思想与表达二分法（精选三篇）
思想与表达二分法 篇1
关键词：电视节目模板,思想与表达二分,版权保护
近年来, 中国各大电视台之间相互模仿综艺节目的势头愈演愈烈。起初, 中国是模仿外国或者港澳台成功的综艺节目, 而一旦节目获得了不错的收视效果, 又会招致其他国内电视台的争相模仿, 出现“山寨者被山寨①”的循环效应。由于自主开发电视节目的成本很高, 而且回报率也不确定, 因此很多电视台不愿意自主制作节目, 而选取直接复制其他电视台成功的节目模式这一“捷径”。这对中国电视业的长远发展是极其不利的, 任何电视节目的创意都是制作人的智力成果, 擅自模仿他人的节目形式, 实际上是无偿占用和使用他人的智力成果, 只需要投入很少的成本, 就可以获得很大的回报, 允许这样做势必会削弱原创者创作和投资的积极性, 而且长此以往也会造成观众的审美疲劳。
一、电视节目模板的定位与解读
电视节目的模仿和复制的对象主要是电视节目模板, 近年来有关于电视节目侵权纠纷的发生也大多跟电视节目模板有关。电视节目模板, 这一概念来自外国概念Television program format。通常意义上, 电视节目模板指的是制作电视节目的框架, 即由摄制电视节目过程中起到支撑性作用的环节、情节、细节等构成的框架②。
通说认为, 电视节目模板在本质属于思想范畴, 它是工作人员根据自己的创意, 逐步补充细节, 完善想法, 逐渐形成脚本, 逐渐对舞台、造型、音乐等制作原则达成一致, 最后进行制作, 摄制以及播放, 整个过程是工作人员的创作性劳动, 凝结了创作者一系列经过深思熟虑的富有创造性的安排、策划。虽然模板中的场景设计、造型、音乐、舞蹈以及剧本等都可以以美术作品、音乐舞蹈作品以及文字作品的形式被固定下来, 但是蕴含在电视节目的构思、理念等无形部分却很难用物质载体表现出来。所以电视节目模板实质上乃是一种思想。
二、电视节目模板与“思想与表达二分法”
高质量的电视节目模板是保证优质电视节目的基础, 它能给电视台创造可观的经济效益和巨大商机。因此电视台都非常注重对电视节模板的保护。然而现实中制作方却找不到法律依据来寻求保护, 一旦权利被侵犯, 往往缺少有效、合法的救济途径, 出现这种保护无力的尴尬境地的原因主要是缘于著作权法的一项基本原则——“思想与表达二分法”, 即著作权保护不能延伸到作品中包含的思想, 而只能延伸到作品中这些思想的特定表达。为什么著作权法只保护表达而不保护思想呢?许多学者对这一问都提出了自己的看法。根据郑成思教授的观点, 他认为其原因有三:第一, 用版权法保护思想会导致思想的垄断, 阻碍人类文明的发展, 这有悖于版权法的立法本意;第二, 由于思想是个人头脑中的思维活动, 用版权法保护思想无法确定保护时间的起点;第三, 通过这一原则可以基本上划分版权与其他权利之间的分界线③。而李雨峰博士则提出著作权法之所以不保护思想的一个原因在于, 思想没有反映主体间性, 不能把作者置于与他人的交流之中。一个作者, 如果没有表达、没有交流, 思想就永远处于作者的个体范围之内, 只有借助于表达, 作者的内在情感才能外显, 才能体现作者的个性。这也就是版权法要求作品必须固定在一定的介质上的原因④。王太平教授则认为, 思想表达二分理论是作为限制著作权保护范围的工具而被提出的⑤。这是因为著作权晚于传统的财产权而产生, 而且是针对无体财产的权利, 这特点使得将传统财产权的理论应用于无体财产时多有不适。此外, 传统财产权是建立在自由竞争的自然法理念之上的, 而建立于知识财产之上的著作权却是一种人为的垄断权, 显然与传统财产权的自由竞争理念相悖。因此, 从一开始著作权理念就对著作权的保护范围是持严格的限制态度的, 这种限制主要依靠思想表达两分理论来实现⑥。总之, 无论是从避免造成思想垄断角度考虑还是从现实对思想进行保护的可操性的角度来分析, 思想确实不应也不能由著作权法来保护。
三、对“思想与表达二分法”的突破
事实上, 在目前的国际电视行业贸易中, 电视节目模板已经为被作为一种版权进行交易, 并形成了较大规模。出于对降低制作成本和获取较高收视率的双重考虑, 各国电视台都希望能购买、引进有智慧含量和创新品质的先进而有效的电视节目模式, 并经过本土化的改造, 形成本土化的电视节目形态, 较之自行研发而言要经济、快捷得多。对电视节目形态的引进, 已经成为各国电视业以低成本制作电视节目, 以及直接购买成品电视节目之外的一种有益和有效的补充。在这种背景下, 越来越多的人开始提出应对“思想与表达二分法”进行突破, 扩张著作权的保护范围, “不应将思想表现二分法看作对作品的可著作权性的限制, 而是一个允许著作权法扩展到新领域的随机应变的原则。⑦”
除了电视行业市场在尝试着对电视节目模板定性的突破, 国际司法实践在面对这一问题时的态度也发生了转变。
在1992年的Sheehan v.MTV Networks案⑧中, 法院认为电视节目模式是由一系列受到版权法保护的不同元素的组合。被告在原告提交有关建议之前从来没有制作或者转播过游戏节目, 仅仅在和原告会谈之后三个月就第一次制作游戏节目。另外, 原告已经将其资料进行了版权注册。也许最重要的是, 原告的游戏节目模式在当时是独一无二的, 以激光枪作为道具的游戏在当时还从来没有出现过, 但却出现在被告的节目中, 因此法院判决被告败诉⑨。
在2004年“Big Brother”诉SBT电视台一案⑩中, 巴西的法院以积极的态度支持了该模板拥有者Endemol公司对巴西SBT电视台的控告。法院认为电视节目模板不仅包括了节目的形式和创意, 还包括其他要素, 例如节目中设置的特别的环境氛围, 一些人必须在一个封闭的空间内待够一定时间, 以及摄像机机位的放置, 甚至节目的一些细节安排及播放方式等。经审理, 法院认为两个电视节目在这些因素上的相似并非偶然, 而是SBT对“Big Brother”节目“粗俗的抄袭”。所以法院不仅承认了“Big Brother”对节目模板拥有版权, 并判给了它高额赔偿○ (11) 。
四、电视节目模板版权保护的构想与对策
如何实现对电视节目模板的法律保护是一个很复杂的问题。虽然现实状况提出了对电视节目模板进行版权保护的必要性, 但是不能因此就全盘否定了“思想与表达二分法”在著作权法中的基础地位。著作权保护的核心应该是作品而不是思想, 这一点是毫无疑问的, 否则将会导致思想者的垄断。所以问题不在于要因此而否定“思想与表达二分法”, 而是在于如何明确地界定、区分“思想”与“表达”。
“思想与表达二分法”原则本身对于“什么是思想”就未能明确定义, 纵观各国著作权立法, 均未对思想表现两分理论中的思想和表现做出明确的定义。这一方面使得法官在应用该原理时无法具体操作和准确把握, 而另一方面也给予了法官极大的自由裁量权。这一特点使得这一特点使得“思想”和“表现”可以跟据时代的需求被赋予新的含义和内容。
首先, 应该对电视节目模板进行重新定位。在针对电视节目模板侵权诉讼中, 不能简单的将其认定为思想而予以排除版权范畴, 而是应该严格区分创意与普通思想的界限, 对其中具有一定表达形式的创意应该给予合法、充分的保护。创意并不等同于纯粹的思想, 纯粹的思想只是人脑中的意识活动, 没有外现, 没有让人可以捉摸的客观的形。创意则不然, 虽然它并不具备著作权法中作品所要求的完备的表现形式, 但它却能够以一定的形式表现出来并为人们所感知。另外, 这种创意一般仅仅是一种对某种最终完成的东西初步的规划, 而不是最终的成果。因此“创意”介于纯精神的构思和已经具备完备的表现形式的作品之间, 而更侧重于构思这一意义。由此可见, 创意与传统著作权法上的“思想”是有本质区别的, 它是能够以一定的形式表现出来的“被充分描述的思想”。
其次, 应该加以区分的对电视节目模板的不同部分加以保护。其中的一些舞美作品、音乐作品是明确能受到著作权保护的, 对于这部分, 立法和司法应该给予尽可能的保护, 因为多重设防, 也可以使模仿者望而却步。而对于将电视节目模板中的核心思想和理念用文本形式固定下来也应该以作品予以认定, 例如电视节目策划书、创意书等。虽然思想很难完整地用文字表达出来, 在实操性上还具有难度, 但是对于这种做法还是应该予以肯定, 特别是对于能够体现“独创性”和“实质性差别”的文字作品应当予以积极地法律保护。
五、结语
随着传媒产业对外开放的广度和深度的不断拓展, 电视节目的版权交易在已经成为常态。但是由于对电视节目模板的定位不明, 导致电视台之间的侵权纠纷频发, 因此将电视节目模板完全排除在著作权保护范畴之外的做法也是不符合时代要求的。在新的时代背景下, 我们应该赋予“思想与表达二分”新的内涵和范畴, 对于电视节目模板这种新型事物, 应该加以鉴别, 尽可能的将其中可以固化或者具有“显著实质性区别”的创意与普通的思想区分开来, 对前者加以著作权保护。只有这样才有利于充分保障权利人的合法权利, 正视市场需求, 鼓励创新, 促进我国著作产品的传播和利用的价值追求, 保障电视产业的繁荣发展。
参考文献
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[8]谢国敏.论电视节目模板的作品属性[J].湖北职业技术学院学报, 2011.02.
浅析思想表达二分法 篇2
本部分将介绍思想与表达的含义, 从而为后文思想表达二分法的进一步介绍奠定基础。
(一) “思想”的含义及其不受保护的原因
现实中, 因为有了“形式”, 我们才能够理解他人的思想。所谓思想, 是指“客观存在反映在人的意识中经过思维活动而产生的结果”, 是不能由任何人控制的、处于公有领域的东西。
著作权法所保护的只涉及思想的表达, 而不包括思想本身, 即便是具有独创性的思想也不给予保护。原因如下:1、思想属于公共利益的范畴, 不能以私权来保护;2、保护思想将会造成文化资源的垄断;3、保护“思想”的成本过高;4、保护“思想”违背了著作权法的立法本意;5、“思想”无法用法律的形式来保护。这样的一种立法思想, 使得法官不得不面对这样一种判断——在判定某一作品是否受到著作权保护的时候, 需要对于作品之中的“思想”和“表达”进行剖析和分解, 这为思想表达二分法的提出埋下了伏笔。
(二) “表达”的含义
所谓表达 (expression) , 是指用于表述智力活动成果的词语。众所周知, 著作权法中规定的表达, 是指具有独创性的作品, 这一表达必须具有“独”和“创”两个方面, “独”指的是独立创作, “创”指的是具有创造性, 这里的是否具有创造性又因为法系和国家的不同二有不同的标准。
从上文对于思想的论述中我们知道, 著作权法的立法思想决定了对于思想和表达进行区分的必要性, 但是, 任何一种“表达”之中都必然包含了思想, 不存在没有表达思想的“表达”。这样的现实为思想和表达的分野, 为法律工作者, 特别是处理著作权相关问题的法官, 制造了重重困难。下文将重点介绍国外的法官是如何将这两者区分开来, 并且建立和逐步完善思想表达二分法的理论的。
二、思想表达二分法理论在司法实践中的演进和流变
思想表达二分法是通过一系列的司法判例、在司法实践中不断地被阐发和发展的, 本文将就这些案例进行介绍和分析, 以此来阐述思想表达二分法的理论演进和流变。
(一) 思想表达二分法的阐发
在近现代英美判例中, 有许多关于思想表达二分法的案件, 这些案件为我们深入了解和分析思想表达二分法提供了丰富的素材和资料。
1.思想表达第一案——Baker v.Selden①
在该案中, 原告创造了一种记账方法, 并为此设计了专门的表格。被告设计了另外的一种表格, 能够达到和原告记账方法一样的效果。原告认为被告虽然设计了不同的表格, 但是记账方法确是实质性相似的。最后, 美国最高法院判决原告败诉, 因为这两种表格并没有实质性的相似, 相似的只是记账方法这一“思想”。通过这一案件的判决, 正式开启了美国学界和司法界关于思想表达二分法的思考, 被称为思想表达二分法的第一案。该案中对于记账方法和设计表格的区分, 体现了法官对于思想和表达这两者之间关系的最初思考, 对于后面的司法实践和理论发展具有开拓性的意义。
2.概念抽象法的提出——Nichols v.Universal Pictures Corporation②
汉德法官在该案中首先提出了寻找“思想与表达”之间界线的“概括抽象法”。在该案中, 原告创作了一部戏剧, 被告则拍摄了一部与之在内容上有相似之处的电影。两部作品叙述的内容均涉及安尔兰人的女儿与犹太人的儿子相好的情节。由于宗教的冲突, 双方家长开始的时候都不同意, 闹出了各种戏剧性的故事。最后经过双方子女的一番努力, 加上孩子的出生, 两家终于和好。
汉德法官对于这一案件的评价十分精辟, 笔者引用如下:“就任何有情节的作品, 尤其是就戏剧作品来说, 随着越来越多的情节被剥离出去, 就会有一系列越来越具有抽象性的模式与之相对应, 最后一个模式可能就是该戏剧主题思想最一般的陈述, 有时可能只包括它的名称。但是, 在这一系列的抽象概括中, 有一个不再受保护的临界点, 超过了这一临界点, 作品的内容就不受到保护。否则, 剧作家就可能阻止他人使用其思想。而剧作家的财产权永远不能延及与表达相对应的思想本身。”
3.合并原则的提出——Hebert Rosenthal Jewelry Corp v.Kalpakian③
该案中所提炼出来的合并原则是指:当表达与思想内容密不可分时, 或者说对于该思想的表达是唯一的话, 版权法将不会保护对这一思想进行论述的表达。这一原则之所以被提出是因为, 如果某一思想的表达是唯一的话, 版权法对于这一表达的保护就会实质上的延及到思想上, 这与版权法的理念是不相符的。
合并原则的提出反映了版权法的基本理念, 也是思想与表达二分法这一理论的又一次重申。但这之中却存在着一个逻辑上的问题, 那就是——这一原则的提出是为了解决思想与表达的区分的, 但是这一原则的适用却又依赖于思想和表达的区分。那么这样一来, 就陷入了一个无限的循环之中。
4.场景原则的提出——A.A.Hoehling v.Universal City Studios, Inc④
在本案中, 原告通过自己的调查, 以纪实文学的方式将一个历史事件的发生原因写成了文章, 被告在参考了原告以及相关的文章之后, 借鉴了其中的相关事实, 写成了一篇小说, 上诉法院认为, 被告虽然借鉴了原告作品中的相关事实, 但没有抄袭原告对于这些事实的原创性的表达, 另外这些事实由于是描写一个特定历史时期所必须的、标准化的场景, 因而不受版权法的保护。
从这一案件中我们能够提炼出“场景原则”, 这是思想表达二分法的另一个重要方面。场景原则在与历史题材有关的作品中特别常见。作者要描绘一些历史场景或者其他场景的时候, 必然会引用或者描述那些为人们所知晓的, 在人们脑海中已经根深蒂固的一些场景。例如在描绘二战或者是我国抗日战争中的场景的时候, 旗帜、伟人、战争、炮火等等元素都必不可少。这就是所谓的“标准场景”, 如果不加使用就无法创作出特定的历史小说或戏剧。根绝场景原则, 我们可以知道:后来的作品虽然在题材上与先前的作品相同, 但是如果仅仅只是借鉴了那些所谓的“标准场景”的话, 是不构成侵权的。
三、思想表达二分法在法律上的体现
各国在其法律中均未明确提出思想表达二分法, 这一二分法只是理论上为了判断是否具有独创性以及是否侵权的一个学理上的判断依据。下面笔者将分别介绍各个国家的法律, 以了解并分析其是否能够体现思想表达的二分法。分述如下:
(一) 美国版权法
美国版权法在§202条第一款中规定了不受版权法保护的项目, 包括: (a) 单词和短语, 如名字、头衔、标语等; (b) 想法、计划、办法、系统或者装置; (c) 空白表格, 例如时间卡、账簿、日记本等; (d) 不包含任何原创作品的信息, 如标准日历、长度高度表等; (e) 字样, 如打字机字样。
从这一法条中我们可以看出, 美国版权法中的这一规定暗合了其判例中经常用到的思想表达二分法。在102条的第一款的 (b) 中, 我们可以看到, 美国版权法将“想法、计划、办法或者装置”排除在版权保护的范围之外。我们知道, “想法、计划、办法”在绝大多数的情况下都可以被称为一种“思想”, 而将这些排除在版权保护外无疑承认了:美国版权法不保护思想。这是符合思想表达二分法的基本精神的。
(二) 《伯尔尼公约》
《伯尔尼公约》的第2条 (1) 2.3规定:“版权保护的是借以表现思想的文字、符号、线条等。”从这一条的措辞我们可以看出, 公约意欲保护的是蕴含着思想的文字、符号和线条, 而这些文字、符号和线条都是我们阐述我们思想的一种表达。所以我们可以进一步得出, 《伯尔尼公约》所保护的作品具有以下两个特点:1、是一种表达;2、具有内在的思想。这样的一种总结可以使我们清晰地看到, 思想表达二分法其实也深深地扎根于这个条约之中。
(三) 我国《著作权法》以及《著作权法实施条例》
我国《著作权法》第五条规定了不受著作权法保护的对象, 同时我国《著作权实施条例》第二条规定了:“著作权法所称的作品, 是指文学、艺术和科学领域内具有独创性并能以某种有形形式复制的智力成果。”
这样的一些条文只是表明我国著作权法所保护的作品需要具备独创性和固定性这两个条件, 并不能看出有关思想表达二分法的内容。
(四) 小结
从上述国际公约以及国外和我国的立法状况来看, 思想表达二分法在国际上具有相当的地位, 但是在我国并未受到足够的重视, 这一点从我国的立法就可以看出来, 同时有关于这方面的案例更是寥寥无几, 同国外的立法和司法经验之间还有很大的差距。
四、思想表达二分法存在的问题
(一) 思想与表达之间的界限并不清晰
思想与表达在很大程度上是处于一种你中有我、我中有你的状态, 并不能将两者必然的、完全的分开, 虽然欧美国家多年的司法实践提出了各种原则和方法将这两者分别开来, 但是, 就大多数人的认识来说, 思想与表达之间的界限总是让人感到莫可名状。这对于判断作品是否受著作权保护这一问题来说无疑是具有灾难性的。
(二) 存在机械地贯彻思想表达二分法的倾向
人们经常把思想表达二分法理解为不保护作品的内容, 只保护作品的表现形式。这一观点把内容等同于思想、把作品的表现形式作为表达来理解, 是十分机械和不合理的。
思想表达二分法的运用在美国已经有很多年的司法实践经验了, 这一理论最初被提出的时候, 使用的就是“思想”和“表达”这两个概念, 并且这两个概念一直沿用至今。所以笔者认为, 将“思想”这一概念的使用必然有其合理性。而将其简单的等同于内容是不合适的。
首先, 内容这一概念的外延明显大于思想的外延。第二, 事实表明, 内容在有些情况下是受到保护的, 而思想是绝对不受保护的。第三, 如果将内容划归到思想的范畴内而不对其进行保护的话, 那么任何人都可以对任何作品中的内容部分进行使用而不构成侵权。第四, 思想表达二分法关乎整个著作权制度的合理性问题, 如果对其的理解存在误区, 那将会动摇整个著作权制度;最后, 将版权的保护范围仅仅界定为表达, 对作者是不公平的。⑤
综上所述, 笔者认为, 机械理解思想表达二分法是不可取的。
五、思想表达二分法存在问题的解决建议
(一) 在司法实践中仍应坚持思想表达二分法
第一, 这一理论已经得到了学术界的广泛认可, 并且在英美法系国家的司法实践中占有重要的地位, 在没有更好的理论将其取代之前, 继续沿用这一理论将会付出最小的代价而得到最高的收益。否则, 盲目地进行推导重建将会耗费本就紧张、稀缺的司法资源, 这一点在我国表现的尤为明显。
第二, 从国际上看, 这一二分法还未到需要被淘汰的程度。虽然这一二分法还存在着种种不足, 但这种不足并不是根本性的和原则性的, 从英美多年来的司法实践可以看出, 思想表达二分法还是具有其合理性的, 还能够适应不断发展的社会需要。
第三, 从国内来说, 学界在这一方面的研究和司法实践中的运用还很欠缺, 我们应该抱着一种批判性学习的态度来对待思想表达二分法这一纯粹意义上的舶来品, 而不是一概否定其合理性和实用性。
(二) 避免教条地、机械地运用思想表达二分法
第一, 慎用合并原则。
对于合并原则的滥用, 对于作品的创作者是不公平的, 因为合并原则的滥用会扩大不受保护的作品的范围, 进而导致他人对于本应受保护的作品的随意借用和抄袭, 从而打击作者的创作积极性, 对于鼓励创作具有十分消极的影响。
第二, 场景原则的灵活运用。
在认定版权的保护对象时, 不能一味的将结构或者情节排除在版权保护之外。在很多电影和文学作品中, 作者的独创性往往是通过结构和情节反映出来的。因此我们在认定版权保护对象时, 应当对场景原则灵活运用, 将其中的结构和情节作为重要的参考因素。
六、结语
思想表达二分法本身所具有的模糊性和不确定性使得这一理论在实际使用的过程中存在诸多的问题, 但这些问题在英美法的立法和司法实践中或多或少的得到了解决, 本文在分析中外立法和英美法判例的基础上认为:尽管这一理论存在问题, 但还在不断地完善和充实之中, 并且这一理论在国际上也得到了广泛的认可, 因而彻底否定这一理论是不现实的。我们在审判案件的时候, 应该避免机械地、教条地运用这一理论, 更加灵活的对其进行适用, 必要的时候对其进行变通。
摘要：思想表达二分法是英美版权法中判断作品保护范围的重要标准, 通过多年来的司法实践, 英美法官针对这一二分法提出了概念抽象法、合并原则以及场景原则, 使得这一理论愈加完善, 但这些用来解释和说明这一理论的方法和原则仍是不完整的, 这是因为思想表达二分法本身所具有的抽象性和不确定性。因此, 我们在运用这一理论的时候, 要避免机械、教条地使用。
思想与表达二分法 篇3
托马斯·伍德罗·威尔逊作为现代行政学的鼻祖, 在他的那篇被誉为行政学开山之作的《行政之研究》的文章中系统地阐述了他的行政学思想, 他在文章中明确指出, 政治与行政是两个不同的工作领域。他认为行政管理直接指挥政府的管理机构是不合适的, 虽然说行政管理的任务来自于政治, 但行政管理不是政治问题, 行政管理活动也不同于政治活动, 也就是说应该分离。“行政……是政府在执行和操作方面最显眼的部分, 政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。”[1]威尔逊从这种观点出发, 将政治与行政相分离成为政治与行政二分思想的最早理论雏形。他还强调, 由于政府机构和功能的日益庞大与社会经济事务的日益繁杂, 各级政府的行政管理事务急需一种科学的理论给予指导和调整。因而当务之急就是要开创一门独立于政治学之外的行政学。
古德诺在总结发展前人政治与行政二分思想的基础上, 在1900年出版了《政治与行政》一书, 在这本书中对政治与行政的关系进行了更加全面和系统的论述, 这相对于威尔逊对这一问题的阐述可以说是更加完善和规范。古德诺明确阐述了政府功能与政府行为的关系, 他认为无论任何时代, 任何政治体制中的政府都存在两种基本职能, 即国家意志的表达功能和国家意志的执行。[2]并且存在的专门行使这两种职能中任何一种职能的分立机关, 这样的分立机关在所有国家中都存在, 它们的大部分时间都是行使国家意志的表达功能或者是国家意志的执行功能。这就是政治与行政。换言之, 政治是国家意志的表达, 而行政则是国家意志的执行。这句著名的言论道出了政治与行政二分理论的核心和本质。政府的政治功能体现在政府的一系列必需的活动中, 这些活动实则是表达国家意志所必需的, 而各分立机构的行政功能则是政府在执行国家意志, 这也是通过一系列必需的活动表现出来。因此, 政治与行政之间的区分是必然存在的, 即使由于各政府的政体不同而在政治与行政这两种功能的划分程度上有所差异。
据古德诺认为, 完全由一种机构去实现表达或执行功能是不现实的。于是, 古德诺进一步指出政治与行政必须取得某种协调。他认为, “为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调, 就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性, 或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构, 要么表达机构必须经常受执行机构的控制。只有这样, 在政府中才能存在协调。只有这样, 真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。”[3]古德诺不仅指出了政治与行政必须相互协调, 而且又着重探讨了如何实现这种协调。他认为实现这种协调要以政治对行政的适度控制为基础, 以行政的适度集权化为途径。只有这样, 才能实现真正的民主政府和有效的行政管理。
2 政治与行政二分理论的解读
古德诺对政治与行政二分思想的贡献在于它不但强调必须对政治与行政加以区分, 同时又指出政治与行政是无法严格区分开来的, 因为二者之间存在着一定的内在联系, 所以更看重如何把二者协调好。因为, “以执行国家意志为主要功能的政府机关, 经常地, 事实上是通常地, 又被赋予表达国家意志的具体细节的职责……以表达国家意志为主要职责的机关, 通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”[4]政治与行政二分思想有其毋庸置疑的理性光辉, 古德诺不仅对政治与行政应该在一定程度内合理分离的理论思考的成熟深入, 更注重二者如何更好地结合和协调, 在现阶段下, 我国建设中国特色社会主义也应该借鉴政治与行政二分思想中的可取之处, 对这一思想要结合我国国情全面系统研究, 科学合理解读。
实行政治与行政二分制度要以科学发展观为指导, 坚持科学发展的原则, 即科学设置行政监督机关。合理行使行政监督权力, 正确发挥行政监督作用。通过政治与行政二分制度的建立完善我国现有的行政体制, 提高各级政府的行政监督效能与行政执行效能, 建设行政文明。政治与行政二分制度的实质应该坚持以民为本的群众原则, 各级政府做到全心全意为人民服务。以民为本要求行政监察机关在进行行政监察时正确对待行政权力, 依法运用人民赋予的权力, 摒弃官僚主义作风, 虚心倾听人民群众的意见, 发挥广大人民群众的参政作用。实行政治与行政二分时切不可搞成形式主义, 即行政监督机关表面上独立而实质上仍隶属或服从于本级政府。而是要转变观念, 使政治与行政二分制度真正落到实处, 各级监督机关真正独立设置、组织和建设。同时, 明确各级政府隶属关系, 以便使上级政府有效领导、指导下级监察机关行政监督。政治与行政二分的科学发展原则还要求行政监察机关依法科学运用法定的权力, 独立监督、合法监督;要求行政监察机关循序渐进, 切忌盲目, 以免造成政局混乱, 乃至社会动荡。同时, 各地也要因地适宜, 全国要统筹规划, 宣传发动, 科学领导。我们是人民民主专政的社会主义国家, 在借鉴西方政治与行政二分思想理念以及在实行政治与行政二分制度的过程中, 要时刻牢记充分发挥人民群众的主体作用, 依靠人民群众、相信人民群众, 正确处理监督机关与人民群众的关系, 使行政监督真正得到人民的支持与拥护。
在政治与行政功能的协调上, 要注重政治对行政的控制和行政的适度集权。但是, 政治对行政控制不应该是无止境的, 而是必须要有一定的限度, 因为行政职能的有效执行需要一定的自主空间, 一旦一个国家的政治对行政控制超过了某种应有的限度, 毫无疑问会妨碍行政执行功能, 甚至可能会违背建立政治对行政进行控制的初衷。在中央政府与地方政府的关系中, 存在地方自治政府体制和行政集权体制。地方自治政府体制是指国家垄断意志表达权, 而意志执行权由地方政府行使, 即所谓的立法集权和行政分权。行政集权体制则是与地方自治政府体制有所不同的, 行政集权体制强调的是地方政府对意志表达权的行使, 和国家对意志的执行权的垄断, 即所谓的立法分权和行政集权。
3 政治与行政二分思想对我国行政管理的启示
对于西方的“政治—行政二分”理论对我国政治与行政关系及其行政管理活动的启示的借鉴意义的问题, 我们必须首先明确我国能否实现真正意义上的政治与行政相分离, 如果能够实现政治与行政二分的话, 我国能够在多大范围内借鉴这一西方思想, 反之若不能实现政治与行政相分离的话, 又应该怎样分析这一现实。在这一问题上, 国内有关学者有各不相同的判断和认识, 有学者认为, 我国“政治与行政二分”、双重民主集中制架构, 将成为“社会主义国家建设成比西方资本主义国家更高政治文明的体制基础。”但是也有学者不这样认为, 他们认为由于不同于西方国家的政治制度和体制, 我国的政治与行政不能实现二分, 那么这就意味着在我国当今的政治体制下, 在共产党领导的多党合作与政治协商制度下, 不应该也不能够简单地将西方政治背景下的“政治—行政二分”理论加以简单地套用, 而是要根据我国国情和我国的政治与行政关系, 来有针对性和选择性地加以研究借鉴。例如: (1) 我国应该合理发挥政府行政职能。在古德诺看来政治与行政是两个不同的概念, 行政权力的相对独立, 可以使党政不分的情况最大限度得以避免, 从而使政治与行政在其职能分开上大有作为。在行政执行过程中, 必须始终如一地坚持以政府行政执行功能为主导, 坚持其主导地位、突出行政机关的相对独立性是必要的。 (2) 还应该完善我国公务员制度。从“政治—行政二分”理论的产生背景来看, 现代公务员制度的确立促进了行政的发展。西方各国的公务员制度都将公务员分为政务公务员和事务类公务员两大类。前者有严格任期, 而后者则是职务常任的, 要经过公开考试才能录用, 他们对政策提出建议并且负责执行。这样, 西方国家的文官制度建立起来之后, 其“价值中立”原则使其行政效率大大提高, 这就形成了行政独立的最原始的动力。可以说, 建立健全现代公务员制度应该是我国提高政府行政效率, 发展社会主义民主政治的重要途径, 其意义是长远的。
首先, 我国政治与行政应该无偏无颇, 相互节制, 不左不右, 从而达到“中和”的状态。众所周知, 我国的政治体制与西方国家的多党政治制度是完全不同的两种政治体制。一方面, 如果完全照搬西方的政治与行政二分原则, 实行真正意义上的党政分开, 是不可能的。另一方面, 如果我们不实行党政职能上的分开, 由党独自承担国家意志的体现和执行, 完全抛开政府, 这也是不可能的。其次, 我国政治与行政应该和谐并进。对我国而言, 坚持党的领导, 有利于维护我国政治过程的统一性;坚持行政职能相对独立性, 则有利于使行政机关更好地发挥其功能, 选择正确的行为策略。二者互相对立、补充, 但又和谐并进。最后, 我国政治与行政应该良性互动。社会主义的行政管理要建设一种“服务行政”的类型, 各级政府的行政管理工作不仅要服从于政治要求, 而且也要服务于人民大众。所以, 我国的政治与行政体现的应是一种良性互动的双边关系。而且, 我国的政治与行政应该相互贯通、相互联系。
参考文献
[1][美]托马斯·伍德罗·威尔逊.行政学之研究[M].彭和平, 国外公共行政理论精选.北京:中共中央党校出版社, 1997.
[2][美]F.J.古德诺, 政治与行政[M].北京:华夏出版社, 1987.
[3]张霄.威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想比较[J].理论界, 2005 (7) .