基层人民监督员

基层人民监督员（精选十篇）

基层人民监督员 篇1

查办职务犯罪是法律赋予检察机关的重要职责, 也是社会各界和群众高度关注的一项工作, 在惩治腐败的较量中, 群众更期盼的是司法公正, 是国家权力的正确行使。人民监督员制度的构建就是在国家权力监督和社会群众监督之间搭起一座桥梁, 将国家权力置于人民群众的监督之下, 有效淡化和消除社会群众普遍存在的“谁来监督监督者”的疑虑。无疑, 这是监督体系丰富和完善的表现。实践证明, 人民监督员制度作为检察机关主动接受社会监督的一项重要措施, 对于规范检察执法行为, 增强执法透明度, 增进干警依法、文明、廉洁办案意识, 提高检察执法公信力, 促进司法公正, 都具有非常积极的意义和作用。

二、当前基层人民监督员工作的困惑

人民监督员制度历时八年的探索, 从摸着石头过河到逐步规范和制度化, 取得了可喜的经验, 但也不可否认, 距离制度设计的预期目的还是有一定差距的:首先从人民监督员履职作用的发挥上看, 人民监督员监督的案件基本是同意检察机关的意见, 在具体个案评议中, 也较少有针对性意见提出。评议结果的高度一致, 难免让人产生“走程序”的感觉, 监督的实效性缺乏科学考评机制支撑;其次是从人民监督员工作的形式上看, 除高检《规定》中的“七种情形”属于刚性任务外, 其余工作弹性空间颇大, 缺乏规范指引, 工作具有被动性, 笔者以为这种被动性主要源于以下几方面:

(一) 思想认识不到位

一些人对人民监督员制度的目的、意义认识含糊, 对人民监督员的职责和作用不够重视, 在贯彻执行中, 往往上级有规定的就做 (如前面所述的刚性任务) , 没有规定的, 则简单地把这项工作仅仅停留在检务公开层面上的一些参观、座谈或听听意见等。由于人民监督员工作不具有专业压力且风险性小, 又属软任务, 较之检察机关内部其他部门而言工作相对轻松。

(二) 工作规范指引不足

除按《规定》启动人民监督员案件监督程序外, 其余方面, 尤其是在工作管理方面都是软任务, 上级对这项工作大都是一些指导性、原则性、精神层面的东西多, 诸如:“积极拓宽人民监督员的监督渠道”、“切实发挥人民监督员作用”等等, 至于采取何种拓宽形式, 拓宽到哪些范围, 怎样发挥其作用?则靠工作人员调动主观能动性去“创新”, 如前所述, 这项工作并没有充分为工作人员“创新”发挥提供有力的动力支持, 使得人民监督员工作常常都处于一种被动、无奈和尴尬的窘境。

(三) 管理机制不尽完善

一是机构设置和人员配备不统一, 有的院将人民监督员工作机构归在办公室, 有的放在其他科室, 或者独立设专人负责。即便设专人负责也存在着瑕疵, 例如, 在“加强与人民监督员密切联系”的过程中, 如果总是一个人去联系工作, 走访人民监督员, 暂不评论或许这是工作人员认真履职的表现, 仅从形式上就容易给外人一种工作不严谨, 缺乏组织性、随意性大的感觉。二是考核评价机制不健全。对人民监督员监督案件的质量缺乏跟踪和评价, 不利于强化人民监督员履行职责的使命感;对工作软任务部分没有量化考核指标, 往往是不做没人问, 做了无人夸, 容易形成本来就难以有建树的工作更加停留在应付形式上的不良怪圈。

三、推动人民监督员工作创新发展的思路

(一) 提高思想认识

首先要解决领导班子层的思想统一, 进一步深刻认识全面推行人民监督员制度的必要性和重要性, 准确把握人民监督员制度与落实中央决策部署、深化检察体制和工作机制改革重要任务的必然联系, 把加强人民监督员工作与三项重点工作、关注民生、服务群众有机地结合起来, 充分发挥人民监督员在检察机关推进和参与社会管理创新、化解社会矛盾、维护社会稳定大局实践活动中的特殊作用。只有领导层的思想认识到位, 才能为人民监督员工作提供动力源泉。

(二) 转变思想观念

要以三项重点工作为突破口, 以执法办案监督为依托, 以促进公正、廉洁执法办案, 提高检察机关执法公信力为目的, 多形式、多渠道畅通人监督员的监督渠道, 如建立人民监督员群众接访日制度、人民监督员案件回访制度、人民监督员与服刑在押人员交谈制度、人民监督员与检察内部纪检监察联动监督制度、对不服检察机关处理决定的案件实行人民监督员听证制度等等, 切实发挥人民监督员的监督职能作用, 推动人民监督员工作由虚向实转变, 由面上向纵深发展。

(三) 加强规范化管理

对人民监督员案件进行定期评议、分析和总结, 并将评议情况适时向人民监督员通报, 以增强人民监督员的履职责任感, 提高人民监督员的履职素质。将人民监督员工作 (软任务部分) 纳入目标量化考核, 做到有指标、有任务、有考核, 形成工作压力, 无疑有利于推动和促进这项工作的深入开展。

(四) 强化人民监督员工作地位

应当把人民监督员工作纳入检察院党组议事日程, 纳入检察院年度工作计划, 纳入年终工作总结, 从工作计划、部署、执行、总结到报告等程序上引领人们对该项工作的重视。每年应就人民监督员工作向同级人大常委会作出专题报告, 一方面主动接受人大的监督, 另一方面可以就此扩大人民监督员工作的影响力。

(五) 统一机构设置和人员配备

在机构设置上应和上级部门相对应, 在人员配备上, 基层院应当配备至少一名专职人员和一名兼职人员, 专职人员能专心致志投入工作, 透彻领悟上级的有关指示和精神, 从而准确把握和执行, 把工作做深做细;兼职人员只需承担那些不适宜由专职人员个人独立完成或不可能由个人能够完成的工作 (比如较大的会务活动) 。这样, 既可以缓解基层院人力资源紧缺的现状, 又可以解决人民监督员工作运作中需要请求人手支援时的无奈。

(六) 注重人民监督员的素质培养

人民监督员工作的成效, 体现了人民监督员的自身素质和能力水平, 要树立检察机关的社会公信力, 就必须提高人民监督员的履职能力。首先, 要加强人民监督员的业务培训和学习, 提高他们的法律监督水平;其次应转变现有的人民监督员管理模式, 实行人民监督员年度述职及其届满向人大述职制度, 通过年度述职和届满向人大述职, 可以让他们及时总结经验, 查找差距, 以增强他们的履职责任感, 同时也可以为合格人选继续留任 (第二任) 提供有力的参考依据。

摘要：2010年10月, 高检院颁布实施了《关于实行人民监督员制度的规定》 (以下简称《规定》) , 该项制度作为深化检察体制和工作机制改革的重要举措, 经过八年的实践摸索, 在完善检察机关自身监督制约、保障检察权依法独立正确行使, 特别是在推进三项重点工作中愈发显现它的价值意义和重要作用。如何深入推进和完善这一制度, 发挥其在各个检察触角中的应有作用, 是文章力求探索的目标。笔者以自身工作实际为视角, 谈谈对人民监督员工作的几点感悟。

人民监督员 篇2

来源：[预防犯罪导刊] 添加时间：[2009-5-22] 作者：[张蛇喜 郭端阳] 点击数：

人民监督员制度是检察机关检察改革的一项新举措，自这一制度试点以来，有力地促进了检察机关在查处职务犯罪过程中的执法行为规范化。笔者就某院人民监督员制度试点以来，人民监督员所监督评议的21件职务犯罪案件来看，且仅从其督评议的方式、过程中，存在的一些问题，略谈管见。

一、人民监督员监督评议案件的主要特点：

1、从评议案件性质看，“三类案件”且拟不起诉居多。21件案件全部为拟撤销和拟不起诉的“三类案件”案件，至今尚无一起由人民监督员提出属于“五种情形”的案件。

2、从评议案件罪名看，传统型的职务犯罪占绝对多数。21件案件所涉嫌的罪名分别为贪污罪、受贿罪、玩忽职守罪、行贿罪、挪用公款罪。这说明传统型、常见职务犯罪仍是当前人民监督员监督评议的重点。

3、从案件评议结果看，人民监督员意见采纳率较高。对提请评议的21件职务犯罪案件，人民监督员对案件承办部门的拟处理意见均表示同意，尚未出现根本性不同监督意见。

4、从监督评议的过程看，监督质量较高，促进了规范办案。

二、人民监督员监督评议过程中存在的问题：

1、案件办理期限与人民监督员监督期限冲突问题。多数人民监督员反映，由于个人能力、职业水平的局限，在对监督案件的立案标准、处理尺度不甚了解的情况下，介入案件并对案件进行监督需要一定的过程。实践中考虑到办案时限的限制，给予人民监督员监督评议案件的时间往往是有限的，从通知人民监督员到场，到了解案件情况，到作出评议表决一般都在两三天内完成。这对于案情简单、没有争议的案件，人民监督员还能正确把握，但对于一些疑难、复杂、存在争议的案件，却难以一时深入了解案情和掌握法律适用，造成“检云亦云”，一定程度上影响监督效果。

2、对案件事实判断和法律适用理念存在差异。检察官在一定的司法管理模式内，凭借其“以事实为依据，以法律为准绳”的司法思维模式和长期养成的职业素质，开展调查和诉讼，侧重于法律事实和法律程序；人民监督员不受司法管理体制的限制，以其更活跃的非司法的思维方式和自己独有的职业特点评判案件、审视检察官的执法活动，侧重点往往建立在社会道德上，导致对同样的案件和事实在理解和判断上的不一致，易发生法理与情理认识上的偏差。

3、从监督评议的方式看，形式比较单一。主要表现在：对案件进行监督评议的方式比较单一。仅采取召集人民监督员看案件材料，听取公诉、自侦部门案件承办人汇报案件情况，根据材料对案件中的证据进行提问，然后人民监督员按照监督评议程序独立评议，而作出监督意见，有点模式化之嫌。

4、人民监督员对“三类案件”的监督系被动进行。其主要根源是检察机关的人民监督员办公室审查后，认为应当启动人民监督员监督程序，经检察长同意情况下通知人民监督员来监督，这就客观造成，并不是人民监督员主动来进行监督评议的，长期以往，易造成一种走过场的“摆设”或形式而已。

三、进一步完善人民监督员制度的对策：

1、人民监督员制度的立法应加快步伐，明确人民监督员制度的法律属性。人民监督员制度旨在利用外部有组织的社会力量对检察机关行使检察权进行监督，其核心价值在于建立一种预防和制约机制，一定程度上防范检察机关办案中问题的发生。几年来的试点证明，该制度不仅是积极有效的，也是合法的。但由于人民监督员制度的具体内容仍然停留在最高人民检察院的内部规定上，其效力低于法律。如果不积极推进人民监督员制度的法律化进程，就会束缚人民监督员制度的健全和发展，影响人民监督员制度实施的力度，不利于树立人民监督员制度的威信。况且人民监督员制度在实施过程中还存在与《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》不相适宜的地方，这都迫切要求法律层面的规范和完善。笔者建议：将人民监督员制度纳入这两部法律之中，使基本原则具体化，以确保该项制度具有法律依据，真正使公民的监督权利具有法定的程序并具有法律的保障。

2、完善人民监督员选任、聘任制度，提高人民监督员监督公信力。首先要完善人民监督员选任制度，明确人民监督员任职条件。人民监督员制度是一种代表制，而不是人人参与制，正确处理人监督员素质与监督质量、监督效果之间的关系，是其制度构建中必须解决的一个重要问题。既然是选择个别人代表人民来对检察工作进行监督，就应当根据检察工作的特点，坚持学历与社会工作经历并重原则，选择那些有监督能力、能胜任这一工作的精英层面的人来担任人民监督员，以体现客观、公正。其次，要改变人民监督员的聘任制度。变检察机关自行聘任为人大常委会任命，进一步增强权威性、公正性和规范性。

3、明确人民监督员的权利义务，确保每一案件监督评议真正起到客观、公平、公正和规范的作用。但在现有的人民监督员制度框架下，还不能保证人民监督员监督的法律化和规范化，因此，有必要明确人民监督员的权利义务，明确人民监督员履行职责的渠道和方法。可规定人民监督员在监督案件时，可向案件承办人员进行询问，提出问题；人民监督员应当听取犯罪嫌疑人或者其委托人的意见，必要时可直接听取相关证人和有关单位意见。在此基础上，人民监督员独立进行评议、表决，其作出的监督意见就可能更加客观公正，与检察机关维护法律的正确实施、保障司法公正的宗旨相吻合。

4、对人民监督员实行制度化的定期培训、考核，提高监督工作水平。人民监督员大都是兼职，平时很少涉及检察业务知识，为确保能正确地履行职责，必须对人民监督员组织制度化的学习和培训，提高人民监督员“参检议检”工作水平，使其能够用法律思维评议案件，用道德价值衡量社会效果，用第三方眼睛监督执法办案，从而实现人民监督员的功能定位。此外对人民监督员履行职务情况要进行考核、评价，形成适者续任、不适者退任的考核机制。同时，还需建立责任追究制度，要求人民监督员在评议案件时严格遵守回避、保密等规定，确保案件监督评议公正规范。

试行人民监督员制度，是高检院在现行检察制度基本框架之内完善中国检察制度的一项改革举措和制度创新，符合我国宪法和法律精神，使检察机关找到了一种监督者接受监督的有效途径和形式，得到了全社会的认同。高检院制定的《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》），填补了检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制的一项空白，对促进依法正确行使检察权，发挥了积极和重要的作用。但由于人民监督员试点工作是一项全新的工作，面临的困难和问题也比较多。笔者结合我市检察机关2004年10月试行人民监督员制度以来在工作中遇到的问题，提出粗浅的意见和建议，以供商榷。

一、试点工作监督案件基本情况

2004年10月，省院结合我市检察机关工作实际，确定了6个院作为人民监督员制度试点院。近四年来，共受理监督“三类案件”69件76人。其中，拟不起诉案件39件44人，占受理数的56.5％；拟撤销案件23件25人，占受理数的33.3%；拟维持原逮捕决定的案件7件7人，占受理数的10.2％。人民监督员监督评议后，同意检察机关意见的64件71人，不同意检察机关意见的5件5人。

二、试点工作存在的问题及对策

（一）人民监督员制度监督程序设置的有限性

尽管人民监督员制度作为高检院一项重要的检察改革措施在全国检察机关开展进行，但由于试行时间只有短短几年，还处于摸索和探索阶段，特别是对人民监督员制度还没有足够的认识和高度重视，对人民监督员疏于培训，而人民监督员又不是受过专业训练的司法人员，不可能熟悉庞杂的法律条文，对检察机关办理的“三类案件”的监督职责不甚了解，因此，在具体实施监督案件的过程中，只是按照规定程序走形式，没有真正发挥人民监督员制度的作用，从而成了检察机关的一种摆设和点缀。在实施监督工作程序中，根据人民监督员的监督程序步骤，按《规定（试行）》要求对于一般案件，人民监督员了解案情和法律适用的情况只是听取检察机关介绍，只有必要时才能采取旁听审讯和询问以及听取本案律师意见等方式了解案件中的有关问题。这种规定，使人民监督员对案件的了解主要来源于案件承办人介绍的情况，有时会妨碍人民监督员的监督，造成偏听偏信，影响对案件监督的公正性。同时，产生了这样几个问题：人民监督员能否阅卷?能否旁听询问?能否进入羁押场所听取讯问?笔者认为，刑事阅卷权、讯问权是法律赋予司法机关、司法人员特定的职权，任何机关和个人都不能行使。人民监督员不是司法人员，当然也不能行使。《规定（试行）》没有赋予人民监督员阅卷权、讯问权，但我们在人民监督员监督案件的过程中，为了有效地监督，除介绍案件情况外，还出示案件卷宗，由人民监督员查阅，这样做是不是有违规定?是否合法?

再者，人民监督员在必要时可以旁听检察官讯问犯罪嫌疑人，但如果犯罪嫌疑人在押，那就意味着人民监督员可以进入羁押场所，这与目前提审人犯制度相矛盾。根据公安部规定，只有案件的承办人持合法手续才能进入看守所提审犯罪嫌疑人。人民监督员能否进入羁押场所，这也是一个问题，而且就是允许人民监督员进入羁押场所，也需要相关法律作出相应规定，否则在具体实践中很难做到。

（二）人民监督员制度体制运作模式有弊端

根据现有法律规定，虽然检察机关内部也设置了监督制约环节，但由于监督制约的部门或属于同一单位，或属于同一系统，难免有相互袒护之嫌，难以真正起到制约和监督作用。而对其外部监督，虽然有同级人大监督、党的监督和舆论监督等，但这些监督都属于事后性一般监督，不具有刚性，难以取得实质性监督效果。而其他司法机关又无法对检察机关的自侦案件进行制约，自侦案件的撤案、不起诉则成了外部监督的“盲区”。实践中，自侦案件的撤案、不起诉常常成为检察机关发生问题较多、群众意见较大的环节。人民监督员制度的设立初衷就是加强对检察机关直接侦查案件的外部监督，作为监督者的人民监督员应当与被监督者的检察机关保持必要的距离，只有这样才能保证监督过程的实效性和公正性。但从目前的实际情况看，体内运作的模式决定了人民监督员制度设计只能由检察机关的内部文件加以规定，人民监督员只能由检察机关选任，人民监督员的职能与监督程序只能由检察机关确定，人民监督员的管理机构也只能设在检察机关。这种在检察机关内部运作的监督模式，制约了监督对象的广度和深度，影响了人民监督员履行职责时的独立性，难以得到老百姓的更多认同，影响了监督的实际效果。

（三）不服逮捕决定的提出程序有待规范

《规定（试行）》对“三类”案件之一的不服逮捕决定的提出程序欠缺，而现行刑事诉讼法未规定必须掌握犯罪嫌疑人对逮捕决定意见的程序，因此，在实践中人民监督员难以掌握犯罪嫌疑人是否不服逮捕决定。过去，办案人员在讯问犯罪嫌疑人时一般回避这问题，而一旦犯罪嫌疑人提出不服逮捕决定的意见，办案人员也往往“忽视”而不记录在案。针对这一问题，对犯罪嫌疑人依法决定逮捕的，案件承办部门应当履行告知义务。即制作《被逮捕犯罪嫌疑人权利义务告知书》，规定办案人员必须依照刑事诉讼法第七十二条规定，在对嫌犯逮捕后的二十四小时以内进行讯问，并让犯罪嫌疑人在《被逮捕犯罪嫌疑人权利义务告知书》上填写意见。同意逮捕决定的填写“同意”，若不服逮捕决定的，填写不服逮捕决定的理由，并将犯罪嫌疑人不服逮捕的理由记录在案。同时办案人员应及时将《被逮捕犯罪嫌疑人权利义务告知书》及讯问笔录复印件送人民监督员办公室，由人民监督员办公室统一向人民监督员报告并提供查阅，从源头上保证此类案件能够进入人民监督员的监督的视线，使所有不服逮捕案件进入监督的程序。但在具体实践中，侦查部门却忽视了对自侦案件犯罪嫌疑人是否同意逮捕意见的询问，从而导致有些犯罪嫌疑人因不了解这一程序，而放弃了要求人民监督员进行监督的权利。

（四）人民监督员发现直接受理侦查案件违法行为的纠正形式有待统一

《规定（试行）》第十一条规定，人民监督员发现检察机关在办理直接受理侦查案件时具有下列情形之一的，有权提出纠正意见：

（一）应当立案而不立案；

（二）超期羁押的；

（三）违法搜查、扣押、冻结的；

（四）应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；

（五）办案人员徇私舞弊、贪赃枉法的。这一规定就是“五种情形”，从其内容可以看出，人民监督员对检察机关受理自侦案件的监督贯穿于整个刑事诉讼的全过程。但是《规定（试行）》未规定人民监督员提出纠正意见是采用口头的还是书面的形式。如果是采用口头形式，可能会产生有的意见被遗漏，或者年长日久产生无档案材料可查的问题。因此，必须采用书面形式为宜。即制作《人民监督员纠正违法意见书》，应明确纠正的事项，让人民监督员写明纠正的内容及意见，并由人民监督员签章。这样既树立人民监督员的权威性，也让检察机关有的放矢地纠正存在的问题，并及时将纠正的情况反馈给人民监督员。人民监督员填写的《人民监督员纠正违法意见书》，除了由人民监督员办公室统一受理备案外，应交由纪检监察部门查处，并由人民监督员办公室及时将处理结果反馈给人民监督员。

（五）人民监督员对个案的表决意见形式有瑕疵

《规定（试行）》第二十条第四款规定“人民监督员根据案件情况，进行独立评议，评议后进行表决。表决采用无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成意见，表决结果由办案部门附卷存档”。笔者认为采用无记名投票的方式值得商榷。无记名投票方式虽然简便，但人民监督员个人对案件审查的意见如何，存在无文字档案可查问题，这样显然不够严谨。因此，应当采用《人民监督员个案表决意见书》的书面形式，明确表决事项，表决意见及理由，并由表决人签章。然后再按少数服从多数的原则，形成所有参加评议的人民监督员的个案意见书，并由所有参加评议的人民监督员签章。这样既增强每位人民监督员的责任心，真正反映他们的意见，又可以做好附卷存档。

（六）对“五种情形”监督渠道不畅通

从我市检察机关四年来的试点情况看，对“三类案件”的监督程序不断完善和规范，但是对“五种情形”的监督还一直处于探索阶段。目前我市各试点院人民监督员对“五种情形”的监督都是空白，这一方面说明我市检察干警文明执法、公正执法的水平得到进一步提高，但也同时说明人民监督员对“五种情形”的监督渠道还没有拓展开。检察机关要充分保障人民监督员的知情权，让人民监督员及时了解检察干警执法情况。同时要探索完善各个环节上的案件情况通报制度，畅通人民监督员掌握“五种情形”的渠道，为实施监督提供条件、打下基础。

三、对试点工作提出的建议

（一）将人民监督员制度纳入立法轨道，赋予人民监督员履行职责所必需的诉讼性权力

为保证人民监督员的独立性和公信度，应当制定科学的人民监督员选任程序，使之具备完备的候选、公告、确认以及更换程序和规则。特别是人民监督员的产生、选任、管理应当由人大负责，改变单纯由检察机关选任人民监督员的做法，进一步加大实行人民监督员制度的力度。要对人民监督员制度高度重视，采取有效措施，不断改进和完善人民监督员制度，使其更好地发挥功能和作用。要加强对人民监督员的培训，让他们熟悉法律、运用法律，更好地发挥监督检察机关执法活动的作用，促进检察机关自侦案件慎重立案、规范侦查、依法公诉，实实在在地提高案件质量，彻底消除摆架式、走过场现象。同时，应当赋予人民监督员履行职责所必需的诉讼性权力，这些权力包括向承办人询问的权力、讯问犯罪嫌疑人的权力、询问证人的权力、听取有关人员陈述的权力、查阅案件卷宗的权力等等。允许人民监督员有效证件与检察人员共同进入羁押场所，听取检察人员对犯罪嫌疑人的讯问。

（二）完善“三类案件”进入人民监督员监督的程序

《规定》（试行）第十条明确三类案件必须接受人民监督。但如何保障三类案件进入监督程序?笔者认为，在司法实践中提出不服检察机关逮捕决定的案件不仅是犯罪嫌疑（被告）人，其大多数是由犯罪嫌疑（被告）人的亲属、法定代理人、律师和辩护人通过来信来访提出来的。这些来信来访对检察机关公正、合法、正确行使检察权起了重要积极作用。当然，这些来信来访也包括提出对犯罪嫌疑（被告）人有罪无罪、罪轻罪重的意见等。对这些来信来访要不要进入人民监督员的监督视线，笔者认为答案是肯定的。因为既然人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件的监督是贯穿于刑事诉讼的全过程，因此，不管什么人以是什么形式提出，只要是三类案件，就必须进入人民监督员的视线，接受人民监督员的监督。如何保障涉及三类案件的来信来访接受人民监督员的监督，笔者认为检察院控告申诉部门受理的涉及三类案件的来信来访，除转交有关业务部门对口办理外，并将查处结果、及来信来访材料复印件送人民监督员办公室备案，由人民监督员审查，接受人民监督员监督。

（三）用文书和表格规范人民监督员监督程序，突出可操作性

《规定（试行）》对人民监督员的操作程序有的规定得比较原则，在实践中遇到一些不好操作的问题。如上述对犯罪嫌疑人不服逮捕决定的监督，其不服逮捕程序如何启动不明，因此应制作《被逮捕犯罪嫌疑人权利义务告知书》，其格式如下。文书标题：《某某人民检察院被逮捕犯罪嫌疑人权利义务告知书》，内容：时间，地点；告知人；被告知人，性别，年龄，民族；告知内容：“检察机关依法对你采取逮捕的强制措施，是否有意见?没有意见请写“没意见”。若有意见请写出不服逮捕决定的理由”。最后落款签章、时间。还注明：被告知人对告知书中内容确定无疑后签章。当然《被逮捕犯罪嫌疑人权利义务告知书》的形式、内容可以是其它样本，这里仅是例举而已。笔者建议用文书和规范人民监督员监督程序，突出可操作性，并通过各地试点工作，进一步总结，形成统一法律文书和表格。

自2004年10月试行人民监督员制度以来，我市两级院按照高检院、区检院的统一部署，积极稳妥地开展人民监督员制度试点工作。

一、试点工作开展基本情况

我市现有人民监督员69人，截至今年3月底，69名人民监督员共对114件148人“三类案件”和1件1人“五种情形”进行了监督。监督案件的类型有：拟不起诉的为97人，占总数的65.5％；拟撤销案件的43人，占29％；拟维持逮捕决定案件9人，占总数的6%。人民监督员同意检察机关拟处理意见的98件，占86％，不同意的16件，占14％，经检委会讨论及市院审批，采纳人民监督员不同意见4件4人，无人民监督员提请上级检察院进行复核的案件。至今只有一起由人民监督员提出符合“五种情形”需启动人民监督员程序的案件。

二、人民监督员制度与职务犯罪案件撤案、不起诉报批制度双轨运行制存在的问题 2005年10月以来，我们认真贯彻执行最高检《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定（试行）》，加强了上级院对下级院办理直接受理侦查案件工作的领导和监督制约，保证了下级院办理拟撤案、不起诉案件的案件质量。同时，经过上级院的审查把关，再作最后处理决定，无论对当事人或参加案件评议的人民监督员乃至对社会各界、人民群众，多了一层把关，更能保证案件质量。但执行这一双轨运行制在办案时效上还存在着一些问题。尽管《规定（试行）》中第八条规定，“上一级人民检察院审查下级人民检察院报送的拟撤销案件或者拟不起诉案件，应当于收到案件七日内书面批复下级人民检察院；重大、复杂案件，应当于收到案件十日内书面批复下级人民检察院。”但自执行该制度来，我市共有68个案件（其中拟不起诉45件55人，拟撤销案件16件25人，维持逮捕决定7件7人）进入监督程序，由于增加了一项向上级报批的程序，所以从案件受理到结案，时间大大增长了。移送上级审查案件往往不能及时批复下来，导致一些案件长时间不能结案。如宾阳院办理的李振宾涉嫌单位受贿拟撤销案件一案，宾阳监督办于2007年1月18日正式受理案件，1月23日召开人民监督员案件评议会，当天由该院承办部门将案件移送市院审查后，市院于2月26日书面批复同意该院拟作出的撤销案件的处理意见，审查批复时间长达一个月。

三、开展“五种情形”监督工作存在的主要问题

（一）人民监督员对“五种情形”的监督渠道不畅。与“三类案件”相比，“五种情形”的监督难度加大，其中最主要的问题在于启动方式的主动性带来的人民监督员监督案件的渠道不畅通。人民监督员获取“五种情形”的信息渠道，一是听到案件当事人或者群众的反映；二是主动发现。前一种渠道了解到的信息往往过于简单、笼统，难以形成有针对性的监督意见并启动监督程序；后一种情形只有通过应邀参加检察机关查办职务犯罪案件或者其他执法活动时发现监督线索，途径也是极其有限的。

（二）人民监督员工作职责的宣传有待加强。人民监督员试行工作开展以来，虽然我们一直坚持对该项工作的宣传，但由于宣传的角度、范围、方式等影响了社会对其的系统认识。从目前情况看，大多数群众还不了解人民监督员工作，多数社会群体虽然听说过人民监督员工作，但对监督范围、监督主体、监督程序等不了解，一定程度上影响了人民监督员工作监督程序的启动和开展。

（三）人民监督员配置不尽合理。根据最高检对人民监督员产生的规定，尤其对本人工作性质和专业知识要求没有作出明确规定，对人民监督员应当具备的条件过宽。从实际情况看，我市选任的69名人民监督员多数不具备系统法律知识，也没有从事过法律工作，在监督工作过程中往往是凭借感觉发表监督意见，或者干脆都是同意承办部门意见，达不到应有的监督效果。同时，随着“五种情形”监督工作的开展，从目前情况看，选任的人民监督员都是兼职人员，而且多数都是有关部门的领导人员，其本职工作量相当大，没有过多的时间和精力参加人民监督员工作。这种情况下专门开展“三类案件”监督，单纯进行案件“事实”和“结果”监督还能将就应付，要开展“五种情形”监督，的确难以开展。

（四）人民监督员工作经费保障规定有待进一步完善细化。人民监督员工作经费保证的问题，高检院规定检察机关应当为人民监督员履行职责提供必要的工作条件，并将所需经费纳入财政预算，由同级财政核拨。但是，这样的规定过于笼统，随着人民监督员工作的不断扩展，经费问题必将制约该项工作的开展。

四、完善“五种情形”监督工作的对策建议

（一）规范人民监督员监督案件的范围、监督程序及文书制作，严格把握人民监督员监督的案件范围。对属于“三类案件”的一律通报人民监督员；并且积极拓展人民监督员监督“五种情形”的有效渠道，不断规范查办职务犯罪的办案行为，保证案件质量，维护犯罪嫌疑人的合法权益。二是严格办案程序。通过程序公正体现和促进实体公正。三是加强文书制作的规范性。由自治区院对人民监督员工作各种情形和不同阶段的文书格式样本统一作出更为具体详细的规定，供各试点院在工作中依照执行。

（二）畅通并拓展人民监督员对“五种情形”的监督渠道。要使人民监督员对“五种情形”实施有效的监督，最重要的问题就是畅通并拓展人民监督员的知情渠道。可通过以下途径畅通人民监督员监督“五种情形”的渠道。即：邀请人民监督员参加本院查办职务犯罪案件的专项执法检查活动及纪检监察部门的案件回访活动、列席有关会议；建立投诉受理制度，如向社会公开人民监督员的联系电话或通信地址，方便人民监督员受理群众对“五种情形”的投诉。人民监督员办公室接到被羁押的犯罪嫌疑人通过驻所检察部门或直接向该办公室反映超期羁押等“五种情形”问题的，应当及时告诉人民监督员；控告申诉检察部门受理涉及“五种情形”的来信来访，除转交有关业务部门对口办理外，还应将查处结果及来信来访材料复印件送人民监督员办公室备案，再由人民监督员办公室将相关材料送交人民监督员进行审查，接受人民监督员监督；处理反映检察机关违法办案等问题的老上访户时，可以举办有人民监督员参加的监督评议会；建立有关情况通报制度，如采取立案或不立案备案制度，侦查部门决定立案或不立案后要向人民监督工作办公室备案，人民监督员可以查阅了解。

（三）修改完善与人民监督员工作有关的规章制度。一是修改人民监督员配置规定。提高人民监督员选任条件，增加“具备专业法律知识或者从事过专门法律工作”的任职条件，从入口关提高人民监督员的监督能力；为解决人民监督员工作时间问题，可尽量选任具备条件的离退休干部充当人民监督员，并规定每个检察院应配备1名以上专职人民监督员。二是改革人民监督员工作经费保障规定。探索合理的经费保障制度，保证人民监督员工作的正常开展，重点要调动人民监督员对监督工作的积极性。

基层人民监督员 篇3

一、基层人民银行内控监督评价体系的现状及局限

内控监督评价体系的完善对内控制度有着不可或缺的作用。目前人民银行的内控监督评价工作机制还处于初步阶段，内控监督评价体系仍需要完善。

第一，监督评价的标准难于统一。当前内控评价主要由内控制度的综合管理部门、内审部门具体负责，并通过自评和科室互评、现场检查业务等方式综合作出评价，这种评价手段掌握的尺度和标准不一，不能形成有效的监督机制。

第二，内控评价的内容有待健全和完善。目前基层人民银行的业务逐步向中心支行集中，其风险的防范和内控也相应变化，而监督评价随着业务的变化和内控的要求更新和完善，因而做出的评价不全面、不准确，缺乏科学性。

第三，监督评价的成果利用不明显。由于目前评价缺乏动态的监控机制，不能形成持续的、动态的监督体制，因而形成的评价报告仅在某一层面或某一范围内得到落实，不能形成全方位、多层次的监督机制，其成果不能得到充分发挥。

第四，监督机制不完善。目前县级人民银行无内审部门，只设立了内审岗位，而事后监督等岗位随着业务的集中也逐步取消，其监督权威性、独立性和超脱性不强，没有行政、经济处置权，监督评价的作用得不到有效发挥。

二、完善加强内控监督评价工作的建议

第一，以建立内控监督评价领导管理体制为着力点，层层落实内控监督评价责任。建立统一协调的组织机制，明确职责，合理分工。内控监督评价工作实行“统一领导，分级管理”，各职能部门分级管理，逐级负责。领导小组的职责是研究审定内部管理体系及相关制度，推动该体系运行；研究审定重点风险部位和环节的控制措施；审定奖惩方案，协调部门之间的关系等。管理和监督部门的职责是对各部门的内部管理、风险防范和控制，运用各种方法进行指导督促和必要检查；对出现的问题督促整改，并确认应负责任的部门及相关责任人员。执行部门的职责是对本部门的内部管理和内控风险全面负责，明确风险点，制定防范和控制措施，落实责任，严格执行各项规章制度和操作规程，并由领导或事后监督人员检查督办。

第二，以建立科学的内控监督评价体系为支撑点，完善内控监督评价工作机制。一是纪检监察（内审）部门配备一名内控监督评价管理员，负责对内控监督评价工作的日常监测、控制与评价，并指导各部门内控监督评价活动的开展。二是实行“监督同级，下控一级”的管理模式，对内控监督评价人员实行本部门与内审部门的“双重”管理，使内审工作相对独立，克服监督乏力的问题。三是实行风险控制与合规性鉴定相结合的评价模式。通过剖析各部门的风险点、风险等级，由监督部门组织各部门实施检查、监督并做出评价；内控评价要与特定环境（经济、金融、控制环境）相适应，实行定性分析与定量分析相结合、全面检查与定期抽查相结合。适时修改和完善有关考核指标，确保评价体系能及时准确地反映内部风险控制状况，适应业务发展需要。四是完善评价程序和方式。根据评价标准，对全行业务或单项业务进行综合评价，形成总体评价报告，向领导小组汇报。定期不定期地组织召开情况分析会，通报内控情况，针对检查发现的问题，与有关部门共同分析原因，研究解决的方法和途径。内部监督评价是评价的关键，应包括业务工作的全过程，综合归纳为机构控制、制度控制、程序控制、分离控制、责任控制、效果控制等方面的评价。检查监督可采取检查和督查两种形式。检查包括执行部门自查、监督部门检查、主管部门再监督检查和上级检查；督查包括领导小组、行领导、主管部门和事后监督部门督查。

第三，以内控监督评价信息为连接点，发挥内控监督评价对内控机制建设的促进作用。一是创建与业务部门相互联动的评价机制，使评价内容与业务控制紧密结合，加强监督与业务部门的交流，不断完善内控评价的内容。二是实行信息共享。内部审计与评价要及时地反馈到业务部门，运用内控评审手段指导、鞭策和督促完善内控机制建设；利用“内审信息”反映、交流好的经验与做法，及时揭示问题与隐患，进行预警预报，防范和消除隐患。三是疏通渠道，实行内审联席会议制度，进一步健全内部监督信息共享机制。四是将内控监督评价工作情况纳入年度工作目标，并作为全年工作目标是否事先实现的参考。

第四，以落实内审整改意见为落脚点，完善内控机制建设。加强内审整改责任落实和内审整改意见落实的监督工作，制定并严格执行《落实内审整改意见监督办法》，确保整改意见落实到位。推动内部机制建设，切实防范风险，全面提升基层人民银行管理及履职水平。

参考文献：

1.王轶南,关龙.金融机构内控制度的评价监督[J].哈尔滨金融高等专科学校学报,2005(3).

2.谢晓红,张惠英.内部审计与内控监督评价[J].当代经理人(中旬刊),2006(1).

3.中国注册会计师协会.独立审计具体准则第9号——内控与审计风险[S].1996.

（作者单位：中国人民银行郓城县支行）

基层人民银行权力运行监督机制研究 篇4

一、对基层人民银行权力进行监督的必要性

所谓权力, 是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力, 它包含职责范围内的指挥或支配力量。提到权力, 许多人往往会联想到另外一个词, 那就是腐败。的确, 腐败与权力是密不可分的, 因为腐败现象的发生便是源于权力的不受监督和约束, “滥用手中的权力谋取私利”是腐败的重要特征。权力就是一把“双刃剑”, 它既可以用来为群众、为社会谋利益, 也可以用来为权力掌管者或少数人谋取利益, 从而危害群众和社会的利益。同时, 由于人性都具有不完善性, 作为权力的掌握者也不例外, 其个人的道德品质修养不可能达到十全十美的程度, 如果对他行使权利不加任何约束, 那么他人性中的弱点便很容易占上风, 很容易出现偏差。对于权力, 必须要给予监督和控制, 否则, 它就会成为腐败现象滋生的温床。

基层人民银行承担着贯彻执行货币政策、维护辖区金融稳定、构建和谐金融生态的重任, 作为中央银行的派出机构, 基层人民银行既有行政管理权、又有业务经理权, 掌握着诸多的公权力。随着我国金融体制改革的不断深入, 基层人民银行特别是地市人民银行的作用日益突显, 其权力运行的好坏与否势必关系到当地经济金融的稳定发展。因此, 加强对基层人民银行权力运行的监督十分必要。

二、基层人民银行权力运行监督机制现状

当前, 基层人民银行大都已建立起了相对完善的权力运行监督机制, 以地市中心支行为例, 首先是建立有较完善的监督部门及岗位。一般地市中心支行内部设置有纪检监察办公室、内审科、事后监督中心等以监督为主要职责的职能部门, 行使着纪检监察监督、内部审计监督、事后监督等监督职责, 同时在各业务部门均设立有复核岗, 承担着对各项业务办理的复核检查。这些监督部门及监督岗位的设立, 基本可以保证对权力运行在事前、事中、事后三个阶段实施全方位监督;其次是有较完善的监督检查措施和手段。主要包括有:执法监察、内部审计、事后监督、岗位复核、专项检查、重要事项监督、廉政谈话、民主评议、民主测评、信访举报等;第三是建立有相对完善的监督制约制度体系, 为规范有效地监督制约权力的运行提供了制度保障。基层人民银行权力运行监督机制的建立, 对于基层人民银行加强廉政风险防控、防止各类经济案件的发生, 产生了较大的作用。

三、基层人民银行权力运行监督机制存在的主要问题

(一) 监督部门的职责与权威不对等

在现行的人民银行体制框架下, 基层人民银行的各监督部门均为同级行的内设机构, 地位不超脱, 职能不独立, 缺乏应有的权威性, 监督人员在开展监督时往往会有诸多顾虑, 怕得罪领导得罪同事、怕损害自身利益, 开展同级监督存在先天性的短板, 特别是难以对领导干部和领导班子在运用决策权、管理权等方面进行有效的监督。

(二) 中国式人情使得监督成效大打折扣

我国是一个十分注重人情世故的国度, 过度讲人情、要面子的习惯已经渗透到各个不同的层面, 基层人民银行的监督工作同样也面临着中国式人情的影响。开展同级监督时, 由于监督者与被监督者都是一个单位, 整天抬头不见低头见, 有的甚至关系很好, 监督人员在行使监督职权时, 往往会碍于情面而降低标准、放松尺度。就算是对下级行的监督检查, 在最后形成监督检查结论时, 也往往会因被监督单位的求情而将反映在正式报告中的问题进行缩水处理, 大事化小、小事化了。

(三) 监督人员整体素质与履职要求不相适应

监督工作的特殊性和重要性对监督人员提出了非常高的要求, 监督人员只有拥有过硬的政治素质、全面的知识储备、敏锐的洞察能力、清晰的分析思维, 才能比较好地胜利监督工作、履行监督职责。而目前, 基层人民银行监督人员的综合素质参差不齐, 综合性、复合性的人才更是稀缺, 许多行在安排人员时一般都是优先考虑一线业务部门, 而向监督部门安置性进人的情况则时有发生。监督人员整体素质偏低在相当程度上影响了监督的质量, 容易导致监督工作流于形式。

(四) 监督主体各自为政, 监督缺乏合力

目前, 基层人民银行的监督统一协调机制尚不完善。许多基层人民银行的纪检监察、内审等监督部门都是独立的科室, 由不同的领导分管, 有的虽进行了整合, 将纪检监察、内审合署办公, 但这些专业在上级行都有各自的对口处室, 每个专业都有相对独立的工作安排和部署, 造成事实上的各自为政。这些都制约了基层人民银行监督整体合力的充分发挥。

四、加强基层人民银行权力运行监督机制建设的对策建议

(一) 进一步加强权力观教育

毛泽东同志曾经指出:我们的权力是谁给的?是人民群众给的!要通过教育, 让基层人民银行的权力主体明白, 手中的权力无论大小轻重, 都来自于人民群众。人民赋予的权力只能用于为人民群众服务, 为党的金融事业服务, 而决不可作为谋取私利的资本。要切实增强他们的两种意识:一是对权力的敬畏意识, 意识到权力是神圣不可亵渎的双刃剑, 任意滥用会给自己带来麻烦;二是自觉接受群众监督的意识, 习惯于在公开透明、群众监督的环境下行使权力。意识到权力本是由人民群众赋予的, 使用权力时必须小心翼翼, 如履薄冰, 如临深渊。另外, 还要通过教育, 不断增强基层人民银行的广大干部职工对权力的监督意识, 使他们认识到自己才是权力的主人, 谁滥用了权力, 必须给予制止。总之, 要通过加强权力观教育, 使基层人民银行的监督人文环境得到不断优化。

(二) 进一步完善监督制约制度体系

习近平同志指出:要把权力关进制度的笼子。人民银行系统尽管已经建立了一套权力运行监督机制, 但是, 不可否认, 一些基层人民银行的监督制度体系还存在着一些不尽完备的地方。因此, 基层人民银行需要结合各自不同的实际, 认真查找本行在制度、机制方面存在的问题和漏洞, 及时查缺补漏、维修加固, 做到总体制度和实施细则相配套, 实体性制度和程序性制度相配套, 发挥制度建设的整体合力, 形成各种权力相互制衡的格局。要围绕权力运行, 重点对单位主要领导干部、关键岗位、人财物管理等方面的职责权限进行清理审核确认, 细化权力运行流程图, 明确流程各环节的责任人、监督方式, 构建明晰完整的权力运行和监督体系, 确保“人权、财权、物权、事权”等权力在规范、合法的轨道上运行, 有效规避和控制权力被滥用产生的廉政风险。

(三) 进一步提高权力运行的透明度

阳光是最好的防腐剂。如果权力只是一味暗箱操作, 不见阳光, 便会发霉变质, 便会发生腐败。公开权力运行, 把权力放在群众的视野内操作, 是一剂良方。因此, 基层人民银行要不断完善党务、政务、行务公开, 使权力真正在阳光下运行。领导班子及领导干部做事要光明磊落, 运用权力不能藏着掖着。要把职工群众关心的重大决策、重要干部任免、重大项目和大额资金使用情况以及其他与职工群众利益密切相关的事项及时向职工群众公开, 或者直接让职工群众参与其中, 如一些中心支行采取的邀请普通党员及职工列席旁听党委会、行务会等重要会议的做法就是提高权力运行透明度的一种有益尝试。

(四) 进一步提高监督的有效性

监督权利的力量应当是有力的, 如果用一个弱小的权力去监督一个强大的权力, 自然无法有效地去控制失范了的权力。根据目前人民银行的监督管理体制, 首先要发挥上级监督权威性的积极作用, 继续利用好现有的巡视、年度考核、定期审计等常规监督手段, 同时要注重上级监督的经常性, 可通过试行下级行三重一大事项随时报告制度、不定期深入基层明察暗访制度, 及时掌握下级行的相关情况, 提高上级监督的有效性。其次, 可按照“大监督”的格局, 整合基层人民银行现有的监督主体资源, 建立纪检监察、内审、事后监督等为一体的监督体系, 同时赋予其相对超脱的地位和相对独立的权力, 提高同级监督的抗干扰能力。统一调配监督人力资源, 加大监督人员的学习培训力度, 提高监督队伍的整体素质和履行监督职责的能力。完善监督失职责任追究等约束激励机制, 规范监督人员的行为, 提高监督效果, 确保监督质量。第三, 要充分发挥群众监督这一最广泛、最全面、最有效的监督形式的优势, 从而不断扩大基层人民银行监督主体的覆盖面。要主动为群众监督拓宽渠道、扫清障碍, 提高基层人民银行干部职工参与监督的积极性和主动性, 确保群众监督的真正发挥应有的作用。

摘要：加强对权力的监督制约是廉政风险防控工作的一个十分重要的环节。本文以基层人民银行的权力运行监督机制为研究对象, 重点分析了地市人民银行权力运行监督机制的现状及存在的主要问题, 并就加强基层人民银行权力运行监督机制建设提出了相应的对策建议。

人民监督员表态发言 篇5

（2012年4月19日）

各位领导、同志们：

作为一名新任人民监督员代表发言，我深感荣幸。市检察院确定我们54人当选为第三届人民监督员，这是市检察院对我们的信任，更是人民群众对我们的重托。我们当尽职尽责，不辱使命，切实履行好人民监督员的职责。

人民监督员制度是检察机关为加强对查办职务犯罪工作的监督、提高执法水平和办案质量的一项重要改革。全面推行人民监督员制度有利于进一步促进检察机关公正廉洁执法，提升执法公信力和社会满意度；有利于进一步强化对检察权特别是职务犯罪侦查权的监督制约，保障检察工作深入健康发展；有利于进一步提高检察机关群众工作水平，更好地关注保障民生、促进经济社会科学发展。

作为一名人民监督员，作为检察体制改革的亲身参与者，我深感责任重大。在此我代表新聘任的人民监督员表态，在今后切实做好以下几个方面的工作：

一是加强学习，合法履职。在宪法和法律允许的范围内开展工作，严格按照最高人民检察院《关于全面推行人民监督员制度的规定》履行好职责，自觉学习有关法律、法规，掌握行使人民监督员职责必备的政策法律知识，为正确履行 监督职责奠定良好的理论基础，做到合法履职。

二是结合实际，合理履职。在十七届六中全会精神和科学发展观的指导下开展好工作，紧紧围绕促进开封经济社会发展、和谐社会建设开展工作，做到合理履职。

三是本着尊重事实、尊重法律的态度，切实履行人民监督员职责，不越界、不越权，严守工作秘密。

我相信，在市检察院的大力支持下，在两级院的协调配合下，在全体人民监督员的辛勤工作下，我们本届人民监督员一定能做到坚持原则，敢于监督、善于监督，充分利用自身优势，积极发挥参谋作用，为开封检察工作的科学、健康发展建言献策，为推动中国特色社会主义检察事业不断创新发展做出应有的贡献！

刍议人民监督员制度改革 篇6

关键词：检察机关；人民监督员；司法改革

人民監督员制度作为是检察机关主动接受外部监督的一项制度创新，要成为我国刑事司法程序中独具特色而又行之有效的司法制度，诸多问题还有待司法界和实务界共同探讨，要在人民监督员怎么选任管理，监督程序如何设计、监督权利如何保障等等都需要在实践中不断深入研究、逐步改革和完善。

一、人民监督员的选任办法

为使人民监督员更具独立性、公正性，按照“自荐为主、推荐为辅”的原则，面向社会公开统一选任人民监督员，不应由检察机关选聘，有人认为，应由同级人大常委会或上一级人大常委会相关部门担负选任工作。人大常委会对符合人民监督员条件的进行任命并向社会公布，汇总后建立人民监督员库，根据监督案件的实际，采取随机抽选人选。人民监督员的管理、培训、表彰也统一由人大常委会负责。使人民监督员制度成为人民检察院的“外部”制约机制，让人民监督员成为人民的眼睛。

笔者认为，人民监督员的设置和选任机关，将人民监督员分为省级人民检察院人民监督员和设区的市级人民检察院人民监督员，分别由省级和设区的市级司法行政机关负责选任，县级司法行政机关承担具体组织工作；人民监督员的选任条件，要求人民监督员应当具备较高的政治素质，具有广泛的代表性和扎实的群众基础，并规定了选任人民监督员的一般条件和排除情形；人民监督员的选任程序，将选任程序分为确定名额、组织报名、审查公示、公布名单四个环节，确保选任工作公开、公平、公正进行；明确了对人民监督员的管理内容和形式，建立健全人民监督员选任、培训、考核与使用衔接机制。

二、人民监督员监督范围的拓展

完善人民监督员制度的规定。根据人民监督员应对整体检察机关执权运行实施监督和深化检务公开制度改革实行“动静结合”公开的思路和措施要求，建议高检院对人民监督员制度重新定位，即：人民检察院办理直接受理立案侦查案件、办理其他刑事案件和申诉案件，实行人民监督员制度。从而，使人民监督员制度成为一项专门针对检察机关行使检察权的监督制度，而不仅仅是针对检察机关“办理直接受理立案侦查案件活动”一个方面进行监督。

人民监督员制度作为检察机关主动接受监督，切实防止和纠正检察机关执法不公的主要方式之一，在监督检察机关执法办案，提升检察机关执法公信力方面发挥了重要的作用。人民监督员的监督范围在无数检察人历经长期实践的过程中已形成了诸多有益的探索，笔者相信，随着该项制度的愈发完善，监督范围必将会朝着更加有利于该项制度发挥更好效能的方向发展。现阶段，人民监督员的监督范围所出现的问题已影响到了该制度效能的有效发挥，笔者认为，有权机关在制定统一的监督范围时可从以下几个方面予以拓展：

将监督渠道由线下拓展至线上。随着信息技术的发展，检察机关的办案模式发生了极大转变，尤其是随着启用新的网上办案系统，使得检察环节案件100%实行网上办理。检察机关在邀请人民监督员开展常规案件监督时，应将网上办案纳入到受监督范围，消除了网上办案外部监督的盲区，提升了检察执法办案的公信力。

要扩大监督的范围。目前我国法治资源不很充足的情况下，全面扩大人民监督员制度的范围，不太符合效率原则与程序经济原则，但让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的，不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上，可以考虑将监督案件范围扩大到其它刑事案件上，体现程序公正的要求。

将检风检纪纳入到人民监督员的监督范围。现行的人民监督员规定对人民监督员监督除自侦案件以外的检察工作规定过于宽宥，且没有形成完整的程序制度。随着人民群众对检察机关公正执法、模范守法要求的期望愈发高涨，广渠道拓展接受监督渠道成了眼下各级检察机关争相采取的做法，例如有的检察院采取从社会各界聘任检风检纪监督员的方法拓展接受外部监督的渠道。

三、人民监督员保障机制完善

1.知情权保障机制

要确保人民监督员对案情的全面准确的掌握.一是要将侦查阶段全部的案卷材料移送人民监督员阅卷，使人民监督员能够获取第一手原始资料，改变人民监督员被动听审的做法，增加查阅侦查卷宗的权力，主动参与执法检查活动的权力等等。二是建立权利告知机制。告知机制分为两个层面，一是告知犯罪嫌疑人知晓有提请人民监督员监督的权利；二是保障人民监督员对相关犯罪嫌疑人是否已被告的知晓权利。为此，规定承办人在第一次讯问儿罪嫌疑人时应告知有提请人民监督员监督的权利，并将制作的告知文书及时送达人民监督员。三是建立旁听列席机制，对人民监督员不同意检察长审查意见而提交检察委员会讨论的情形，可规定检察机关应当邀请人民监督员列席检察委员会的讨论，对办案部门对监督案件作了处理的相关会议也可邀请人民监督员列席发表意见。

2.监督权保障机制

人民监督员的履行监督权的保障对监督权行使的外部条件保障，也包括对不履行职责规制与惩戒。一是监督权时间保障机制。应规定人民监督员所属单位支持人民监督员的工作，并将监督工作的时间视为工作，并合理安排人民监督员的工作性质和工作时间。二是独立监督权保障机制。在现行关于独立监督内容的基础上，进一步完善保证人民监督员评议记录的保密性，尽可能减少因泄密对人民监督员带来的不利影响，以保障人民监督员能够大胆发言，敢监督、真监督。三是监督权绩效机制。人民监督员履职，要具备实际履行能力，对人民监督员进行必要的管理、培训、考核、奖惩、罢免，对其任期内的行为进行规范和跟踪，对人民监督员的监督次数也要加以适当的限制，对任期内长期不履职和不能履职的可进行劝退，免去其人民监督员资格，以确保监督权行使的实效性。

3.人身权保障机制

赋予人民监督员言论豁免权。由于人民监督员产生的人民性特点，在监督过程中可能由于专业水平的限制，出现言论上的侵权行为，如出现对犯罪嫌疑人人格权的侵犯。可考虑赋予人民监督员享有的监督案件进的言论不受法律追究的权利，同时也必须限定仅指人民监督员在履行监督职责中的相关言论。

4.物质条件保障机制

一是监督经费保障机制。应从立法上或联合发文的方式明确规定将各地检察机关人民监督员工作的经费纳入当地政府财政预算，由当地政府部门规划并确保经费保障落到实处。二是规定对有工作单位的人民监督员，所在单位不得因人民监督员履职而克扣工资，资金等待遇。三是应规定相应补助由财政直接划给人民监督员所在单位或直接发放，确保人民监督员监督的独立性。

5.提高人民监督员的法律素质

人民监督员法律素质的高低，直接关系到案件监督的效果。由于检察工作业务性比较强，特别是涉及进入人民监督员监督程序的自侦案件，更是处在罪与非罪，此罪与彼罪的边缘地带，如果人民监督员不具备良好的法律素质，就难以胜任监督工作，这种监督不但起不到促进司法公正的目的，反而会导致执法的混乱。因此必须加强对选聘的人民监督员的法律培训工作，通过人民监督员办公室采取多种形式，如组织集中培训，发放法律书籍，邀请人民监督员参加疑难案例研讨会等，努力提高其法律水平和业务能力，以适应监督工作的需要。

参考文献：

[1]张卫清.《人民监督员监督范围的拓展探析》，《法制与社会》，2014年第20期

[2] 卞建林，褚宁.《人民监督员制度的运行与完善》，《国家检察官学院学报》，2014年第1期

注：本文系广西桂林市检察院办公室人民监督员制度改革研究课题阶段性成果，该课题系桂林市检察院资助的一般性课题。

试论人民监督员制度 篇7

一、人民监督员制度的法律依据

人民监督员制度的存在有无法律依据, 存在不少争议。在实践中有不少人认为人民监督员制度缺乏法律依据, 甚至与我国有关法律是相抵触的。笔者认为, 人民监督员制度的存在是有法律依据的, 符合我国宪法和有关法律规定的精神。我国宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务。”人民监督员对检察机关直接受理立案侦查案件进行监督正是人民参与国家管理活动的一项具体体现。我国宪法第27条还规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持, 经常保持同人民的密切联系, 倾听人民的意见和建议, 接受人民的监督, 努力为人民服务。”由此可以观之, 人民对国家机关和国家工作人员进行监督是宪法赋予人民的一项法定的权利, 国家机关和国家工作人员接受人民的监督是其法定的义务, 这项法定的义务不是一般法律所规定的义务, 而是国家之根本大法规定的, 是国家机关和国家工作人员应当遵守的基本义务, 更不容置疑。同时, 在宪法关于对公民基本权利义务中也明确了这一点。宪法第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员, 有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为, 有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利, 但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这里的批评建议权实际上也是一种监督权。因此, 人民对国家机关的管理活动进行监督是宪法赋予人民的法定权利, 国家机关接受人民的监督是国家机关的法定义务, 是其遵循的一项基本原则。检察机关作为国家机关之一也不容例外。

笔者认为任何一项权力必须受到监督, 绝对的权力导致绝对的腐败, 这是对权力制约的最佳解释。相应地, 对权力监督的不力容易滋生权力的滥用。实践中, 对于检察机关自侦案件的监督虽然有一些制度保障, 但总体上看, 在刑事诉讼中处于薄弱环节, 一定程度上缺少有效的监督制约机制, 也是人们对检察机关的检察权最为关注的问题, 成为近年来被理论界和实践界质疑检察权最多的方面。因此, 加强对检察机关直接受理立案侦查案件的监督, 是保证检察机关职务侦查权正确行使的重要手段。

二、监督员制度的基本特征

1.民主性是人民监督员制度的本质特征

民众参与是体现司法民主的一个途径。在司法领域, 具有公民意识的公众对司法活动的参与, 是司法在实际上取得民主性、公正性结果而不流于形式的重要环节。司法民主的重要表现, 是在诉讼中民众参与检察, 允许民众直接参与司法过程。当然民众参与检察机制的良性运作是以公民的社会责任感为条件的。运作良好的司法民主的机制, 一方面需要由具有这种意识的公众进行参与, 另一方面也能够为公民培养或者强化这种意识。强化民众参与检察可以体现司法的民主性并培育良好的公民意识。司法民主的真正贯彻与实现, 足以为我国民主的进程作出最好的注脚。在此方面, 我国刑事诉讼制度中早已确立了人民陪审制度与审判公开制度, 成为我国实践司法民主之先声, 而人民监督员制度的试点, 则是在检察领域中保障民众直接参与司法的崭新探索。

2.独立性是人民监督员制度的程序特征

人民监督员制度的建立, 是现行检察制度基本框架内的一项制度创新, “新”就新在其自身机制的独立性。主要体现在五个方面:一是程序设计上的独立性。它是检察机关办案过程中的一个独立环节, 既不影响检察权的独立行使, 又不与检察机关内部监督或其他监督机制混同, 是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式的独立性。三是人民监督员地位的独立性。人民监督员不依附于任何单位或组织, 站在客观公正的立场上独立评议案件。既不站在当事人一边, 也不站在检察机关一边。四是表决结果的独立性。评议表决意见直接送检察长审查或进入检委会, 不需其他环节的审批。五是人民监督员身份的独立性。可以以监督员名义应邀列席检委会或参加有关执法检查。六是监督形式具有独立性。是来自检察机关以外的外部监督。

3.预防性是人民监督员制度的价值特征

人民监督员制度的价值主要体现在其预防功能上, 人民监督员制度的预防功能是相对独立性存在的必要条件, 相对独立性又是其价值和功能得以发挥的重要保障, 二者缺一不可。我们可以从美国的陪审团制度和我国的陪审员制度相比较, 来认识相对独立性对其制度功能作用的影响。尽管这两种制度都有各自的优势和特点, 但不可否认, 陪审团制度比陪审员制度对司法审判结果的影响更大。其根本原因就在于陪审团在司法程序中具有相对独立性。在有陪审团审理的案件中, 案件事实和犯罪是否成立, 由陪审团决定。法官只解决程序和法律适用 (包括量刑) 问题。二者相互独立、相互制约, 共同完成了对案件的审理, 同时又独立显现了各自的作用。

4.直接性是人民监督员制度的权利特征

监督手段的直接性, 也使这种外部监督有了“权威性”, 有了“权利”的特征。有权利就有压力, 人民监督员的监督客观上也给承办案件的检察官带来了一定的外部压力。一是时间压力, 在刑诉法规定的办案期限内, 承办检察官要提前将案件送人民监督员进行监督。二是工作压力, 承办检察官要将材料准备更充分, 用语准确, 具有说服“外行”的能力, 因为没有人喜欢自己的意见被否决。三是思想压力, 促使案件承办检察官提高自己的廉洁意识、证据意识、程序意识、接受监督意识。所以, 案件承办检察官会更加注重案件质量, 公正执法, 从而使人民监督员制度对检察权的行使起到约束和制约的实效。

三、人民监督员制度在实施中出现的问题及解决方式

1.检察机关与人民监督员的关系

检察机关与人民监督员二者就是一种制约与被制衡的统一体, 所谓制约是指人民监督员是监督者, 行使的是监督权, 检察机关处于被监督的地位, 是接受制衡的对象。在这里要克服两种偏见:一是要克服将二者看做对立关系的偏见, 否则检察人员会出现逆反心理, 对这一制度的实施产生抵触;二是克服将二者认为是配合关系的偏见, 否则检察人员将产生利用心态, 失去制度应有的监督作用。所谓统一体是二者要共同承担起依法惩治犯罪、保障人权、公正执法的责任, 但不应将二者关系变成一家人、说一家话, 而应看做为促进法治建设的同路人, 是讲法律话的共言人。

2.检察机关与人民监督员的权力

依法独立行使检察权是宪法赋予检察机关的权力, 检察机关享有对案件的终结权, 最终检察机关要对案件的质量负责, 对具体案件的法律效果、社会效果、政治效果负责, 所以检察机关一方面要重视、尊重人民监督员的意见, 使这一制度不流于形式, 另一方面又要严格依法办案。人民监督员的权力体现为对检察机关及所办案件的制约权、建议权、请求复核权、提请人大否决权, 只有明确了二者的职权才能摆正各自的位置、行使好各自的权力。

3.检察机关与人民监督员的体系

原则上讲二者从组织形式上应是并列的两套体系, 人民监督员的产生, 监督权的授予不应来自于接受监督的检察院。检察机关的体系是明确的, 有检察院组织法的定位, 但人民监督员的组织形式并不规范, 无论是现行的, 如人民监督员被检察机关聘任制、选任制, 还是被监督的检察机关自行聘任、发聘书或虽经一定办法产生由检察机关发证书的形式都有缺陷, 在这种形式授权下的人民监督员到检察院来履行职责是一种客情, 按中国人的习俗是客随主便, 人民监督员应对派出机关负责而不是对被监督的检察机关负责。根据司法实践我总结出了较可行的方案:一是人民监督员应由同级人大选举、同级人大授权、同级人大委派;二是下级的人民监督员应由上级检察机关选聘、委派, 只有这样监督员到检察机关行使监督权才名正言顺。

综上所述, 人民监督员制度的建立, 是检察机关深化外部监督机制的创新, 是现行检察制度中增设的一种民主监督程序, 对促进检察机关公正执法, 限制权利滥用有着不可替代的积极作用。民众参与检察是克服检察权在产生之初就具有的天然弱质的一个有效的途径, 使得监督者也受到了一定的有效监督。人民监督员制度是我国民众参与检察的一个尝试, 虽然难以达到尽善尽美, 但是毕竟是在司法民主化进程迈出的可喜一步。人民监督员制度还应该在司法实践中不断完善和充实, 有效发挥其独到的作用。应当及时总结实践经验, 尽快启动立法程序, 使该制度法律化, 推动我国检察制度的发展。

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人民监督员制度若干问题探析 篇8

对国家工作人员贪污贿赂犯罪和国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪进行侦查和提起公诉, 是法律赋予检察机关一项重要的职责。检察机关作为法律监督机关, 在办理自侦案件时, 却无人监督。因此, 为保护犯罪嫌疑人的权利, 限制检察机关权力的滥用, 就要对检察机关的自由裁量权进行必要的监督。2003年9月, 最高人民检察院决定在检察机关办理自侦案件过程中试行的人民监督员制度就是对检察机关自由裁量权进行外部监督的一项制度的创新。

二、人民监督员的职责

人民监督员监督的内容主要有以下几项:一是人民监督员对人民检察院查办的职务犯罪案件中犯罪嫌疑人不服逮捕决定、检察机关拟撤销案件和拟不起诉的情形进行监督;二是人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中有应当立案而不立案或者不应当立案而立案, 超期羁押, 违法搜查、扣押、冻结, 应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定, 办案人员徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等情况, 有权提出纠正意见;三是人民监督员可以应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动, 发现有违法违纪情况的, 可以提出意见和建议。此外, 人民监督员还有权对检察机关或检察人员的下列五种情形提出监督意见: (1) 应当立案而不立案或者不应当立案而立案的; (2) 超期羁押; (3) 违法搜查、扣押、冻结; (4) 应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定; (5) 检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况。

三、人民监督员的工作程序

根据《规定》 (试行) , 人民监督员按照以下步骤进行监督工作:第一, 由检察官向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据;第二, 由检察官向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况;第三, 人民监督员可以向检察官提出问题, 对重大复杂案件, 必要时可以听取检察官讯问犯罪嫌疑人、询问证人, 听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见;第四, 人民监督员根据案件情况, 进行独立评议、表决, 按少数服从多数的原则形成表决意见。检察长应当对人民监督员的表决意见和有关检察业务部门的意见进行审查, 审查后同意人民监督员表决意见的, 有关检察业务部门应当执行;不同意人民监督员表决意见的, 应当提请检察委员会讨论决定。根据案件需要, 人民监督员可以应邀列席检察委员会会议。

四、人民监督员制度实施过程中存在的问题

1. 人民监督员制度缺乏立法依据, 导致监督缺乏法律效力。第一, 《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定 (试行) 》仅仅是一份规范性文件, 并非正式的法律渊源。《规定》 (试行) 第二十四条规定, 案件承办人向人民监督员介绍案情并出示主要证据, 人民监督员必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见。但是, 从现有的法律规定中无法找到人民监督员行使这些工作职责的依据, 因此, 在现有情况下, 人民监督员履行职责的合法性及其履行职责能否得到保障都会受到严重质疑。“有效的法律监督必须是法律上的、法律规定的, 监督主体的监督行动应能启动法律程序以对监督对象施加影响。”其次, 《规定》 (试行) 第二十五条要求将人民监督员的表决意见上报, 但仅供检察长或检察委员会参考, 表明人民监督员的意见对人民检察院作出的最终的司法决定没有直接的约束力。第三, 人民监督员对检察人员的监督缺乏必要的法律保障手段。《规定》 (试行) 虽明确规定人民监督员可以对检察人员五种违法违纪的情况进行监督, 但方式仅限于提出意见和建议, 且在检察人员不能保障或者阻碍人民监督员履行职责时没有规定相应的制裁后果, 这些都使得人民监督员监督的权威性受到影响。

2. 人民监督员目前监督的对象仅限于检察机关查办的职务犯罪案件, 而这势必会对普通的刑事犯罪嫌疑人造成司法的不公平, 导致不同的犯罪嫌疑人受到“差别待遇”, 使不同的犯罪嫌疑人在诉讼程序中的权利义务不平等, 这就与法律面前人人平等的原则不相一致。从维护司法公正的角度出发, 普通的刑事犯罪嫌疑人在不服逮捕决定、拟撤销案件及拟不起诉的情况下, 同样需要救济。检察机关通过建立人民监督员制度, 让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的, 但这一思路不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上, 随着试点工作的开展, 在取得经验和实效的基础上, 最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议, 制定《人民监督员法》, 将人民监督员监督案件的范围扩大到普通案件上, 体现程序公正的要求[1]。

3. 关于对犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件的监督没有明确的期限。不服逮捕决定的案件是在检察机关已经作出决定后再进入监督程序的, 这时侦查部门根据逮捕决定已经进入了下一个诉讼程序, 在这个过程中并没有明确人民监督员监督的期限, 而对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限最长可达七个月。如果经过人民监督员的评议, 对犯罪嫌疑人的逮捕决定确实应当撤销的, 那么犯罪嫌疑人就会受到不应该的羁押。这就使得犯罪嫌疑人的合法权益得不到及时的保护。不能不说, 在设置人民监督员制度时过多关注该制度对检察机关自身执法行为的监督和制约, 没有更多考虑到受该制度影响的相对人的利益[2]。因此, 应当明确对犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件的监督期限。

4. 人民监督员在检察机关做出不起诉和撤销案件的决定前进行监督是否合理的问题。第一, 不起诉和撤案属于一种事中监督, 在检察机关做出不起诉或撤案的决定之前, 人民监督员参与其中进行监督, 势必会影响检察机关独立行使检察权;第二, 人民监督员在检察机关做出处理决定前进行监督, 同样不利于保护犯罪嫌疑人的合法权利。如果对其做出的拟不起诉和撤案决定是正确的话, 那么人民监督员的评议过程无疑是在法定的办案期限内延长了犯罪嫌疑人的羁押的时间。我们应该借鉴日本检察审查会的做法, 采取统一事后监督的方式, 既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突, 也可以及时保护犯罪嫌疑人的合法权益, 事后的救济渠道同样能够达到制约、监督检察机关司法决定的效果[3]。

5. 人民监督员的监督缺乏独立性和公信力。首先, 人民监督员在对检察机关作出的决定进行评议时, 没有直接亲历案件的司法全过程, 主要是通过案件承办人员的介绍, 由于承办人在介绍案情的过程中难免会渗入自己的主观评价, 因而人民监督员对案件的了解缺乏全面性。特别是承办人员处于被监督的地位, 是案件的利害关系人, 从维护自身利益的角度出发, 对案情的介绍难免经过筛选, 因而缺乏准确性、客观性。从实践来看, 人民监督员程序的展开过程其实也就是人民检察员对人民监督员的辩解与说服的过程。而人民监督员基于其自身的业务认识和司法亲历等局限, 监督的最后结果往往是“被说服”[4]。其次, 这种“被说服”的现象与人民监督员的遴选机制有一定关系。人民监督员虽然来自人民, 但却不是经过民主选举产生, 而是大多由检察机关指定, 并不能代表广泛的民意, 并且人民监督员的回避是由检察长决定, 检察机关对人民监督员的选择权和控制权过大, 这就好比由比赛一方的运动员可以选定和控制裁判员, 此时裁判员的判罚就难免会有失偏颇。再有, 由于人民监督员的任期过长, 使得检察机关同人民监督员保持长期良好的关系, 也易使监督流于形式。第三, 导致人民监督员的监督缺乏独立性的另一个原因是监督缺乏必要的经费支持, 目前, 人民监督员行使监督职责的费用是由检察院承担的, 使得监督由于依赖性而失去独立性和公平性。

参考文献

[1][2]高一飞.检察改革措施研究.中国检察出版社, 2007.

[3]苏力.道路通向城市---转型中国的法治.法律出版社, 2004.

论我国人民监督员制度的完善 篇9

根据我国的现行规定, 代表我国检察权控权模式的特色制度———人民监督员制度的内涵可以表述为:“由人民监督员按照规定的程序和规则, 在人民检察院体系外, 对检察院直接受理侦查的案件进行社会性监督的制度。”[1]随着人民监督员制度的全面推广, 社会各界对这项制度逐步形成了统一的认同感, 在肯定的同时, 此项制度在运行过程中呈现的不足也成为阻碍其发展完善的绊脚石。现将这一制度的缺陷表述如下:首先, 没有正式法律将该制度上升至法律层面;其次, 人民监督员制度仅限于人民检察院部分自己立案侦查的案件的监督, 适用范围过窄;再次, 监督途径及方式没有强制性, 监督力度不够;最后, 该制度的配套运行机制不完善。

二、人民监督员制度的完善建议

(一) 立法确认人民监督员制度

有法可依是制度运行的关键, 针对制度层面存有的问题, 尽早立法确认人民监督员制度刻不容缓。关于人民监督员制度的立法, 不仅涉及到人民检察院组织法的修改, 也涉及到刑事诉讼程序的完善。其中需要明确人民监督员的性质、组织、产生和职权, 以及人民监督员行使职权的具体路径和方式。[2]人民监督员制度存在至今, 仅在制度层面而无法律确认和保护是一大缺憾。

(二) 人民监督员的选任机制不够健全

要确保人民监督员制度发挥其预想的作用, 积极有效的选任机制是基础。我国现存的选任机制仍旧摆脱不了“被监督者挑选监督者”这种情况, 这会导致制度滑向虚置的危险境地。由被监督者选择监督者监督自己, 且要求其出于公正中立的立场本身就不具有期待可能性, 因此, 选任权在谁手中, 如何公正的行使选任权才是制度设计的核心, 只有将选任权从检察机关分离出来, 才能很好的保证选任的中立和公平。

选任应去精英化。监督权本身是对检察院自侦案件过程中各个环节的权力运行的控制, 放权归民是总体的趋势。人民监督员制度作为一项体制外的监督机制, 作为一项公民参与司法的重要制度, 承载着太多的期许, 是一项让司法和法律走近人民的机会, 同时也是公民参与的重要途径, 去精英化的选任模式符合公民参与的本旨。为了更好的放权, 在选任过程中可以尝试任期制、轮替制以及跨区域选任等, 摆脱惰性以及固化的监督不力的状态出现。

(三) 逐步扩大人民监督员的监督范围

对于监督范围的扩大与否, 学界和实务界也存在一定的争议, 一项制度的设立初衷即为理想状态, 在践行过程中不免和初衷有不贴合之处, 甚至背离或抵触制度的践行, 这点在我国人民监督员制度的践行过程中也有所体现, 虽然不是普遍状态, 也足以使这项制度在我国的实施打一定的折扣。建议对那些人民监督员参与时并非履行监督职能且意义不大的执法活动, 慎重邀请其参加。[3]于此同时, 可以考虑邀请监督员参与检察机关独立作出最终决定的, 而没有外部监督的所有执法活动, 最后再将监督范围逐步扩大到检察机关行使职权的全部范围, 给予公民充分的监督权。

(四) 建设人民监督员履职的统一平台, 简化监督程序和途径

人民监督员制度应当建立统一的信息化平台, 不仅人民监督员可以互相交流经验, 普通民众亦可参与话题, 发表自己的意见, 如若有朝一日能网络申请成为人民监督员, 便更为理想化, 也显得更为亲民。

我国人民监督员行使监督权的程序较为繁琐, 启动和结束程序的规定不够详实, 有些较为宽泛, 不能充分保障制度的有效率的运行, 这需要监督程序简化有效。人民监督员的监督途径和方式没有强制性, 有许多是建议性质的, 太过柔和, 没有对检察人员形成威慑, 这也是导致制度效果不佳的原因之一, 要解决这一问题, 必然要求监督方式和途径由柔变刚, 在有明确的法律标准的基础之上, 坚决并刚性的运用监督权。

(五) 完善配套机制, 解决监督员后顾之忧

人民监督员按照选任制度上任之后, 其工作生活必将受到一定的影响, 因行使监督权而造成的个人利益的损失国家应当给予一定的补助, 以保障其正常生活, 同时可以设立一定的保险机制保障监督员的权益。

监督员有些并没有足够的法律知识, 对于行使监督权也没有司法领域中的涵养, 在监督员行使职权之前应当对其进行统一的培训, 知会其享有的权利和理应履行的义务, 避免监督权的空置, 同时避免司法资源的浪费。培训制度应当有一定的流程和稳定的配置, 这就需要完善人民监督员的培训机制, 真正做到消除后顾之忧。

摘要：依法治国作为十八届四中全会的主题, 鲜明的提出建设法治国家的重要性, 公报指出了要完善人民监督员制度, 随着近两年司法改革的深度推进, 对人们监督员制度的发展也提出了新的要求, 而人民监督员制度在监督范围和监督员选任等角度而言仍存在一定问题, 这项制度应有的潜力及功用仍未被完全发掘, 需要得到一定的完善。

关键词：人民监督员,监督范围,选任制度

参考文献

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[2]卞建林, 褚宁.人民监督员制度的运行与完善[J].国家检察官学院学报, 2014, 1, 22 (1) :77.

人民监督员制度的规范性分析 篇10

为了更好的实现对检察院的有效监督, 保障检察权的依法行使, 最高人民检察院从2003年9月起开始在各地试点实行人民监督员制度。人民监督员是由机关、团体、企事业单位推荐, 对检察机关在自侦案件中做出的各种决定以及对检察机关或检察人员在办案中发生的“五种情形”进行社会监督, 提出监督意见。

本文对该制度从规范主义的角度进行分析。规范主义是法学研究的一种重要方法, 相对于实证主义而言, 其更多的是从规范角度出发、以规范性问题为主要的分析和研究的对象。规范主义体现的是一种实践的理性, 注重对规范本身的体系性和内在逻辑的分析和研究。规范是法律构成的最基本要素, 法学的大部分问题都是基于规范展开。通过法律的规范分析, 以寻求规范背后的意蕴” (1) 。对人民监督员制度进行规范性分析, 总结已有的经验, 明确存在的不足, 可以更好的完善该项制度, 更好的服务于司法实践。

二、现行相关规范性文件的梳理

总体而言, 现行制度的规范体系主要是由最高检出台的规范性文件和各地方制定的相关规范所构成。

(一) 最高检出台的相关规范性文件

实践中现行制度的基本框架主要是来源于最高检颁布的五个文件, 这一系列文件是现行制度得以运行的最直接的规范依据, 这些规范主要涉及了人民监督员的权利义务分配和选任方法、监督权行使的对象、程序、范围、效力等问题。

(二) 各地方制定的相关规范性文件

在该制度的试点中, 各地方也制定了一些文件, 作为对最高检规范性文件的实施细则和拓展补充。总体来看, 这些文件主要涉及人民监督员的选任方式与程序以及必要经费的保障、监督办公室的设立和运行、监督意见的处理方法等内容。该类规范从制定主体上来看, 可分为各级试点检察机关制定的文件和各级人大常委会及其主任会议制定的相关文件。前者如上海市人民检察院制定的《上海市人民检察院关于人民监督员制度的实施意见 (试行) 》;后者如银川市人大常委会作出的《银川市人民监督员工作办法》。

三、现行制度相关规范性文件的经验分析

在现有的相关规范性文件中, 包含了对人民监督员的产生方式和程序、监督的性质和效力等诸多有积极意义的规定, 这对人民监督员法律制度的构建和进一步的完善提供了指导性的经验。

(一) 确定了该制度监督权的性质

对于该制度所指向的监督权的性质问题, 现行的规范性文件做出了明确的界定, 将该监督权定位为社会监督, 是一种来源于司法系统外的外部监督, 这就为地方各试点院试行该制度以及该项制度的发展明确了方向。对法律性质的明晰是法律制度构建的基础, 正如清末法学家沈家本所提出的“立法者明乎事理之当然, 究其精义之所在” (2) 。

(二) 平衡监督权、检察权的关系

我国宪法规定检察机关依法独立行使检察权, 人民监督员要在宪法的指引下行使其监督权。因此, 在今后的立法中, 要科学的界定监督的标准和界限, 把握好监督权和检察权之间的平衡关系。

针对这个问题, 现行的制度体系已有一些有益经验。《上海市人民检察院关于人民监督员制度的实施意见 (试行) 》第5条规定了对监督意见不同的处理方式, 这既是检察权独立行使的表现, 又是对人民监督员行使监督权的认可。此种“立法”策略, 是在监督权与检察权之间追求一种良好的平衡, 既肯定了人民监督员监督权在程序上的参与性, 又保障了检察院的独立性地位, 同时与刑事诉讼法相呼应, 这些经验在后续的法制化进程中值得借鉴。

(三) 较为系统的监督程序

现有的规范体系中, 对监督权行使的程序性规定较为系统, 主要涉及监督的提起程序和参与、评议程序以及监督员的回避程序。规范人民监督员监督程序的出发点是保障监督权的有效和独立行使, 从而与现行刑事诉讼制度相契合, 以更好的保证司法权利的正确行使。从各种规范性文件的总体而言, 形成了人民监督员以材料分析、听取汇报、询问办案人和当事人、评议和表决为内容的基本程序。这些程序性的规定, 符合刑事诉讼的一般规律, 目的在于保证监督权的依法合理行使, 保证监督权与检察权的有序平衡。

在规定监督程序相关文件中, 有些独到经验值得引起重视。一是明确和细化人民监督员参与和询问工作的方式和程序。如四川省资阳市制定的《关于人民监督员制度旁听讯 (询) 问实施办法 (试行) 》, 对旁听、讯 (询) 问的程序作出了详尽的规定, 还创造了人民监督员的回访制度。二是在法律框架内对监督范围的扩展, 将监督由案后监督向全程监督转化。如山西省政府对于该问题制定的《关于加强检察人员执法办案活动监督的暂行规定》。

四、现行制度相关规范性文件的问题分析

现行人民监督员制度的规范性文件确立了该项制度的性质和基本框架, 但从这些规范本身以及司法实践的运行上来看, 仍然存在许多问题。

(一) 创设目的与现实运行机制相背离

该项制度创设的目的在于构建一种外部制约内部的全新的检察监督机制, 突出其社会性外部监督的特点。而社会性外部监督的关键在于主体的独立性地位, 这是其独立的行使监督权的先决条件。

但在司法实践中, 人民监督员的运行机制却与其外部监督的根本目的相背离, 这一问题直接体现在最高检的相关规定中。如“人民检察院实行人民监督员制度应当设立人民监督员办公室, 作为人民监督员的办事机构”, “人民监督员开展监督工作所需经费, 应当在各级检察机关业务经费中支付”。这些规定使得人民监督员处于一个相当尴尬的境地, 其设立以及工作的开展都与检察机关的内部机构设置密切相关, 实际上成为检察院部门的一个内部机构, 其监督权的行使严重依赖于检察机关, 这就无法保持其独立的监督地位。

此种创设目的与实际运行机制的背离, 使得人民监督员制度的理念初衷与现实情况存在极大的矛盾, 其监督的实际效果必然无法保障, 其制度设计的初衷也无法实现。

(二) 在选任标准上缺乏明确合理的统一性规定

在现行的制度体系中, 在人民监督员的选任上存在许多的标准, 一般的要求是有一定的文化水平和政策法律知识, 具有广泛的群众基础, 善于实事求是的听取和反映群众意见 (3) 。

这些选任的标准都存在一定的可取之处, 但作为一项服务于司法实践的制度, 确立明确统一的选任标准更加具有实际的可操作性, 以维护法律的稳定性。

同时现有的选任标准也有违平等公正的一般法治理念, 如从生理条件和知识结构条件对人民监督员的任职作出约束, 限定监督权为部分公民享有。实际上作为宪法明确规定的一项公民基本权利, 监督权应为一般公民所享有, 如同英美法系的陪审制一样, 在资格的选任上应更多的遵从一般的社会道德和朴素的法律观念。因其他的社会因素而构成对公民监督权的差别判断, 是有违宪法的平等公正原则的。

(三) 人民监督员制度相关规范的形式违法性

现行人民监督员制度的基本框架由最高检的规范性文件和地方实行的制度规范予以确立, 而这些规范性文件本身在形式上是存在违法性的。

首先是最高检相关规范性文件的形式违法性问题。最高人民检察院作为宪法所确立的法律监督机关, 在实现其基本职能的过程中, 其有权制定相关的规范来调控特定的法律关系。这些规范有司法解释也有服务于检察工作的行政性司法文件, 这些行政性文件包括涉及检察机关行政管理事项的司法行政文件和内部工作制度的其他司法文件。从该制度的调整对象和涉及内容来看, 其不属于为解决法律具体适用问题而制定的司法解释, 也不是一种司法行政文件, 其应当属于涉及检察机关内部工作制度的司法文件。如果仅仅涉及人民检察院内部的工作方式、工作流程和机构设置, 人民监督员的制度规范在现行的法律框架之内是合法合理的。但是由于人民监督员的社会性外部监督的属性, 其不可避免地会涉及人员的选任、公民监督权的行使和效力的问题, 这些法律关系已经突破了检察机关内部工作制度的范畴, 涉及了对公民基本权利的限制和调整。因此, 以行政性的司法文件设定人民监督员制度来对公民法定权利进行限制和调整, 是违反法律基本原则的。

其次是对于地方检察机关和地方人大制定的相关制度规范的合法性判定问题。从《立法法》的角度来看, 涉及诉讼的相关制度必须是以法律的形态来确立和规范。尽管对诉讼制度的内涵和外延在现行法律框架之内缺乏有权机关的解释, 对其范畴缺乏明确的界定, 但是人民监督员制度实际上就是诉讼制度的组成部分, 其设立的目的就是与刑诉法衔接以更好的保证司法权的公正行使。因此对于地方检察机关和地方人大就此问题制定的制度规范, 确实存在违法和越权的嫌疑。

由以上的规范性分析可以看出, 现行制度的最大问题在于缺乏立法上对法律制度的构建。仅仅由效力等级较低的相关规范性文件对人民监督员制度进行规定和调整不仅在形式上存在违法性, 而且无法发挥制度设置的根本目的。因此通过立法将其上升至法律层面, 构建一个完整的法律制度体系成为解决所有问题的关键。

五、结语

人民监督员制度经过十几年的发展, 积累了许多有益的经验, 同时也存在诸多的现实问题。其不仅是刑事诉讼的一项制度, 更是公民监督权的直接体现, 因此仅仅靠几个效力层级较低的规范性文件, 完全不能建立完善的司法制度以满足实践的需求。因此在立法层面上的法律设计才是解决问题根本出路。本文通过对现行制度的规范性分析, 以期有助于现存问题的解决和具体法律制度的构建。

摘要：人民监督员制度是检察院司法体制建设的一项创新, 是依据民主法治的原则设立的。人民监督员制度作为社会监督的独立一环, 对人民检察院正确行使检察权有着重要的监督和制约作用。经过十几年的试点与推广, 人民监督员制度积累了一些重要经验, 同时其运行过程中的一些问题也逐渐的显现出来。本文对人民监督员制度和其运行过程中的经验与存在的问题进行规范性的分析和论述, 以期有助于法律制度的构建, 加强人民监督员对检察院的监督作用, 更好地推进我国司法体制的建设。

关键词：人民监督员制度,规范性文件,规范性分析

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