现状用地

现状用地（精选十篇）

现状用地 篇1

现阶段, 随着我国城市化和工业化进程的不断推进, 建设用地需求在不断增长, 实际的建设用地面积也在不断扩张。2006—2011年全国共批准建设用地面积295.60万hm2, 且整体上呈现波动中逐年增加趋势 (图1) 。建设用地作为承载人类非农经济生产活动的主要基础, 是第二、三产业经济生产活动中重要的生产要素之一, 与国家和各地区的经济增长、社会发展密切相关, 因此合理配置建设用地就十分关键。

众所周知, 我国强劲的建设用地需求和约束性的建设用地供给之间存在着突出的矛盾和问题[1], 这在一定程度上是由我国“人多地少”的基本国情所决定的, 但在更大程度上源自我国施行的相关土地政策导致的限制性空间配置所引发的建设用地需求和供给之间结构性的不均衡。基于以上两点, 本文将在考察相关土地政策下的我国目前建设用地空间配置现状 (初始配置、再配置) 的基础上, 从提高土地利用效率, 推进我国的城市化和工业化进程等多个角度综合考虑, 提出可供参考的、有价值的改进建设用地空间配置现状的路径选择建议。

2 土地政策下的建设用地空间配置现状

2.1 相关土地政策

我国的建设用地供应分为存量和增量两部分, 存量部分通过现有建设用地使用者之间的交易来供应, 增量部分则主要通过农用地转为建设用地来供应, 其中增量部分占据了建设用地供应的较大部分。但是, 通过农用地非农化途径新增建设用地所带来的耕地数量减少将可危及国家的粮食安全, 因此我国采取了世界上最严格的耕地保护政策来抑制耕地数量快速减少的问题[2]。2006年我国《国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》正式提出:保持最低限度的1.2亿hm2 (18亿亩) 耕地是一个具有法律效力的约束性指标, 是不可逾越的一道“红线”。但在膨胀的农地非农化的现实需求压力之下, 为了贯彻最严格的耕地保护政策, 国家采取了一系列相联系的配套政策, 与建设用地配置直接相关的政策包括建设用地计划管理和耕地占补动态平衡等。

建设用地计划管理主要是通过实施土地利用总体规划和年度土地利用计划来实现。土地规划一般规定在较长时段内一个地区可新增的建设用地总量, 新增建设用地的规模主要取决于所谓的建设占用耕地规划指标。在符合土地规划的前提下, 年度土地计划则规定了一个地区当年可新增建设占用耕地的数量, 即所谓的农用地转建设用的计划指标。耕地占补动态平衡是实现耕地数量总量控制的保护性措施, 具体指非农业建设经批准占用耕地要按照“占多少, 补多少”的原则来补充数量和质量相当的耕地。

2.2 建设用地空间配置现状:初始配置和再配置

建设用地空间配置的核心问题即是对配置区域的优化决策, 这也是协调建设用地空间配置的关键所在。空间配置不合理, 不仅会导致开发秩序混乱, 还会使建设用地利用的效益和效率低下, 带来资源大量浪费和经济的巨大损失[1]。建设用地空间配置可分为初始配置和再配置两个过程, 我们可在施行的建设用地计划管理和耕地占补动态平衡的制度框架下认识这两个过程。

建设用地计划管理制度框架决定了建设用地空间初始配置的过程, 在这个框架下和过程中, 从中央政府到各级地方政府对新增建设用地统一实行“总量控制、层层分解、统一分配”的集中决策和指令性管理[3], 只有持有土地利用总体规划和年度土地利用计划所赋予的新增建设用地指标的地区, 才有资格将农用地或未利用地转为建设用地。这种做法一方面使新增建设用地指标变成一种稀缺资源, 具有很高的经济价值[4];另一方面, 又反过来使中央和各级地方政府成为对新增建设用地指标这种稀缺资源要素进行分配的主导者。虽然政府在分配建设用地指标的过程中也会考虑到区域间不同的经济发展状况对建设用地需求存在着一定差异, 但囿于一些客观因素的存在, 政府显然无法有效通过准确预测各地的建设用地需求来对建设用地空间初始配置做出合理安排。毫无疑问, 这种行政色彩过于浓厚而又缺乏市场机制的初始配置过程使新增建设用地指标的分配更多地是行政博弈而不是科学配置的结果[5], 在一定程度上可能会损害土地利用效率, 造成资源的巨大浪费。

耕地占补动态平衡被认为是对建设用地进行空间再配置的一种制度设计。在此制度框架下, 耕地资源富余地区在满足本地新增建设用地需求、实行耕地总量动态平衡的基础上, 通过土地开发整理将动态平衡后余下新增耕地数量用来平衡抵消其他地区因耕地后备资源匮乏、新增耕地数量不足而无法满足新增建设用地所占用耕地的数量, 其实质就是耕地资源富余地区和建设用地需求强劲地区之间的占补平衡。但我国目前的政策规定, 耕地占补平衡必须严格限定在本省行政区域内, 不得跨省域进行耕地占补平衡。由于我国耕地资源在空间分布上极不平衡, 东部沿海经济发达地区面临着建设用地不断占用耕地且耕地后备资源短缺的困境, 补充耕地资源的速度远远跟不上经济发展速度, 在本县、市域内乃至省域内实现耕地占补动态平衡的难度很大[6];同时, 广大中西部地区的耕地后备资源丰富, 工业化、城市化速度较慢, 建设占用耕地的矛盾相对不突出, 但中西部地区耕地后备资源的开拓面临缺乏资金的困境。因此, 这种带有很大限制性的建设用地空间再配置过程必然牺牲了一部分土地利用效率和经济发展效益。

3 建设用地省际空间再配置的可能性

从以上对相关土地政策下的建设用地空间配置现状的论述来看, 建设用地计划管理和耕地占补动态平衡制度设计下的建设用地空间初始配置和再配置过程都无法对建设用地空间配置的核心问题——优化决策配置区域做出最恰当的安排, 在理论上存在着包括效率缺失、资源浪费、效益损失等在内的一系列问题的可能性。那么, 应如何对建设用地空间配置过程进行改进呢?

科斯定理认为, 资源的初始配置并不影响经济效率, 关键在于找到一个资源再配置的机制[7]。将此理论应用到建设用地空间配置的改进, 我们可在建设用地空间再配置环节中寻找突破口。考虑到我国建设用地空间再配置被牢牢限定在本省行政区域内进行, 一个显然可能改进的路径就是适度放开这种限制, 实施建设用地的省际空间再配置, 即破除耕地占补动态平衡政策在不同省域之间所设定的分割边界, 允许跨省级行政区的占补平衡。

科斯定理同时说明, 市场交易机制可达到资源的有效配置[7]。因此在进行具体的机制设计时, 可采取以下的模式:在建设用地空间初始配置的基础上, 允许中西部地区将自己拥有的富余建设用地指标通过市场交易转让给东部地区, 并将从交易中获得的资金严格用于耕地后备资源的开发、农业经济的发展或适度投资于其他产业。本文通过目前对建设用地省际空间再配置进行限制所导致的后果和若干适度放开所能达到的可能成果, 从正反两个角度来论证建设用地省际空间再配置的可能性。

3.1 建设用地不能进行省际空间再配置的后果

第一, 我国省际间的建设用地利用效率差异明显且在不断扩大。

建设用地利用效率可通过测算每平方公里建设用地能创造出多少非农GDP来进行具体衡量。以2009年为例, 通过使用当年各省级行政区的建设用地数量和非农GDP数额两组截面数据, 得到各省级行政区的建设用地利用效率。结果 (图2) 显示, 东部沿海发达地区省份的建设用地利用效率整体上明显高于中西部内陆欠发达地区省份的建设用地利用效率, 最高的福建省建设用地效率为2.46亿元/km2, 而最低的宁夏回族自治区的建设用地效率仅为0.38亿元/km2, 两者相差竟高达2.08亿元/km2。

为了进一步认识建设用地利用效率随时间的变化趋势, 将各省级行政区分为:东部、中部、西部三大区域, 具体划分为:东部区域包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南;中部区域包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南;西部区域包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。通过考察2001—2009年全国和各区域的建设用地利用效率 (图3) 可见, 省际间的建设用地利用效率差异在逐年扩大, 9年间东部、中部、西部三大区域的建设用地利用效率分别增加了1.16亿元/km2、0.47亿元/km2、0.45亿元/km2。由此说明, 东部地区的建设用地对非农GDP增长做出的贡献最大, 中部其次, 西部最小。这充分反映出中西部内陆欠发达地区省份获得的大量建设用地指标可能是过剩的, 未得到充分有效的利用。由于建设用地不能进行省际空间的再配置, 东部沿海发达地区省份的建设用地指标不能满足实际发展需求, 不能充分发挥其在建设用地利用效率方面的优势。

第二, 我国经济集聚和工业化进程受到严重限制。

一般经济发展水平越高的国家, 其经济集聚程度也越高。与发达国家相比, 我国的经济集聚程度相对偏低, 城市间规模差异也明显偏小。当今国际贸易的主要方式依然是海运, 而我国的港口城市相对集中于东部沿海, 因此对我国而言, 经济特别是制造业向沿海地区集聚应是一种天然的结果[8], 并且我国的制造业目前仍处于参与全球化进程和全球分工体系的时期[7], 因此东部沿海发达地区省份具有很强的比较优势。由于建设用地不能进行省际空间再配置, 东部沿海地区发达省份的建设用地指标长期供不应求, 虽然短时期内可通过提高其他生产要素的配置水平来进行发展, 但长期来看, 建设用地生产要素的不足将会严重抑制未来的发展潜力。事实上, 建设用地指标的供不应求引发的建设用地价格的较快上涨已迫使许多工业企业搬离东部, 或搬迁至中西部, 或直接搬离中国, 这种阻碍建设用地有效配置的行政性制度安排导致的工业布局结果不利于我国经济集聚和工业化进程。

第三, 我国劳动力流动和城市化进程受到严重阻碍。

我国劳动力流动的方向主要是从中西部内陆欠发达地区省份农村向东部沿海发达地区省份流动, 特别是向大中城市流动。这种流动对提高我国城市化水平、增加农民收入和拉动内需增长都大有裨益。毫无疑问, 众多劳动力涌向东部沿海发达地区省份, 要求东部地区必须有足够的经济增长和财政收入以提供他们所需要的基本生活保障和就业岗位。对各地而言, 农地非农化过程中产生的增值收益是地区经济增长和财政收入的重要源泉, 但在建设用地供需矛盾突出而又无法进行建设用地省际空间再配置的背景下, 东部地区相对较强的土地增值收益能力得不到充分发挥, 这最终将使我国的劳动力流动和城市化进程受到严重的阻碍。

3.2 实施建设用地省际空间再配置的可能性

建设用地不能进行省际空间再配置所带来的种种不利后果让我们有理由相信, 实施建设用地省际空间再配置, 无论是对东部沿海发达地区省份还是对中西部内陆欠发达地区省份都是一个不错的选择。如果设计得当, 或能达到一个多赢的格局, 在各方都从中受益的基础上深入推进我国的经济集聚, 推动我国的工业化和城市化进程。

首先, 从地区经济发展角度来看, 东部沿海发达地区省份将能从建设用地省际空间再配置过程中获得更多的建设用地指标, 取得进一步的经济发展空间, 土地价格上涨的趋势也能得到有效缓解, 制造业发展空间紧缩的趋向将会得到遏制, 其所拥有的相对较强的土地增值收益能力也能得到充分发挥。中西部内陆欠发达地区省份一方面可获得建设用地指标交易所带来的收益, 另一方面还可在东部地区经济总量不断增加的背景下获得更多的财政转移支付, 两者相加带来的总收益可能远大于其利用自身原本相对过剩的建设用地指标发展产业带来的收益。此外, 我国的东部地区在地理和自然条件上具有发展工业的比较优势, 而中西部的广大地区所拥有的较多耕地后备资源使其具备了发展农业规模经营的比较优势。因此, 从资源禀赋的角度来看, 建设用地省际空间再配置也将有效促进不同地区间的比较优势发挥, 从而促进我国产业的合理分工。

其次, 从土地利用效率角度来看, 取得更多的建设用地指标之后, 东部沿海发达地区省份在建设用地利用方面所拥有的效率优势将能得到充分发挥;中西部内陆欠发达地区省份通过利用从建设用地指标交易中获得的资金用于耕地后备资源的整合和开发, 也将推进我国耕地资源的集约利用和保护工作。此外, 允许中西部地区将自己富余的建设用地指标通过市场交易转让给东部地区将对中西部地区的建设用地集约利用形成一种激励, 将促进中西部地区建设用地利用效率的提高。

第三, 从民生的角度来看, 在各地区经济发展都能从建设用地省际空间再配置中获益之后, 东部沿海发达地区省份将有更多的财力接纳中西部地区转移来的劳动力, 为其提供充足的就业岗位和提高经济收入, 而这种劳动力的流动也将对保障城市的基本功能和高效运行发挥重要的作用。因此, 原有居民在从经济发展中直接受益的同时, 实质上还取得了某种无形收益。中西部内陆欠发达地区省份居民一方面可从发展农业规模经营中取得比原来分散化经营更多的农业收入;另一方面, 由于中西部地区输出的劳动力在东部地区取得的收入也将有相当一部分补贴给自己, 这也将构成中西部地区居民收入的一个重要来源。

4 建设用地省际空间再配置时应警惕的问题

从第二部分的论述来看, 建设用地省际空间再配置在理论上是完全可取的, 但要从理论上的可取变成事实上的可行, 还必须在通盘考虑的基础上严密进行机制设计。如果只盲目乐观地看到建设用地省际空间再配置带来的美好愿景而忽视了需要警惕的一些事实, 那么最终的结局可能会背离初衷, 甚至适得其反。笔者认为, 在实际操作中, 以下三个方面容易发生问题, 需要重点警惕。

第一, 建设用地省际空间再配置可能带来地方政府恶性竞争问题。无论是对东部沿海发达地区省份还是中西部内陆欠发达地区省份, 建设用地省际空间再配置过程都能创造巨大的经济利益, 在巨大的经济利益面前, 很难保证不会出现地方政府间的恶性竞争。考虑到随着建设用地省际空间再配置过程的进行, 可用于建设用地指标交易的指标也会随之减少。在这种趋势下, 可能出现的局面是:再配置的初期, 中西部地区为了获得指标交易带来的资金收入竞相压价, 将指标通过交易转让给东部地区;再配置的后期, 由于可交易指标的稀缺性越来越明显, 中西部地区将逐渐掌握交易的话语权, 极有可能在经济利益面前罔顾交易指标的实际价值而任意抬高价格, 使东部地区付出巨大的交易成本。无论出现何种局面, 对经济发展都会造成效率上的损失, 必须警惕。

第二, 建设用地省际空间再配置过程造成的实体土地虚拟化可能带来的房地产泡沫化问题。由建设用地指标交易构成的建设用地省际空间再配置过程, 其实质是基于权利可分离、可买卖并通过交易获得帕累托最优, 改进这个基本逻辑的土地发展权转移过程。这种指标交易虽然给实体土地的权利发挥带来了丰富的活动空间, 但因为存在实体土地和交易指标所造成的土地虚拟化, 这种活动空间的具体指向就极有可能偏离应有方向, 进而出现泡沫化倾向。这种泡沫化倾向最可能的载体就是建设用地使用过程中的投机行为, 尤其是在“GDP中心主义思想”和土地财政路径依赖仍是地方政府主流发展观的今天。因此, 应高度警惕地方政府为了短期的经济利益而将通过交易取得的建设用地指标过度用于土地开发和房地产业发展。

第三, 建设用地省际空间再配置给中西部地区可能带来资金收益流向异化问题。中西部内陆欠发达地区省份将从建设用地省际空间再配置中获得巨大的资金收益, 最佳的机制设计是将此资金优先用于耕地后备资源开发和农业规模经营, 在此基础上适度投资其他产业。但单纯从经济利益角度考虑, 对地方政府而言, 这并不是一种最优的资金流向选择。同时, 巨大的资金收益也将给地方政府官员提供更强的“寻租”动机和更多的“寻租”机会。如果监督管理不力, 资金收益流向的异化问题是难以避免的, 因此这也是一个需要高度警惕的问题。

5 结论

现阶段我国经济的高速增长对建设用地, 特别是对农地非农化新增建设用地的依赖和耕地资源的稀缺, 决定了建设用地空间配置问题是一个异常重要的问题。从目前建设用地空间配置现状来看, 我国的建设用地空间配置还存在着很大的改进空间, 实施建设用地省际空间再配置是一个可选择的不错路径。实施建设用地省际空间再配置, 对东部沿海发达地区省份而言, 不仅可大大缓解其所面临的建设用地指标紧张的局面, 也可通过其经济发展来吸纳更多的中西部内陆欠发达地区省份的劳动力定居和就业;而对对中西部内陆欠发达地区省份而言, 可通过建设用地指标交易获得宝贵的耕地后备资源开发和农业发展资金, 这不仅促进了区域之间财力的转移和区际财力平等, 还有助于欠发达地区农业比较优势的充分发挥[9]。当然, 合理的机制设计是使愿景成为现实的关键, 也是保证结果不背离初衷的关键。因此, 在对建设用地省际空间再配置进行具体机制设计时, 必须高度警惕那些可能导致初衷异化的潜在问题。如果机制设计合理, 建设用地省际空间再配置将能完成从理论可能到事实上可行的转变, 成为一种改进建设用地空间配置现状的多赢路径, 也将成为推动我国土地制度改革、经济增长和区域协调发展的新动力。

摘要：从我国建设用地需求不断增长且供需之间存在着严重结构性不均衡的实际背景出发, 在考察我国相关土地政策的建设用地空间配置现状的基础上, 从正反两个角度论证了实施建设用地省际空间再配置的可能性, 并提出了在建设用地省际空间再配置完成从理论可能到事实可行时应警惕的若干问题, 指出如果机制设计合理, 实施建设用地省际空间再配置将真正成为一种改进建设用地空间配置现状的多赢路径, 也将成为推动我国经济增长和区域协调发展的新动力。

关键词：建设用地,省际空间再配置,改进路径

参考文献

[1]张恒义.中国省际建设用地空间配置效率研究[D].杭州:浙江大学博士学位论文, 2011.

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[8]陆铭.建设用地使用权跨区域再配置:中国经济增长的新动力[J].世界经济, 2011, (1) :107-125.

农村建房用地管理现状调研报告 篇2

一、农民建房用地存在的突出问题

(一)土地利用效益低下。据土地利用更新调查数据显示，目前我县农村居民点用地20764公顷，按农村人口76万人计算，人均占地面积273平方米，远远高出国家规定的农村村镇人均用地150平方米的上限标准。主要表现为：单户用地面积较大，通常户与户之间都会留有巨大的间隙，并且前有禾场后有庭院，以及人为形成的湾子林，破坏和浪费了大量耕地;一户多宅现象普遍，建新不拆旧、农村人口进城不归还宅基地等，造成相当数量的农村住宅和宅基地闲置荒废;公路沿线建房盛行，但受公路控制红线的约束，房屋与公路之间的土地基本闲置或低效利用。

(二)房屋建设布局散乱。大多数村民建房随意选址，建设用地杂乱无序，一般都选择在自家自留地、承包地或交通较为便利的公路两侧建房，形成不少空心村，也有相当一部分农民新房建设见缝插针，哪里地势好、风水好就在哪里建，造成新房旧宅斑驳错杂，住房的朝向、大小、高矮参差不齐，乱建乱占现象严重，村容村貌较差，浪费了大量土地资源，也不利于基础设施配套，这些都与新农村各项建设要求格格不入，严重影响了村庄规划的落实。

(三)违建现象非常普遍。年以前，全县90%以上的农户都在新建住房前，到国土部门履行了申报审批程序，建房用地秩序较好。但自XX年以来，由于税费改革取消了土地管理费，加之土地二轮延包实行长久不变政策，农民以为个人建房不收费，并且是在私有土地上建房，可以按照自己的意愿随意建设，主动办理申报审批手续的农户数量也因此急剧下降。年起，每年办理建房报批手续的农户不到500户，违法建房已成普遍现象。

(四)隐形市场极其活跃。在城市和集镇规划区、城郊结合部、交通区位优势明显的区域，受城镇化进程加快和房价高企的影响，农民和集体经济组织往往不顾土地管理相关法律规定，在社会资金的加入下，采取对手成交、以租代征等方式变相交易集体土地，并非法在集体土地上进行小产权房地产开发，致使大量耕地被占用，扰乱了正常的城区建设用地和房地产秩序，造成了巨额土地收益流失。表现尤为突出的是斗湖堤城区及周边地区，其中王岗村一、七组的小产权房群就是典型代表。

二、农民建房违法用地的主要原因

(一)村庄建设规划滞后。我县现行的土地利用总体规划编制于上世纪末期，由于以前各级对规划重视程度不够，且缺少公众参与，加上受当时农村发展情况及编制技术水平的限制，规划从一开始执行就显现出它的不适应性。虽然现在土地修编已经完成，但仍然缺少可以有效规范和引导农民建房的村镇建设规划，导致违法建房的行为时有发生，出现了公路修到哪、自己的责任田在哪，房屋就盖到哪里的现象。尽管在推进新农村建设过程中各村都制订了村庄建设规划，但大部分都无法与土地利用总体规划相衔接，规划的控管作用并不明显。

(二)耕地保护政策受限。农村税费改革实施后，我省对涉及占用耕地的，由所在的集体经济组织负责落实占补平衡，但现实情况是绝大部分集体经济组织既无财力也无能力来落实，致使农民建房的耕地占补平衡成为一句空话。国家实行土地的用途管制，严格控制农用地转为建设用地，即使是农民建房占用农用地，也要报经省政府授权的市人民政府批准农用地转用审批手续，但受到土地利用计划、农民建房用地的面广点多及随机性的影响，需要大量扎实的工作投入才能办理规范的农民建房用地审批手续。

(三)建设管理缺位越位。一方面是部门和乡管理职责缺位。年以前，国土部门基本上实行的是自收自支财务体制，处于唯钱管地的状态，出于部门利益追求和生存考虑，忽视和放松了农民建房用地管理。在实际工作中，乡镇政府履行耕地保护的责任也不够，在经济发展和耕地保护上，更加倾向于经济发展。同时，县直相关部门普遍认为农民建房用地是国土部门的事，配合管理力度不够，加上机构改革后，乡镇国土资源管理人手少且素质参差不齐，造成了土地违法行为多发。另一方面是村级管理越权或越位。部分村干部片面理解土地管理相关法律制度，以所有者和管理者的双重身份，越位行使对集体土地的完全所有权，擅自将农用地出让、转让、出租用于非农业建设，谋取经济利益，违反了国家土地用途管理制度，造成了农村用地秩序紊乱。

(四)群众法律意识淡薄。由于农村个人建房用地需求的急速增长，群众对国家惠农政策认识不足，以及珍惜保护土地意识淡薄，不少农民群众思想上存在一些错误观念和不良倾向，助长了农村个人建房用地随意性，导致农村个人建房用地管理出现了较为混乱的局面。同时，土地管理法对农民违法用地建房实行只能拆除的特殊处罚措施，而依法拆除新建房，农民经济损失大，会产生许多不稳定因素，因而真正拆除的违建房少之又少，违法成本几乎可以忽略不计，助长了违法占地违法建设气焰，导致城区及结合部非法哄抢及转让宅基地甚至耕地建房的现象愈演愈烈。

三、加强农民建房用地管理的建议

(一)建立齐抓共管的联动机制。目前，国土资源管理已经形成较为完善的制度框架，其中关于农民建房用地管理的一些限制性、禁止性、程序性的规定也在各级关于宅基地的文件中均有出现，关键是要加以贯彻落实，并针对出现的矛盾和问题，出台切合实际具有可操作性的措施。一方面，要加强农民建房用地管理考核。充分发挥乡镇人民政府在农村宅基地审批中的审核作用，对各乡镇农民建房用地管理状况实行考核和责任追究。建议在县政府对乡镇的重点工作综合考核体系中，加入国土资源管理考核指标，除考核容易留于形式的耕地和基本农田保护外，重点内容应放在涉及面广的农民建房用地管理上;在乡镇对村级的考核中，也应把农民建房用地管理放在与计划生育、社会治安同等的位置。另一方面，部门要形成规范农民建设用地管理的合力。按照《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的规定，结合农民建房的一些程序性要求，电力、供水部门凭农民取得的合法建设用地通知书及规划许可证(包括改扩建)通电、通水;房产部门凭土地使用证书和规划许可证办理房屋产权登记;对涉及农民进行经营性建房的，工商税务部门凭合法的土地房屋产权证明办理工商税务登记。

(二)大力推行农村建设用地整理。据公安县土地节约和集约利用研究专题报告显示，到2020年，全县农村居民点整理潜力为14542.8公顷，但农村建设用地复垦整理在我县尚未真正展开，而江浙一带经济发达地区早已尝试并受益。根据《国土资源部关于印发〈城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》和省国土资源厅有关文件的规定，在符合规划的前提下，将若干农村建设用地地块整理复垦为耕地或农用地后并经国土资源部门验收后纳入增减挂钩指标储备库，试点市县国土资源部门按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，使用增减挂钩指标的新增建设用地不占用土地利用计划指标，不缴纳新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。在如此政策背景下，建议按照先易后难的原则，积极推行农村建设用地复垦整理，增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，优化城乡建设用地布局。对新建中心村或居民点所需用地作为村组公共用地，不承包到各家各户，为农民建房相对集中创造条件;对已分到农户需调整承包经营权的，可以用复垦新增加的耕地来调整平衡，多余的耕地村组统一对外发包用于农业生产，农户复垦的拥有优先承包经营权。

(三)加大土地隐形市场整治力度。土地隐形市场非常普遍的一个手段就是利用户口迁移转卖土地，必须采取相应的对策加以整治。比如对迁入中心城区的农业户口，村组不论什么情况均不安排宅基地;对迁入城郊和城乡结合部的农业户口，采取限制措施安排宅基地，由迁出地村组和国土资源所、迁入地村组和国土资源所共同确认是否符合申请宅基地条件。此外，加强土地价值明显地区村组干部群众的教育管理，预防土地违规交易。对在非法转让耕地上新建的小产权房，要组织强有力的专班，从重从严查处，甚至强制拆除部分影响大的违法建筑，让违法者不仅无利可图，还要付出高昂的成本，从而震慑和打击隐形交易后违法用于房地产开发的现象。

惠民县节约集约用地现状与对策 篇3

关键词：节约集约；粗放利用；监管机制；共同责任

近年来，随着经济社会的迅速发展和工业化、城镇化的顺利推进，惠民县土地供需矛盾日益突出。如何统筹好保障发展与保护资源成为当前亟需重视的问题。惠民县认真落实节约集约用地相关政策，以转变土地粗放利用方式、促进经济发展方式转变为主线，采取堵疏结合、多措并举的方式，切实提高土地利用效率，增强土地对经济社会发展的持续保障能力。

一、我县节约集约用地现状及存在问题

随着经济的快速发展，全县工业发展态势强劲，为经济跨越赶超注入了生机和活力。但同时在土地利用方面也暴露了节约集约意识淡薄、粗放利用严重等一系列问题，造成了土地资源的浪费，致使土地供需矛盾愈加突出，影响了全县项目建设的顺利进行和经济的发展。主要表现在以下三方面：

（一）全社会及用地单位节约集约用地意识淡薄。低廉的土地取得成本，在一定程度上纵容了工业企业用地宽打宽用，多占少用，甚至圈大院子，造成了大量囤积闲置的土地。这种情况下，很难让用地单位形成节约集约用地的意识，并一定程度上影响了全社会对节约集约土地的认识程度，难以形成节约集约土地的社会氛围。

（二）土地资源市场化配置的程度不高，工业用地粗放利用状况仍需改善。各类土地市场化程度不高，尤其是工业用地，多数是招商项目用地，一般是先有项目，后选址，再走招拍挂市场配置程序，致使土地使用权人没有足够的压力和动力充分发掘土地潜力，土地利用效率差，容积率低和投资强度低下，一层厂房普遍存在，不同程度地存在着批多用少，甚至圈而未用、撂荒现象。

（三）监管机制不够完善。由于制约粗放用地、鼓励节约集约用地的政策相对滞后，节约集约用地的责任机制和考核机制不够完善，实施调控用地总量的土地利用总体规划和建设用地年度计划缺乏严肃性，建设用地的全程监督监管尚需进一步加强，政府履行监管职责还有不到位的地方。

二、我县节约集约用地的主要做法

（一）县政府出台节约集约用地政策，约束和引导节约集约用地行为。

为贯彻落实上级节约集约用地文件精神，我县出台了《关于严格土地管理推进节约集约利用土地的实施意见》（惠政发〔2010〕24号）和《关于进一步推进节约集约用地的意见》（惠政发[2014]15号），切实推进节约集约用地工作，并对供地控制标准、挖潜盘活存量土地、土地执法监察等进行了详细的规定和约束，为我县推进节约集约利用土地工作起到了约束和引导作用。

（二）严格执行各类建设用地控制标准。用地预审、项目立项、供地审批、规划设计、施工等环节必须严格执行《山东省建设用地集约利用控制标准》。土地出让前明确宗地建筑容积率、绿地率和建筑密度、建筑限高、工业项目的厂前区比例等规划条件，合理确定出让土地的宗地规模。

（三）着重提高县开发区及四大板块产业积聚区用地开发利用强度。按照大项目落户县开发区，中小项目落户四大板块产业积聚区的原则，以“双提、双控、三节约”三项举措，务求“寸土必尽其用”，全面提高土地利用率。“双提”即提高项目聚集度和项目投产率。“双控”即控制项目投资强度和项目容积率。“三节约”即“节能、节地、节约资源”。

三、对策与建议

（一）加强宣传引导，提高全民节约集约用地的意识。加大宣传力度，结合4.22地球日、6.25土地日、12.4法制宣传日开展新式多样、内容丰富的宣传活动，引导社会舆论和公众关注节约集约用地，努力形成节约集约用地的社会共识。

（二）增强部门联动，构建节约集约用地共同责任机制。

建立健部门协同、齐抓共管的工作格局，推进构建节约集约用地共同责任机制。组织监察、发改、财政、国土、住建、环保等部门成立节约集约用地工作领导小组，加强部门联动，研究制定节约集约用地工作的具体措施，切实推动节约集约用地工作的顺利开展。

（三）建立节约集约用地考核制度，加强对节约集约用地工作的监管。将节约集约用地指标纳入县经济社会发展目标，建立国土资源节约集约利用综合评价考核制度，并严格兑现奖惩。将耕地保护、节约集约用地及依法用地情况纳入党政领导班子和领导干部政绩考核评价体系，实习一票否决制度。国土部门会同监察等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。

结语：当前我县节约集约用地机遇与挑战并存，我们要充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性，增强节约集约用地的责任感，科学规划用地，以开展“国土资源节约集约模范县创建活动”为契机，拓展集约用地路径，创新节约用地模式，以实现我县土地合理、高效利用。

参考文献

[1]邱洪殿，李仁丽.文登市节约集约用地存在的问题与对策[J].山东国土资源，2010，7（13）：46-48.

[2]张立彬，李艷梅.金乡县节约集约用地现状与对策[J].山东国土资源，2009，25（8）：1-2.

作者简介：李玉燕（1984—），女，山东省惠民县人，本科，惠民县国土资源局，助理工程师，主要从事国土资源管理工作。

现状用地 篇4

一、忻州市养殖小区, 养殖场建设用地基本情况

1.养殖小区 (场) 建设及用地情况

截止2013年底我市共建设各类养殖小区360个、各类规模养殖场1320个 (含养殖小区) , 建设用地约为4600亩。按照忻州市“十二五”规划, 到2015年全市新增500个养殖小区 (场) , 以每个小区占地18亩计算, 大约需要9000亩土地, 用地压力较大。

2.养殖小区 (场) 经营及管理模式

(1) 租赁经营类。由乡镇、村委会等统一投资建设、管理, 建设土地集体所有, 农户租用圈舍饲养, 独立经营, 自负盈亏。

(2) 养殖专业合作社类。由农民集资以专业合作社的形式经营管理。

(3) 大户或企业建设类。由养殖大户或企业投资租赁土地建设圈舍等养殖设施, 采取“公司+基地+农户”的经营管理模式, 统一建设, 分散经营, 统一管理。

3.小区建设用地模式

(1) 租用。由乡镇政府与村委会协调, 划出一定区域建设养殖小区, 由入园养殖户向村委会或合作社租用养殖用地。

(2) 临时用地。在农户承包地、弃耕地、荒山荒滩兴建非永久性畜牧业生产设施, 经乡镇人民政府同意, 土地等相关部门备案, 视为农业用地, 按临时用地处理。

(3) 征用。由政府协调, 企业出资, 土地等相关部门备案, 征地使用。

4.养殖用地的审批管理

各 (县、区) 土地部门对养殖用地的审批各有不同, 我们重点对忻府区土地审批管理办法进行了调研。

忻府区畜牧用地的办理程序是:先由养殖专业合作社或养殖户与村委产生土地租用协议 (长期, 30年以下) , 并办理规模养殖用地备案审批手续。备案审批手续: (1) 经土地所会同土地局规划科进行现场勘测, 要求必须符合用地规划; (2) 再由村委经村民代表大会通过后盖章同意; (3) 乡镇人民政府审查并收缴土地复垦费 (按3000元/亩) 后盖章同意; (4) 畜牧部门依据《动物防疫条件审查管理办法》进行工程选址的审核后盖章同意; (5) 区土地局审查并收缴土地使用管理费 (按500元/亩) 后盖章同意; (6) 区政府委托区划部门代为审查后盖章同意, 方可完成全部备案手续。

二、养殖小区用地中存在的主要问题

目前各地对畜牧用地管理办法依据的是国土资发[2007]220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》, 但同时也暴露出许多方面的问题。

1.养殖用地没有享受到“视为农业用地”的政策优惠条件, 开发利用废弃地、荒山荒坡搞养殖的也未能得到支持和鼓励, 客观上造成很大局限和制约。山西省政府晋政发[2008]17号文件《山西省人民政府关于促进畜牧业持续健康发展的意见》中提出农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡 (镇) 土地利用总体规划建立的畜禽养殖场 (小区) 用地按农业用地管理, 但国土部门仅将小区用地视为农业设施用地。

2.审批程序因层层把关而十分艰难, 加之复垦费、管理费等收费较高, 导致相当一部分群众望而却步, 无形中阻碍了标准化规模养殖小区的发展。例如:忻府区曹张乡解村是全区奶牛养殖较多的村, 从2008年起, 由村里几个养殖和收奶大户牵头, 筹建占地60亩养殖小区1个, 引导本村散养奶牛入园饲养。但由于小区用地一直调不出来, 几经努力, 未能成功, 极大地影响了奶牛产业的发展和农民的增收。

3.畜牧业用地没有纳入土地利用总体规划, 县级国土资源管理部门对于规模化养殖用地实行一事一议。随着城市化、城镇化的不断推进畜牧业用地将越来越难。

4.养殖小区 (场) 用地大多数手续不全。大部分县养殖小区 (场) , 都没有办理土地手续, 仅有土地租赁或协议, 用地合法性存在一定问题。

三、保障小区用地的措施和建议

1.各级政府要切实高度重视, 从发展的角度, 将畜牧用地纳入当地土地利用总体规划, 积极主动为规模养殖用地留出一片空间。

2.各县 (区) 要围绕产业发展目标, 积极做好规模养殖用地的规划, 组建各类养殖专业合作社, 引导群众合法自愿有偿地完成土地流转, 为发展标准化规模养殖小区创造有利条件。

3.各级政府, 特别是国土部门要简化土地审批手续, 及时提供养殖用地, 同时减少收费。

现状用地 篇5

楚门镇坑郑村非法买卖转让土地**亩，转让款***万元；

清港镇上万村非法转让原鳗场土地**.***亩，转让款**万元。
（四）村级集体违法增多。如楚门镇谷水村违法用地****平方米，用于建厂房对外出租；

楚门镇胡新村违法用地****平方米，用于建菜场对外出租；

楚门田岙村以兴办工业小区名义，利用周末二天时间，突击回填农用地**.**亩，此案已移送公安机关立案侦察，依法追究刑事责任。我县2003年开展先锋工程时，珠港镇下斗门村未批先占农用地**多亩，抢建“外来人口综合服务中心”，直接带动了周边后塘洋村、环东村也相继回填农用地**余亩，用于建工业小区，造成了恶劣影响。
（五）私人建房（包括出租房）违法用地反弹严重。因私人建房审批难，违法用地建房、搭建临时建筑情况已是相当严重。2003年共查处***件私人违法用地建房案件，违法面积**.**亩。
二、产生原因
通过调查研究，我县非法买卖土地、违法用地在土地监察执法部门长期一贯的查处和打击下，其数量仍没有减少，反而变本加厉、逐年增多的主要原因有：
（一）传统操作习惯难以改变。多年来，我县的单位用地基本上是沿用自行选址、自行向农民购地、自行付款的做法，符合土地利用规划、城镇建设规划的，到国土局办理征地协议盖章和用地审批手续；

符合土地利用规划但不符合城镇建设规划等的，用地批不了，用地单位骑虎难下，只得擅自搭建、违法用地，久而久之，非法买卖土地形成了一种习惯。
（二）个私经济用地需求难以满足。近年来，我县工业经济发展一直突飞猛进，工业企业对用地的需求也是日益增大。特别是占大多数的中小型企业，由于发展迅猛，数量上每年又都以大比例增加，导致中小型企业用地十分紧张。虽然我县搞了几个工业园区，在一定程度上缓解了工业企业用地问题，但是，由于园区的门槛过高，要求入园企业要有一定规模、一定产值等，致使中小型企业被拒之门外。例如，楚门镇现有中小型个私企业****多家，其中进入园区的不过***多家，绝大多数中小企业的生产用地得不到解决。中小型企业为求生存和发展，只能在园区外通过非法购买、转让和未批先占土地来解决用地问题。同时，由于我县个私经济的良好发展势头吸引了大量的外地务工人员，目前已将近有二十来万外来人口，差不多占我县人口的一半。如此庞大的外来人口群落，在给我县经济带来巨大贡献的同时，也带来了一系列问题，因住宿难进而引发违法搭建临时出租房增多是其中之一。因此，尽快出台政策，合理调整规划，切实解决中小型企业用地问题、外来人员居住用地问题已是迫在眉睫。
（三）建设规划滞后。我县很多地方都属建设规划空白地带。比如城关城北片，企业在该区域购地后，要求办理建设规划、用地等审批手续，但因该区域尚未规划，建设规划审批办不了（包括临时也办不了），已购了地的企业无奈之下，只能违法搭建厂房。而且建设规划与土地规划有些地方存在冲突，导致企业所购土地虽然符合土地规划，却因不符合建设规划而卡了壳。在私人建房上规划也同样存在问题，由于中心村规划和撤并村规划难实施，村民不愿到中心村安家落户，在自然村内建房又审批不下，只好违法用地建房、搭建临时建筑。
（四）村干部默许、纵容甚至带头进行违法用地。由于种种的原因，我县的地价居高不下。有些单位和个人受利益驱使，盯着土地的潜在价值，纷纷进村购地、圈地伺机倒卖，致使大量土地圈而不用，造成要用地的没地，不用地的却“号”着大量土地。而个别地方村镇干部对此在认识上存在偏差，保护土地的观念和法制意识淡薄，对这种非法私下买卖土地行为采取默许、纵容或鼓励的态度，私下开小口子，不仅使违法者规避了政策，逃避了处罚，而且间接壮大了他们继续非法买卖土地的胆子，助长了这股歪风邪气，从2003年成片买卖土地的上升势头便可见一斑。也有村级领导干部受地方本位主义的影响和村经济利益的驱使，一味搞创收，搞招商引资，采取擅自改变农地性质、变相买卖、不合理征用、出租土地等违法形式，非法转让集体土地，盲目回填大面积的农用地，致使大量村集体土地的流失和耕地资源的破坏。象楚门镇谷水村、胡新村等违法占地建厂房、菜市场，都是被经济利益蒙住了眼睛，弃保护耕地、依法用地的国法政策于不顾。
三、应采取的措施和对策
面对非法买卖土地、违法用地汹涌而来的局面，我县应从难处、硬处入手，采取相应对策，以遏止土地违法势头的进一步恶化，促使我县土地管理走上良性规范的道路。结合我县实际，应当采取以下几项措施：
（一）疏堵结合，尽快出台有关规定。
1、以堵为主。从加大土地执法监察力度，加大违法案件查处和法律责任追究的狠度上入手，尽快修改完善土地违法案件查处规定。首先要坚决堵死违法占用土地行为。要出台政策加强土地监察执法权力，从严制定处罚措施，对镇（乡）、村级违法用地面积累计超过一定数额的，可冻结其用地审批。另处，对非法买卖土地要有处理办法，可采取没收违法所得，并处罚款的办法，构成犯罪的，移送法办。
2、以疏为辅。应在政府扶持、加速供地、规划调整及审批等方面做好文章，出台政策。首先，要解决中小型企业的生产用地问题。从中远期来看，利用漩门三期土地解决中小工业企业用地是长久之计。而从近期看，可以考虑从以下四个途径予以解决：1、在县城所在地珠港镇和楚门中心镇加大征地力度；

2、在各工业基地内划出大约**%面积发展配套产业加工链，以园区有限公司进行运作，通过租赁形式解决中小企业用地；

3、村集体在自己的村留地上通过兴办临时工业点，以租赁形式租给企业；

4、利用现有闲置的鳗鳖场，目前全县**个鳗鳖场约***.**亩土地闲置，符合土地利用总体规划的有***.*亩。其次，要解决外来人口居住问题。政府应统一规划外来人口居住区域，让全县外来人口有秩序地向一定区域靠拢、集中，客观上可以避免大量私人搭建临时出租屋的产生。最后，做好规划衔接。政府和建设部门应做好土地利用规划和城镇建设规划的衔接工作，使两个规划协调统一，减少冲突。并解决好中心村规划问题，合理满足农村私人建房需要。
（二）抓好队伍，加大执法工作力度。一是加强队伍建设。积极加强土地执法监察队伍建设，增强执法监察人员素质，提升执法业务水平，树立依法办事观念，切实提高办案效率，及时有力地打击违法行为。二是加大巡查力度。扩大执法巡查覆盖范围，实施长期动态巡查，经常性采取跟踪回查，做到发现一处就盯牢一处，采取狠、准、快的办法迅速处理。坚持节假日执法巡查，防止土地违法者利用节假日时间突击抢建，造成既成事实。三是加大处罚力度。对买卖或以其他形式非法转让土地的，除罚款外，没收其违法所得，涉嫌构成犯罪的，移送法办。对非法占用土地并违规建筑的，分两种情况处理：符合土地利用总体规划的，收回土地，没收地上建筑物，并处罚款；

现状用地 篇6

[关键词]环境资源保护；农用地土壤；重金属污染；工业排放污染

引言

在市场经济的拉动下，我国工、农业蓬勃发展，但这一社会效益得到提升的背后，也带来了不少环境问题。工业废水、废气超标排放，有毒、有害物质肆意堆放，农业过肥、过药等，污染源头遍布每一区域，尽管现行法律法规对土壤污染有所规制，但所涉范围狭窄，操作性不强，执行力缺失，导致土壤污染无法有效遏制。

一、我国农用地土壤受污染情况概述

调查结果显示[1]，全国土壤环境状况总体不容乐观，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中耕地点位超标率为19.4%，，从污染类型看，以无机型为主，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%，主要为重金属超标；六六六等农药点位超标率为3.8%。土壤的环境构成中无时无刻都是在和其他的环境要素进行能量、物质交替，特别是重金属污染基本上是不可逆转的，污染物会不断在土壤中累积，使土壤中有害物质的浓度越来越高、污染面积越来越大，从而危害人畜的健康和安全。[2]根据中国工程院院士罗锡文先生在2011年10月份召开的广东科协论坛上表示，目前我国有数千万公顷耕地正不断遭遇各类工业排放的重金属污染，并有逐步上升趋势。同时，近年《我国稻米质量安全现状及发展对策研究报告》中亦显示境内受到工业排放或其他途径产生的重金属渗入的耕地高达20%。[3]

二、我国农用地土壤污染源成因分析

造成农用地土壤污染的主要源头可归结为两大类，一类源于工业生产。我国实际上走了一条先污染后治理的老路，尤其是作为我国农村建设中独特经济模式的乡镇企业，大多为作坊式，生产方式粗放，污染治理技术落后，截污纳管率低，先期基本为直排的方式生存。其二，受到城市工业污染转移的“迫害”。部分地方政府“顶风作案”，将国家三令五申强制关闭的重污染工业企业，如化工厂、造纸厂、电镀厂等转移至农村，不同程度地存在偷排、超标排放等现象；同时，由于区域发展不平衡，一些地方政府一味追求经济效益，形成了拆解村、电镀村等等，废水直排农地；废渣无任何防护措施，堆放于农地；废气直排，并以降雨降雪的形式，渗入土壤，酸雨率达到80%左右，便是不争的事实；另，一些城市的建筑垃圾、工业废渣，偷倒农地的现象时有发生。另一类源于农业生产。即受到农业耕作过程中产生的废弃物以及化肥、农药的大量滥施所致。[4]我国每年因肥料不合理使用，导致超过以吨计的氮素流失到农田外，氮肥的挥发对临近地表的污染负有不可推卸的责任。

三、规制农用地土壤污染防治的法律建议

（一）设置专门的土壤污染防治单行法

我国目前环境资源保护相关的专门性法律仅有《大气污染防治法》、《水污染防治法》与《固体废物污染防治法》等，尚无《土壤污染防治法》出台，仅在部分如《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》、《固体废物污染防治法》等法律中对土壤污染防治作一些零散的规定，与其自身急迫、严峻的污染形势来看，这些附属性质的法律法规根本无法规制污染态势，土壤污染防治及修复几乎是盲区。为此，组织制定专门的土壤污染防治法迫在眉睫，建议在周全法律体系的协调性基础上，增设土壤污染防治单行法。[5]

（二）组建土壤污染监测体系与预警制度，并出台农用地土壤标准

农用地土壤在遭受污染初期症状及危害性并不明显，污染物进入土壤之中，直至其爆发危害尚需一定周期，是一个链式累积的过程。但是，只要环境恶化便会呈现井喷式的蔓延危害。由此，应建立一套完整的土壤监测体系，并制定农用地土壤标准，对农用地土壤及其生态环境实行长期跟踪监测，建立相关土壤环境的信息数据库，对土壤的物理、化学、生物性质以及土壤质量、污染状况等作出详尽分析，设立预警机制，防患于未然；同时，依据监测结果，有序开展农用土壤修复工作。此外，应加强资源信息共享平台建设，实现各部门各地区的统一协作，实行长效管理。

（三）制定农业清洁生产法，配以科学合理的技术守则

农业清洁生产虽已推广很久，但始终浮于表面，不能纵深展开。主要原因，一是鼓励措施不够且没有制度保障，农民积极性不高；二是宣傳力度不够，农民意识尚未觉醒。我国农民普遍文化程度不高，贯于传统的农业生产模式，对于科学的灌溉、施肥、给药等技术，不会也不屑；三是对过肥过药行为基本处于放任状态，根本没有措施加以规制。因此，建议出台农业清洁生产法，并配以科学合理的技术守则，以制度保障农业清洁生产的深度推进；大力宣传，以技术守则为指导，以点带面，同时配套鼓励性强的政策，对积极实行清洁生产者，予以重奖，对于依然故我、屡教不改者，采用实名制供给农药化肥，源头控制其使用量，彻底改变农民的陈旧观念，还我们一个安全、清洁的种植环境。

结语

基于上述可知，构建健全、完备的农用地土壤污染防治法律体系是当前法学界及地方政府亟待商榷与解决的议题，亟待引起社会各界重视，共同于实践中反复探索与研究，发挥合力一齐保护人类生存环境及自然生态环境。

参考文献

[1]2014年环境保护部和国土资源部发布全国土壤污染状况调查公报.

[2]毛春梅，吴东娟.我国土壤污染预防机制建立构想[J].湖南农业科学，2012（21）.

[3]蒋裕平.国外工业和农业聚集地农业环境管理研究——以美国和日本为例[J]，世界农业，2013（05）.

[4]李蔷薇.我国农村环境问题研究[D].长春理工大学，2007.

[5]卿漪.土壤污染防治法律制度研究[D].湖南大学，2008.

现状用地 篇7

关键词：集体建设用地,流转,农民权益

“三农”问题一直是困扰我国经济社会发展的重要问题之一。 在我国,农业人口比重在人口总数较大,解决农民问题,是我国过去现在将来都不容忽视的一个至关重要的问题。 农村集体建设用地制度作为根据《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等一系列法律法规逐步建立起来的农村土地的基本制度, 它产生于上世纪五十年代初期的农业合作化运动,在自然乡村范围内,由农民自愿联合,农民将其各自所有的生产资料(土地、较大型农具、耕畜)投入集体所有,由集体组织农业生产经营, 农民进行集体劳动,各尽所能,一定程度上解决了我国在社会主义建设的起步阶段农民土地的问题,极大地提高了农民的生产积极性。 但随着我国经济社会的进一步发展,特别是当下房地产改革进入关键阶段,原有的农村集体建设用地制度框架远远不能满足当下的种种社会需求。 一方面,随着城市化、工业化进程不断的加快,发达地区作为劳动力流入地,人口集聚程度越来越高,在此基础上所产生的人地矛盾也日益突出,而相对于欠发达的农村地区来讲,土地的闲置现象较为普遍,这与发达地区日益紧张的用地形成了鲜明的对比;另一方面,由于经济社会不断地发展, 农村集体用地中或多或少地将成为公益性与公共设施用地,而在此过程中关系到的各方利益分配也含糊不清。

因此, 本文旨在以较发达地区绍兴市为例, 并逐步扩大到对浙江省实证研究, 在掌握农村集体建设用地现状和农户认知与流转意愿的基础上,探究农村集体建设用地使用制度问题产生的原因。

一、 样本概况

我们抽取了浙江省绍兴市东浦镇,鉴湖镇,诸暨市安华镇,牌头镇, 余姚市朗霞街道,杭州市萧山区瓜沥镇的鉴湖村,邵家岸,行宫山,丰江州村,楼瑶嫁村等18个村子,发放了两类问卷,并且选取了部分村名和村委会负责人展开了简单的访谈。

在半年多的调查阶段中我们完成了五百四十份问卷,其中,五十份属于问卷2 , 即针对村委会负责人。 两类问卷中, 有效问卷分别为450,39.分别占了实际问卷的92.6%,72.2% 因此,有效率在比较合理的范围内。本次问卷在一定程度上能够反映出这几个村子的客观问题。对我们探究绍兴以及周边城市的现状提供了数据上的支持。 对于我们之后浙江省范围的研究提供了模板。

二、集体建设用地利用流转具体情况

在对村委的调查问卷2中,我们下表所示问题放在了第一题,可以清晰地看到, 村民的宅基用地在集体建设用地流转的比例最高如图表1所示,我们也发现了,部分村委没有发现我们题目的陷阱,依旧选择了经营性用地,这不仅反映出当前农村集体建设用地使用的不规范,也透露出,我们的基层村干部法律意识淡薄,对于基本知识的掌握甚少。

您村的集体建设用地类型有(多选)

A. 公共设施公益事业用地B.村民宅基用地

C.经营性用地

通过调查,我们也总结出,当前农村集体建设用地流转十分混乱, 村干部,村民对于相应的知识了解很少,对专业知识的敏感度十分低, 这也导致了以法定流转基本原则, 途径以及利益分配等方面的践行方式的空缺度十分高。

三、农民的认知度与参与度

(一)对相关法律制度了解甚少,维权意识淡薄

我国法律规定,集体建设用地包括乡(镇)村公益事业用地和公共设施用地,以及农村居民住宅用地。 在调查问卷统计过程中,我们发现, 大部分的农民对于什么是集体建设用地概念不明,如图表2所反映,在有效的450份问卷中,有390份对于集体建设用地的概念不明。

除此之外, 对于集体建设用地所涉及的相关的法律, 如图表3反映,几乎无人涉及过相关的法律法规。 由此可见,一方面是政府对于相关的普法工作做得不够到位,另一方面,农民作为知识水平相对较低的群体,对于法律法规了解甚少,法律概念模糊,维权意识淡薄,从而导致的在流转过程中各种问题的产生,有直接的原因。

同时,农村土地产权的保障需要确权、登记、发证。 在此次调查过程中,我们发现,由于维权意识淡薄,大多数农民的宅基地没有完成确权, 更不会想到要办理宅基地使用权登记证和房权证。 产权保护意识的薄弱、登记制度的不完善,无疑给未来的产权纠纷埋下了隐患,也造成了司法和行政管理上的困难。

您知道什么叫农村集体建设用地吗?

A. 非常清楚B.有过了解

B. C.不知道是什么

您了解过相关建设用地流转的法律法规吗?

A. 有过B.没有

(二)农民对集体建设用地流转的决策的参与度较低

调查结果发现, 在关系到农村中公共公益建设用地等流转的决议参与度上, 农民自身所知甚少, 甚至更多的人没有听说过有相关的决议,如图4所示。 在这个关系到农民切身利益的问题上,农民现实中是不知晓有这个问题存在的, 政府在这方面对决议的方式方法等方面有一定的垄断现象存在,从而导致了信息交流不流畅不对等,使农民无法真正地对自己的切身利益进行协商处分, 更谈不上保护自己的切身利益了。

您参与过该村的农地转为集体建设用地以及其流转的决议吗

A.参与过B.听过,没参与过C.不知道是什么

(三)农民对土地流转的具体意愿得不到实现

在本阶段进行调研的过程中, 许多农民告诉我们他们没有流转的意愿,而政府进行了强制征收的行为,与此同时,征地金额也不能够满足农民的实际意愿。 以宅基地为例,大部分村民不愿意将自己超标的宅基地退还给集体。 不愿意将宅基地退还的原因主要分为两种情况,一种情况是农民对老宅子有情感,不愿退还;另一种是因为不能得到满意的补偿款,这一种情况占了绝大多数。 当然,也有一部分村民表示愿意将自己的宅基地卖给村里的其他人,这部分村民大多是已在城市中买房, 以后都不再回村居住。

同时,不同年龄阶段的人对宅基地使用权流转的意愿不同。 一般而言,长者倾向于保留宅基地,而年纪轻者更愿意支持宅基地的流转。 这种分歧的出现,往往是由于中老年人长期居住于村中,形成了一种固有的生活习惯, 习惯了乡土社会环境和现有的一户一宅的居住方式;而且,在思想观念上,他们亦呈现出于年轻人不同的情绪。 年长者更看重乡村社会的邻里关系和家族延续、 认为宅基地作为家的载体是不能任意出卖改变的。 与此不同的是,村中年轻人希望自己的宅基地能够流转起来,为他们带来一定的经济效益。 绝大多数年轻人希望自己的宅基地能够进行抵押,以获得资金;同时,通过宅基地的流转和置换,改善现有的居住条件,因此更不会主动归还宅基地。

四、集体建设用地流转过程中利益分配的现状

(一)公权力过分地扮演了主导角色

在集体建设用地流转过程中,政府应当扮演的是辅助性的角色。 而现实是,政府在具体的土地规划过程中,不平等地将农民所拥有使用权的土地进行了规划,进而向农民进行土地征收,虽然法律规定流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则,但在现实中,政府以公权力凌驾于私权力之上的强制方法进行征收,让农民不得已交出自己手中的土地, 这更多的是强制力驱使,而不是出于农民自身的意愿。 在这个过程中, 农民无法与政府进行平等的协商一致, 过多的原因是由于政府的强制措施,导致农民不得不把手中的土地交予政府,而土地补偿金的具体数额往往也没法使农民得到满足。

(二)农民在流转过程的利益分配中所占的弱势地位

拥有土地的农民作为具体个人, 在政府进行土地征收的时候往往自己的利益得不到满足。 在我们的调查研究过程中,我们发现,农民对于自己土地的出让原因有一大部分选择了政府的无偿征收, 在这个问题上,一方面有农民的对政府的个人主观的不满状态,更多的是处于弱势地位的农民, 对自己的土地无法真正得到合理的流转以及流转过程中补偿金的无法满足所产生的不满情绪。

(三)征用补偿金的非市场性

在我国《土地管理法》中规定“第四十七条征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。 征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。 ”由此可见土地征用补偿金是一个政策性的补偿,其补偿手段是参考之前的年产值,而对于在此土地上之后进行的各项活动所产生的收益一概不论, 而许多情况是之后的收益远远超出征用补偿金的几倍甚至几十倍几百倍。 除此之外,政府通过政策性补偿金强制确认补偿金额的数目, 最大的协商范围也仅仅是在这年产值的六到十倍之间,农民无法与证收方进行必要的协商,这实际上侵犯了农民的合法权益。

(四)农民对利益分配的具体满意度不高

现状用地 篇8

湖南省安化县属于武陵山区, 受地形因素影响较大, 集中布局与分散布局类型相互交错, 农村居民点大多依势而建, 大部分居民点沿河、沿路呈带状集中分布, 山地地势落差较大, 经济发展水平不高地区, 农村居民点大多以星点式布局。近年来, 一些进城务工、经济条件显著改善的农民返乡后, 不少搬迁到公路边建房, 而且相互不愿相邻而建, 故单家独院有增加的趋势[1]。这类分散的独立小院不仅土地利用率低, 而且占用的多数是道路沿线较平坦的优质土地, 浪费了大量的土地资源。

2012年底, 安化县建设用地总面积15 553.56 hm2, 其中农村居民点用地总规模11 623.23 hm2, 占建设用地总量74.73%, 人均农村居民点用地157.16 m2, 超过“村镇人均建设用地指标最大允许调整值为150 m2”标准, 人均占地偏大。由此表明, 安化县农村居民点用地节约集约程度相对较低, 因为安化农村人口较多, 所以农村居民点整治潜力较大[2]。安化县各乡镇农村居民点规模和人均用地情况如表1。

2 安化县农村居民点整理潜力分析

农村居民点整治潜力主要是指通过对现有农村居民点改造、迁村并点等, 可增加的耕地及其它农用地面积。本着节约集约用地的原则, 采取潜力累加法, 结合实地走访调查, 测算全县农村居民点用地整治的现实潜力。该方法测算思路为:分别测算规划期间农民新建房的节约用地面积、农民拆房带来的用地净减面积、城镇及工矿用地扩张占用农村居民点用地面积, 将三者累加即为规划期间的农村居民点用地整治可节约潜力[3]。

2.1农民新建房节地潜力测算

2.2 农村人口迁移节地潜力测算

2.3 城镇建设占用农村居民点节地潜力测算

依据安化县各乡镇土地利用总体规划 (2006-2020) 中的城镇工矿新增建设用地规模, 以及城镇工矿建设占用农村居民点比例, 分析确定各乡镇城镇工矿建设用地扩张占用的农村居民点用地面积。

按照以上测算思路与方法, 计算得出全县农村建设用地整治现实可节约用地970.81 hm2, 各乡镇的农村居民点整治现实可节约用地情况见表2。

3 安化县农村居民点整治潜力评价

3.1 评价方法

将各乡镇农村居民点用地整治潜力按大小进行排序, 并绘制散点图 (图1) 。根据潜力散点图分布规律及折线突变点, 确定安化县各乡镇潜力分级等级。S>50 hm2为农村居民点整治Ⅰ级潜力区;30<S≤50 hm2为农村居民点整治Ⅱ级潜力区;10<S≤30 hm2为农村居民点整治Ⅲ级潜力区;0<S≤10 hm2为Ⅳ级潜力区。

3.2 评价结果

根据上述评价方法, 安化县Ⅰ级农村居民点整理潜力区295.03 hm2, 占全县农村居民点用地整理区土地总面积的38.27%, 主要分布在东坪镇、平口镇、大福镇和羊角塘镇。

Ⅱ级农村居民点整理潜力区总面积为272.43 hm2, 占全县农村居民点用地整理区土地总面积的35.34%, 主要分布在马路镇、梅城镇、烟溪镇、江南镇、清塘铺镇和仙溪镇。

Ⅲ级农村居民点整理潜力区总面积为180.27 hm2, 占全县农村居民点用地整理区土地总面积的23.39%, 主要分布在柘溪镇、长塘镇、小淹镇、冷市镇、龙塘乡、奎溪镇、滔溪镇、乐安镇和渠江镇。

Ⅳ级农村居民点整理潜力区总面积为23.09 hm2, 占全县农村居民点用地整理区土地总面积的2.96%, 主要分布在古楼乡、南金乡、田庄乡和高明乡。

4 安化县农村居民点整治措施

4.1 加强村镇建设规划管理

村镇规划是指导村镇建设的依据, 是调控农村居民点合理用地和节约用地的手段。安化县新的村镇规划应严格控制各项建设用地, 特别是宅基地建设用地, 把人均宅基地用地指标控制在比较合理的水平[5]。人均建设用地在120 m2以上的村镇, 应冻结新增宅基地的审批, 其新增人口用地一律从改造挖潜中解决。

4.2 建立农村宅基地经济约束机制

实行村镇用地的有偿使用, 收取农村宅基地超占费, 是制止农村居民点外延扩张, 促使农村居民点内涵挖潜改造, 以经济手段强化农宅管理的一种有效办法。

4.3 做好农村居民点存量土地挖潜工作

首先在村镇规划的基础上, 搞好村庄整治, 村庄整治的重点要放在“空心村”的整治上。实践证明, 这样做不仅可以极大地改变村容村貌, 而且可以节约大量耕地, 防止村庄外延扩张。其次, 应积极创造条件, 迁移、缩并部分村庄, 将经济条件差、自然条件恶劣的旧村庄迁移、缩并至条件较好、内部空闲地较多的村庄。最后, 对人均用地面积超标的村庄, 严格禁止其外延扩张[6]。

参考文献

[1]刘彦随, 刘玉.中国农村空心化问题的进展与展望[J].地理研究.2010 29 (1) .

[2]刘玉, 吴丹农村居民点用地整治潜力测算研究——以广东省五华县为例[J].人文地理, 2015, 141 (1) .

[3]宋伟, 陈百明.中国农村居民点整理潜力研究综述[J].经济地理, 2010, 30 (11) .

[4]纪广伟, 李英.农村居民点土地整治潜力研究——以烟台市牟平区为例[J].山东农业大学学报:自然科学版, 2011, 42 (4) .

[5]朱哲, 贾正雷.农村居民点土地整治潜力评价研究——以高州市为例.安徽农业科学, 2014, 42 (21) .

现状用地 篇9

根据《地质灾害危险性评估技术要求(试行)》的规定[1],地质灾害危险性评估的灾种主要包括:崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的地质灾害,同时规定将地质环境条件复杂程度划分为复杂、中等、简单,如表1。

根据评估区及其附近地质环境条件,结合野外调查资料,对评估区内上述灾种发生地质环境条件和可能性简要分析如下。

1.1 滑坡

评估区内岩体完整性较好,虽节理裂隙较发育,但其连续性较差,不具备产生滑坡的滑动面,也未发现稳定的连续性较好的软弱夹层,因此,产生滑坡的内在因素不充分,产生滑坡的可能性小。

1.2 泥石流

评估区及其附近山体经过绿化处理,植被生长良好,破损山体均进行护坡处理,场区内堆积了大量的渣石土,面积较大,堆积高度最高约20m。其中B6地块范围外南部堆积大量松散的渣石土;B8周边范围内北部和东部有大量渣石土。但评估区夏季时有暴雨发生,但地表水流分散,产生强大汇集水流动力的条件弱。从目前的地质环境现状来看,产生泥石流的地质环境条件不充分。

1.3 崩塌

拟建场区出露地层为奥陶纪石灰岩,节理、裂隙发育一般;第四系为山前残、坡积物形成的土体,局部由于人为形成的较为陡的边坡。目前主要陡坡主要分布在B6地块的东部,B8地块的西部,这些边坡岩体稳定性较好、裂隙发育一般,现状条件下未形成产生崩塌的危岩体,同时距离拟建建筑物较远。所以评估区发生崩塌灾害的可能性小。

1.4 地面塌陷

主要有采空塌陷和岩溶塌陷两种类型,人类活动对它的形成和发展起重要作用。

(1)采空塌陷。据调查资料,评估区内基岩岩性为灰岩,不存在地下采空区。目前未发现具有开发利用价值的矿产资源,依据《济南市矿产资源总体规划》(2006-2015)[2],评估区处于禁止开采区内,因此,评估区发生采空塌陷地质灾害的条件不充分。

(2)岩溶塌陷。评估区内下伏奥陶系石灰岩。主要的地下水类型为岩溶裂隙水。第四系覆盖层厚度一般小于10m,第四系土层内无孔隙潜水分布。据场区附近调查,岩溶地下水埋深较深,水位埋深一般大于60m,其水位主要受大气降水控制。建设场地灰岩节理、裂隙发育一般,据场区调查岩溶率小,根据资料分析,具有产生岩溶塌陷的可能性。

1.5 地裂缝

评估区地表无膨胀土分布,据查阅有关资料证实,历史上未发生过地裂缝地质灾害,评估区地震动峰值加速度为0.05g,属于地壳稳定区;评估区内构造活动不发育,因此,评估区产生地裂缝的地质环境条件不充分。

1.6 地面沉降

评估区内第四系松散层厚度小于10m,无良好的含水层,根据评估区工程地质勘察资料未见第四系孔隙水,且该区均为自来水管网供水。因此,评估区不具备形成地面沉降的地质环境条件。

2 地质灾害危险性现状评估

根据对评估区的地质灾害类型发育特征,认为评估区内基本不具备崩塌、滑坡、泥石流、采空塌陷、地面沉降、地裂缝的地质条件。因此,本次评估的地质灾害类型为岩溶塌陷。评估区现状条件下未发生岩溶塌陷,以往史料也无岩溶塌陷发生及其活动遗迹记载。因此,岩溶塌陷地质灾害危险性现状评估小。

3 结束语

评估区具备产生岩溶塌陷地质灾害的地质环境条件。但到目前为止,尚未发生岩溶塌陷地质灾害,现状评估岩溶塌陷地质灾害危险性为小。

参考文献

[1]中华人民共和国国土资源部.国土资源部关于加强地质灾害危险性评估工作的通知及其附件1-地质灾害危险性评估技术要求(试行)[Z].2004.

项目用地与生态用地的协调发展 篇10

当前项目用地与生态用地出现一些矛盾和冲突, 各地区十分重视上项目搞建设, 而对生态建设有所忽视;甚至有些污染项目影响到生态的发展、环境保护。如何解决这一问题是摆在我们面前的一个新课题, 让矛盾与冲突转变成友好型发展, 协调发展、相互促进、相得益彰, 使项目建设用地与生态建设用地共同发展。

2 项目用地与生态用地的关系

项目用地是指以政府为主导, 以满足公共、企业、公司等用地需求, 以发展本地区经济为目的的投资项目用地。生态用地是指生产性用地和建设性用地以外, 以提供环境调节和生物保育等生态服务功能为主要用途, 对维持区域生态平衡和持续发展具有重要作用的土地利用类型。其中, 环境调节功能主要是指气体调节、气候调节、水文调节、土壤调节与控制、干扰调节等, 生物保育功能主要是指为人类之外的其他生物提供栖息地、丰富的基因库、生物防治等功能。那么生态用地包括广泛分布于城市或者郊区的森林、草地、沼泽、水域、湿地等一切生态功能显著的土地利用类型。

二者是对立统一的, 是矛盾的2个方面, 项目用地越多, 生态用地越少;反之, 生态用地越多, 项目用地越少。如何让二者成为相互促进, 相互发展的和谐关系, 是今后经济健康发展, 生态环境美好的关键所在, 只有这样才能真正达到全面、协调和可持续发展。

3 项目用地与生态用地的协调发展

(1) 严格执行土地利用总体规划, 落实项目用地与生态用地等各业用地。决不能只顾项目用地, 而轻视生态与环保;决不能只顾经济发展, 而忽视全面、协调和可持续发展, GDP指数;反之亦然。上项目搞建设是发展的需要。邓小平曾经指出:“发展才是硬道理”, 上项目搞建设要坚持科学发展观, 又好又快健康地发展。

(2) 上项目要坚持节能减排的新观念。要有社会效益, 经济效益, 环保效益, 生态效益俱佳的项目, 才能占地上项目。所以要搞好科学的评估和考证, 并严格执行“国土资源部、国家发展和改革委员会关于发布实施《限制用地项目目录 (2006年本) 》和《禁止用地项目目录 (2006年本) 》的通知、国土资发[2006]296号”, 对耗能高, 污染重的项目坚决取剔;鼓励低能耗低污染的项目上马。

(3) 让项目生产的弃料变成生态用地的肥料, 兼顾项目用地与生态用地的共同发展。阜新区在靠近林地的适宜地块建起了农牧业项目, 如养鸡厂、养猪厂、鱼塘等;农户还建起了沼气池。既发展了经济, 增加了农民收入, 改善了农民生活;又为林业、农业等生态用地提供了肥料, 增加了土地的有机质含量, 提高了地力, 促进了生态用地的发展。

(4) 林地周围适当增加生态用地面积, 以促进生态用地的连片发展。阜新区生态用地以林地为主, 林地总面积1 235hm2, 是三北生态防护林的重要组成部分。阜新区为了生态用地的发展, 采取每年春秋两季加大植树造林力度, 浇水植树, 以保证成活率;在靠进林地的适宜地块建果园43hm2, 以增加生态用地面积;建生态农业, 增加水浇地面积, 有利于促进生态用地的发展;建起了国家矿山公园、塔山风景区等旅游区, 旅游区内栽植大量风景树, 同样起到了防风固沙的作用, 既美化了环境, 又保护了生态;促进了生态用地的连片发展。

(5) 项目效益与生态效益的相互促进, 相得益彰。项目投产后产生的效益, 不仅使本地区经济得到了发展, 人们生活水平有了提高;而且有可活动资金投入到生态建设中, 有利于促进了生态用地的发展。美好的生态环境, 不仅改善了人们的居住条件, 提高了人们的生存质量达到了人与自然的和谐而且优美的生态环境, 有利于招商引资, 能够促进经济的发展, 这是生态产生的效益。所以, 二者是相辅相成, 相互促进, 相得益彰。

4 结语

只有项目用地与生态用地达到协调发展, 和谐发展, 它们产生的效益, 才能相互促进, 共同发展, 真正达到人与自然的和谐;只有项目用地与生态用地的协调、和谐、友谊、健康的发展, 才能促进各项事业的全面发展协调发展和可持续发展

参考文献

[1]国土资源部.中华人民共和国土地管理法[R].北京:国土资源部, 1998.

[2]国家林业局.中华人民共和国森林法[R].北京:国家林业局, 1998.

[3]环境保护部.中华人民共和国环境保护法[R].北京:环境保护部, 1989.

[4]阜新市土地利用总体规划修编办公室.阜新市土地利用总体规划[R].阜新:阜新市土地利用总体规划修编办公室, 2010.