽快制定《廉政法》、《反贪污贿赂法》、《公职人员财产申报法》、《经济活动实名法》等，以便把廉政以及监督机关的职能、权力用法律的形式固定下来，明确哪些是可以做的，哪些是禁止做的，违反了就要受到什么样的处罚，是公职人员必须遵守的具体规范，对权力进行有效的制衡。除了重视制定有关事后惩戒性的法规外，更要加强预防性法规的制定，逐步建立起一套严密的严格的廉政法律体系。

其次，要严格执法。制定法律的目的是为了运用它来规范人们的行为，调整社会关系，维护和发展正常的社会关系和社会秩序。因此，再好的法律，如果不能在现实生活中得到实现也会失去存在的价值。一般意义上的法的实施，一方面要求一切国家机关及其公务人员必须守法。另一方面要求国家行政机关及其公务人员严格执行法律，适应法律，从而保证法的实现。这就要求我们破除“教育从严，处理从宽”的传统意识，坚持教育惩处并重，把惩处腐败分子作为从严治党、从严治政，从严治“长”的重要措施来抓。在惩治腐败的过程中，我们要严格执纪执法，绝不允许存在“空档”、“特区”，不能搞上下有别，内外有别。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。同样，对于违反法律的，也不管是什么人，一律严惩。既要实行法纪、党纪、政纪严惩，又要实行经济制裁，使其财、位、权三空，够不上纪律处分的，要变动其岗位，改变其谋私的条件和环境，借以有效地警戒后人，使人望贪却步。

纠正制度缺陷做牢制度“笼子” 以强化制度执行力管住管

好权力

总书记在中央纪委二次全会上指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。习总书记的重要讲话，深刻阐述了制度建设在廉洁政治建设中的极端重要性。

制度作为监督的“前端窗口”，在惩防体系建设中处于基础性地位。制度建设主要包括制度的制订和执行两个主要环节。制度的制订不是目的，制度的执行才是制度建设的终极目标和生命力所在。党风廉政建设和反腐败工作多年来的实践充分证明：提高反腐倡廉制度的科学性、增强反腐倡廉制度执行力，是推动反腐倡廉建设科学发展的一个重要策略和举措。笔者认为，从当前反腐倡廉工作的实践来看，只有切实找准反腐倡廉制度建设上存在的问题，纠正制度缺陷，做牢制度“笼子”，提高制度建设的科学性，才能将权力有效地关进制度的“笼子”，才能用制度将权力管住管好，才能抓住反腐倡廉“长”、“常”二字，从而推动廉洁政治建设朝着科学化方向深入发展。

一、切实纠正制度建设存在的缺陷，做牢制度“笼子”，为提升制度执行力奠定坚实基础

经过多年来的实践摸索，各级党委、政府都建立了一整套反腐倡廉制度，制度体系不可谓不完整，制度涉及面不可不广。然而，制度建设存在的缺陷也是显而易见的。切实纠正和克服这些缺陷，是提升制度执行力基础环节。笔者认为，当前制度建设中至少必须纠正和克服以下缺陷问题：

一是制度设置的盲目性。制度的设置脱离本单位、本部门实际，制度制定者没有认真研究反腐倡廉的形势和趋势，对反腐倡廉工作究竟需要什么样的制度研究不够，对制度的供求现状缺乏必要的了解，只是十分笼统、模糊地提出制度建设要求，这是制度建设盲目性的表现。制度建设本身是一门学问，需要科学的态度、审慎的作风、务实的精神。制定什么制度，制定到什么程度，必须基于对党风廉政建设和反腐败工作实践的充分把握、基于对反腐倡廉形势的客观评估、基于对反腐倡廉制度供求关系的深入研究。

二是制度的可操作性不强。从某种意义上讲，制度就是规矩。既然是规矩，就要有内容、主体、程序、监督等实质性要求。但是，现有的一些制度存在内容空洞、要求笼统、难于操作的问题。制度建设在内容上的空洞化，使制度看似健全，实质无从执行，从而使制度的权威受到藐视，尊严受到挑战，公信受到怀疑。

三是制度内容的标准不确定性。奥地利裔英国经济学家哈耶克说过，“一种坏的制度会使好人做坏事，而一种好的制度会使坏人也做好事。”。所谓的“好制度”与“坏制度”，实际上就需要有一个评价标准。实践证明，“好的制度”就是实用、可用和管用的制度。随着惩防体系建设的不断推进，对制度建设的重视程度在不断提高，制度建设的节奏也在不断加快。但现在的问题是：一方面制度供给过剩，条条框框到处都是，另一方面有效制度供给不足，还要呼吁制定新的制度。因此，迫切需要对制度建设建立一套科学的评价标准，让那些好看但不管用的制度被及时淘汰，让那些大而空、实践中无从操作的“摆设”性制度不得出台和施行。另外，还要通过评价标准，建立起一种导向机制，防止只管制定和出台制度，不管内容是否切合实际、不管是否符合立法意图、不管执行效果是否达到预期目的的倾向。

四是制度主体缺位。制度设置作为一门科学，其主体不仅仅是制度的执行者，还必须包括制度的制定者、制度的监督者和制度的评价者。特别是从制度的监督角度看，制度设计如果忽略了制度的供给者、监督者和评价者的参与，往往会给制度设计带来很大的疏漏。一个制度出台后能否有效施行、能否体现出其应有的效果，制度的制定者、监督者和评价者，都应该负起相应的责任。而当前几乎所有的制度，都只有制度的执行者成为制度建设的唯一责任者，而其它各方都不能负起自己应有的责任。这是导致制度执行不力的一个很重要方面。

五是责任追究不到位。制度执行不力，很大程度上是因为对责任的追究不到位，现行的很多制度的内容只是重在提醒和警告，对违反者的处罚失之于软，失之于宽，违反制度的成本太低，对与制度有关系的制度制定者、监督者和评价者的连坐责任追究更是无从谈起，制度的威信大打折扣，制度的生命力不能不受到怀疑。

二、强化制度执行力，用制度管住、管好权力

1、狠抓教育这一基础环节，增强制度执行的能动性

一是教育要分清层次，有重点。在制度执行上，领导干部是重点，领导干部在执行制度上的典范作用是不可估量的。同样，领导干部违反制度，其造成的反面影响也是巨大的。而对领导干部的教育，目前正面临着很尴尬的局面：在涉及的腐败案件中，领导干部却占据很大比例，领导干部因各种原因受教育的面不大，而参与教育的领导干部受到教育的效果不明显，甚至很多教育别人的领导干部在腐败的路上走得更远。因此，领导干部接受教育和领导干部受教育的效果，应该作为领导干部政绩考核的一项重要内容。

二是教育要着眼于当前，立足长远。要着眼于当前，开展及时有效的典型性警示教育，通过参观监狱、看守所、参与刑事庭审等现场活动，把近在身边的正反面典型进行剖析，在党员干部思想上产生震憾，心灵得到净化。此外，还要通过经常性的常规教育，树立起正确的人生观、利益观，提高执行制度的自觉性和能动性。

三是教育要轻形式、重效果。任何能产生实际效果的形式都是好形式。效果决定一切。当前在反腐倡廉教育中，一些地方本末倒置，为了所谓的出成果、树典型，在形式上挖空心思，表面上搞得轰轰烈烈，各种台账、资料齐全，让人眼花缭乱，而实际效果上却是一般般，甚至在一些树为典型的单位出现重大腐败案件。所以，没有实际效果的创新都是没有意义的创新，那只是好大喜功的面子工程，是有害无益的形式主义。

2、加强制度的规范性建设，提高制度的可操作性

（1）从制度本身着手，努力完善制度。一是制度的制定要有鲜明的时代特征。当经济社会发展到一个新的时期、新的阶段，反腐倡廉工作也会面临新的形势和新的要求。在制度的内容上要满足这一要求：比如领导干部廉洁自律问题，在不同的时期不同的阶段，总有不同的反映形式，需要有制度规定及时跟进；行业和部门新出现的不正之风，损害群众利益的新情况新问题，也需要有制度规定及时约束；党员领导干部违法的新表现形式，更需要有规章制度及时惩戒。这就要求制度建设要不断探索规律、掌握规律、遵循规律，适应反腐倡廉工作的内在需求，推出符合实际的制度。

二是制度建设既要有针对性，又要具备延展性。制度建设的针对性和延展性是相辅相成的，针对性提高了制度的效用，而延展性则拓宽了制度的涵盖范围，使制度本身更加严密。做好新时期反腐倡廉工作，重要的是在源头上遏制腐败的发生，特别是要通过一系列的改革来深化反腐倡廉工作，而改革体制机制，创新制度是源头防腐的治本之策。改革创新需要针对源头腐败的特点和规律。在制度制定中，注意关注制度约束的延展性，防止制度漏洞的出现，杜绝执行者打制度的“擦边球”的现象，三是制度建设要有前瞻性。制度建设重在防范，既然要防范，制度设计就要有一定的提前量。特别是随着社会主义市场经济的建立和与不断完善，各项改革的不断深化，反腐倡廉工作已经渗透到社会生活的各个方面，需要制度来规范的情况也在不断增多。在党风廉政建设的实践中可以看到，由于制度建设的滞后，给事后的纠正带来了很大的工作被动，特别是对一些风气性的问题，如果不能早发现、早制止、早规范，不但纠风的成本高，而且造成的危害和影响也更大。因此，作为制度的设计者，要洞悉经济社会发展的趋势，灵敏反应党风廉政建设的新信息，及时提出制度建设预案，既不让党员干部在干事创业中陷于无制度规则的犹豫徘徊中，又不让他们因为无制度规则的约束盲动蛮干而承担过错。

（2）提高制度建设质量，强化制度的可操作性。首先要提高制度的系统性。制度建设有大局观，从系统的角度审视制度建设，既要纵横交错，又要泾渭分明，织严制度网络。所谓“严”，是指缺一个不行，增一个多余。让制度之网恢恢，疏而不漏，这应该是制度建设系统性的最佳体现，也是制度建设的较高层次。与此同时，要为制度建设卸载减负，该交给法律的，由法律来调整，该由部门规章来规范的，由部门规章来规范，该由内部制度来约束的，由内部制度来约束。制度不能追求大而全。其次提高制度的效用性。制度建设应该着眼于以下几点。一是“实用”。“实用”就是“需要”，既是监督管理的依据，又是党员干部遵守的规矩，不追求华而不实的形式和空泛的内容，能够满足实际工作需要。二是“管用”。“管用”就是有效，在实际操作中管得住人，管得住事，管得住权。如法院系统的“六条禁令”、“五个严禁”，令行禁止，有实效，有权威，这就叫“管用”。三是“好用”。“好用”就是简单、明了，易记易行，不繁琐，好监督。四是“可用”，“可用”就是“可行”，既有实体性要求，又有程序性规定，可操作，可执行。这样的制度才有质，有形，有效。

（3）提高制度的信任感。信任感就是对制度执行与否的后果预期，也就是每个人在这样的一个公平公正的制度坏境下，自己觉得不会吃亏的一种肯定。而最令人不安的现状是，制度对人的作用力因为制度环境的不佳而消解，在这消解的过程中，又引发了人们对制度的不信任感和藐视：除了自己，不知道还有谁在遵守执行制度。一边是制度建设的热情，一边是制度成效的认知困惑，这种对制度执行的不良预期，大大降低了人们对制度信任感。因此，我们需要改变人们对制度执行的心理预期。而这种改变，一方面需要持之以恒的教育，培育人们的制度意识，改变漠视制度的现状，另一方面，需要有强硬的措施，也就是执行制度要坚决。制度的执行，一旦形成习惯，那制度的威信也就体现出来了。

（4）重视执行效果上的提高。制度建设的内涵既包括制度设计，还包括制度的执行，因此，提高升制度执行力，是制度建设的重要内容。执行力，其实就是落实制度管人、管事、管权的力度，就是能否做到有纪必依，执纪必严，违纪必究。当前要纠正在制度建设的认识上，把制度落实不断忽略的片面认识。还要纠正存在的另一种倾向：只管制度制定，不管或是很少顾及制度执行的效果，导致制度执行力日渐衰落。可以这样说，提升制度的执行力，是完善制度建设的重要方面，也是提高制度权威性的重要保证。制度执行力的提升，一要靠教育引导，唤起干部群众对制度的信任感和执行制度的责任感。二要靠追究督导，对执行不力的情况进行追究，督促形成良好的制度执行环境。三要靠评价指导，要建立起执行力评价体系，评价制度的优劣、评价制度建设的效力。是制度本身存在缺陷的，要进行修正，是人为原因造成制度不能落实的，要提出纠偏措施，对成熟的制度，要尽快赋予法律的地位，以收到优胜劣败之效。

3、完善责任追究机制，增强制度执行的严肃性

制约权力,而不是制约资本 篇6

正如土地本身不可恶，但“地主”被认为是可恶的一样，资本的所有者也被认为比另一些要素（人力、技术等）的所有者更可恶。如果资本所有者（“资本家”）与人力所有者（“工人”）、科技知识所有者（“科学家”）发生关系，通常都被认为是前者“剥削”了后两者。在很多情况下，我们也的确看到资本所有者在与其他要素所有者打交道时往往更强势。但是否总是如此呢？

“占领华尔街”是在抗议“雇员”

最近一些美国民众为了抗议他们认为应当对危机负责的金融界，发动了“占领华尔街”的示威。中国有人很兴奋，认为这是美国人民在抗议“资本主义”。可是很奇怪，美国最著名的那些大资本家，各种排行榜中位居前列的那些最大的富人们，如比尔?盖茨、巴菲特、乔布斯等人，都没有被打扰。如果说美国人不去“占领”这些人的豪宅、企业和其他资产，是因为怕犯法的话，那么美国人甚至没有在他们的门前街道上示威抗议（这是完全合法的）又是为什么呢？非但不去抗议，而且正如早些时候乔布斯去世时感人的悼念浪潮所体现的，美国人一面“占领华尔街”，一面尊重乃至崇敬这些成功的资本家，两者都很投入，这是怎么回事？

有人说，美国人不反感一般的资本，只反感“金融资本”，所以跑到华尔街这条最著名的金融街上来抗议。可是，这些“金融资本”的所有者是谁？谁是可恶的“金融资本家”呢？就拿最遭人恨的那个“金融骗子”麦道夫来说吧，他实际是个搞砸了的金融赌徒，本人债台高筑早已破产，根本就没有什么“资本”可言了。如果他赌赢了，像巴菲特那样真是个“金融资本家”，大概不会让人如此痛恨。而就算他赌砸了输光了，假如他是拿自己的钱（“资本”）去赌，人们也不过当他是个不良嗜好者，瞧不起他也不至于痛恨他。但他作为一个职业经理人隐瞒资讯欺骗投资者，用股东们的钱去狂赌，结果投机失败坑害了无数的投资者，那当然罪该万死了。

麦道夫固然是尤中之极，华尔街经理人远非都像他那样可恨，但由于人性中存在贪婪的一面，更重要的是制度（在全球化时代不仅仅是美国的制度）上的某些漏洞确实使得华尔街的一些经理人有机可乘，做出辜负投资者的坏事（诈骗）或蠢事（非理性冒险）。因此从某种意义上讲，“占领华尔街”实际上表达的正是无数股东们对这些无良经理人的愤怒。

从逻辑上讲，如果说“资本主义”是一种“资本家”（雇主）雇用脑力或体力所有者（雇员）的制度，那么在华尔街，逻辑上的“金融资本家”是美国乃至全世界的无数投资者（其中不乏真正的富豪，当然中小投资者更多，但肯定不会有“无产者”），而华尔街的经理人则是“雇员”。投资者（股东）们雇用他们为自己理财。但一些无良雇员不但倚仗自己的“一技之长”漫天要价索取极高的工资，而且不负责任地欺骗雇主，以至于糟蹋了雇主的钱财。尤有甚者，当糟蹋曝光、危机发生后，他们不仅逃避责罚，还仍然坚持极高的工资报酬，甚至还把以拯救雇主（股东）的名义从国家那里得到的救济用来给自己支付高工资，确实可恨！所以“占领华尔街”这场股东们抗议经理人、投资者抗议理财者、“资本家”抗议“雇员”的运动能够得到普遍的同情。在这里，真正邪恶的甚至不是“资本家”，当然更不要说“资本”了。

“雇员”为何能欺负“资本家”？

但是，在人们对雇佣关系的通常印象中，还是雇主处于强势地位的多，以至于形成马克思所谓“形式平等而实质不平等”的关系。按马克思的描绘：在“劳动力”市场上主雇双方似乎是在平等交易，但一旦成交，雇主就昂昂然牵着雇工走，如同牵着一头牛，后者不得不接受“资本的奴役”，平等交易的表象荡然无存了。

的确，无论人们是否接受马克思关于“剥削”的理论解释（即“剩余价值学说”），劳资关系中资方的谈判地位通常都要比劳方优越得多。这是因为：通常在没有“超经济强制”的自由交易中，稀缺要素的拥有者都会比非稀缺要素、过剩要素的拥有者具有更大的谈判优势。而在市场经济发展的前期阶段，一般地说，资本积累程度低，而劳动力供给充足，资本明显比人力（尤其是体力）更为稀缺，因此在讨价还价中拥有实际上的“定价权”。

但是，正因为这种强势是来自其稀缺性，而非来自资本这种要素形式本身，所以所谓“资本的优势”也不是一定的。某种形式的人力资源如果比资本更为稀缺，其拥有者就会具有比资本更强的谈判能力。例如拥有独特知识与能力的“高级人才”，其讨价还价的能力就未必比资本家低。而前述的金融界是个特殊的市场，金融市场通常都是过剩的资本寻求出路的地方，而“理财专家”的才能要比资本稀缺得多，被认为拥有这种才能的经理人于是便奇货可居，甚至可能把股东即逻辑上的资本家们玩弄于股掌之上。“占领华尔街”的抗议浪潮正是这种“雇员”剥削“资本家”的结果。

而在金融界以外的一般情况下，普通人力资源不如资本稀缺，其谈判地位就相对虚弱。为此对于拥有稀缺资源的一方所处的强势地位进行一定程度的约束、对弱势一方给予一定的帮助就成为必要，例如借助集体谈判（比如工会）手段，或者民主制度下的公共政策对资方进行干预。不过资本一旦积累到一定程度形成过剩，就会降低它的强势。

众所周知，今天发达国家的劳工地位已非昔比。民主国家由于劳工人数众多，“多数政治”即劳工运动会使“劳动过剩”时劳方地位也不至于太虚弱，而资本过剩时劳方地位却会进一步增强。对于发达国家百年来穷人福利的巨大进步，西方历来有两种解释：左派认为是人民斗争的结果，而自由派认为是市场经济下资本过剩导致的自然趋势。我认为这两种解释其实并不矛盾：发达国家的民主福利体制和劳工权益在现代曾有高度发展，这既是劳工民主运动的成果，同时也与资本主义长期发展后资本积累过多、削弱了资本的谈判地位有关。

然而冷战结束后的全球化增加了发达国家的资本出路，面对工会，资本学会了“惹不起，躲得起”——躲到“低人权”国家去。资本外流后加剧了本国劳动的相对过剩，劳工讨价还价的实力大减，工会雄风不再，福利体制陷入危机，所以西方左派要反全球化完全可以理解。

但对于资本流入的中国来说，其效果则完全相反。如果说中国给外资“超国民待遇”，一些地方官商勾结压制劳工，甚至外商愿意让步而官员仍要镇压，那是不民主的结果，是“低人权”的问题，与资本流入与否无关。今天中国固然有官府与外资官商勾结压制劳工之弊，但与内资的官商勾结（如引起关注的“官煤勾结”）压制劳工之弊难道不是更严重吗？关键的问题在于：发达民主国家支撑福利与劳工权益制度的两大因素在中国都“缺位”：本来专制体制下劳工的谈判能力就被人为压制，如果在市场逻辑中资本相对过剩，劳工的处境还好些——外资的进入就有这种功能，更何况不少入华欧美企业本身相对尊重劳工权利的习惯也发生着影响。如果对外资关闭国门，或者人家对我们的商品关闭国门，那我国的资本将更稀缺，劳动相对地就更过剩，劳工就更无法讨价还价了。所以中国的“左派”也跟着西方左派一起“反全球化”实在是不明事理。

总之，市场经济中劳资双方的谈判地位在逻辑上取决于劳资两种要素的供给状况：劳动过剩、资本稀缺则劳方地位削弱，资本过剩、劳动稀缺则劳方实力增强。金融界“经理人欺负股东”招致抗议和其他一般领域劳工需要工会和公共政策保护，都说明对稀缺资源拥有者的强势需要限制。但这种限制在逻辑上是针对稀缺的，而不是针对某一种特定要素如资本的。所以在一般领域通常要限制资本，但在金融界却要保护资本（股东），限制“高级雇员”（经理人）。当然限制也要有分寸，完全把稀缺者与过剩者的谈判地位拉平就等于取消了市场交易，在市场经济条件下这也是不可能的。

“血和肮脏”源于强权

与资本、人力乃至土地等相比，公权力是一种最稀缺的资源，而且是绝对稀缺。资本、人力等等要素都有可能“过剩”，而权力是没有过剩之说的。统治者与被统治者相比总是极少数，越是专制独裁者就越极少，也就越奇货可居。

更重要的是：权力与权力施加对象之间也不是谈判关系，而是超经济强制关系。因此，如果说在市场经济中对稀缺资源拥有者的谈判强势都需要限制，那么对权力进行限制就更为必要，而且无论在市场经济还是其他经济条件下都是如此。

市场经济条件下，如果本来资本已经因稀缺而拥有谈判优势，而权力还要站在它一边，“官商勾结”打压工农，那当然就会造成最坏的情况。本文开头那句关于马克思的“血和肮脏”的话其实就是指这种情况。

大家知道，这句话是在《资本论》的“所谓原始积累”一章中说的。而在这本书中此前另有“资本主义积累的一般规律”一章，显然，马克思讲的“所谓原始积累”并不是“资本主义积累的一般规律”，而是资本主义“以前”的另一类现象，如贩卖奴隶、海盗行径、殖民征服、强制圈地等等。我称之为“抢来本钱做买卖”。

“做买卖”是资本主义，但“抢来本钱”则是古已有之的蛮横现象，本身并非资本主义（甚至不能说是“早期资本主义”），只是这个时期在一些特定条件下有人用抢来的本钱“做买卖”，因此与“资本主义”产生了经验联系，但按马克思的说法这也不是“一般规律”。而“所谓原始积累”的主要方式并不是自由交易，而是强权“抢钱”，谓之“血和肮脏”并不为过。问题是：这样的“血和肮脏”直接来源于强权和暴力，它不仅不能说是“资本”的“一般”特征，而且甚至与上面说的资本稀缺性导致它对劳动的优势无关。这种“血和肮脏”也不是什么“形式平等掩盖下的实质不平等”，而根本就是没有丝毫形式平等可言。要减少和消灭这种“血和肮脏”，首先要做的恰恰就是“节制权力”、消灭强权，而不是“节制资本”、消灭交易。是首先实现形式平等，而不是让不受制约的权力打着实质平等的旗号取消形式平等。只有把“节制权力”放在“节制资本”之前，才能让那种从形式到实质、从规则到结果都毫无公平可言的“权抢钱”现象绝迹。

事实上，即便在原始积累时代结束以后，如果政治上仍然处于前宪政的专制状态，节制权力就仍然是优先的任务。关于这一点，不仅倡导“小政府”理念的自由主义是如此，社会主义者事实上也是如此，他们支持福利国家一般都是在宪政民主化以后的事。列宁当年就曾在俄国社会民主党第一个纲领的讨论中指出：指望权力无限的政府来保护工人是愚蠢的，工人只能反对这样的政府，而保护工人只能靠工人自己，靠工会的力量。马克思也有类似的说法。

节制权力而非节制资本

遗憾的是，马克思所说的这种充满“血和肮脏”的“原始积累”在我们当下的环境中还是大行其道。所谓“掌勺者私占大饭锅”就是“抢来本钱做买卖”的当代版。在这样的背景下，有人不适宜地淡化“官民问题”而凸显“劳资问题”，企业界一些人希望政府压制劳工的“过分要求”，而另一些人则试图通过官式宣传让民企成为体制弊病的替罪羊。

今天，我们这个时代正上演这样一个游戏：两只小熊分饼，都抱怨分得的部分太少。一只狐狸来了说，我来给你们分饼。狐狸先对其中一只小熊说你分到的部分太多，就上去咬了一口，然后一比，又说另一只小熊分到的多了，就又上去咬了一口。这么下去，最后两只小熊都没有分到饼，全被狐狸自己吃了。这故事的一个重要前提就是：负责分饼的狐狸的权力是不受制约的。

如今，在我国越来越大的经济蛋糕中，增加最快的份额既不是劳工所得，也不是企业积累，而是财政与财政预算外的政府收入！无怪乎今年的一次会议上有人提出：“把饼做大还是公平分饼，哪个更重要固然是个问题，但是偷饼抢饼的人太多对两者都构成威胁是更严重的问题。”还有人说：“劳资博弈的结果谁得的多一些都没问题，但劳资都不能说话，而由劳资都无法问责的人来搞‘狐狸分饼’，那么劳资双方都不可能满意。”话虽尖刻，但引人深思。事实上，民主国家政府在一定程度上干预劳资博弈以增加弱者的谈判能力是合理的，但我国特色体制下劳资不能博弈、唯有“狐狸分饼”的效果如何是实堪怀疑的。

一份关于人民币升值问题的研究报告指出，如今我国一方面在通货膨胀形势下各种物价都在与发达国家趋近，甚至有的已经超过，却只有蓝领劳务价格差距最大，并几乎成为“人民币币值低估”的唯一体现。而另一些关于企业经营环境的报告也指出，企业对各种负担的承受能力接近极限，在这种情况下再要求劳资任何一方做出牺牲都已非常困难。

论北宋权力制约机制的机构设置 篇7

何谓权力结构?一言以蔽之,即权力的组织体系,指权力的配置与各种不同权力之间的相互关系。封建国家权力如何运行,赖于有效的权力配置系统即官僚政治集团的权力结构。在漫长的封建社会里,这个权力结构依据中央集权和君主专制两大基本原则,皇帝作为权力的中心,大权在握。权力以此分流,大体上形成了“上下相维、轻重相制”的权力格局。北宋围绕赵氏皇权这个中心,形成了“两府三司”的权力中枢机构,主要发挥“议政决策发号施令”的职能作用。以“两府三司”为权力核心,各具体职能部门彼此镶嵌、互为制约组成了一个庞大而复杂的中央政府。中央政府又通过层层递推的地方政府,将权力触角伸向政权所控区域的任何角落,从而构成了一个纵横交错的权力网络系统,以维护社会的正常运转。

一、北宋权力制约之中枢权力机构的重大调整

中枢机构是权力运作的最重要脉线,上承于皇命而下钳制朝野,特别是作为最核心机构的三省六部。三省长官作为宰辅机构的首长,一旦权大位重,就可能威胁到皇位稳固。为江山社稷永固,皇权就会通过诸多手段设法挤压相权,避免势力坐大进而危及皇权的统治。北宋在中枢权力机构及运行体制的设置上,虽然多承唐朝旧制,但三省权力基本丧失尽殆,实际上仅仅是徒有虚名而已,朝中实权已经移至“两府三司”即中书门下、枢密院和三司,三省在北宋期间已经沦为朝中的闲散机构。

当然,北宋中枢权力机构的调整旨在进一步加强中央集权,以确保赵宋江山社稷能够顺利传于后世。就中枢权力机构和官职的设置而言,基本上仿袭唐制,但是三师三公不再是常设机构,宰相也非固定专用,而是三省长官并列于外。宋神宗元丰改制前,三省虚位存之,却并无实任。而三省下设的六部二十四司亦与此雷同,“六部虽然名义上仍然存在,实际上等于虚设”,部属长官一般也由他官兼任,居于某部却不一定拥有管理其部的权力。居任某部并授之“判其司”方能名实相符,握有实权。北宋初,中书省别置于禁中,谓之曰“政事堂”,执朝中行政大权,职责乃“佐天子,总百官,平庶政”。设枢密院而掌军国机务、武官升迁、边防后备、军事调度之权,“以佐邦治”,是国家的最高军事领导机构。中书门下、枢密院并称“两府”,实际上分别把持文、武权枘。同时,天下财赋内庭诸中外管库悉归三司。三司即盐铁、度支、户部三司。其中,盐铁司掌兵、胄、商税等七案,职管工商收入和武器制造;度支司掌赏给、钱帛、粮科等八案,职管财政收支和粮食漕运;户部司掌户税、上供、修造等五案,职管户口、赋税等。这就是通常所称的“两府三司”的中枢权力机构。中书省长官初为侍中,后渐以“同中书门下平章事”代之,从其职权看,相当于旧制宰相,参政知事位列其后,相当于“副宰相”,就其人数多寡而言,两个要职并无定数。元丰改制时,一般置宰相两人,首相称尚书左仆射兼门下侍郎,次相称尚书右仆射兼中书侍郎。枢密院简称知院,置设枢密使、枢密副使等官职。元丰官制改革,称知枢密院使、同知枢密院使,而在其下又设都承旨等职官。三司则置三司使,又称“计相”,主要掌管国家钱谷出纳、均衡财政收支等财政大权。元丰改制后,三司职责悉归户部。“两府三司”各有分工、相对独立,惟皇命是从,理论上互不统属。

除“两府三司”等核心机构外,北宋时中央机构还保留了前朝的宣徽院和翰林学士院。宣徽院设于唐肃宗、代宗之时,沿袭至北宋之时,分南北两院,是由宦官任职的内侍机构,其地位近似于枢密院。元丰官制改革以后,宣徽院遂被罢之,其职能转并省寺,宣徽使亦存之,但已是虚衔。翰林学士院亦承唐制,行政长官泛称承旨,而以他官转入且尚未授之学士者称“直院”,他官临时代行职权者称“权直”。九寺、五监、御史台等制袭唐,无太大变化。

二、北宋权力制约之地方权力机构适度调适

北宋地方权力机构实行路、州、县的三级行政建制,而夹于其间的府、军、监等则相当于州级建制,军、监作为县级建制视为例外。宋立之初,承袭唐朝道的行政建制,共置路15个、州111个、县638个。在动态的发展过程中,路、州、县等的具体设置也略有差异。

路是由宋立之初的道演化而来的,作为中央的派驻地方的行政机构,是直辖于中央的一级行政建制,初为虚置机构。宋太宗采纳右拾遗李瀚言,“天下节镇无复领支郡者矣”,正式改道为路,成为一级行政建制。至道三年即997年分天下为15路,即京东路、京西路、河北路、河东路、陕西路、淮南路、江南路、荆湖南路、荆湖北路、两浙路、福建路、西川路、峡路、广南东路、广南西路。15路也非固定形式,发展中又经过数次析分,譬如真宗咸平四年即1001年,“分川、陕转运使为益、梓、利、夔四路”,仁宗天喜四年即1024年分江南路为东西两路而达18路,神宗元丰改制期间分23路,钦宗宣和末年即1125年变26路。此外,为加强边防,对付契丹、西夏诸族,还置有带有军事性质的路。各路设“经略安抚使”一人,统管一路兵民等事宜。而“经略安抚使”往往带“都总管”衔,以统领军队,常称作“帅司”,“凡诸路安抚之名,并以逐州知州充”。“转运使”专理一路的财政赋税、民政等事务,常称作“漕司”,其长官称转运使,机构初设时兼有地方诉讼之权,后来这一职能转移至提点刑狱司;置“提点刑狱公事”专理一路的司法和监察等事宜,在约束和限制转运使的权力的同时加强了路的司法管理,“宋太宗淳化二年,以司门员外郎董循等一十一人,分充诸路转运司提点刑狱”,此司又称作“宪司”,其主官原则上“选朝臣及诸司使副至蔺门祗候明干者充”;置“提举常平茶盐公事”主管赈灾和盐铁专卖,常称为“茶盐司”,亦称为“仓司”,根据路管辖范围和人口多寡置主官一或两员。“四司”的主判官员授于提点学事,在北宋是有较严格的规定。除授人一方面需要具备一定的品阶和资历,另一方面需要具备“出身(即进士)监司”。除帅司的主判官员外,其他三司主判官员既不是地方产生的,亦不是由地方任命,而是朝廷直接委派京朝官充任地方。从某种意义上说,他们不具有管理地方的实权,仅是朝廷派来监督地方政务,指挥地方军、政、刑、财等事务的,因而此“漕、宪、仓”亦称为“监司”。从“监司”主判官员的地位来看,略低于经略安抚使、安抚使,但他们并非直接的上下级关系,而仅受(经略)安抚使协调,重大事宜可越过安抚使直接奏报朝廷,而且在特殊情况下,主判官员提举、提点的官员,亦可自行决断,处理某些紧急政务;从其职能看,主要有监察、财政管理、司法审判等职能;从运作机制看,“监司”彼此独立、互不统属;从“监司”主判官员的来源看,品级官衔较高、地方经验丰富,“担任监司的官员多为郎中、员外郎等六品中下级京朝官”。就这类的京朝官,一般都曾在地方担任过知州、通判等一类的地方官。这样做,既有助于监督、制约权力的行使,又有利于加强中央对地方的控制。

路作为北宋时期地方重要的行政建制,各司之间权力划分和职能分工,做到了行政与监察两相统一,在行政运作中起来到承上起下的重要作用。

在路级行政建制以下设置府、州、军、监等行政组织机构,他们同属路级下属单位,属于同级别地方行政政权。知府、知州、知军、知监为其行政长官,总领一州(府、军、监)郡务和宣布中央诏条等,辅佐官有长史、通判、签书等等,他们的地位高于幕职官和诸曹官,幕职官乃知州和通判助手,有判官、推官等,拥有州内政务的决策权。北宋时期,以所辖户多寡为标准,将州分为三个等级,四万户以上者称大州,稍大者可升为府,府又可分为大都督府和都督府,两万户以上者称中州,两万户以下者称下州。“军”在唐朝出现,一般是指军区,沿至五代时演化为行政区划单位;监多现于矿产资源区,虽然亦为行政单位,但一般不总民政之事。凡利民之事,知州无所不管,不啻为地方“小朝廷”。为加强对地方的监督和制约,太祖汲取五代藩镇乱权之弊,初时规定,知州公事并须长史、通判签议联署,方可行之。通判之职责,实际上具有监察的性质,故又称“监州”。在州知事、通判之下,设有录事、户曹、巡检、判官等属官。

县是北宋时期地方行政的基层建制,有县、镇、寨之分,“凡朝廷所行之政多在焉”,盛时达1200余县,另外还有少量县级监的建制。县级长官置知县或县令,其职责“总治民政,劝课农桑,平决诉讼,有德泽、禁令则宣布于治境”,实乃无所不包。各县亦有轻重之分,宋初分望、紧、上、中、下等五等,后渐为八等。京城、陪京城内的县称为赤县,地位相对稍高;城外之县相相对次之;其他县更次之。县级主官以下设县丞、主簿、尉等辅佐职官,县丞佐理县务,主簿“掌稽考簿书”,县尉管乡村中的“盗攘、斗殴贼杀、争讼之事”。除此之外,还有监当官分掌仓库、酒榷等。县下设乡级建制,但不设命官,而置负责赋役的里正之职。元丰改制后,在县级以下推行保甲制度,设都保、大保和保三级,联比民户以保任而寄于民政,维护基层社会稳定,推动农村经济发展。

三、北宋权力制约之监察机构的强化设置

总体而言,北宋为了加强中央集权,维护统治集团的意志和利益,在行政权力的运行上,行之以“上下相制、左右相维”的制约监督机制,权力中枢系统的“两府三司”、九寺五监等机构彼此间互为制衡、相互制约,而就地方建制单位路、州、县等的各级内部、彼此之间亦是如此。

从中枢机构的设置看,北宋掌握实权的组织机构乃“两府三司”,其中中书门下议决全国政务,施于行政,枢密院掌握全国兵马,决于军事,三司负责财政税赋等,总理财政。三者虽然不能说是完全平行的机构,但亦分工明确、互不统属,而是直接委以皇权,听命并直接对皇帝负责。诚如学者吕邦耀对北宋相权所论,“宰相之权,兵财之外,官人进贤,最其大者,而宋之相权,于此亦绌”,比较形象的描述了相权的功能定位。在权力中枢机构中,除了“两府三司”等事务管理机构外,另外还有九寺五监等具体事务的执行机构,九寺五监在各自的职责范围内,从事具体工作,但他们并非唯管理机构命令是从,而是拥有一定的裁量权,对管理机构的错误决策有驳斥和反诘的权力。不仅如此,就特定行政机构内部而言,亦是一种监督制约关系。以中书门下的职官设置为例,北宋一般以中书门下平章事拜相,设一相或三相,三相即为昭文相、史馆相和集贤相,并置参政知事辅佐之,设员二至四人。宋初参政知事虽然“不宣制、不押班、不知印、不升政事堂”,至开宝六年即973年,却获得了与宰相共同议政、轮流执政的权力。作为副宰相,参政知事权力动态不定,但均对宰相制令、决策具有一定的制约监督作用。况且作为宰辅班子,其人员组成有宰相、宰执(包括副宰相、枢密院正使以及枢密院副使)等,实行集体领导制度,重大事务皆集体议定;就朝中日常政务的处理,“诏令左右丞权轮日主印当笔”,这就有效地避免了一相独大、位高权重而致政局失控。

从地方机构的设置看,北宋实行路、州、县三级建制,上下级之间既是领导与被领导的关系,亦是一种监督制约关系,正所谓“监司察郡守,郡守察县令”;就各级内部机构的设置,既是权力分割、职能分工的需要,亦是相互制衡、彼此监督的需要。以路级地方行政建制为例,路级包括转运使司(漕司)、提点刑狱使司(宪司)、提点常平使司(仓司)、安抚使司(帅司)等“四司”,职能各有分工,但漕、宪、仓三者并称“监司”,仅受安抚使协调而非领导,某些重大事项有不经安抚使批准而直接向皇帝报告。这就削弱了各级机构的单独权限。在权力动作中,官与职殊、名与实分,官吏获得差遣方有实际职务,拥有决断事务之权,而职事差遣在很大程度上受制于中央相府堂除,即“都堂奏差者也”,甚至皇帝以“特旨除授”的特别方式直接任命地方官吏或委以京朝官以特别职事,到任地方行使相关事权,这本身就是权力制约监督的一种方式。

除此之外,北宋承袭前制,设有职掌为政监察、绩效考课的常设性机构。中央有职掌“纠察官邪,肃正纲纪”的御史台,下辖台院、殿院、察院等三院,共同担负着监察百官、司法刑狱、参政议政等综合功能,不仅能谏诤君王,亦可察失职官吏、举劾非法,北宋御史官可谓权重位尊,握有“自宰相至百官,三省至百司,不循法守,有罪当劾”;在地方,制约监督机构一般由监司、通判等组成,譬如在路级建制机构中设置的转运使,除了职掌一路财政赋税权之外,亦有监察各州官吏之权。同时,还设有职掌官吏考课权的机构,在京城置有职掌考核京朝官的审官院;在地方置有考核幕职州县官的考课院。不仅如此,宋初则置流内铨专管幕职官州县官的考课,太守时又增置三班院负责铨选内廷供奉及殿直官。监察、考课等相关机构的设置和运作,有助于引导官员常怀为民之心,无疑是权力制约监督的专门性机构。

参考文献

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权力制约机制 篇8

一、国有企业权力制约和监督机制的现状

当前, 国有企业的改革目标是建立现代企业制度.随着现代企业制度的建立, 对企业的监督由原来主要上级行政管理部门监督变为依靠产权关系的监督, 以及政府运用经济和法律约束手段实行监督对企业的监督逐步社会化.当前, 在国有企业内部, 有纪检监察监督、审计监督、行政监督、职工民主监督等监督形式;有党委会、工会、职代会的监督;此外, 改制后的企业还有监事会的监督等。 从上述机构设置和监督的形式看, 可以说是一个齐全的监督体系。但是, 在实际运作中却普遍存在着监督软弱现象, 事实上监督制约机制存在着严重缺陷。主要问题有:

1.企业权力过于集中而难以监督。

目前在一些企业中, 权力高度集中在一个人手中, 董事长、总经理、党委书记三职“ 一肩挑” , 花钱、用人、决策一人说了算, 有关重大事项即使是拿到党政会议上, 一般也是以其意见为主。在这种企业管理者既是企业的决策者和执行者, 又是企业的监督者的模式下, 由于权力的相对集中而缺乏合理的配置和权力运行过程中缺乏科学性、公开性, 造成决策质量不高, “暗箱”操作问题突出。正是由于权力过分集中, 才使得下级不敢监督, 同级之间没法监督, 组织人事部门和纪检监察机关疏于监督。一些党员领导干部违法乱纪的重要因素, 也是监督难、落实难的重要原因, 近年来“一把手”贪污腐败问题日渐突出, 究其主要原因就是权力过分集中于个人, 监督不到位。

2.企业内部没有形成强有力的监督制约机制。

改制后的企业内部存在两个系统: 一个是由股东大会、董事会、经营班子形成的经营决策系统; 另一个是由党组织、监事会、职代会、工会构成的监控系统。这两大系统本应是互为制约的关系, 但在现行的体制中企业的监督系统人员的经费、物资装备、干部的职务任免、福利待遇、离休安置等切身利益问题均由经营决策系统支配, 因此便出现了监督客体领导监督主体、监督主体依附于监督客体的现象。这在客观上使监督者缺乏执纪的自主性、独立性, 难以履行监督职能。在实际中企业的各项活动往往只按照经营决策系统的意志运行, 监控系统的监督显得软弱无力, 这种体制大大削弱了职能监督本身的力度。

3.企业政务、厂务公开有限使职工无法监督。

政务、厂务公开即权力运作过程公开, 这是权力制约监督的前提, 也是贯彻权力制约监督机制运行始终的一项基本原则。参与企业民主决策、民主管理、民主监督, 是法律法规赋予企业职工的权利, 也是国有企业管理的特色和优势, 企业实行政务、厂务公开, 这也是提高权力运行的透明度, 加强人民群众和社会对权力的制约监督, 预防、减少和惩治权钱交易等腐败行为的滋生和蔓延, 发挥了比较好的作用。但是, 目前一些企业政务、厂务公开 流于形式, 对于企业内的普通职工来说, 对本企业的经营状况、财务状况等知之甚少; 对企业的重大决策和事项缺乏参与和了解, 职工群众的知情权, 参与权落实不到位。他们就是想监督也无从下手。

4.企业监督约束制度不健全。

有的企业改制后, 仍在沿用以往的旧的不合时宜的规章制度, 对新情况、新体制下的企业活动形不成有效制约。有的对新情况新问题研究不够, 防范措施滞后于形势发展, 出现了一些制度上的空档。有的监督制度可操作性差, 原则性、粗线条多, 定量、定具体标准少。有的制定规定时照搬照抄上级有关规定, 与本企业的实际相脱离, 起不到制约作用。有的是企业管理混乱, 有章不循, 有法不依, 想怎么干就怎么干, 给心术不正的企业领导干部故意制造混乱、混水摸鱼提供了方便;还有有的企业领导者在制度面前搞特殊化, 追究责任是“ 追下不追上, 处理问题是“对下不对上” , 影响了执行制度的严肃性。

二、完善权力制约和监督机制确保国有企业权力在阳光下运行的途径

1.充分发挥党组织的政治核心作用。

企业党组织是企业的政治核心, 是企业健康发展的政治保障。建立现代企业制度, 必须建立完善的权利运行制约机制, 必须强化党组织的政治核心和监督保障作用。在国有企业改制后, 必须使党委对企业的运作进行有效的监督。首先, 要从组织上保证企业党委能够参与企业重大决策, 重大事项和重要干部任免都必须严格按照程序决定。

完善民主集中制的具体制度, 领导班子决策要实行决策前的论证制、决策中的票决制和决策后的责任追究制。一方面企业党委按照有关规定吸纳董事会、监事会和经理层中的党员进入企业党委班子;另一方面, 企业党委成员可以按照法定程序进入企业董事会、监事会和经理层, 使党委成员与行政班子交叉任职。使党组织的监督渗透到企业的生产经营和决策管理之中, 切实改变党组织领导不到位、监督不力状况。其次, 各级党组织要加强对厂长 (经理) 的教育, 使他们树立正确的世界观、人生观、价值观和权利观, 要求他们为人民掌好权、用好权, 自觉接受监督。党员有对党内事务的了解和参与的权力, 凡属党组织工作中的重大问题都应向党员公开, 组织广大党员对其进行讨论, 充分听取意见, 集思广益, 不断推进决策的科学化、民主化。再次, 党委班子成员要解放思想, 实事求是, 加强学习, 大胆工作, 跟上时代的步伐, 不负党的重托, 把党组织的作用充分发挥出来。

2.搞好企业内部权力分解, 建立科学的权力制衡机制。

分权制衡思想, 是人类长期发展的文明和智慧。中国绝不能搞西方资产阶级国家三权分立, 但可以吸收其合理制约权力的因素, 以平衡制约理论来以权制权, 防止权利的滥用和权利的腐败。对一些重要的权力, 必须加以分解, 如直接掌管人财物的权力, 涉及公民、法人及其他组织的利益、人身自由的权力, 必须交由不同的部门和人员分工序行使, 使之在分工序行使权力的过程中互相制约和监督, 从而改变由同一部门或同一个人多项职能揽于一身、个人说了算的做法。目前国有企业在改制过程中, 由于领导体制不顺, 决策机构董事会、监督机构监事会和执行机构经理层人员职能混淆, 导致相互监督制约弱化。因此, 要彻底解决董事长与总经理由一人兼的问题, 明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责, 使他们各负其责、有效制衡, 形成决策、执行、监督三权分立, 相互制约的权力格局。同时, 要采取党委成员进人董事会、监事会、 董事会、监事会成员进人党委班子“ 交叉任职”的办法, 从组织结构上确立企业党组织与企业法人治理结构的关系, 为企业党组织参与重大决策、搞好保证监督、发挥政治核心作用创造条件。

3.完善制度建设, 形成强有力的约束机制。

邓小平曾指出:“制度好可以使坏人无法横行, 制度不好可以使好人无法做好事, 甚至会走向向反面。”他的这句话指出了加强制度建设的重要性。制度建设周期是从根本上解决廉政问题, 防止腐败问题产生的重要环节, 也是企业权力在阳光下运行的有效举措之一。当前企业要加强制度建设, 重点做好以下几方面工作:

首先, 深化行政审批制度改革, 在国有企业生产中, 要建立、修正和维护一个企业的行政审批的控制制度, 在现代企业管理中, 应从以下几个方面考虑:第一, 企业管理者必须树立现代企业管理观念。第二, 设立合理的组织机构, 确认相关的管理职能和报告关系, 为每个组织划分责任权限。第三, 充分发挥审计的作用。第四, 各职能部门授权一定要明确, 因事设人、视能授权、责任到位, 且责任与权利对等。第五, 人事政策要确保执行公司政策和程序的人员具有胜任能力与正直品行。第六, 各种管理控制方法灵活运用。

其次, 深化财务制度改革。第一, 建立和完善国有企业财务制度, 是国有企业改革实践发展的必然选择。20多年的改革实践证明, 国企改革的发展历程, 已经触及到了制度的深层, 必须建立相应的国有企业财务制度, 才能从宏观上把握国有资产的总体布局, 真正建立政企分开、产权明晰的经营管理体制, 建立制度较为完备、经营业绩较好的企业。并且, 由于国有企业的种类繁多, 涉及面广, 如何分门别类地对这些差异较大的企业进行监督和管理, 还需进一步在实践中进行探讨, 理顺其中的关系, 制定切实可行的管理监督方案。第二, 构建国有企业财务监督体系。试图以契约理论为视角, 就构筑国有企业国家财务监督、企业内部财务监督、市场监督三位一体的监督体系做出切实的计划, 从而保证国有企业财务工作的透明度。

第三, 深化人事制度改革和完善法律体系。第一, 必须建立规范的国有企业法人治理结构, 为实现这一治理结构的内部制衡机制提供科学的组织保证。第二, 必须依靠完善的企业法人治理结构, 保证国有企业坚持重大问题“集体决策”, 防止重大问题“个人决策”。还要指出, 重大决策、重要项目审批、重要干部任免和大额度资金使用必须经集体讨论决定, 任何个人无权做出决定。要实现对国有企业领导人员职务行为和个人行为的监督, 必须将国有企业的外部监督与内部监督结合起来。当前应重点健全和完善领导班子议事制度、民主决策制度、领导班子及其成员考核制度;领导干部廉政述职制度、企业各级管理人员的选拔任用制度。用人失察责任追究制度等等切实落实厂务公开, 民主评议干部, 业务招待费向职代会报告, 党风廉政建设责任制等制度, 将每项制度都贯彻到位, 并严格责任追究, 真正使企业内部监督工作做到制度化、规范化、经常化。

4.推行公开办事制度, 提高权力运行的透明度。

认真推行政 (厂) 务公开、领导干部个人情况公开等制度, 对涉及广大群众利益的行政管理措施和手段, 实行质询、听证和报告制度。应运用行政、教育、法律等多种手段和途径深入宣传、广泛发动, 在提高认识的基础上采取硬性措施, 推动公开办事制度的深入实行。除涉及企业秘密外, 厂长 (经理) 应将企业的重大决策、人事任免、资金使用、招待费使用等情况, 通过一定形式向职工公开, 自觉接受群众监督。加强政务公开的制度建设, 抓好建立健全主动公开和依申请公开制度、公开信息的评估制度、政务公开评议制度和责任追究制度等, 推动政务公开规范化、制度化。对政务公开的内容、时间、程序、范围等作出硬性规定和相应的职责范围。进一步落实政务公开责任制, 推行目标管理量化考核, 将政务公开工作情况纳入年度考核明确要求, 各级领导干部和有关责任人要有明确的分工和相应的职责范围。进一步落实政务公开责任制, 推行目标管理量化考核, 将政务公开工作情况纳入年度考核。

5.发挥纪检监察部门的作用。

企业纪检监察组织负有监督同级党委、行政的职责。在一些企业中纪检部门的作用难以发挥。首先, 纪检干部要加强学习, 提高自身素质, 解放思想, 大胆工作, 切实发挥监督保障作用;其次, 纪检组织的负责人要依据法定程序进入企业的监事会、经理层, 企业党委要依据有关规定吸纳纪检监察负责人进入企业党委班子, 使纪检部门能够参与企业的重大决策, 从组织上给予一定的监督保证;再次, 在企业内部试行纪检监察系统垂直领导体制, 上级纪检部门向下级派驻纪检组, 其人员配备、经费支出等由上级管理, 纪检组不受同级党政领导的制约, 增强纪检组织的渗透力和权威性, 从根本上改变原体制下监督不力的状况。

6.加强社会监督和舆论监督。

首先, 强化社会监督机制, 特别是强化民主党派、社会团体、人民群众对法律实施的监督。社会监督具有民主性、广泛性的特点, 是我国社会主义监督体系的重要组成部分, 是不可缺少的一种监督手段。其次, 强化舆论监督机制。舆论监督是公民和媒体对政府机构或政府官员的滥用权力等不当行为所作的公开批评。舆论监督不但具有辐射性、经纬性和大众化等特点, 而且是一种强有力的、快捷的监督, 它与人民群众同呼吸、共命运, 有民众的威力做强大后盾。

完善的权力制约和监督机制建设是一个长期的过程, 我们必须高度重视, 把理论和实践结和起来, 确保权力在阳光下运行, 让权力真正用来为人民谋福利。

摘要：针对现行企业监督机制存在的主要问题, 分别论述了建立健全监督约束机制, 确保国有企业权力在阳光下运行的具体方法。

关键词：国有企业,权力,监督,制约,机制

参考文献

[1]王秀琴.对国有企业监督机制几点思考[J].求实, 2003, (6) .

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[5]李永水.国有企业反腐倡廉工作现状及对策[J].胜利油田党校学报, 2004, (5) .

对村民自治中的权力制约机制的研究 篇9

权力制约, 从一般意义上讲, 就是对权力的限制与约束。具体地说, 权力所有者运用民主法治手段, 通过多种有效途径, 对权力行使者进行限制和约束。权力的特性决定了它的行使一旦超越授权范围就必然表现出无限制的扩张和滥用导致权力腐败, 使权力蜕变为一种危害社会和公众利益的力量。在村民自治中, 村民的自治权常常受到村干部的侵犯, 因此必须对其权力加以限制和制约, 防止滥用权力对村民造成损失, 从而影响农村稳定。

权力之所以需要制约, 首先是因为行使权力的人需要制约。人的本性有私欲和贪欲的一面, 人对金钱、名望、地位等因素的追求和欲望是无止境的, 而行使权力能够满足人的利益要求。从这个角度来说, 制约权力也正是为了制约人的欲望。从事物的性质来说, 要防止滥用权力, 就必须以权力制约权力。其次, 权力具有支配性, 任何权力都可以支配一定的对象。而作为权力支配对象的客观事物, 无不处在一种相互联系之中。如果任凭权力在支配对象上随意发展, 就会使权力对象无限蔓延, 以至于越界变质。因此, 需要对权力支配的客观对象进行合理的限制, 以达到约束权力的目的。

二、权力制约的迫切性和必要性

欧洲资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠在深入研究欧洲各国的政治实践后说:“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的经验。”有权力的人们使用权力追求个人利益, 一直遇到有界限的地方才休止。英国历史学家艾克顿也认为, 权力倾向于腐败, 绝对的权力倾向于绝对的腐败。从现实来看, 可以说绝大部分村干部们竭力争夺权力的动机就是“可以腐败”。农村中的公共财务可以支持干部的吃喝, 公共资源可以承包变卖, 给谁不给谁, 要么看亲情, 要么看谁出的账外金钱多, 任何经济机会自己及其亲戚都可以首先占据, 只要掌握了权力, 什么事情都是好办的。村民自治普遍实施前, 村干部还受乡镇管;自治实施后乡镇权力的退却没有转移到村民的自治权上, 而是扩大了村干部的绝对权力。

乡村的这种权力个人化、任人唯亲、裙带关系、意识形态淡出、村官权力不受限制等现象常常发生。这种体制会从根本上破坏掉经济进步的必要条件, 也会产生极大的社会不公。我们知道村民自治会对经济效率产生重大影响。如果村民自治权不能很好执行或者说村官的管理权任意践踏村民自治权, 村民自治将是空架子, 农村社会势必不和谐, 农村经济势必不发达。

三、实施村民自治中的权力制约机制

制度就是约束人们的社会行动的游戏规则, 这些规则是在实践中通过无数次的试错而逐渐定型下来的。有效的制度是在社会中出现了问题、矛盾和困境以后, 为解决问题的手段和方法而产生的, 这是一个适应环境的不断的试错过程的结晶。国家宏观政策和治理体制的改变, 为村民自治拓展了广阔的空间, 村民自治开始走出体制性困境。中央政府只要给出足够的空间, 并辅之以法律调整和体制完善, 完全可以将自治权还于农民。

(一) 人大加大对权力的监督和制约力度, 形成权力制约机制

我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家, 人民代表大会制度是我国根本的政治制度。宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人民代表大会的监督深刻地体现了我国人民民主专政的本质特色, 体现和维护了广大人民群众的利益, 是人民群众主人翁地位体现的最大现实途径。根据宪法和代表机关组织法的规定, 乡镇人大对乡镇政府依法行使监督权, 制定监督制度。通过对乡镇政府工作和村委会工作的监督和制约, 推行其工作的健康有序进行, 有利于国家政治社会和社会生活的民主法治进程, 进而维护人民的根本利益和宪法法律的尊严。

(二) 党内对权力的监督和制约, 形成组织制约机制

很多村官是党员, 因此要加强对党员的监督。党内监督是指党员、党的组织、党的机关包括党的专门监督机构根据党章、党的纪律及相关规定, 对党的组织及党员执行党规党纪, 党的路线、方针和决议, 发挥其领导核心作用等方面所进行的检查和督促。切实加强党内监督, 就应该严格执行党章, 全面贯彻党内监督条例和党员权利保障条例。党支部和乡党委要加强对党内监督工作的领导, 注重对下一级党组织及其领导班子特别是主要负责人进行监督。纪委要协助乡党委协调党内监督工作, 对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督。与此同时, 大力拓宽党员参与党支部内部事务的渠道, 切实保障党员的知情权、参与权与监督权。大力发展党内民主, 为党内监督广开言路。深入开展党风廉政建设和反腐败, 对于提高党的执政能力, 巩固党的执政地位, 具有十分重要的意义。

(三) 加强社会舆论的宣传、监督, 形成道德制约机制

失去监督的权力必然导致腐败, 所以加强权力监督与制约机制以防止权力滥用导致腐败是权力内在特性的要求。信息时代的到来, 新闻舆论的第四种权力的属性越发明显。现在国家控制着主要的媒体, 可以动员它们宣传村民自治的实践成果, 告诉农民他们应该享有的权利, 让农民看到“好处”, 并通过揭露反面典型实现对村公共权力现状的监督, 树立良好的道德标准, 以法治代替人治。已经在市场经济下具备经济理性的农民们会站出来主张自己的利益、讨回公道。自从进入20世纪90年代以来, 农民集体抗争的事件层出不穷, 这也充分说明农民是有自己的利益诉求的, 只是除了上访没有其他的表达渠道, 而且上访难以讨回说法并且困难重重, 所以出现了大量的“体制外抗争” (指不符合法律规定的正当救济渠道的方法, 甚至出现暴力冲突) , 威胁到农村的稳定。不过总的来说, 当前我国的新闻舆论监督已经步入法制、民主、自由的良性发展轨道, 并且在促进思想变革、消除腐败现象、净化社会环境等方面发挥了不可忽视的作用。

(四) 完善相关法律制度, 形成法律制约机制

在《村组法》的基础上, 明确规定村民会议与村委会、村委会与党支部、村委会与乡镇政府的关系, 保证自治权的实现, 不仅要从定性上明确其法律关系, 更要给出具体的操作规范, 以及违反法律规定的救济方法, 让农民有办法能够进行救济且纠正村干部对于村民自治权的剥夺。行政救济机关不能是乡镇政府, 而是县人大常委会和县级政府和人民法院, 让村民自己根据情况选择救济机关。必须在《村组法》中增加司法救济的相关规定, 因为司法诉讼是给村民公正的最有力也是最后一道保障。

另外, 对诉讼程序法也要做出相应的修改。我国行政诉讼法是1989年制定的, 在修改时要增加有关村民自治司法救济程序的相关规定。可以对“法院对村民会议所制定的规范性文件和决议违法情况予以司法审查”予以肯定, 并能撤销违法的规范性文件。如果能够实现, 将是我国向真正的司法审查制度迈进的重要一步。同时, 还要完善程序性法律, 如村民委员会选举法, 规范选举程序, 切实保障村民选举权的实现;如果有条件, 还要制定村民自治的基本法律——村民自治法。

没有法律有效实现的救济手段, 再完善的法律制度也只是一纸空文。即使具有了救济的条件, 如果司法不能实现公正, 也将摧毁人们的所有期望。司法公正的实现必然要求司法的独立, 国家应该通过司法体制改革使得司法机关摆脱行政机关的控制。如果有条件, 法院可以为自治权的救济开通快捷通道, 有效地引导农民维护自己的权益, 给他们利益的表达渠道。同时因为权力机关和行政机关救济存在的弊端, 也只有有效地调动通畅的司法救济, 才能在实现社会公正的角度切实实现农民应有的权利。

在活跃的村民自治中, 行政机关的救济和司法机关的救济起到“保驾护航”的作用。从而形成由村内部冲突解决程序—上级行政调节程序—司法程序相配合和互动的良性循环体制。

四、结语

总之, 在村民自治中, 村干部的权力过分集中不仅难以实现农村经济的高质量增长, 反而会造成更大的社会不公, 危及农村稳定, 权力的制约势在必行。而且中央就新农村建设而做出的重大战略调整, 又为村民自治创造了极好的历史机遇。所以, 为了搞好新农村建设运动, 在村民自治中就要大力推进农村权力制约法治化, 以实现真正的村民自治。

参考文献

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[8]邓小平.党和国家领导制度的改革[A].邓小平文选:第2卷[C].北京:人民出版社, 1994.

权力制约机制 篇10

一、着力更新理念, 切实推进审计“三个转变”

(一) 由事后查处与事前预防并重, 逐渐向事前预防为主转变

对于审计监督而言, 事后查处终究是治标息事, 而事前预防才是治本救人。全面实现事后查处与事前预防并重, 逐渐向事前预防为主转变, 是审计“免疫系统”的最根本功能, 也是现代审计转型的必经之路, 更是适应经济发展方式的必然要求。

(二) 由微观操作与宏观管理并重, 逐渐向宏观管理为主转变

始终坚持从大局出发, 跳出“翻账册、看凭证、对发票”这种亦步亦趋的传统审计操作流程, 准确把握微观与宏观的关系, 站在全局的高度认识和解决体制性问题。坚持一手抓纠错防弊, 一手抓机制建设, 善于通过对微观表象的剖析得出宏观结论, 以点到面, 揭示普遍性、倾向性问题, 提出从机制体制上解决问题的良策。

(三) 由传统审计与责任审计并重, 逐渐向责任审计为主转变

(1) 关注履责的针对性。着力加大对权力高度集中、掌握稀缺资源、自由裁量权过大等重点部门、关键岗位的审计监督力度, 防止权力失控、决策失误、行为失范, 杜绝滥用职权和以权谋私; (2) 关注履责的全面性。着力将传统的财务责任扩展到经济责任、政治责任、社会责任、环境责任和道德责任; (3) 关注履责的广泛性。要对体制的效率、政策的效用、管理的效能、项目的效果、资金的效益进行全方面的评责, 通过“五效”审计促进对权力运行与监督。

二、深化审计内容, 突出对权力制约的审计

(一) 突出对掌管人财物部门领导干部的审计, 严守重点部位

根据干部监督管理工作的需要, 对重点领域、重点对象安排重点审计, 特别是盯住具有行政审批权、资金支配权及资金量大、职务行为影响大的单位, 把主要领导干部的经济决策权、经济管理权、资金使用权和个人的廉政情况作为审计重点。

(二) 突出对权力运行中决策程序及管理情况的审计

围绕被审计单位管理权、经营权、审批权, 结合关联的财务财政经营活动重点审计, 同时关注经济责任方面反映出权力运行中暴露出的普遍性、苗头性问题内容。查看决策程序是否科学民主、是否民主公开、重大问题是否集体研究;看是否存在滥用职权导致决策失误的问题。如对城建水利系统、发改委、财政、民政、移民等重点单位审计时, 要深入其业务来开展, 从查案卷入手, 查看费用收交减免情况、罚没款上缴情况、资金分配方案、计划、项目申批等情况, 从中了解资金往来与财政收入、财务收入的关联。

(三) 突出对领导干部执行廉洁自律规定情况的审计

通过纪委、组织部门将平时掌握的领导干部举报线索, 及时提供给审计部门, 以便有的放矢地开展审计, 审计中发现的重大案件线索移交给纪检、检察部门, 以便及时立案侦查, 对执行好的进行肯定和表扬, 对违反规定的严肃查处。

三、加强审用结合, 提高审计质量和水平

(一) 审计与宣传相结合

利用与单位领导见面、座谈、查证问题交流等时机, 进行审计法、会计法等有关财政财务法规的宣传, 坚持开展对被审计单位有关人员法律法规的宣传和普及, 提高单位领导和财会人员的财经法规知识和法律约束意识, 积极配合审计工作, 起到了审计关口前移防患于未然的作用。

(二) 审计与帮促相结合

在审计过程中及时发现被审计单位在财务管理、监管机制等方面存在的问题, 通过相应的法律、法规的解释, 使之真正认识到问题所在。针对问题提出合理化建议, 帮助被审计单位完善相关的制度措施, 规范财务管理, 现场辅导培训, 不断提高财务人员业务水平和操作能力。

(三) 审计与整改相结合

按照“查问题、提建议、促整改”的思路, 将提建议、促整改列为审计的重要内容。对发现的问题, 在审计中及时提出整改建议, 边审计边整改。并实行审计整改专项检查, 对已审结项目提出的整改建议, 进行专项检查, 对发现到期未整改或整改不到位, 落实打折扣的, 责成审计组限期督办, 保证审计整改的严肃性。

四、发挥联动合力, 健全联席会议运转机制

(一) 加强经济责任审计项目计划的协调管理

在每年年终前, 召开经济责任工作审计联席会议, 由审计部门主导, 根据政府关注、群众关心的问题和事项, 统筹安排下一年度经济责任审计工作项目。

(二) 完善分责联动、协调运转机制

当审计工作遇到阻力和干扰时, 审计部门可以通过经济责任审计联席会议这一平台, 主动提请纪检、监察或公检法等部门及时介入, 协同配合, 将经济责任审计发现的线索一查到底。当纪检监察部门发现领导干部经济方面的重大问题线索需要审计手段查证落实时, 审计也应主动出击。

五、全面提升效能, 建立经济责任审计长效机制

(1) 建立领导干部经济责任告知制度。新任命部门或乡镇主要领导干部时, 由组织部门书面告知其应履行的经济责任。 (2) 建立领导干部经济责任年度报告制度。主要领导干部在年终要对本年度经济责任指标完成情况、重大经济事项情况、建设工程组织实施情况、单位债权债务情况、内控制度的建立和执行情况、个人遵守廉政规定情况及单位遵守财经法纪情况等上报纪委、组织部和审计局。 (3) 建立经济责任审计结果公告制。将经济责任审计结果纳入领导干部任前公示范围, 将领导干部经济责任履行情况方面信息公布于众, 接受群众监督。 (4) 建立领导干部经济责任审计意见整改承诺制度。被审计单位对存在的问题如何整改及整改期限在同样的范围内进行公开承诺。 (5) 建立领导干部经济责任审计意见整改结果考核通报制度。整改期限到后由联合督查小组进行督查、考核, 考核结果列入党风廉政建设责任制考核。 (6) 建立领导干部经济责任审计问责制度。对整改不力的单位, 由纪委或组织部进行问责。

六、健全问责问效机制, 建立健全权力运行和督查机制

(一) 建立审计意见联合督查机制

所有审计结果报告出来后, 由区纪委监察局牵头, 组织、审计、财政部门参加, 以集体或单独的形式向被审计单位反馈, 反馈时被审计单位班子成员全体参加;反馈会上要明确整改的时间, 包括制度的完善;到整改期限, 被审单位要写出书面整改报告, 向审计意见整改督查领导小组报告整改落实情况;审计部门收到整改报告后, 要进行整改落实情况回头看, 对审计意见要求整改的内容逐项进行检查验收, 防止书面整改实际不整改、形式整改内容不整改、局部整改关键不整改。

(二) 成立审计意见整改督查小组

成立由纪委、组织部、监察局、审计局、财政局组成的审计意见整改督查领导小组, 并由纪委牵头, 由纪委书记任组长, 组织部、监察局、财政局、审计局相关领导任副组长及成员的联合督查小组。借由纪委、组织部等强势部门的“东风”, 对审计发现的问题予以督查, 间接提高审计部门的地位, 以达到经济责任审计对权力运行和监督的目的。

在践行科学发展观的历史进程中, 建立健康有效的权力运行机制, 逐步铲除权力腐败滋生蔓延的土壤, 必须进一步对权力进行规范和约束。而经济责任审计, 正是其他的监督约束机制不可替代的重要手段。经济责任审计不同于纪检、监察、政法部门, 不必有了违纪、违法线索才插手, 经济领域的违纪违规甚至犯罪与权力密不可分。因此, 对权力运行的监督制约, 是经济责任审计责无旁贷的历史使命。

参考文献

[1]康之国.完善行政问责制与构建责任政府[J].公共行政, 2007, (11) .