背景补偿（精选四篇）
背景补偿 篇1
随着全球经济一体化进程的不断加快,国际贸易量的显著增长,港口作为全球物流供应链的重要节点得到了快速发展[1]。同时,港口也逐渐成为了我国城市能源消耗与温室气体排放的大户[2]。国际油轮独立船东协会发布的研究报告表明,世界航运业每年消耗约20亿桶燃油,排放的CO2超过12亿t,约占全球总排放量的6%;预测到2020年全球航运业约需要4亿t燃油,温室气体的排放量将增加75%[3]。我国作为航运大国之一,船舶带来的污染物排放不容小觑。根据交通运输部的数据表明,截止2011年我国拥有水上运输船舶17.26万艘。目前我国还没有全国性的船舶港口排放研究报告,但从一些沿海城市开展的研究来看,船舶污染物排放已成为沿海沿江城市的重要污染来源。以上海港为例,每天靠港大型船舶的有害物质排放量达39.3t,CO2排放量达3.1万t[4]。为了加快绿色低碳港口建设,我国于2011年发布了《公路水路交通运输节能减排“十二五”规划》,提出到2015年,港口生产单位综合能耗比2005年下降8%,港口生产单位的CO2排放量相比2005年下降10%[5]。
港口企业的碳排放来源主要分为两部分:一部分来源于港口陆域,主要指港口货物处理设备、港口车辆等;另一部分来源于港口水域,主要指港口拖轮和靠港的船舶[6]。其中,靠港船舶排放的污染物占港口总污染物排放量的30%—50%。为了降低靠港船舶的碳排放量,国内外很多港口都开始在各大码头试点使用船舶岸电技术,港口通过给靠港的船舶供电来代替船舶燃油的使用。岸电技术既可达到船舶在港“零排放”目的,又可消除船舶发动机带来的噪声污染。但目前国内推行岸电技术的困难是:①需要对现有的船舶和码头进行改造以适应岸电对基础设施的要求,投入较大[7];②需要码头给船舶供电,但国内没有一个统一的收费标准,国家在这方面的政策也不够完善,致使很多港口对投资岸电技术的积极性不高[8]。
那么对没有投入岸电技术的港口或码头降低靠港船舶碳排放的唯一途径就是减少靠港船舶在港的时间。减少船舶在港的时间就要求港方和船方合作,即港口根据目前的泊位工作状态和分配计划向船舶提出更改航速的建议,使船舶到港后可立即接受服务而无需等待,从而降低船舶在港的碳排放。航速改变可能会导致船方运营成本增加或租金收入降低,使船方不愿意听从港口的建议而改变航速。本文的目的是提出一种基于价格补偿机制的港航合作模式,称之为P&C模式。在此模式中,港口对因改变航速而产生损失的船舶给予补偿,实现船舶与港口的合作双赢。
2 文献综述
2.1 国外研究综述
Mihalis M Golias[9]于2009年提出船舶可通过改变航速减少在港的等待时间,缓解港口出现的拥堵情况。他建立了一个以船舶离港延迟时间最短为目标的泊位分配模型,将航速优化与港口的泊位分配相结合。研究结果表明,改变船舶到港时间可缓解港口拥堵状况。Niels Lang[10]在Golias的基础上,2010年首次提出可通过港航合作来改变船舶到港时间,降低船方和港方成本,称其为[A6]Central APS模式。他建立了一个以总成本最低的混合整数规划模型来比较不同油价水平下的合作模式与非合作模式下的港口和船方总成本的高低,结果证明这一合作模式确实可降低船舶和港口合作的平均成本。提出船舶进港之前对航速进行了优化,但未说明如何优化,以及Central APS模式是如何与港口的计划结合起来的。Alvarez J F[11]建立了一个混合整数规划模型,以船舶从起始港出发直到离开目的港整个过程中的平均成本为目标,比较了不同市场环境下三种不同泊位分配方式的优劣:一是先到先服务;二是港口根据船舶预计到港时间安排船舶靠泊计划;三是船舶与港口合作,对船舶靠近港口的航速进行调整,改变船舶的到港时间以适应港口的装卸计划。Alvarez J F以2008年的航运市场与2009年的航运市场为背景,通过对模型的求解,得出在两种不同市场行情下的第三种泊位分配方式在船舶平均燃油消耗、平均在港时间和滞期费方面都优于前两种泊位的分配方式,该结论为本文研究P&C模式提供了依据。
2.2 国内研究综述
国外学者在研究模型中隐含的假设都是船舶被动接受港口提出的减速建议,没有考虑单艘船舶对改变航速的影响。陈秋双、卓月然[12]发现了这一不足,于2012年提出在分布式决策环境中考虑P&C模式对船港双方的影响。在分布式决策环境中,船舶自主优化航速,码头仅仅为其提供建议;在集中式决策中,船舶只能消极地接受码头计算出的航速。从这个意义上讲,在分布式决策环境下考虑船舶燃油消耗和废气排放更具实际意义,也更容易被航运公司接受。研究结果表明,该文提出的协商机制有效地减少了船舶在靠港过程中的燃油消耗和废气排放。但作者没有得到船舶在港期间碳排放是否有减少的相关结论,也没有对船舶可能拒绝接受港口提出的航速建议给出合理的解决方案。国内学者许欢、刘伟[13]2014年对Mihalis M Golias的模型进行了改进,建立了以总碳排放量最小和船舶离港延迟总时间最短的多目标泊位分配模型,最后用遗传算法进行求解,得到这一合作模式下的船舶平均碳排放量低于非合作模式下的船舶碳排放量。总体看,港航合作模式确实能为港航双方带来利益。
综上所述,所有学者都是从量化与总体角度分析P&C港航合作模式对港方和船方的影响,并且大部分学者的研究都假设船舶会被动地接受港口提出的航速建议。这种港航合作模式对港口来说是绝对有益的,但对单艘船舶来说则不一定会获益,还有可能亏损。目前还没有学者站在单艘船舶的角度对这种合作模式的可行性、港航双方的利益分配问题进行研究。本研究正是从这一问题出发,分析了船方在这一合作模式中的成本与收益变化,并通过引入价格补偿机制,让船方自愿参与到这一合作模式中。本文以天津太平洋国际集装箱码头为例,分析了引入价格补偿机制后船方的收益成本变化与港口实现船舶在港“零等待”所需的成本(港口给予船舶的补偿)。
本文提出的船舶在港“零等待”模式对降低港口碳排放、建设绿色低碳港口具有重要的实践意义。理论研究方面,由于目前还没有学者对港航合作模式如何运作进行研究,本研究对该合作模式的实际应用提供了理论依据,具有很高的理论价值。
3 模型建立
3.1 问题描述
实际上,船舶在即将到达港口时会向港口报告其位置、所载货物、预计到港时间等信息,港口在接受到这些信息后将为其安排泊位分配计划,船舶在到达港口后将依照港口的指令停靠在指定泊位并实施作业。如果船舶入港后,计划为其分配的泊位依然在实施作业,船舶则需要在抛锚点排队等待。在排队等待期间,船舶主机关闭,而辅机依然运行,这将导致二氧化碳排放。为了消除船舶在港口区域内因排队等待而排出的二氧化碳,本文提出基于价格补偿机制的P&C模式。在该模式下,当港口接收到船舶的预报信息并为其制定泊位分配计划时,如果船舶到港后需要排队等待,则将该信息及时反馈给船方,并建议船方在距离港口d1处将航速调整至v1,以便船舶到港后可直接进行装卸作业,否则需要排队等待tw时长。若船方因接受建议改变航速而产生亏损,船方可获得港口的补偿c。船方在接受到港口反馈的信息后,通过衡量自身的收益成本变化来决定是否按照港口的建议调整航速,若船方能在改变航速中获利,则接受建议;若亏损,则按照原定计划靠港。按照这一模式,港口只需对船舶的收益成本进行核算,确定一个合适的补偿额度,就可成功实现船舶在港的零等待,从而降低船舶在港的碳排放。P&C模式见图1。
3.2 P&C模式对船舶收益与成本的影响
对租船运输而言,改变航速会影响船舶的燃油成本、运营成本和租金收益[14]。由于航速与燃油消耗呈三次指数关系,船舶减速航行时,燃油成本会降低;加速航行时,燃油成本会增加。航速改变会影响船舶在本航次的运营时间和运营成本:船舶减速时,运营时间增加,运营成本也随之增加;船舶加速时,运营时间减少,运营成本也随之减少。在租船运输中,由于本航次的航行时间与租金是在租船合同中预先约定好的,因此若完成本航次的时间增加,相当于船方的租金收益降低;若完成本航次的时间减少,相当于船方将本航次节省的航行时间投入另一个新的航次,即船方租金收益增加[14]。船舶的各类收益费用随航速改变的情况见表1,本模型用到的参数和变量见表2。
船舶在航行时的单位燃油消耗量cfs与航速v的关系见式(1)[15]:
船舶在港停泊时只有辅机耗油,且辅机单位耗油量是航行时单位耗油量的两倍。实际上,船舶进港后要按照港口规定的航速行驶,因此改变航速前和改变航速后船舶在港的燃油消耗成本的区别在于船舶在港停泊时的燃油消耗,而在港航行时的燃油消耗无区别。船舶在港等待时的燃油消耗量cfw为:
船舶改变航速后相对于不改变航速的燃油成本变化△cf为:
改变航速后,营运天数变化会导致营运成本op发生改变,船舶营运成本变化计算式为:
式中,cop为单位运营成本(元/天)。结合式(3)和式(4),我们可得出船舶改变航速与不改变航速的成本总变化△c:
对租船运输而言,船舶营运天数变化会影响船舶的租金收益。假设船舶的租金率为r(元/天),则船舶改变航速相对于不改变航速的收益变化为△e:
结合式(5)和式(6),得出改变航速对船舶总的影响:
3.3 P&C模式对港口的影响
经济效益:在P&C模式下,船舶在港碳排放量减少,若港口加入了碳排放交易市场,那么港口可将节省的碳排放指标投入到碳排放交易市场上进行交易,从而给港口带来经济效益。收益值的计算公式:
本文按船舶的碳排放是船舶燃油消耗的3.17倍来对船舶在港碳排放进行近似计算[16]。式中,pc代表单位碳的交易价格,e港代表港口进行碳排放交易得到的收益,tw代表P&C模式下船舶在港节省的等待时间。
社会效益:船舶在港等待过程中要消耗燃油,船用油的燃烧除了会产生二氧化碳外还会产生二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物,这些污染物的排放会严重危害港区工作人员和临港居民的身体健康。通过引入P&C模式,能有效降低船舶在港的燃油消耗,降低污染物排放,改善港区空气环境。此外,船舶在港等待会产生很大的噪音污染,减少船舶在港等待时间也就降低了港口的噪音污染。从这两个方面来说,P&C模式的应用能给港口及其所在城市带来很大的社会效益。
3.4 补偿额度的确定
补偿额度c的确定与△的取值密切相关。当△>0时,船方会从改变航速中盈利,那么船舶公司和港口达到双赢,补偿额度c=0,且△越大,船方从改变航速中的获利越大。当△≤0时,船方接受港口建议会产生损失,港口为了使船方接受港口的建议需对船方进行补偿,且c=|△|,△的值越小,港口对船舶的补偿越大。c的取值可由式(9)表示:
显然,船舶距离港口不同的位置改变航速得到的△是不一样的。为寻找一个最优的d1与v1,使港口对船舶的补偿c最小,即△的取值越大,同时要满足船方到达港口后可直接靠泊作业,本文建立了非线性规划模型。若港口建议船方延迟到港,即t1<t0时,v1>v0:
约束条件(10)表示为了保证船舶能按照港口建议的时间到港,约束条件(11)表示船舶距离港口的初始距离与初始航速的关系,约束条件(12)表示保证港口给船方的建议航速应小于或等于船舶在d0处调整的航速并且大于船舶的最低航速,约束条件(13)表示保证船舶改变航速时离港的距离小于船舶距港的初始距离。若港口建议船方提前到港,即t1<t0时,v1>v0:
约束条件(14)表示为了保证船舶能按照港口建议的时间到港,约束条件(15)表示船舶距离港口的初始距离与初始航速的关系,约束条件(16)表示保证港口给船方的建议航速大于或等于船舶在d0处调整的航速并小于船舶的最高航速,约束条件(17)表示保证船舶改变航速时离港的距离小于船舶距港的初始距离。
上述两个模型都属于非线性规划模型,本文使用matlab软件对模型进行求解。
4 实例分析
4.1 算例介绍
为了充分地展示P&C模式的应用过程,本文使用天津港太平洋国际集装箱码头2015年11月14日的船舶计划靠泊数据进行实例分析。
天津港太平洋国际集装箱码头共有6个泊位,表3中船舶靠泊的具体数据是2015年11月13日零时从港口获得的。
从表3可见,船舶3、船舶5、船舶7和船舶8共用一个泊位,如果这三艘船舶都按照预计时间到港,且港口按先到先服务的原则来安排船舶的靠泊计划,船舶5、船舶7和船舶8会产生排队等待。其中,船舶5需要等待3h,船舶7需要等待1.5h,船舶8需等待16h。等待时间不仅无法给港口和船舶带来价值,反而会增加船舶在港的碳排放。我们可通过应用本文提出的引入价格补偿机制的P&C模式来避免这种排队等待的情况发生。港口可建议四艘船舶改变航速,从而改变这四艘船舶的到港时间,使这四艘船舶到港后无需等待即可靠泊作业。
注:高油价水平pf:680美元/t;低油价水平:102美元/t[14];运营成本为该类型船舶的平均水平。
我们假设泊位4在5∶00以前处于繁忙状态,港口可基于以下原则为船舶航行提供建议:①船舶到港后无需等待,可直接靠泊作业。②泊位不会产生空闲。港口可提供的方案有以下四种:方案一:船舶3晚2.5h到港,船舶5按照预计时间到港,船舶7晚1.5h到港,船舶8晚19h到港,此时不会产生泊位空闲,也不会产生船舶等待。方案二:船舶3晚2.5h到港,船舶5按照预计时间到港,船舶7晚4.5h到港,船舶8提前0.5h到港,此时不会产生泊位空闲,也不会产生船舶等待。方案三:船舶3按预计时间到港,船舶5晚3h到港,船舶7晚1.5h到港,船舶8晚19h到港,此时不会产生泊位空闲,也不会产生船舶等待。方案四:船舶3按预计时间到港,船舶5晚3h到港,船舶7晚4.5h到港,船舶8提前0.5h到港,此时不会产生泊位空闲,也不会产生船舶等待。根据船舶8目前所处的位置,若要使船舶8晚19h到港,港口给船舶的建议航速只能为11.6kn,不在船舶8的航速范围内,因此方案一和方案三不可行,只需计算方案二和方案四的四艘船舶的的最大值。在两种可行的方案下,计算所需的各项参数见表4。
4.2 运算结果分析
为了算例更实际,本文设置了四种分析情景,分别为:油价高、租金高;油价低、租金高;油价高、租金低;油价低、租金低。将表4的各项参数带入第三节模型中,可求得两种方案在不同情景下的最优结果。
当油价高、租金高时,船舶3、船舶5、船舶7在两种方案下都能从改变航速中获利,且获利金额是四种情景下最多的;船舶8会从改变航速中遭受损失,港口应给予其补偿,补偿额度为32610.2美元,最优结果见表5。
当油价低、租金高时,船舶3、船舶7、船舶8在两种方案下都能从改变航速中获利,港口无需给予船舶补偿就能使船舶自愿加入P&C模式中,且船舶7从P&C模式中获利最多,具体结果见表6。
当油价高、租金低时,船舶3和船舶5在两种方案下能从改变航速中获利,而船舶8改变航速会产生损失,因此港口需给予船舶8补偿,补偿额度为57016.5美元,最优结果见表7。
当油价低、租金低时,船舶3、船舶5、船舶7都能从改变航速中获利,而船舶8改变航速会遭受损失,因此港口应给予船舶8补偿,补偿额度为371.2美元,最优结果见表8。
由以上四个表可知,当油价低、租金高时,两种方案下的四艘船舶都能从改变航速中获益,港口无需给予船方补偿就能实现四艘船舶在港的“零等待”,降低了船舶在港的碳排放;而在其它市场条件之下,船舶8改变航速会产生损失,港口要想使船舶8接受其改变航速的建议,必须给予相应的补偿,且油价高、租金低时需给予船舶的补偿最多。方案二和方案四的燃油消耗节省量分别为1335.5t和780.1t,因此方案二更优。通过应用引入价格补偿机制的P&C模式,该码头每天能节省燃油消耗1335.5t。
从算例分析的结果可得出以下结论:①对码头而言,在油价低、租金高时开展引入价格补偿机制的港航合作模式(P&C模式)对港航双方都是最有利的,港口一般不需给予船方补偿就能实现船舶在港的零等待,船方在P&C模式中可节省成本,港方在这一模式中能降低港口碳排放量。②在油价高、租金低时,船方参与到P&C模式中会产生损失,港口需要给予船方补偿,但港口从P&C模式中获得的碳排放收益不能抵消港口给船方的补偿额度。③P&C模式能让船方自愿在靠近港口时改变航速,减少船舶在港等待时间,降低船舶在港的碳排放。
5 结论
针对目前船舶在港碳排放高的现象,提出了一种引入价格补偿机制的港航合作模式P&C模式。P&C模式能让船方自愿与港口合作,在靠近港口时改变航速而不使船方遭受损失,同时港口的碳排放量降低,因此港方和船方能通过P&C模式达到共赢。船方从P&C模式中获得的碳排放收益不能抵消补偿额度,政府可给予港口一定的补贴来鼓励港口开展这一合作模式,本研究结论为国家制定相关政策提供了方向和理论依据。
背景补偿 篇2
【内容摘要】西部大开发中建立生态补偿机制是有效保护生态环境，实现西部地区可持续发展的内在要求。在依法治国的时代背景下，构建生态补偿法治机制应是建立生态补偿机制的首善之区。政府法制机构作为政府立法和全面推进依法行政的主管部门，应在立法、执法和执法监督层面为生态补偿法治机制的构建出好谋，划好策，把好关，行好政。
【关 键 词】西部开发 生态补偿 法治机制
西部地区居长江、黄河、珠江等流域上游，是国家生态屏障所在。西部大开发10年来，西部地区发展快、城乡面貌变化大、人民群众受惠多、生态环境保护和建设也得到显著加强，特别是作为我国构建生态补偿机制试点的“退耕还林”、“退牧还草”政策取得了良好的生态效益、社会效益和一定的经济效益。但是西部地区既是我国资源丰富地区，也是我国生态脆弱地区，生态环境的保护绝非一日之功，特别在目前全球气候异常，自然灾害频发的情况下，西部地区的生态环境持续保护就显得尤为重要。在深入实施西部大开发的背景下，随着西部矿产资源的“大开挖”、生态功能区重建、流域和水源地保护、西气东输、西电东送等项目的实施，西部生态在为全国生态环境提供保障的同时，受经济实力提升、民生发展等压力迫切需要得到补偿。而生态补偿是建立在环境资源价值理论、环境经济学与循环经济理论、生态学理论基础上的一种合理的机制，在经济发展相对落后的西部地区不失为解决生态环境保护问题的有效举措之一。
西部大开发10年，也是我国生态补偿政策试点的10年。10年来西部地区以基础设施、生态建设为主，成效显著。尽管有生态补偿试点政策的支撑，但是经济发展明显滞后。在无法可依的情况下，西部各地相继探索、出台的生态补偿政策，如退耕还林、退牧还草，矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金以及矿山生态补偿基金、水流域环境保护专项资金等政策由于资金来源无保障，实施程序无保障、实施标准无保障，长久实施无保障，在实践中随意性大大，已经走形变样，有些政策已经与建立生态补偿机制的初衷相悖，亟待规范。笔者以为，在中央大力推进依法治国，依法行政的时代背景下，在生态补偿机制构建过程中，无论采取行政的、经济的、技术的还是法律的手段，最终都必须以法治作保障，首先构建生态环境补偿法治机制。
一、环境法治是西部大开发的内在需求
西部大开发之初，时任中共中央总书记江泽民同志在陕西视察时，就提出了“再造一个山川秀美的大西北”的伟大号召。在西部大开发过程中，党中央、国务院始终要求要注重生态环境保护，着力建设美好家园和国家生态安全屏障，要以生态建设和环境保护为基础，坚持开发和保护相互促进，全面增强可持续发展能力，在西部加快实施有利于保护环境的生态补偿政策，逐步提高国家级公益林生态效益补偿标准，增加对上游地区重点生态功能区的均衡性转移支付等。这些战略要求已经明确生态环境保护就是西部大开发的应有之义，是大开发的内在需求。在西部大开发中保护生态环境，更需要政治、法律、经济等各方面的综合促进和完善，尤其要不断加强西部的环境法治，用强有力的法治手段约束掠夺性破坏性的开发模式和粗放型经济发展方式，在保护和改善西部生态环境的过程中，为大开发和西部地区可持续发展提供生态安全保障。生态补偿机制作为西部大开发中才开始践行的生态环境保护的重要政策，要在保障大开发的实践中取得应有的成效，法治化是必然要求，也是必然的选择。
二、西部地区目前生态补偿法治机制的现状
西部大开发中，为探索建立生态补偿法治机制，在法律法规尚未出台的情况下，一些地区研究制定了一些地方政策并着手实施，取得了一定成效。如陕西省征收渭河地表水生态环境补偿金，并于今年首次根据检测结果对西安、宝鸡和咸阳进行征收。但是，生态补偿涉及利益关系复杂，目前对生态补偿法律原理性探讨比较多，针对具体地区的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿法治机制的构建。
（一）可持续发展理念在立法中的缺失，导致生态环境补偿机制在环境立法中的不当缺失，西部地区地方立法面临依据不足的窘境
传统的宪法和环境法都是在“非可持续发展”的理念指导下建立起来的，这种理念反映在环境法学理论上，就是作为环境要素的资源能源属于公共财产，国家所有，可以按照先占的原则任意加以使用，向自然界索取和向空中排放一样都是合法的。在这样一种发展理念下，我国的生态补偿机制的法治化就缺乏了有力的法理支撑，存在价值取向的误区。同时作为生态环境保护的基本法《环境保护法》和相关单行法对生态补偿相关规定明显滞后于生态环境保护的现实需要，难以适应西部大开发背景下大力实施生态补偿政策的需要，极大地挫伤了西部地区民众生态环境保护积极性与后劲力。
也由于多年来西部地区经济社会发展的滞后，在以经济实力博弈论成败的背景下，导致在国家环境立法中话语权缺失，在以资源优势为其他地区发展做出贡献的同时，没能够成功运用法律手段去争取牺牲地区环境应该得到的利益补偿。在国家生态补偿法律法规缺位的情况下，地方立法也就面临了于法无据的窘境。
（二）立法速度远远落后于生态环境保护发展速度，许多新领域、新类型补偿政策得不到法律的支持
相比较其他地区而言，由于历史的原因，西部地区开发相对较晚，经发展相滞后，但是地域宽广，煤炭、石油、天然气、矿产等能源资源丰富。多年来，为国家其他地区的发展提供了大量的供给。大开发之初，为了防止出现不顾生态后果和效益的“大开挖”，除国家对西部地区给予了财政转移支付和生态林效益补偿金等支持外，西部地区也根据实际出台了一些生态补偿政策，实践证明也是行之有效的。如陕西省开征了煤炭、石油和天然气资源开采水土流失补偿费，四川省花萼山国家级自然保护区生态补偿试点等。国家和西部地区的生态补偿政策的出台虽然取得了一定的成效，但是由于法律的缺位，特别是在国家立法滞后的情况下，又加上西部地区生态环境补偿本土立法的虚伪位以待，导致补偿基金的来源，支付或征收程序、标准操作性不强、随意性大，在执行中视利益群体的博弈力量大打折扣，弱势群体老百姓的利益在生态补偿政策中难以保障，影响了补偿政策的权威性，降低了公信力，使政策实施之初就处于难以为继的尴尬境地，使补偿政策在实施之初就面临“破产”的危险。
（三）生态环境补偿政策政出多门，执行中各自为政，层层盘剥，挤占挪用，影响补偿政策功能的正常发挥，给生态补偿法治机制的构建埋下了“执法不力”的隐患
西部大开发之初，国务院出台了如生态林环境效益补偿、西电东送补偿、生态功能区建设补偿等多项生态补偿政策。但是具体实施程序、实施标准、实施范围和财政转移支付职权却下放到不同的部委行使，由于政出多门，不同时段，执行标准和程序不尽相同。从部委到村委的支付程序，也导致补偿资金雁过拔毛，层层盘剥，使得补偿政策的功能发挥大打折扣；还有的征收政策厚此薄彼，专款不能专用。这些“非法”执行现象的发生，已经严重影响了政策的公平、公开和公开，使西部地区民众对生态补偿机制的构建失去了信心和热情，也给今后构建的生态环境补偿法治机制的“执法难以有力”埋下了隐患。
（四）监督机制不健全，生态补偿政策实施中资金支付和征收等环节监督不够，导致补偿金使用和征收效率不高
由于目前西部开发中生态补偿在政策层面徘徊，未纳入法制的轨道，理论和实践中对补偿政策的执行行为未能进行有效规范核监督。由于缺少上位法，对抽象政策开展规范性文件监督管理于法无据；由于执行行为欠缺“执法行为”的相关要件，在实践中未能纳入行政复议和司法监督的渠道。在财政监督渠道内，多年来审计监督对该领域财政基金的使用和征收发挥了重要作用，但是囿于内部监督和审计机构人、财、物的局限，作用越来越有限，从媒体的报道来看，补偿金时有“出轨”现象，游离于楼堂馆所、高级交通工具、高档住宅之间，影响了财政补偿资金的使用和征收效率。
三、西部地区生态补偿法治机制的构建
建立生态补偿机制是西部大开发中保护生态环境的内在要求，而构建生态补偿法治机制更是建立生态补偿机制的首善之区。全面贯彻落实依法治国和依法行政的基本方略，也要求环境法治，按照生态安全原则、生态风险预防原则、开发者保护受益者补偿原则及直接补偿和间接补偿相结合等原则构建我国西部地区生态补偿法治机制是当前西部地区生态环境整治、维护人与自然和谐共处制度建设的重要举措。政府法制机构作为政府立法和全面推进依法行政的主管部门，在构建生态补偿机制中，从立法、执法和执法监督层面应该有所作为。
（一）努力确立生态补偿机制在宪法和环境基本法中的地位 现行宪法第九条、第十条和第十三条对生态补偿作出了提示性的设计，未能从机制层面作出明确的确立。环境保护法对生态补偿连原则性的规定都很难发现，导致生态补偿机制在基本法层面的地位缺失。为保证西部大开发中生态补偿政策的正当性，也为下位立法提供上位依据，西部地区的立法机构，包括行政立法机构和政策执行机构要积极作为，大胆实践，不断向中央立法机构建言献策，争取在宪法和环境保护基本法修改时确立生态补偿机制的法律地位。
（二）不断加强生态环补偿单行立法工作
进行生态补偿单行立法势在必行，国务院已经组成专家组，开始《生态补偿条例》立法前期调研工作。但是在地区利益博弈失衡的背景下，条例的出台注定将是一个长期的过程。西部地区应该摈弃“等、靠”的思想，积极主动去要，特别是立法机构要为条例的早日出台多调研，多收集、多提供素材。根据《立法法》的规定，地方立法的条件是：“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”西部地区具有丰富的环境本土实践理念、风俗习惯、宗教信仰等本土资源，在正确处理地方环境立法和上位法关系的基础上，要注重突出西部地方特色，注重生态习惯法资源与村规民约的整理与制度现代性价值的发掘，吸纳其合理成份，增强地方环境立法生命力与适应性，将环境法治意识真正内化到西部地区民众的感情与行动中去。因而可考虑设置《西部地区生态补偿实施条例》，充分关照西部地区生态环境的战略价值，站在维护国家安全的高度，在条例中对西部生态补偿的原则、对象、范围、形式、标准及法律责任等作详细的地方通约性规定，在法的创制层面上做到国家法与西部地区习惯法的良性互动与对接。
（三）高起点规划生态补偿执法工作，加强执法监督
生态补偿是行政机关行使行政权力，对国家所有公共财产的再分配，在立法完善的情况下，高起点规划生态补偿执法工作将是构建生态补偿法治机制的重要环节。政府法制机构作为各级政府规范部门和下级政府执法工作的主要机构，要从理论研究着手，开展全方位的监督。组织政府法制系统精兵强将对与生态补偿相关的征收、给付等行为进行研究，明析行为的性质，尽可能纳入行政行为的范畴，从程序、标准、范围、条件、文书等方面进行规范，在该领域开展规范自由裁量权工作，将自由裁量权约束到最佳程度。同时将生态补偿中的相关行政行为纳入行政复议和行政执法监督范围，开展内部层级监督。生态补偿执行情况纳入上级机关对下级机关依法行政考核范围，对违反规定实施补偿，导致国家和公共财产流失的，依法追究违法行政的责任。
环境法治是一项系统工程，生态补偿法治机制的建立也绝不是行政立法和行政执法一个方面的事情，在市场经济的背景下，还需要更多市场主体的参与，也还需要司法的介入，总之，必须在法治的框架内进行。西部大开发必须实行环境法治，用法治约束生态补偿，为西部的发展节约资源，为西部的可持续发展创造良好的生态环境。西部的发展不能再走牺牲环境求发展的老路，要在科学发展观的指导下，走资源节约型、环境友好型的发展新路。
参考文献：
背景补偿 篇3
【关键词】文化背景知识 阅读教学 补偿策略
在我国的英语教学实践中，阅读是英语学习的主要方式也是大学英语教学的重要方面。英语阅读的能力与其背景文化知识有着莫大的关系。传统的通过词语和语法的讲解来教授英语阅读的方法忽视了文化背景知识的教学，造成学生只能理解阅读材料的表面含义而无法体会文章深层次的暗含意思，导致阅读理解误读。通过剥离背景文化的学习来阅读是不实际的。阅读材料是一定社会和文化的产物，没有一定的文化与社会背景知识，读者很难对所读材料有真正的全面的理解。阅读是一个人的语言知识、文化背景知识及其他专业知识共同起作用的过程，是根据已有的材料内容、文化背景知识和逻辑推理不断进行推测和纠正的过程。不仅语言因素对阅读过程起作用，文化因素也非常重要。
语言是深深的扎根于人类的文化的，文化与语言相互依存，两者息息相关。因此将文化内容与语言教学结合起来，有效提高学生的阅读理解能力是外语教学要注意的重点。
一、文化背景知识的重要性以及教学中所存在的问题
1.文化背景知识的重要性。阅读理解并不是简单的对文章句子的解码，而是一项复杂的技能。光是理解文章的表面意思是完全不够的，如果不能深度解讀文章，那么与未读懂文章也是无异的。
Carrel（1983）曾提出背景知识的三要素：Prior knowledge of the content of the text（familiar versus novel）； prior knowledge that the text is about a given content （context versus no context）； and the degree to which the vocabulary reveals the content area（transparent versus opaque）.她的研究表明对于母语为英语的人而言，这三种要素对他们的阅读、理解以及对文章内容的联想都有十分重要的影响，而对于母语为非英语的学习者而言往往会对背景文化知识的重要性有所忽略，他们对于一篇文章理解的难易感知度不强。
因此，背景文化知识越丰富，越能够对文章有正确的理解，阅读理解的速度与效率也能提高。
2.文化背景知识教学中所存在的问题。我国高校的外语教学目的虽旨在传授背景文化方面的知识，但是在传统教学当中，公共外语课的文化背景知识的传授并没有引起足够的重视，甚至于被忽视。学生们通常只是学会了正确的语音语调，掌握了基本的词法和语法，而对所学语言国家的国情背景知识知之甚少，以致于导致阅读理解力降低。
造成这种状况的原因主要有三点：
第一，外语教师对于传授文化背景知识缺乏主动性。由于大部分学生都生活在比较单一的语言文化当中，因此常常受到本族文化的影响，这就使得他们在阅读过程当中比较难以理解其中的一些深层含义。
第二，学生缺乏学习文化背景知识的环境。由于一些主客观条件，大部分学生与目的语国家的人接触比较少，也没有在目的语环绕的环境，因此缺乏掌握目的语文化背景知识的环境。
第三，缺乏适合中国学生的贯穿文化背景知识的外语教材。外语教学当中普遍使用的教材还是比较典型的阅读课文加习题的形式，缺少背景文化知识教学的涉及，不太容易激发学生的学习的积极性。
二、文化背景知识对英语阅读教学的补偿策略
首先，要提高外语教师的语言文化素质。作为两种不同文化之间的中介者和外语知识的传授者，外语教师不仅要传授语言知识还要注意中外文化的对比来培养学生对所学语言文化的敏感度和应用能力。
其次，学生需要有良好的课外学习环境。教师可以根据学生的英语水平，向学生提供各类包含文化背景知识的影像资料。同时，教师还可以帮助学生组织课外活动，比如英语角、英语沙龙或者有关背景文化方面的专题交流会，促进学生对英语背景文化知识的学习。
再次，教材的选择也是很重要的。完全又中国教师编纂的教材，虽然方便但是语言不地道而且也缺乏趣味性，但是使用目的语原版教材，虽然语言地道，但是却不能完全适应我国的外语教学的实际情况。因此，使用一本由中外语言专家或教师共同改编并且符合我国教学需求的外语教材是十分必要的。
三、总结语
背景文化知识对理解特定语篇的意思有很大的作用，缺乏背景文化知识往往会造成阅读理解的障碍，无法完全领略其深层含义。因此把文化教学融入日常阅读教学当中，帮助学生熟悉英语语言国家的文化，学生的文化知识越丰富，理解阅读篇章内容的能力就越强，学习英语的信心就会越足，这对提高学生英语阅读能力来说莫不是一个事半功倍的事。
参考文献：
[1]尹刚，陈静波.给英语教师的101条建议[M].南京：南京师范大学出版社，2004.
[2]催校平.英语教学与文化知识的传授[J].山东外语教学，1990.
[3]Carrell， P.l.Thresholds of the background knowledge effect in reading comprehension.Language Learning 33，（2），1983.
背景补偿 篇4
1府际空气生态补偿的提出
1. 1空气生态补偿的概念
生态补偿是以法律为前提,以市场、经济和政策为手段来促进补偿活动的发生,协调人们的利益关系,调动和激励人们积极保护生态环境的一种制度安排。国内外学术界对生态补偿主要有狭义和广义之分: 狭义的生态补偿是指对保护自然资源和生态系统所产生效益的奖励、破坏自然资源和生态系统所造成损失的赔偿以及受益者对其所享受的生态服务的付费; 广义的生态补偿除了以上含义外,还包括对排污者所造成环境污染的收费[3]。
本文采取广义的概念。空气的生态补偿定义为: 以减少空气污染和保护空气生态环境为目的,通过市场、经济和政策的手段来调节空气生态环境各利益主体利益关系的一种制度安排。它不仅包括对空气排污者的收费,还包括空气排污者对因空气污染而遭受损失的受害者进行补偿,受益者对空气保护者因保护空气生态环境所产生的成本进行相应的补偿[4]。
从广义的生态补偿来看,我国在空气领域的生态补偿已有了很多实践,最为突出的成就是在大气排污费和排污税方面有了一套较完善的法规。如污染者( 如排污企业) 造成空气污染,对公众产生了“负外部性”,政府作为公众利益的代理人,对其收取污染费和污染税并纳入环保专项资金,进行空气污染治理。此外,政府对积极防治空气污染的企业和个人等微观经济个体的政策优惠和奖励等都可视为对空气领域的生态补偿实践。
1. 2府际空气生态补偿的必要性
空气污染主要涉及三种类型的利益主体: 一是污染者,包含大量排污的微观经济个体,如污染企业、机动车等( 排污主体) ; 二是公众( 公共利益主体) ; 三是政府( 治污主体) 。根据委托代理理论,行政区域内的排污主体向空气排放了污染,本地公众委托地方政府对排污主体收取一定的费用纳入环保专项资金,收取的费用要大于至少等于治污费用。地方政府对空气污染进行治理,提供“清洁空气”这一公共物品,以保障公民的“呼吸权”。三类利益主体的关系可简化为: 治污主体向排污主体收取费用治理空气污染,保障公共利益主体的“呼吸权”。从中可见,政府作为治污主体在空气污染防治中起着主导作用,其履职情况如何、能力大小、治污积极性如何和主观能动性的发挥决定了空气污染治理的绩效[5]。生态环境的极大公共性和政府绝对的公共权力决定了政府是生态保护的“最高责任人” 和“第一责任人”,无论是对生态环境保护的“担责”还是对生态环境破坏的“追责”,全社会都会把目光聚焦到政府身上。
目前我国空气领域的生态补偿主要集中在微观经济个体的排污收费方面,即更多地强调对排污主体的激励和约束,忽略了作为治污主体———地方政府的激励约束和利益协调问题。由于空气的流动性,空气污染和治理的“外部性”十分突出,即某地方政府采取的治理政策所产生的成本和后果由其他地方政府共同承担,再加上治理污染的“高投入、低回报”和以GDP为导向的政绩考核,理性的地方政府倾向于消极被动治污,协作治理遭遇了“囚徒困境”。如果地方政府之间缺乏这种府际的空气生态补偿,各地空气质量恶化或改善的“外部性”没有完全内化在其经济社会发展成本之中,难以调动起治污主体保护空气的积极性,府际空气生态补偿作为一种利益调节机制就显得很有必要了。府际空气生态补偿主要包含以下三方面内容: 一是在协作治理时,由于受到“负外部性”,地方政府付出了额外的治污成本,对其提供一定的经济补偿; 二是为了治理空气污染的地方政府不得不关停一些高污染企业造成当地税收减少,或对高污染企业进行产业结构调整升级而付出的一定经济成本,对其给予一定的经济补偿; 三是对积极执行上级环保政策的政府给予一定的经济奖励,保护其治理空气污染的积极性。
2府际空气生态补偿实践的案例研究
2. 1背景
随着经济社会快速发展、工业化与城镇化步伐加快,山东省空气污染防治形势非常严峻,表现出复合型、结构型、压缩性的特点,是全国空气污染大背景下的一个缩影。未来5—10年,是山东全面建成小康社会的关键时期,改善环境空气质量,满足人民群众日益增长的环境需求刻不容缓。按照“谁保护、谁受益; 谁污染、谁付费”的原则和“把逐年改善生态环境质量作为区域发展硬约束”的要求,在书面征求各地级市意见的基础上,2014年2月山东省环保部门和财政部门组织环境保护有关专家反复测算和研究,不断修改完善, 联合制定了《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》 ( 简称《办法》) 。《办法》下发之后,山东各地级市积极响应,济南、潍坊、菏泽、临沂、青岛等市纷纷出台了本地的空气生态补偿规定,落实省级考核办法对所辖的区县实施生态补偿制度。旨在通过实施空气生态补偿,充分发挥公共财政资金的引导作用,进一步调动各市空气污染治理的积极性和主观能动性。
2. 2山东省府际空气生态机制的思路
外部性可分为“正外部性”和“负外部性”。地方政府治理空气污染的绩效体现在空气质量上,某市空气质量改善对其他市和全省空气生态保护是“正外部性”; 相反,某市空气质量恶化对其他市和全省空气生态保护是“负外部性”。《办法》出台之前,各地级市空气质量恶化或改善的“外部性”没有内化在其经济社会发展成本之中。为了解决上述问题,激发各市大气污染防治的积极性,需要采取一定的经济政策措施,促使各地级市空气排污或空气污染治理过程中产生的外部成本或外部收益“内部化”到自身经济社会发展成本中,体现了生态补偿理论所倡导的“谁保护、谁受益; 谁污染,谁付费”原则。某市空气质量恶化,对其他市和全省具有“负外部性”,该市级政府向省级政府“缴纳” 补偿金并纳入省级空气生态补偿基金进行统筹,用来补偿空气质量改善的市; 某市空气质量改善,对其他市和全省具有“正外部性”,省级政府从基金中拿出一部分资金对该市级政府进行一定补偿。考虑到地区差异,以各地方环境空气质量的同比变化情况作为切入点进行测算,考核时间跨度以今年同期与去年同期相比,实行季度考核,补偿金足额兑现,不设上限。山东省的《办法》名义上是“环境空气质量生态补偿”,实质上建立了府际空气生态补偿机制。
2. 3府际空气生态机制的政策框架
山东省府际空气生态补偿机制的政策框架见图1, 主要包括府际空气生态补偿基金扣缴和补偿制度、创新的空气监测管理制度、改良的政绩考核制度、完善的信息公开和公众监督制度等。其中,府际空气生态补偿基金扣缴和补偿制度为核心内容,既规定了资金扣缴和补偿的方式,又规定了资金的使用范围,进一步强化了地方政府保护空气生态的法律责任和义务。
建立府际空气生态补偿基金扣缴和补偿制度: 通过准确检测各市空气中各种污染物浓度变化情况,山东省环保部门计算了每季度需要扣缴和补偿的金额, 对空气质量恶化的市,省环保领导小组向省财政厅报告扣缴金额,省财政部门从该市财政账户直接扣缴,同时对该市发出书面扣缴通知; 对空气质量改善的市,省财政厅向市财政发放补偿金,并在《山东环保要情简报》、山东省环保厅官方网站公布扣缴和补偿金额与各市的排名情况。各地级市参照省政府的做法制定了县际空气生态补偿金扣缴和补偿制度,但如何确定补偿标准是实行府际空气生态补偿的关键。考虑到地区差异,以各地方环境空气质量的同比变化情况作为切入点进行测算较合理。山东省环保部门和财政部门依托山东省环境规划研究院构建了空气生态扣缴和补偿金额的测算公式M:。该公式包含了4种空气主要污染物: PM2. 5、PM10、SO2和NO2平均浓度的同比变化( △Ii,i = 4) 、权重( γi,i = 4) 、稀释扩散调整系数( β) 、生态补偿资金系数( α) 等指标。
确定过程为: 1确定空气污染的考核因子I及权重 γ。参照《环境空气质量标准》( GB3095 - 2012) ,根据2013年空气质量评测数据发现PM2. 5为首要污染物的天数占全年的77. 5% ; PM2. 5由一次粒子和二次粒子组成,二次粒子的前体物主要为二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等,是造成雾霾天气的主要因素。 《办法》将PM2. 5的权重定为60% ; PM10和SO2的超标频次和污染负荷分别占15% ; NO2超标频次最低,为10% 。2确定稀释扩散调整系数。据气象部门观测, 青岛、威海、烟台、日照4市年均风速约是其他13市的1. 5倍,空气稀释扩散较好,因此分两类进行考核: 第一类为青岛、威海、烟台、日照4市,其稀释扩散调整系数定为1. 5; 第二类为济南、潍坊、菏泽、临沂、淄博、东营、 枣庄、济宁、莱芜、泰安、德州、滨州、聊城等13个市,其稀释扩散调整系数定为1。3计算考核得分S。S = β Σiγi△Ii= 稀释扩散调整系数 × [( 去年同季度PM2. 5平均浓度- 今年考核季度PM2. 5平均浓度) × 60% + ( 去年同季度PM10平均浓度- 今年考核季度PM10平均浓度) × 15% + ( 去年同季度SO2平均浓度- 今年考核季度SO2平均浓度) × 15% + ( 去年同季度NO2平均浓度- 今年考核季度NO2平均浓度) × 10% ],污染物浓度单位为 μg /m3。4计算空气生态扣缴和补偿金M。《办法》规定生态补偿资金系数为20万元/ μg / m3, 则某市的扣缴或者补偿金= 考核得分 × 生态补偿资金系数。在考核周期上,如果以月为周期,可能受自然气象条件的影响较大; 以年为周期则时间跨度太长; 综合而论,按季度考核较合理。
创新环境空气监测管理体制: 为提高环境监测数据质量,山东省创新环境空气监测管理体制改革的要点是: 管理体制上,环境质量考核“上收一级”,污染源管理“下放一级”,把原来的“考核谁、谁监测”改为“谁考核、谁监测”。省环保厅直接负责对区市空气质量监测管理,有效避免了地方行政干预,提高了环境监测数据的公信力。监测机制上,实行空气站“转让—经营( TO) ”管理模式,有偿转让监测设备,由市场上的专业队伍负责运营维护,环保部门只需要通过专业移动比对机构对其进行质控考核,最后由政府购买合格数据, 并建立“省级环保绩效考核,市级环保定期互查,比对公司移动比对,运营公司内部质控”和“公众参与监督” 的“4 + 1”监督机制,全省空气站设备运行率和准确率均高达90% 以上,数据质量得到了显著提高,运行成本降低15% 以上,按照老标准计算的空气质量良好率由过去各地自行上报的90% 以上下降到60% 左右[6]。
改良领导干部政绩考核制度,把空气质量改善作为政绩考核的主要内容: 山东省政府在考核地方环保工作时,重点考察空气质量改善情况,规定市、县主要领导负责行政辖区内空气自然环境保护工作,要求政府制定综合整治方案并向全社会公开。同时,山东省在年末考核各地空气污染物总量削减指标完成情况、 重点治污工程实施情况和空气质量改善情况,实行“一票否决”没有完成任务的市县领导。实践证明,各市县为了争取完成环保任务,采取了一系列积极有效的措施改善空气质量: 严格贯彻落实排污许可证制度,严禁企业无证经营和过量排污; 对重点污染企业加大监督力度,对其排污状况进行综合评级并将评价结果纳入银行信用管理系统,污染超标的企业将受到融资限制; 建立网上在线监督平台,实时动态监督企业排污行为, 确保空气污染处理设备正常运转。
建立健全空气生态补偿信息公开制度和公众监督机制: 一是山东省政府对实时监控17个市的空气质量情况,在《山东环保要情简报》和山东省环保厅官方网站上每月定期公布空气质量监测结果和改善幅度排名; 每个季度定期发布扣缴和补偿金额及其排名情况, 各地方市县要在官方网站上公布空气污染整治方案和补偿资金的使用情况。二是引入了“蓝天白云、繁星闪烁天数”等公众容易理解和判断的具象性指标来评价空气质量状况,以“能见度”作为技术参考标准,使环境空气监测数据与公众感受相统一,得到社会普遍认可。 三是构建省市县三级环保微博工作体系,大力开展“环境监测开放日”和“污染随手拍”等公众参与性活动,健全公众信访、投诉、舆情和环境保护执法联动机制,调动了公众参与环保、支持环保的积极性,初步形成社会各界广泛参与、良性互动的大环保工作格局。
2. 4府际空气生态补偿实践的成效
主要表现在: 一是空气质量得到持续改进。可查询到的最新数据显示,2015年前三季度,山东省PM2. 5的平均浓度为67μg /m3,同比改善了15. 2% ; PM10的平均浓度为122μg /m3,同比改善了12. 2% ; SO2的平均浓度为43μg /m3,同比改善了23. 2% ; NO2的平均浓度为38μg /m3,同比改善了11. 6% ; 重度污染天数11. 2天,同比减少了11. 7天; “蓝天白云,繁星闪烁”天数平均173. 8天,同比增加了21. 4天; 环境空气质量综合指数平均为6. 97,同比改善了14. 2%[7]。二是传统的省级财政资金拉动治污费用非常高,省政府用于生态补偿资金支出较少。从治污效果来看,财政资金的拉动或引导作用远远不如生态补偿方式明显。三是通过排名的方式形成了相互评比的府际竞争模式,激发了地方党委“一把手”领导治污的决心,促进了空气质量改善。据报道,不少地方领导亲临现场指导治污工作[8]。
2. 5府际空气生态补偿实践的绩效
经过深入分析,可以把山东省空气质量改善的原因归结为: 1一定程度上解决了空气产权模糊造成的 “负外部性”问题。空气的公共物品性质使其产权无法界定,各个地方政府都不会积极主动提供“清洁空气” 这一公共物品,而山东的府际空气生态补偿机制通过制度进一步强化了地方政府保护空气生态的责任和义务,地方政府要为自己在空气污染防治行动中采取的政策所造成的后果负责。即为造成生态环境恶化和享受生态服务付费,统一上缴省政府设立的生态补偿基金并统筹用于补偿空气质量改善的市,在一定程度上解决了空气“产权”模糊造成的“负外部性”问题。2抓住了地方政府的财政命脉,改变了传统治理污染主要管制企业的做法转向对政府的管制,调动了地方政府治污的积极性。过去在追究空气污染问题的责任时, 省级政府往往忽视地方政府的责任,把矛头指向污染企业,忽略了地方政府和污染企业之间的利益关系。 山东省空气生态补偿机制不再直接追查污染源,将地方政府作为污染的第一责任者,当某地出现空气质量恶化时,省级政府直接从地方政府财政扣缴补偿金,打破地方保护主义的掣肘,从根本上加大了地方政府监督污染企业的力度,对污染企业的治理效果事半功倍。 3建立了多重委托代理下的监督激励约束机制。在空气污染治理中,公众、省级政府、地方政府是多重委托代理关系,由于有限理性和信息不对称,以及中国现行的“科层制治理结构”和环境管理属地化的体制特征, 代理人可凭借自己的信息优势采取机会主义行为或降低努力,对委托人利益造成损害。
山东省在空气生态补偿中构建了多重委托代理的监督激励约束机制,从而实现空气生态补偿机制的有效运转。主要是: 1建立了内部激励约束机制———改良了政府绩效考核标准。空气治污效果与领导个人升迁挂钩,改善了地方政府政绩考核标准,在整个评价体系中提高了空气生态环境改善的权重。对地方政府主要领导干部实施“一票否决制”,促使其自上而下重视对自然环境的保护和空气污染对区域内公众生活质量的危害,使自然环境的生态保护工作成为地方政府完成其他工作任务的前提,确保空气污染补偿工作的顺利实施。2建立了外部监督约束机制———完善空气污染补偿的信息公开制度和公众监督机制。虽然山东省空气污染补偿以政府为主导,但并没有把排除公众在外,公众发挥了重要的监督作用,通过完善的信息公开制度和监督投诉机制来保障政府之间的补偿交易规范操作和补偿资金的正确使用,防止政府渎职和贪污腐败行为。3兼具横向补偿和纵向补偿功能。山东省政府建立了全省空气污染态补偿基金,意味着提供了一个市级政府空气污染横向补偿交易平台,以此为中介, 空气质量恶化的市向空气质量改善的市进行横向补偿。如果所有市的空气质量发生了改变,根据改善程度,由省政府统一进行补偿,具有纵向补偿特征。地方政府治理空气污染时会关停一些重度污染企业,造成地方税收下降,对污染企业转型改造升级也会花费大量成本,省政府的纵向补偿在一定程度上弥补了地方的损失,维护了地方政府治理空气污染的积极性。4省级政府在地方政府利益分配上发挥了权威协调作用。省级政府通过建立生态补偿基金,构建较科学的评测标准,因地制宜,分类考核,负责空气生态补偿基金的分配和监督管理,有助于消除各方矛盾,协调各方利益关系,一定程度上解决了以往空气污染治理中的碎片化问题。5空气环境监测的市场化运营。实施空气生态补偿的前提是能通过科学的监测手段获取高质量的空气污染物数据。环境问题的发现和环保责任的界定依赖高质量的数据,没有高质量的数据,空气生态补偿无从谈起。过去是“考核谁,谁检测”,由于部门利益化和专业性不足,不但数据质量差、水分多,而且检测成本高,检测出的数据往往与公众感知不一样。山东省通过市场招投标的方式引进专业运营机构和移动比对机构,并实现各地空气检测站“转让—经营”TO模式运营,大幅度提高了数据质量。在公共事务治理方面,引入市场机制和第三部门,是政府职能转变的需要,也彰显了国家治理体系和治理能力现代化。
3思考与建议
加强立法设计,强化府际空气生态补偿的制度供给和政策工具支撑: 山东省的《办法》仅是个地方行政规章,有效期为两年,其持续性受到严重挑战。府际空气污染补偿模式持续有效地开展下去需要完善的生态补偿法律法规作为支撑,中央政府应起到顶层设计的作用,以法治的方式和法治的思维来推进府际空气生态补偿。美国在空气污染治理中的中央政府和地方政府的良性互动值得我们学习[9]。山东省的政策创新也可上升到国家层面,制定相关空气污染的法律法规,在全国范围内推广这种模式。建议如下: 首先,中央政府要尽快出台《生态补偿法》或《生态补偿条例》,明确府际空气生态补偿的基本原则、补偿对象、补偿范围、补偿标准、资金来源、相关利益主体的权利义务、考核评估办法以及责任追究等,从根本上让府际空气生态补偿“有法可依”。其次,完善空气环境保护领域的单行法。目前我国空气环境领域最重要的法律就是《大气污染防治法》,必须进行相应的修改,增加有关府际空气生态补偿的内容。第三,在法律法规不完善的前提下,中央政府可通过政策工具在全国推广府际空气生态补偿模式。我国地域辽阔,各个地区空气质量状况差异巨大,空气污染防治紧迫性不同,可鼓励各地方政府根据实际情况仿效山东省的府际空气生态补偿模式进行学习和创新。
进一步扩大府际空气生态补偿的参与主体: 可考虑将参与主体扩大至中央政府,中央政府制定空气污染防治目标,建立空气生态补偿基金,环境主管部门和财政部门负责补偿金额的测算、扣缴和补偿工作,中央政府统筹全国情况,奖励和惩罚空气质量改善的省份。 需要指出的是,与省域尺度下的空气生态补偿不同,由于我国幅员辽阔,各地经济社会发展、自然环境等差异巨大,环境空气质量也有很大差别,在实施空气生态补偿的时候,为了实现社会公平正义和协调不同地区的经济社会发展,要考虑到各地的经济社会发展水平和生态存量等一系列问题,因此全国尺度下的省际空气生态补偿应秉持不同的原则。具体建议如下: 根据PM2. 5、PM10、SO2和NO2四种污染物的情况,通过系统聚类分析方法对我国31个省、自治区和直辖市( 不包括香港与澳门特别行政区和台湾省) 空气质量进行综合评价,全面分类,可将各地区的环境空气类别划分为A、B、C三类,分别为重度污染、中度污染、轻度污染[10]。A类为经济发展水平高且产业结构有待调整的地区,主要包括京津冀、长三江和珠三角区域的省份, 这三个区域是我国经济最发达也是空气污染最为严重的地区; B类为经济发展较好的轻工业地区或发展较缓的老工业地区,主要包括湖南、湖北、福建、江西、陕西、河南、河北、山东、山西、安徽、黑龙江、吉林、辽宁等; C类为经济发展水平较低的地区,主要包括西藏、 青海、新疆、甘肃、内蒙古、宁夏、云南等。对ABC三类地区,应设置不同的奖励和惩罚生态补偿资金系数 α, 做到奖罚分明,区别对待。此外,在全国推广府际空气生态补偿,需要加强空气污染监测基础设施建设。 空气质量监测是评估地方政府治理绩效和建立激励机制的基础,应逐步建立覆盖全国的空气污染监测网络,可以采用山东省“转让—运营”TO模式市场化运作,全面、科学地掌握各个地区空气污染物成分差异、扩散规律、季节特征,为全国府际空气生态补偿的“统一监测、统一标准、统一考核、统一监管”提供技术支撑。
建立多元化的空气污染防治投融资机制: 山东省规定,空气生态补偿金额不设上限,无疑给地方财政带来了巨大的压力。为了确保生态补偿机制持续发挥激励的效果,地方政府应建立多元化的空气污染防治投融资机制。一是创新融资模式,吸纳社会资本加入。 通过环境保护基金、环保债券、环保信托、绿色信贷、排污权抵押、项目运营BOT模式等,不但可破解空气环保资金短缺的问题,而且还能调动社会各方参与空气污染防治的积极性和主动性。目前我国实行的排污收费制度目的在于筹集污染治理资金,但由于排污收费征收面窄和标准偏低,不能充分刺激排污者为追求降低生产成本而创新节能减排技术的动力,难以调动排污者治理空气污染的积极性。排污收费制度设立的初衷是激励排污者积极进行空气污染治理,却最终异化为用经济手段引导排污者购买“排污权”。鉴于此,应当根据实际需要适时调高排污费征收标准,真正给排污者带来具有刺激作用的成本压力[5]。机动车尾气也是造成空气恶化的重要原因,尝试对机动车征收排污费, 可先在“北上广深”等一线城市试点,然后逐步推向全国。汽车排污费的征收标准可以和车船税一样,按照排量进行征收: 即排气量为1. 0以下、1. 1—2. 0、 2. 1—3. 0、3. 1—4. 0、4. 1—5. 0,分别按不同额度的税费征收。
根据地方实际差异化确定污染物权重和扩散系数: 山东省空气生态补偿实践中虽然分类考核,没有一刀切,但考核权重存在分歧,分类仍较宽泛。《办法》在征求地市意见时,各市的分歧主要集中在两方面: 一是污染物权重。每个城市的工业结构和经济发展水平存在差异,如有的城市化工业居多,空气污染物中SO2、 NO2的比重较高,加大该污染物的权重利于当地政府空气质量改善。二是稀释扩散调整系数。内陆的13个市希望沿海的4个市扩散系数小一些,而沿海市的却希望内陆市的系数大一点。它们担心空气质量好的结果不是由于污染源控制的功劳,而是自然气象扩散条件好。不同的城市的主要污染物不同,根据不同城市主要污染物的特点设置不同的权重系数。此外,当污染源处于区域边界时,位于流域的上下游,在主导风的作用下,可能致使排污大户所在的城市空气质量并不差,所以可根据城市的区位特征,设置多个系数。根据地方实际差异化确定污染物权重和扩散系数,进一步体现科学性和公平性。
建立权威性的跨区域空气污染防治协调机构: 国内外实践证明,通过区域间的非正式合作与协商来控制区域空气污染被证明是无效的[11]。山东省府际空气生态补偿的顺利开展离不开省级政府的权威协调,跨省的地方政府可彼此让渡部分权力共同建立权威性的跨区域空气污染防治协调机构,在跨域空气生态补偿中发挥核心领导作用。在原有的行政管理组织架构不变的基础上,在法律上赋予跨区域空气污染防治协调机构相应的职权,明确其职责和管辖范围,肩负管理跨域一切空气污染防治事务的重大责任,拥有管辖区域范围内空气生态补偿纠纷的仲裁权。另外,协调机构可出台空气污染防治经常性会商制度、联席会议制度等,确保这些制度的有效实施。通过制度化的协商机制和权威协调机构来推动地方政府间的深度合作,调解各方利益关系,实现多赢和跨域治理的目标。
探索跨区域的府际空气排污指标交易模式: 空气流动性强,引进产权制度,探索跨区域的空气排污权交易,通过市场手段来消除空气污染的外部影响势在必行。我国地方政府可以学习欧盟在碳排放交易量市场化方面的成功做法,建立区域统一的空气污染排放权交易市场,在此基础上形成可持续的、良性的空气污染市场化生态补偿机制。目前我国空气污染排污权交易主要集中于电力行业业,可以尝试拓展到非电力SO2、 NOX等空气污染排放权交易类别[12]。不仅企业可以自由交易排污权,跨域的地方政府之间也可以进行交易。如地方政府积极治理空气污染造成本地指标富裕,将富裕指标跨域与其他政府进行交易,彰显了环境外部经济的货币价值,体现了空气生态补偿的本质,实现了不同地区经济社会均衡发展。
参考文献
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[11]Nordenstam B J,Lambright W H.A Framework for Analysis of Transboundary Institutions for Air Pollution Policy in the United States[J].Environmental Science&Policy,1998,(3)∶231.