生态补偿（精选十篇）
生态补偿 篇1
矿产资源生态补偿是生态补偿理论在矿产资源保护中的运用, 是指因矿山企业开采利用矿产资源的行为, 给矿区周围的自然资源造成破坏、生态环境造成污染、矿业城市丧失可持续发展机会而进行的治理、恢复、校正所给予的资金扶持、财政补贴、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称[1]。具体包括三方面内容:
(1) 因矿产资源的合法开采而给矿产资源重复利用造成的破坏, 由矿山企业对国家矿产资源的所有权人作的补偿;
(2) 因矿产资源的合法开采而给周围环境造成的污染破坏, 由矿山企业对矿区居民作的补偿;
(3) 因矿产资源的不适度开采而给矿产资源永续利用造成的破坏, 由矿山企业对“后代人”作的补偿;
矿产资源开发在推动地方经济发展的同时, 也不断地改变和影响周围的环境。由于环境保护法和环境保护机制的尚不明确, 矿产资源开采者和经营者没能主动对开采造成的破坏进行修复和治理, 矿区人民也因资源开发导致的土地沉陷和水质的恶化而加剧生活或生产的发展机会成本, 因此完善矿产资源生态补偿机制不仅迫切, 而且必要。
2 矿产资源开发综合治理的相关法规、政策
2.1 矿产资源生态补偿相关法规、政策
多年来, 国家十分重视建立完善有关矿山资源综合利用和环境治理的相关规定及法律法规。为此国务院颁布了《矿产资源法》、《生态环境保护纲要》、《环境保护法》、《土地复垦规定》及《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的通知及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等文件。
1996年8月, 《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条规定:“开采矿产资源, 必须遵守有关环境保护的法律规定, 防止污染环境。开采矿产资源, 应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的, 矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的, 应当负责赔偿, 并采取必要的补救措施”。
1996年8月, 《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出, 要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。
2000年国务院颁布《生态环境保护纲要》和2003年颁布的促进西部开发建设的重要政策文件都明确提出要建立我国的生态保护补偿机制。纲要指出:“坚持谁开发谁保护, 谁破坏谁恢复, 谁使用谁付费制度。要明确生态环境保护的权、责、利, 充分运用法律、经济、行政和技术手段保护生态环境。”通过建立生态环境补偿费制度, 为生态建设和生态保护筹集到充足的资金, 以促进我国生态保护产业的进一步发展。
2005年8月, 《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》提出探索建立矿山生态环境恢复机制, 要求地方各级人民政府应对本地矿区生态环境进行监督管理, 明确治理责任, 保证治理资金和治理措施落实到位。新建和已投产生产矿山企业要制订矿山生态环境保护与综合治理方案, 报经主管部门审批后实施。对废弃矿山和老矿山的生态环境恢复与治理, 按照“谁投资、谁受益”的原则, 积极探索通过市场机制多渠道融资方式, 加快治理与恢复的进程。财政部、国土资源部等部门应尽快制订矿山生态环境恢复的经济政策, 积极推进矿山生态环境, 恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制。
自20世纪90年代起, 环保总局己开始推动生态补偿机制方面的研究和实践探索, 先后在河北、辽宁等省 (区) 的685个县 (单位) 和24个国家级自然保护区开展了征收生态环境补偿费的试点。2005年以来先后配合国家发展改革委研究制订了煤矿开采的生态环境补偿政策, 联合财政部、国土资源部制定《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》, 开展了“中国生态补偿机制与政策研究”, 提出了建立生态补偿机制框架的政策建议。
2007年9月, 为推动建立生态补偿机制, 完善环境经济政策, 促进生态环境保护, 环保总局印发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。指导意见提出, 将在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等4个领域, 开展生态补偿试点, 从而推动生态补偿机制的建立。进一步改进和完善以后由国务院颁发的文件决定, 明确的提出了“谁开发、谁保护, 谁破坏、谁恢复, 谁受益、谁补偿, 谁污染、谁付费”的生态补偿原则, 这是环保总局首次对开展生态补偿试点发布指导性文件。环保总局局长周生贤表示, 将通过试点工作, 建立重点领域生态补偿标准体系, 探索多样化的生态补偿模式, 推动相关生态补偿政策法规的制定和完善, 为全面建立生态补偿机制奠定基础。
2.2 我国矿区生态补偿机制现状
在国家政策法规的指引下, 云南、江苏、福建、广西、内蒙、陕西、贵州等省纷纷颁布实施了矿山生态环境保护的地方性法规。1983年至2005年, 全国17个地方已不同程度地开展生态费征收工作, 并分别制定了相关管理办法。
1983年, 云南省以昆阳磷矿为试点, 对每吨矿石征收0.3元, 用于开采区植被及其它生态环境破坏的恢复费用, 取得了良好效果。
1989年江苏省人民政府制定并实施了《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》, 规定对集体矿山和个体采矿业开始征收矿产资源费和环境整治资金, 征收标准为销售收入的2%~4%, 并规定由环保部门管理和征收[2]。
1990年1月2日起, 福建省对煤矿征收生态环境保护费, 标准为每吨煤0.5元。
1992年, 广西壮族自治区政府发布《广西壮族自治区集体矿山企业和个体采矿、选矿环境管理办法》, 对采选矿产和煤炭征收排污费 (实质为生态补偿费) , 标准为销售收入的5%~7%。
1993年, 国务院批准在内蒙包头和晋陕蒙接壤地区的能源基地实行生态环境补偿费政策, 从而开始了较大范围的生态补偿试点工作, 神华集团以每吨煤0.45元作为环境保护费, 同时神华集团神东分公司争取国家补助每年2000万元, 共计10年用于矿区生态重建。
1997年1月陕西省颁布《陕西榆林、铜川地区征收生态环境补偿费管理办法》, 规定对在该地区从事资源开发, 利用矿产品进行加工生产及向省外运输能源的一些单位和个人须按月缴纳生态环境补偿费。
1999年贵州省从每吨煤炭中收取5元用于植被恢复。
以上等省份颁布和修订了矿山环境管理办法, 并明确了建立与完善矿山环境评价和矿山修复保证金制度。此外, 2004年辽宁省等地方还在严格执行环境影响评价的基础上, 对矿山闭坑实行环境保护验收和生态审计。地方政府的这些政策在很大程度上促进了矿山生态环境的修复治理, 但由于我国尚未健全完善矿产资源生态补偿机制, 迫使地方的生态修复治理工作缺少相关的法律依据和科学政策的指引, 还存在以下问题:
(1) 矿区生态补偿收费的缺乏严格法律依据, 导致对各利益相关者的权利义务责任界定、对补偿内容、方式和标准规定不明确。补偿是多个利益相关者之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程, 实施补偿首先要明确各利益主体之间的身份和角色, 并明确其相应的权利、义务和责任内容。目前涉及生态保护和生态建设的法律法规, 都没有对利益主体做出明确的界定和规定, 对其在生态环境方面具体拥有的那些权利和必须承担的那些责任仅限于原则性的规定, 强制性补偿要求少而自愿补偿要求多, 导致各利益相关者无从根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系。
(2) 一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位。《中华人民共和国矿产资源法》尽管规定了“矿产资源开发必须按国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”, 并明确要求矿产资源开发应该保护环境、帮助当地人民改善生产生活方式, 对废弃矿区进行复垦和恢复, 但在财政部和国土资源部联合发布的《矿产资源补偿费使用管理办法》 (财建[2001]809号) 中却没有将矿区复垦和矿区人们生产生活补偿列入矿产资源费的使用项目。
(3) 现行的财税政策不完善, 在一定程度上限制了生态补偿机制的建立。例如, 我国现行的资源税政策, 计税依据是销售量或自用量, 而不是开采量, 客观上鼓励了企业对资源的滥采滥用, 造成了资源和生态环境的破坏[3], 从而更加加剧对矿区居民生活的影响。
3 矿区生态补偿的实现形式
矿山企业在开采矿藏、享受矿产资源带来的经济利益的同时, 侵犯了周围居民的环境权益和可持续发展。对这种外部不经济效应的治理成本应当内化为企业的生产成本, 让污染制造者为经济行为的不经济性“买单”, 促使矿产品价格体现生态环境的价值。因此矿区生态补偿机制的实现形式包括:
(1) 矿区生态补偿机制的补偿方式应多样化
补偿方式多样化的必要条件是补偿方式尽可能地繁多、丰富多彩, 不同的补偿方式尽可能自由组合, 形成众多的新补偿方式;国内外的生态补偿制度实践, 曾创造了纷繁多样的生态补偿形式, 归纳起来, 可有如下五大类:资金补偿、政策补偿、实物补偿、项目补偿、智力技术补偿[4]。
资金补偿是最为常见, 最为直接的补偿形式, 它又可以表现为多种形式, 例如:补偿金或补助金、税费优惠、低息或贴息信贷优惠、补贴和转移支付等。政策补偿是中央政会补偿, 受补偿者以利用这种政策优惠而受益的方式得到补偿。例如制定优惠的环境保护产业政策、土地产权政策、清洁能源开发政策等。这种利用制度资源和政策资源实施补偿的方式是一种非常重要的方式, 特别是在补偿者资金十分贫乏, 经济比较薄弱的情况下, 这种方法更为切实有效。实物补偿是运用物质和其他生产生活要素所进行的补偿, 这种补偿可以提高这些实物的利用效率, 使在别处闲置的物质在民族地区得到充分利用。项目补偿是指通过在矿区周围投资举办重大生态保护和建设项目, 以减轻当地财政压力的方式实现的补偿方式。智力补偿是指免费或以优惠的形式为受偿地区提供技术咨询、技术指导等援助、为受偿地区培养培训技术和管理人才、输送各种急需知识和人才, 以提高受偿者生产管理水平和各种技术能力。
通过补偿方式的多样化, 大大增加补偿的针对性和有效性, 能强有力地刺激补偿的供给和补偿的需求, 促进补偿供给与补偿需求良性动态关系的形成和维持。
(2) 矿区生态补偿的长效机制应当是造血式补偿形式
从补偿形式效果的短期与长期来看, 上述生态补偿的形式可以相对地被分为两种类型:一种是输血式补偿形式, 即资金补偿、实物补偿;另一种是造血式补偿形式, 即政策补偿、项目补偿和智力技术补偿。从现实来看, 我国矿区的生态补偿主要是通过国家的财政支付形式实现的。所以, 许多人认为, 生态补偿应当以资金补偿为主, 例如, 生态补偿的方式既可以是金钱也可以是实物、人力、技术等, 但应以金钱补偿为主[5]。但是输血型生态补偿机制无法解决发展权补偿的问题, 无法解决生态保护和建设投入上的自我积累、自我发展的问题以及补偿额度难以量化的问题。所以, 从长远看, 矿区的生态补偿形式选择还是应以后一种方式为主。只有如此, 才能使环境资源保护区的受补偿者充分发挥其发展经济的潜能、积极性和主观能动性, 形成造血机能与自我发展机制, 使外部补偿转化为自我积累和自我发展的能力, 最大限度地解决经济发展潜能的激活和环境资源保护之间的矛盾, 实现可持续发展。
4 结论与建议
矿产资源开发所带来的环境问题表面上看是环境污染与生态破坏问题, 但其背后则是长期以来“产品高价、资源低价、环境无价”的错误思想导致的资源开发过程中环境损坏的外部成本没有计入生产成本, 资源开发过程中企业与地方利益的不均衡、资源开发与环境保护的责任主体不一致等多种矛盾的综合体现。对于矿产资源开发的生态补偿, 也不仅仅是对生态破坏所带来的损失进行赔偿, 而是要通过生态补偿机制这项制度的建立, 确立一种相对稳定的生态保护和恢复的资金渠道, 进而体现环境风险与责任共担的原则。尤其是在偏远、贫困的农村山区, 矿区生态补偿的形式应多样化, 它可以是金钱、食物、基础设施方面的补助, 也可以是技术培训、提供就业、信息、赋权、贷款等方面。从国外的经验来看, 有时候金钱的补助形式未必是最好的, 农户时常更重视获得技术培训、贷款、赋权等。在生态补偿实施过程中, 应根据实际情况, 结合当地老百姓的需求探索出最恰当的生态补偿形式, 既有利于生态补偿顺利进行, 又能调动老百姓的积极性。
摘要：从矿产资源补偿机制的有关理论入手, 在分析了中国矿产资源补偿机制的现状及其存在的主要问题的基础上, 分析矿区生态补偿的社会补偿形式应具有多元化的特征和造血式补偿形式, 完善矿产生态补偿机制的建议。
关键词：生态补偿,矿区,社会补偿
参考文献
[1]闫磊.矿产资源生态补偿制度探究[C].中国环境科学学会学术年会优秀论文集 (2008) , 2008.
[2]庄国泰, 高鹏.中国生态环境补偿费的理论与实践[J].中国环境科学, 1995 (6) .
[3]姚明宽.建立生态补偿机制的对策[J].中国科技投资, 2006 (8) :50-51.
[4]洪尚群, 吴晓青等.补偿途径和方式多样化是生态补偿基础和保障[J].环境科学与技术, 2001, 24:40-42.
生态补偿试水 篇2
绿色GDP报告展示了神农架巨额的绿色财富，然而为了保护生态，自然资源却不能进行充分开发利用。
一边是长期的富裕，人均绿色GDP30万元；一边是现实的贫穷，人均GDP只有全省平均水平的57％，属国家级贫困县。现在，神农架富饶又贫困的怪圈正在被破解。
据神农架林区政府消息，湖北省政府决定，从2009年起将神农架林区作为首个省级生态补偿试点单位，并为林区增加1万亩退耕还林指标，并按每年每亩500元标准予以补助，列入省财政预算。经测算，这一补偿的含金量在1000万元以上。
基础生态正有望成为支柱财源。
曾经的绿色GDP
2005年8月，神农架成为全国绿色GDP首批核算的试点地区之一。在绿色GDP报告面世无期的形势下，神农架却于今年下半年发布了绿色责任蓝皮书。
据神农架林区政府介绍，神农架克服各种技术难题进行绿色GDP核算。对有形的自然资源采用现实收益的标准来核算，而对无形的生态价值，神农架则采用多种方法：森林涵养水源的价值采用影子工程法，计算同等蓄水功能水池的工程造价；旅游价值采用旅行费用法，以游客抽样调查为基础进行测算；生物多样性价值则采用面晤、电话采访和邮件调查三种途径，进行支付意愿调查法进行评价。
绿色GDP报告展示了一个立体的神农架，其绿色财富是物质财富的4.6倍，人均30万元，大约是全国人均GDP的30倍。然而，为了保护生态，神农架的自然资源不能进行充分开发利用，经济社会发展滞后，2007年神农架人均GDP只有全省平均水平的57％，属国家级贫困县。
生态补偿规划
神农架林区政府认为，生态补偿体现了一种社会公平原则，可以在一定程度上弥补为保护生态而失去的机会成本。
按照省长李鸿忠提出的“低水平起步”原则，神农架林区将结合实际情况采取“模糊决策，讲究实效”的办法推进生态功能区公共财政补偿机制的建立，在试点方案中坚持三个原则：补基本的原则，是成本补偿而非价值补偿；保公平的原则，做到区域公平而非区域交易；重增量的原则，即动态补偿而非政府赎买。
按照实效原则，神农架林区政府将试点主要政策定为：公共财政政策、税费调节政策、项目扶持政策、产业发展政策、对口支援政策，由此逐步建立公平公正、权责一致的生态补偿机制，促进林区经济发展、社会进步、生态保护三者有机结合。
公共财政，直补机会成本
首先，增加激励性转移支付。对林区一般预算收入增长激励性转移支付和工商四税增长激励性转移支付，分别以林区2005年～2007年一般预算收入和工商四税激励性转移支付三年平均水平188.3万元和104.3万元为基数，按全省当年财政一般预算收入和工商四税平均增幅递增。
再者，增加结算转移支付补助。继续实施对林区天保工程、退耕还林还草影响地方财政减收转移支付补助，并作为长期政策执行。补助标准分别以2001年核定的701万元和90万元为基数，按全省当年财政收入平均增幅递增。
另外，加大财政专项转移支付。建立城乡一体化社会保障体系，全面实施林区生态公益林补偿，设立生态保护管护专项，加强保护能力建设，实施林区污水、垃圾处理设施运行费补贴，增加政策性转移支付资金，实施农作物兽灾补助。
税费调节，扩容补偿资金
“神农架生态补偿专项”正在设立：将林区收取的资源性非税收入省级分成部分全部留存林区设立生态补偿专项，用于林区水土保持、地质灾害治理等方面。
同时，提高资源性税收标准；除此，还要提高林区现行资源税率，扩大资源税征收范围，增强资源有偿使用效率，促进地方经济发展；另外，对企业在神农架投资发展环保、生态型建设项目的实行税收减免等优惠政策；合理增加林区环境容量指标，支持林区资源使(取)用权、排污权交易等市场化运作，积极探索市场化生态补偿模式。
项目扶持，减少生态干预
第一，继续实施退耕还林。新增退耕还林面积4.5万亩。对林区2008年新增的退耕还林1万亩，在执行国家现有政策基础上，另外由省财政每亩补贴300元。
第二，加大城镇和景区环保基础设施建设力度。支持神农架尚未建立污水、垃圾处理设施的城镇和景区，加大环保基础设施建设的力度。力争用2－3年的时间，优先在神农架建设一批生活污水和垃圾处理示范工程，增强林区广泛保护、深度保护的能力。
第三、继续实施生态移民搬迁工程。比照西部开发政策人均5000元的标准设置林区生态移民搬迁补助费，三年内完成剩余1250户、5000人搬迁。对移民小区建设中省收取的有关规费给予全免，所需用地予以重点保证，对移民下山后将原宅基地改为农林用地的，可享受退宅还耕(林)政策。同时，加大搬迁农民的转移就业培训工作，基本实现宜搬则搬、异地致富、原地恢复的目标。
第四、免除林区世界银行贷款“森林资源发展与保护项目”债务。免除林区“森林资源发展与保护项目”贷款本金利息(2000年至2008年利息)1104.4万元。
第五、加大生态项目建设。对林区重大生态建设项目和基础设施建设项目，其投资主要由财政性建设资金、其他专项建设资金、银行贷款和利用外资解决，取消地方配套，不留资金缺口。
生态补偿体现了一种社会公平原则，可以在一定程度上弥补为保护生态而失去的发展机会成本。
引导产业，实现持续发展
支持林区“旅农林”生态经济产业链和“矿电化”循环经济产业链建设。支持神农架利用资源优势异地发展，实行6:4税收分成政策，从体制上、政策上为林区招商引资、异地开发给予支持，为林区异地发展创造有利条件，减轻区内资源环境压力，增强神农架区内保护、区外发展的能力。支持林区生态旅游发展，对林区境内酒店、餐饮等旅游行业用电按照居民用电价格执行。支持林区优势企业上市。
对口支援，补偿有的放矢
一方面，按照“谁受益、谁补偿”原则，实施三峡工程、南水北调中线工程对口帮扶林区计划。由三峡总公司、南水北调中线水源有限责任公司每年各安排资金300万元，并按全省当年财政收入增幅递增，支持林区经济社会发展，改善移民生产、生活条件，用于水污染防治、水土保持和水源区保护。
另一方面，实施医院、学校对口帮扶工程。由省大中城市支医、支教等形式。对林区实行对口帮扶，帮助培训林区卫生、
教育人才，提高林区医疗卫生和教育水平。
考核评价，强化责任推动
对神农架林区实行特殊的党政领导干部政绩考核办法，将资源保护、生态建设和环境质量、民生改善纳入林区经济社会发展评价体系，作为衡量林区经济社会发展水平的重要指标和林区干部考核主要依据。对神农架的财政收入增长幅度、固定资产投资、出口创汇等指标在纳入全省考核时作为特殊情况对待。
抓住契机，扩大保护成果
对于此次省级生态补偿试点的契机，神农架党委政策研究室杨峰主任说，在省1万亩的退耕还林补偿的基础上，林区还将认真组织好公路沿线和景点景区的退耕还林工程，确保工程质量。此外，杨峰还表示，林区将全面推进“旅农林”生态经济产业链建设，不断加大林业科研的力度，切实巩固退耕还林和天保工程成果。
一系列的先行政策，将令神农架的未来充满期待：从绿色GDP核算试点，再到生态补偿演绎，最终实现生态强县富民。而业内专家则称，更重要的是，神农架应把生态补偿与当地的产业结构转型发展结合起来。神农架完全可以依靠其自身的资源优势，借助生态补偿政策，发展制药、生态旅游业、农产品深加工、科考服务业，以及其他对环境要求较高的技术密集型产业，形成绿色GDP下新的发展模式。
依靠自身资源优势，借助生态补偿政策，神农架将实现绿色GDP下的新发展模式。生态补偿试水
刘彦
神农架，坐拥生态财富却守候现实清贫，绿色GDP核算让神农架看清了手中的绿色财富，而生态补偿试点则将助力神农架走出清贫困惑。
绿色GDP报告展示了神农架巨额的绿色财富，然而为了保护生态，自然资源却不能进行充分开发利用。
一边是长期的富裕，人均绿色GDP30万元；一边是现实的贫穷，人均GDP只有全省平均水平的57％，属国家级贫困县。现在，神农架富饶又贫困的怪圈正在被破解。
据神农架林区政府消息，湖北省政府决定，从2009年起将神农架林区作为首个省级生态补偿试点单位，并为林区增加1万亩退耕还林指标，并按每年每亩500元标准予以补助，列入省财政预算。经测算，这一补偿的含金量在1000万元以上。
基础生态正有望成为支柱财源。
曾经的绿色GDP
2005年8月，神农架成为全国绿色GDP首批核算的试点地区之一。在绿色GDP报告面世无期的形势下，神农架却于今年下半年发布了绿色责任蓝皮书。
据神农架林区政府介绍，神农架克服各种技术难题进行绿色GDP核算。对有形的自然资源采用现实收益的标准来核算，而对无形的生态价值，神农架则采用多种方法：森林涵养水源的价值采用影子工程法，计算同等蓄水功能水池的工程造价；旅游价值采用旅行费用法，以游客抽样调查为基础进行测算；生物多样性价值则采用面晤、电话采访和邮件调查三种途径，进行支付意愿调查法进行评价。
绿色GDP报告展示了一个立体的神农架，其绿色财富是物质财富的4.6倍，人均30万元，大约是全国人均GDP的30倍。然而，为了保护生态，神农架的自然资源不能进行充分开发利用，经济社会发展滞后，2007年神农架人均GDP只有全省平均水平的57％，属国家级贫困县。
生态补偿规划
神农架林区政府认为，生态补偿体现了一种社会公平原则，可以在一定程度上弥补为保护生态而失去的机会成本。
按照省长李鸿忠提出的“低水平起步”原则，神农架林区将结合实际情况采取“模糊决策，讲究实效”的办法推进生态功能区公共财政补偿机制的建立，在试点方案中坚持三个原则：补基本的原则，是成本补偿而非价值补偿；保公平的原则，做到区域公平而非区域交易；重增量的原则，即动态补偿而非政府赎买。
按照实效原则，神农架林区政府将试点主要政策定为：公共财政政策、税费调节政策、项目扶持政策、产业发展政策、对口支援政策，由此逐步建立公平公正、权责一致的生态补偿机制，促进林区经济发展、社会进步、生态保护三者有机结合。
公共财政，直补机会成本
首先，增加激励性转移支付。对林区一般预算收入增长激励性转移支付和工商四税增长激励性转移支付，分别以林区2005年～2007年一般预算收入和工商四税激励性转移支付三年平均水平188.3万元和104.3万元为基数，按全省当年财政一般预算收入和工商四税平均增幅递增。
再者，增加结算转移支付补助。继续实施对林区天保工程、退耕还林还草影响地方财政减收转移支付补助，并作为长期政策执行。补助标准分别以2001年核定的701万元和90万元为基数，按全省当年财政收入平均增幅递增。
另外，加大财政专项转移支付。建立城乡一体化社会保障体系，全面实施林区生态公益林补偿，设立生态保护管护专项，加强保护能力建设，实施林区污水、垃圾处理设施运行费补贴，增加政策性转移支付资金，实施农作物兽灾补助。
税费调节，扩容补偿资金
“神农架生态补偿专项”正在设立：将林区收取的资源性非税收入省级分成部分全部留存林区设立生态补偿专项，用于林区水土保持、地质灾害治理等方面。
同时，提高资源性税收标准；除此，还要提高林区现行资源税率，扩大资源税征收范围，增强资源有偿使用效率，促进地方经济发展；另外，对企业在神农架投资发展环保、生态型建设项目的实行税收减免等优惠政策；合理增加林区环境容量指标，支持林区资源使(取)用权、排污权交易等市场化运作，积极探索市场化生态补偿模式。
项目扶持，减少生态干预
第一，继续实施退耕还林。新增退耕还林面积4.5万亩。对林区2008年新增的退耕还林1万亩，在执行国家现有政策基础上，另外由省财政每亩补贴300元。
第二，加大城镇和景区环保基础设施建设力度。支持神农架尚未建立污水、垃圾处理设施的城镇和景区，加大环保基础设施建设的力度。力争用2－3年的时间，优先在神农架建设一批生活污水和垃圾处理示范工程，增强林区广泛保护、深度保护的能力。
第三、继续实施生态移民搬迁工程。比照西部开发政策人均5000元的标准设置林区生态移民搬迁补助费，三年内完成剩余1250户、5000人搬迁。对移民小区建设中省收取的有关规费给予全免，所需用地予以重点保证，对移民下山后将原宅基地改为农林用地的，可享受退宅还耕(林)政策。同时，加大搬迁农民的转移就业培训工作，基本实现宜搬则搬、异地致富、原地恢复的目标。
第四、免除林区世界银行贷款“森林资源发展与保护项目”债务。免除林区“森林资源发展与保护项目”贷款本金利息
(2000年至2008年利息)1104.4万元。
第五、加大生态项目建设。对林区重大生态建设项目和基础设施建设项目，其投资主要由财政性建设资金、其他专项建设资金、银行贷款和利用外资解决，取消地方配套，不留资金缺口。
生态补偿体现了一种社会公平原则，可以在一定程度上弥补为保护生态而失去的发展机会成本。
引导产业，实现持续发展
支持林区“旅农林”生态经济产业链和“矿电化”循环经济产业链建设。支持神农架利用资源优势异地发展，实行6:4税收分成政策，从体制上、政策上为林区招商引资、异地开发给予支持，为林区异地发展创造有利条件，减轻区内资源环境压力，增强神农架区内保护、区外发展的能力。支持林区生态旅游发展，对林区境内酒店、餐饮等旅游行业用电按照居民用电价格执行。支持林区优势企业上市。
对口支援，补偿有的放矢
一方面，按照“谁受益、谁补偿”原则，实施三峡工程、南水北调中线工程对口帮扶林区计划。由三峡总公司、南水北调中线水源有限责任公司每年各安排资金300万元，并按全省当年财政收入增幅递增，支持林区经济社会发展，改善移民生产、生活条件，用于水污染防治、水土保持和水源区保护。
另一方面，实施医院、学校对口帮扶工程。由省大中城市支医、支教等形式。对林区实行对口帮扶，帮助培训林区卫生、教育人才，提高林区医疗卫生和教育水平。
考核评价，强化责任推动
对神农架林区实行特殊的党政领导干部政绩考核办法，将资源保护、生态建设和环境质量、民生改善纳入林区经济社会发展评价体系，作为衡量林区经济社会发展水平的重要指标和林区干部考核主要依据。对神农架的财政收入增长幅度、固定资产投资、出口创汇等指标在纳入全省考核时作为特殊情况对待。
抓住契机，扩大保护成果
对于此次省级生态补偿试点的契机，神农架党委政策研究室杨峰主任说，在省1万亩的退耕还林补偿的基础上，林区还将认真组织好公路沿线和景点景区的退耕还林工程，确保工程质量。此外，杨峰还表示，林区将全面推进“旅农林”生态经济产业链建设，不断加大林业科研的力度，切实巩固退耕还林和天保工程成果。
一系列的先行政策，将令神农架的未来充满期待：从绿色GDP核算试点，再到生态补偿演绎，最终实现生态强县富民。而业内专家则称，更重要的是，神农架应把生态补偿与当地的产业结构转型发展结合起来。神农架完全可以依靠其自身的资源优势，借助生态补偿政策，发展制药、生态旅游业、农产品深加工、科考服务业，以及其他对环境要求较高的技术密集型产业，形成绿色GDP下新的发展模式。
西部生态环境的生态补偿分析 篇3
一、西部生态环境发展现状
西部生态环境作为一个区域完整性系统的存在是其经济系统和生态系统的耦合, 因此可以把约占全国国土面积71%的西部十二省的生态环境视为一个区域生态经济系统。区域生态经济系统的演替大概经历了原始型区域生态经济结构、掠夺性区域生态结构和协调性区域生态经济结构三种类型。而目前西部生态环境这一系统正在逐步转向积极地协调性区域生态经济系统。可以看出, 这个生态系统主要包括黄土高原区、西北干旱区、青藏高原寒区、长江中下游地区等地区, 其生态环境脆弱、复杂、矛盾突出, 水土流失、荒漠化、生态多样性减少等问题捉襟见肘。同时西部又是我国大江大河的发源地, 湖泊、湿地、草原、林地等生态区众多, 许多地方属于限制开发或禁止开发的生态区, 同时还存在诸多的自然灾害, 地震、泥石流等频发的地区。面对这些状况有必要通过一系列生态补偿与生态重建措施的补救实现西部生态经济系统的完整性和协调性。
一个区域生态经济系统主要受制于人口、环境、资源、科技四种要素, 西部生态经济系统具有丰富的矿产资源、较少的人口但同时面临着的环境的恶化和科技的不发达的现状, 从经济学的角度来讲, 四种要素作为一种资源具有资源的稀缺性, 也就决定着这些要素无法满足长期经济增长的需求, 所以需要建立一系列适合于协调性区域经济结构发展的科学的生态补偿机制来逐步克服资源环境带来的巨大机会主义成本。
西部生态环境作为中东部地区的生态屏障和全国资源开发的主要供应地, 特别是三江源等高原冰川地区对于区域涵养水源、保持水土和生物多样性的作用十分重要。三江源拥有丰富的自然与文化遗产, 是世界上最重要的生态区域之一, 并为中国和世界提供高价值的生态服务。其对区域气候变化甚至全球气候变化的影响突出, 主要表现在全球变暖、气候变化、极端天气和不可再生资源的合理利用的影响, 因此其重要性与生态地位不言而喻。
总之, 西部生态经济系统具有其明显的特殊性, 西部的生态环境不同于全国其他地区的生态环境, 其生态作用与影响范围较广, 西部生态补偿与生态修复并不能由西部独立完成。因此生态补偿的机制、模式和发展方向应因地制宜、合理规划、统筹全局, 避免出现照搬照抄的形式主义和生态环境继续恶化的后果。所以西部生态经济系统面临着局部改善、整体脆弱, 区域经济的健康、可持续发展受阻碍的现状。
二、西部生态补偿的现状及问题
1. 生态补偿的内涵
生态补偿是以保护生态系统功能、促进人与自然和谐为目的, 依据生态系统服务价值、生态保护、生态破坏和发展机会成本等因素, 运用财政、税收、补贴等市场手段, 调节生态保护者、受益者、破坏者的利益关系。生态补偿是建立在生态环境基础上发展起来的多领域、多学科的创新理论, 涉及经济学的外部性理论、公共物品理论和可持续发展理论以及生态学的生态环境价值论、生态系统服务理论, 还有法学、社会学等学科理论, 所以中国生态补偿的理论需要在特定的国情、国策等一系列客观环境和制度机制上进一步完善。
2. 生态补偿的机制
“当西班牙的种植场主在在古巴焚烧山坡上的森林, 认为木炭作为能获得最高利润的咖啡树的肥沃足够用一个世代时, 他们怎么会关心到, 以后热带的大雨会冲掉毫无掩护的沃土而只留下赤裸裸的岩石呢?”, 在自然辨证法论文中, 恩格斯所要揭露的正是生态环境所遭受的掠夺性破坏, 因此有必要对具有强外部性的生态环境设置相应的机制以满足生态经济系统的发展要求。
建立生态补偿的机制就是要求生态经济系统成为一种协调性的自适应系统, 而构建这种机制就需要一定的制度来维系。康芒斯认为可以把制度解释为集体行动控制个人行动, 生态环境作为一种公共物品, 由于存在个人的公共物品偏好和公共物品的非排他性, 因此就形成了个人利益与组织利益的冲突, 所以通过一系列的制度的确立就可以一定程度上强制或约束个人行为, 由此减轻生态环境的负外部性。
构成生态环境的江河、草原、湿地等是典型的公共资源, 公共资源不是由个人控制的, 并且不可以付费就使用。由于自由使用的原因, 外部性就产生了, 当前对资源的过度使用损害了那些可能在未来使用他的人。从这一点可以看出当社会边际成本大于个人边际成本时就出现了明显的负外部性, 大规模的环境恶化正是负外部性的表现。但是科斯在《社会成本问题》 (1960) 一书中明确提出交易成本存在, 生态补偿的机制运行需要一定的交易成本来完成, 主要包括财政补偿、政策补偿、教育补偿等方式, 根据科斯第二定理, 生态补偿的制度形式会带来不同的生态资源配置效率, 因此生态补偿的绩效关键在于生态保护成本与环境治理成本。
由于生态公共品外部性的特性, 市场对资源的配置是缺乏效率的, 因此政府便成为了生态补偿的主体。政府需要对特定对象包括保护者、受益者、破坏者等制定一系列的规则, 那么作为个体关注的就是他们所面对的激励。在经济学中, 重要的是激励 (incentives) , 而不是用意 (intentions) , 好意的行为经常会产生意想不到的后果[7]。所以一种合适的激励机制无论对于政府还是补偿对象利益双方都是生态保护成本最低和生态资源配置效率最优。
可以看出, 生态补偿机制可以在一定程度上减轻生态公共品的外部性和减少公地悲剧的发生, 所以实施生态补偿机制对于保护生态环境的可持续发展具有明显的优势。
3. 生态补偿的瓶颈
生态补偿机制在运行时需要克服一系列经济生产性活动和生态环境恶化的外部性, 因此生态补偿就面临着生态承载力同经济生产性活动和生态环境的瓶颈制约。
生态承载力又称生态容量, 是指在不损害有关生态系统的的生产力和功能完整的前提下, 可无限持续的最大资源利用和废物生产率。在市场自发条件下, 生态承载力同生态经济系统所能提供的供人类生产生活的资源与消耗废物的生态生产性土地 (ecologically productive land) 共同构成了一个非合作博弈, 具体表现为生态赤字和生态盈余两种零和博弈, 而生态补偿需要解决的是生态赤字的问题, 所以生态经济系统所面临的生态承载力同生态生产性用地的取舍问题构成了对生态补偿的要求。
另一方面, 环境库兹涅兹曲线 (KEC) 的倒U模型说明了生态环境同经济发展之间存在的不均衡等一系列有关生态承载力的关系。KEC模型假定一个国家或地区的污染水平会随着经济发展和国民收入的增加而上升, 当经济发展到一定程度, 随着收入的上升污染水平又会下降[9]。这一模型揭示了生态经济系统中生态系统和经济系统相互博弈的关系, 表现为先污染后治理式的经济发展还是环保式经济发展的选择问题。这同样是西部生态环境所面临的生态承载力同生态环境保护的选择问题。
人类生活和所有的人类活动都依赖于自然, 人类要想可持续的生存必须生活在大自然的承载能力之内。陈洪进, 严志强也认为生态环境是影响区域可持续发展中的自然承载人类影响的能力和自我恢复力的重要因素, 因此生态经济系统要将生态系统的价值反馈于生态环境的自我保护上, 形成一种生态自组织系统以促进系统内部主客体之间的非零和博弈实现均衡和正外部性的影响, 最终使生态经济系统运行时不断克服生态补偿机制运行时的瓶颈制约, 实现经济系统生态化、生态系统经济化的可持续发展。
4. 西部生态补偿的现状
目前我国通过了《中华人民共和国环境保护法》 (1989) , 《全国生态环境保护纲要》 (2000) 、《退耕还林条例》 (2002) 等基本法律制度或纲要和各地方条例。同时《生态补偿条例》草案成型正等待审议通过, 可以说是对生态补偿机制与实施提供了直接的法律依据。
但是目前生态补偿的方式主要采取财政转移支付补偿方式, 同时存在着农牧民保持生态效益的动力不足、毁草毁林现象频发的现象和补偿资金的支付不到位、支付年限存续问题。以退耕还林政策为例, 国家实行退耕还林资金和粮食补贴制度, 在一定期限内无偿向退耕还林者提供补助。具体主要是, 在长江流域及南方地区和黄河流域及北方地区分别是每年每公顷2250公斤和1500公斤, 现金补助是每年每公顷300元, 种苗和造林费补助标准为每公顷750元, 补助年限为5年到8年。2007年到期后, 国务院下发完善退耕还林政策的通知, 长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元;黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费, 继续直接补助给退耕农户, 并与管护任务挂钩。补助期为:还生态林补助8年, 还经济林补助5年, 还草补助2年。同时国家又对相关配套措施进行了规划和调整, 但从整体上看, 退耕还林区经济社会发展落后状况长期难以改变, 退耕还林政策处于拉锯战的状态。
纵观西部生态补偿大局, 以退耕还林为主的生态补偿政策还正在完善中, 其他方面的生态补偿政策、实施等参差不齐, 与其对应的各地方经济发展水平也面临着长期难以改变的格局, 西部生态补偿的现状不容乐观。
5. 西部生态补偿的问题
从退耕还林政策到全国大范围的进行生态补偿, 在区域性的生态补偿中, 补偿资金、补偿标准、补偿方式和补偿原则等方针措施上各地区还存在争议, 补偿资金被挪用、农牧民无法得到真正补偿的现状依然存在, 各方面生态问题依然严峻, 所以实施有效的生态补偿策略、改善西部生态环境、促进经济社会的可持续发展十分必要。
我国建立生态补偿机制的重点区域有自然保护区、生态功能区、矿产资源开发区和流域环境的保护, 但目前还没有全面深入各领域, 因此生态补偿的实施还没有囊括各个方面, 缺乏必要的针对性和可持续性。作为国家重点生态建设工程的退耕还林工程运行十多年来成效显著, 农牧民生活改善、退耕面积扩大、水土保持有所改善, 但又面临着稳定性和可持续性的问题。因此生态补偿需要巩固生态补偿的阶段成果和因时制宜、推陈出新的指导方针与政策, 另一方面针对生态补偿的后续问题所要进行的科研、策划、科技等方面的扶持在一定程度上缺少有效性和及时性。针对经济要实现的可持续发展和生态承载力的现状, 西部生态补偿还面临着诸多问题。
三、健全西部生态补偿的新对策
1. 建设生态价值观
促进经济系统生态化、生态系统经济化和生态补偿有效化, 首先要建立生态价值观。生态价值观主要表现为生态补偿客体在精神层面对生态环境资源保护的深入认识, 通过政府完善的政策导向、广大群众特别是农牧民的认知和全方位的生态补偿驱动, 以此形成一种自觉主动维护生态环境的心理共识, 把个人利益与集体利益相结合, 加速生态产业化的建设, 更有效地的实现与创造生态价值。!!!!!!
2. 实行生态的对口补偿!!!
生态补偿要建立一套对口补偿、横纵结合的补偿制度, 即通过中央对地方、发达地区对发展地区和东部地区对西部地区的横向与纵向结合政策, 明确最直接的补偿主体, 对西部生态补偿区进行对口补偿。当前生态区补偿不对口正是生态补偿难见成效的最主要原因。不合理的生态补偿政策即使耗费再多的保护治理成本也难见成效, 因此补偿的针对性、科学性对于西部生态经济系统的补偿激励机制的作用至关重要。
3. 寻求生态补偿的帕累托改进!!!
生态经济系统自身的运行与发展由于存在路径依赖, 同时政府方针政策又存在一定的时滞性, 因此当生态经济系统面临市场失灵时, 就会导致市场引导、政府干预并行的方法也无法解决生态系统的恶化。由此可以看出实施生态补偿政策并不是最优的机制, 因此要不断挖掘新思维、加快改革与创新, 同时通过区域或国际合作、政府和市场配合, 形成与生态补偿政策互补的组合策略, 最终实现生态补偿的帕累托改进。
4. 加快生态实验区的建设
目前, 国务院会议决定建立青海三江源国家生态保护综合实验区, 这就加速了全国生态文明建设特别是西部生态文明保护的建设, 所以要继续稳步加快生态保护试验区的建设, 并对中国可持续发展试验区的先进示范区所形成的示范效应进行推广, 加强各试验区的合作, 实现生态补偿实施的合理性和创新性。
总之, 健全西部生态补偿机制、实现西部生态经济系统资源环境的优化配置, 要坚持实事求是、全面发展可协调的要求, 才能保持西部生态与经济的科学性, 促进生态承载力内的西部经济的可持续发展。
参考文献
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民族地区生态补偿机制研究 篇4
民族地区生态补偿机制研究
民族地区生态补偿机制是一项关系到我国民族地区生态保护和建设成败的`系统工程.从法律制度上解决民族地区生态补偿机制理论现实根据、核心内容和实现保障,是有效建立和实施民族地区生态补偿机制的紧迫任务.民族地区生态补偿机制的现实根据是实现民族地区在缓解贫困中对日益恶化的生态环境进行保护和恢复;民族地区生态补偿机制的理论根据是环境建设和保护正外部性的内部化原理.民族地区生态补偿机制的构成可以设计为静态框架结构和动态实现安排两大部分.
作 者：杨道波 YANG Dao-bo 作者单位：中央民族大学经济学院,北京,100081刊 名：贵州民族研究 PKU CSSCI英文刊名：GUIZHOU ETHNIC STUDIES年，卷(期)：26(1)分类号：X24关键词：民族地区 生态环境,生态补偿机制
生态补偿应该抓紧进行 篇5
生态补偿机制包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者补偿因保护生态环境所造成的损失，还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿。有些地区，可能因涉及环境保护，而被限制发展工业，导致地方经济相对落后；可能因为牺牲自身的环境，来促进其他地区经济的发展——对于这两种情况，国家财政均应进行补助。
近年来，四川省除在国家重点生态功能区的生态补偿、“三江”（岷江、沱江）流域生态补偿、矿产资源开发的生态补偿外，又进一步明确了饮用水水源保护区域、能源资源开发和水电开发区域建立生态补偿机制；在省内一些地区还自主探索，建立了增殖放流、碳汇贸易、飞地工业发展型补偿等协调补偿机制。
补偿主体涉六大领域
生态补偿作为一个系统、完整的政策设计，就四川省而言，其补偿的主体包括生态功能区、森林、草地、水资源、矿产开发和水电开发六大重要领域。这些领域不仅在四川省的生态建设和区域可持续发展中占有重要地位，而且代表着全省生态补偿的全局概貌。
这六大领域既有共性，又有各自的特点和重点。其共性是，各领域的生态补偿都具有重要意义，迫切需要，都要求在补偿主体、补偿客体、补偿标准、补偿政策、管理、监督等方面上，及时采取措施，予以实践。但是，六个领域具体的补偿内容、区域，补偿主体、方式和补偿对象等，又各有不同或各有侧重，既不能相互代替，也不能套用同一模式。
需要着重指出的是，这六个补偿领域中，生态功能区和森林，重点是对保护其服务功能成本的补偿；而对于生态系统服务与资源利用交叉的草地和水资源来说，则重点是对机会成本、修复成本、建设成本、保护成本的补偿；对于资源开发的矿产、水电开发来说，重点是赔偿。
建立三大组织机构
——建立生态补偿实施管理机构。生态补偿作为一项新的经济政策和社会发展制度，需要以政府为主导和实施主体，强化、健全领导和管理。但四川省至今没有明确的管理机构，没有代表政府的统一实施主体，有关生态补偿工作处于分散、临时、半空白状态，缺乏统一的规划、规范、安排、协调、监督，其有效性、权威性都不适应生态补偿客观形势发展的要求。
为此，我们建议由四川省发展和改革委员会作为行政实施管理主体，成立专门管理机构或委员会、处室，仼命专职管理人员，负责具体管理事务。由省发改委负责的好处在于，它是综合管理部门，有利于不同生态补偿领域的协调、统一管理，有利于生态补偿的综合预算、综合平衡和规划实施。
——建立生态补偿中介评估机构。其主要职能是处于补偿方与被补偿方之间的非利益相关地位，公平评价补偿的内容、标准、范围，确定补偿责仼方（两个以上时可分比例负担），补偿重点、资金。中介机构必须具备评价能力和水平，公平公正，为政府实施生态补偿提供科学依据和标准依据。中介机构应为有权威的非政府机构，但负有评价责仼、权力和推进补偿实施的仼务。
——建立生态补偿监督机构。其主要仼务是：一是监督中介机构的评价程序、收费标准、评价公平性和科学性。二是对生态补偿的过程和落实进行监督。三是对违反生态补偿法规、拒不执行补偿的单位提岀处理措施。四是对违反生态补偿主体提岀法律诉讼。建议生态补偿监督机构设立于省监察厅。
细化补偿法律解释
当前，全国没有生态补偿立法，有关法律依据可从环境保护法、森林法、大气环境保护法、水资源保护法、草原法等中得到支撑，并进行相关的法律解释。此外，四川省应针对本省实际，细化生态补偿的法律解释，制定相关的法规。
——制定生态补偿实施和管理条例作为全省生态补偿的法律依据与行动指南。建议由省法制办、省环境保护厅、省发展与改革委员会合力主持制定，省林业厅、国土厅、水利厅、农业厅参与。
——逐步建立自然资源产权制度，开展自然资源普查。对全省森林、水资源、水电开发、矿产等自然生态空间进行统计确权登记，明确各种自然资源的所有权、使用权和处置权，完善资源有偿使用制度，制定相应的资源管理与生态补偿实施细则；推动建立领导干部自然资产和环境、资源离任审计制度，编制自然资源负债表。
——规范生态补偿诉讼程序。健全企业生态环境损害惩罚赔偿制度、环境损害评估制度、环境公益诉讼制度等。建立环境审判庭、生态补偿分庭，或将生态补偿法律实施，包括诉讼、受理、庭审等列入环境法院审判内容。
打造财政支撑体系
生态补偿作为一种新的经济活动形态，在财政运行中基本上还处于空白或很不完善的状态。因此，急需尽快构建起与之相适应的财政体制、制度、运行机制和可操作模式。
总的要求是建立以政府投入为主，全社会支持的生态补偿投资融资机制，努力增加公共财政对生态补偿的投入，积极引导社会参与，拓宽生态补偿市场化、社会化路子，探索利用国债基金、贷款、公益基金、国际赠款等集资途径；强制破坏环境企业赔偿，探索多渠道、多形式生态补偿方式。
——构建全省生态补偿财政政策的基本框架。岀台全省生态补偿的财政政策和管理办法，确定生态补偿的财政管理机构。加快建立“环境财政”，加大财政转移支付中生态补偿的力度，在中央和省级政府设立生态建设专项资金，优化财政支出结构。
建立全省财政转移支付机制，确定均衡性转移支付、一般性转移支付、专项性转移支付、奖励性转移支付的原则、标准和范围；初步确立生态补偿的财政渠道；初步提岀生态补偿的资金使用原则、监管措施。
——完善现行环境税收政策。增收生态补偿税，调整和完善现行资源税，将资源税的征收对象扩大到所有矿产、非矿产资源、水资源、森林、草原；将现有资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税；对非再生性、稀缺性资源课以重税。增设生态修复和环境恢复税。制定各种资源利用效率标准，增收不达标的资源浪费税。完善资源开发环境治理与生态恢复保证金制度，改革现有企业成本核算方法，将环境治理与生态恢复费用计入企业成本。
——初步划定生态补偿的补偿主体、补偿方式和补偿对象。明确中央、省、区域之间，行业、企业之间大的补偿领域和补偿范围、标准。建议主体功能区、森林、水资源补偿以中央财政支持为主，草地补偿以省财政为主，矿产开发和水电开发补偿以企业补偿为主，其中，水资源水质保护以受益区补偿为主。
——建立生态补偿基金。由生态保护受益区按年GDP或财政收入比例建立对囗援建基金，建立生态保护募捐基金，接受国内外企业、团体、个人捐助。探索或试发行生态补偿彩票。
生态补偿市场化
——探索市场化生态补偿模式。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化；探索资源使用权、排污权交易等市场化补偿模式；建立完善资源合理配置和有偿使用制度，加快资源取用权、出让、转让和租赁等交易机制建设，推进排污指标有偿分配制度，推行排污权交易。
——建立碳汇、环境容量、排污权、生态功能交易平台。初步明晰政府与市场的关系，建立生态补偿标准的评估机构，完善有利于资源节约和环境保护、生态修复、生态功能服务等的价格形成机制，实行差别化资源价值评估，按反应市场供求、资源稀缺性程度、生态环境损害成本和修复成本，确定科学的价格。完善市场运作和税收政策。
——依托四川联合环境交易所，重点开展资源环境税费改革试点。推进排污权有偿使用和加以试点，完善排污权交易工作方案，建立初始排污权分配机制，积极推进碳排放权、森林碳汇和水权交易市场建设。建立环境产权交易市场，制定排污权交易管理办法和实施细则。
强化生态补偿教育
省科技厅设立生态补偿研究专项，持续支持四川省生态补偿的研究；在大学有关院系开设生态补偿课程，开展生态补偿法律教育，培养相关人才，依托在川科研院所和大学培养造就一批生态补偿专业人才；建立生态补偿培训机构，重点培训市县生态补偿管理人才，相关企业和事业单位从事生态补偿工作人才；着手培养生态补偿律师，逐步建立相关律师事务所；开展生态补偿宣传教育，对各级领导和广大民众普及生态补偿知识，建立生态补偿公众参与制度，公开生态补偿实施情况与信息，建立公众评议平台，建立生态补偿公示制度，开通公众意见反馈渠道。
“十三五”规划先行试验区
生态补偿是新生事物，牵连到复杂的利益分配，补偿的标准、范围、时间等又与生态系统的功能、价值、可逆性与不可逆性，以及资源的价值、稀缺性、可更新性等有关，科学的较客观的计算与定量化，需要有大量扎实的基础研究作支撐，短期内很难做到。也就是说，生态补偿的科学实现还面临着很多空白。但是，生态建设与社会经济发展又迫切需要生态补偿支撑，必须尽快将生态补偿付诸实施，并在实施中不断完善。不能等到什么都研究清楚了（实际上科学研究是无止境的）才开始生态补偿。因此，生态补偿必须抓紧进行，逐步扩展，先易后难，先抓重点领域，后全面推行，逐步完善，走向成熟规范。
“十三五”是个重要机遇，应结合社会经济发展规划，将生态补偿作为重要内容，统一规划，组织有序实施。在全省启动生态功能区、森林、草地、水资源、水电开发、矿产开发的生态补偿。建议设立“十三五”首批生态补偿先行试验区。
（ 课题组组长：陈国阶 中国科学院成都山地所研究员
课题组成员：王益谦 四川大学教授，博士
黄 寰 成都理工大学教授，博士
朱 婧 成都理工大学副教授，博士
刘新民 四川省环境科学院博士
慕长龙 四川省林业科学研究院副院长，研究员
骆宗诗 四川省林业科学研究院副研究员
傅 斌 中国科学院成都山地所副研究员，博士
刘 菊 中国科学院成都山地所，博士
生态补偿 篇6
一、生态补偿与耕地保护的经济补偿
目前, 我国的耕地保护制度中比较注重对耕地经济价值和社会价值的保护, 而忽视耕地生态价值的保护。随着人们环保意识逐步提高, 强调耕地生态价值的保护, 建立耕地资源保护生态补偿机制显得十分必要。
(一) 是耕地保护外部效应内部化的要求
耕地作为一种数量有限而且不可再生的重要资源, 是土地资源中最重要、最珍贵的部分, 它对人类的生存和发展有着其他生产资料无法替代的作用。耕地保护具有非常显著的外部性。耕地保护的外部性指的是耕地保护的边际私人成本或边际私人收益与边际社会成本或边际社会收益相偏离, 耕地保护行为的收益或成本被其他社会成员分享或承担。耕地保护的外部性功能主要表现为粮食安全保障功能、社会保障的功能和生态环境保护的功能。解决外部性问题的最佳办法, 就是外部性内部化, 应寻找一些有效的方法或途径来将农户耕地保护的外部性进行内部化, 从而增强农民耕地保护的积极性, 防止耕地面积的减少, 建立耕地保护生态补偿机制即是耕地保护外部性内部化的要求。
(二) 是统筹城乡发展的现实选择
当前, 农民作为耕地使用者, 是耕地的经济效益、社会效益和生态效益的提供者, 但农民并没有独享这些效益, 因为耕地的社会效益和生态效益是外部效益, 为全社会所分享。因此, 要保障农民权益, 就必须建立相应的补偿机制。而耕地资源保护生态补偿机制将使农民获得一部分补偿, 这是他们保护耕地生态系统服务所应得到的回报。这显然是有利于保障农民权益, 也会增加农民的收入, 从而有利于统筹城乡发展。
(三) 是耕地价值得以保护和实现的重要途径
耕地资源具有经济价值、社会价值和生态价值的三重价值。在传统的发展模式中, 由于土地资源的生态价值往往不被考虑, 因此, 尽管土地资源能够产生巨大的生态和社会效益, 但无论是主动或被动的生态保护者一般都不能从市场上自动获得生态效益的经济补偿, 生态受益地区的经济发展又未考虑应承担的环境生态成本, 从而助长了资源开发者把开发造成的生态破坏的外部不经济性转嫁给整个社会。促进人与自然的和谐, 推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展道路是全面建设小康社会的目标, 完善耕地生态补偿机制, 正是实现这一目标的重要途径。
二、我国耕地保护机制中生态补偿的缺失
(一) 土地征收补偿中生态补偿的缺失
1.征地生态补偿的理论缺失。
在征收补偿理论研究方面, 国内理论界就土地征收中农民土地权益遭受侵害的经济学原因、历史原因、政策和制度原因等进行了多方面的探讨, 并提出不少建设性意见。如征地中农民基本权利保护的研究;征地对失地农民生产、生活方式所产生深刻影响的研究等。但以上的研究都不涉及征地生态补偿的内容。另外, 在土地生态价值及其损失研究方面, 目前的重点和热点主要集中耕地转型与土地整理、农地的外溢效应、土地的集约利用、土地资源的生态安全研究、农地生态系统服务功能及价值等方面。但是, 这些涉及生态系统服务价值评估的研究都没有对土地征收后土地利用后而引起的土地生态功能的变化作为研究对象, 没有针对征地生态补偿提出合理的补偿机制和补偿方式。由于土地的双重属性——资产属性和资源属性又是客观存在的, 作为环境资源, 土地生态系统拥有生态服务价值, 这是农地价值的一个本质属性, 这一重要内容的缺失恰恰反映了现行征地补偿制度的深层缺陷。
2.现行征地补偿制度中的生态补偿缺失。
在我国的征地补偿制度中, 实行的是部分补偿原则, 即当国家为了公共利益的需要必须征收个人或团体的私有土地而给其合法权益造成损害时, 国家针对具体损害给予相对人一定的补偿。根据我国《土地管理法》第47条规定, 我国征收土地是按照被征收土地的原用途给予补偿的。征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等, 其显著特点是征地补偿数额与土地所有者权益的价值不相等, 往往低于被征土地的市场价格。这与发达国家相比, 我国的征地补偿涵盖的范围明显较小。补偿金额是基于农地收益计算的, 不能准确反映农地转为非农用地的预期收益, 并且相对于土地的增值潜力, 土地补偿费远远低于土地出让价格 (一般占土地出让价格的) 10%-20%价征收, 没有以市场决定地价。耕地作为一种生态系统类型, 其生态价值也往往受到损害而不断减少, 正如前文所述, 其外部性价值, 即生态系统服务价值要远远超过其显化的经济价值。耕地价值的认识错位, 再加上征地者、使用者对利益的最大化追求和对耕地生态价值的漠视, 必然导致生态补偿在征地补偿中的缺失。
(二) 耕地污染防治中生态补偿的缺失
1.耕地污染防治生态补偿的理论缺失。
我国目前关于生态补偿的研究对象单一, 主要集中在森林资源、草原资源、流域的生态补偿上, 对于农业污染防治生态补偿机制, 特别是耕地污染防治生态补偿方面的研究, 理论和实践基础较薄弱。无法为我国农业生态补偿机制的构建提供扎实、可靠的素材和依据, 特别是耕地保护、农业清洁生产、节能减排耕作等引入生态补偿机制的理论和实践研究尚属空白。
2.我国现行耕地污染防治制度与实践中生态补偿的缺失。
随着我国农业现代化生产的不断加快, 现代化农业生产造成的各类污染也日趋严重。我国人多地少, 土地资源的开发已接近极限, 化肥、农药的施用成为提高土地产量的重要途径, 加之化肥、农药使用量较大的蔬菜生产发展迅猛, 不仅导致耕地污染, 还通过农田径流造成了对水体的有机污染、地下水污染和空气的污染。根据外部性理论, 由外部效应引起的市场失灵, 必须通过政府采取适当的经济干预手段使边际税率等于外部边际成本 (边际外部收益) , 使外部性“内部化”来解决。生态补偿机制就是通过一定的政策手段, 实行生态保护外部性的内部化, 让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用, 政府可以通过补贴来激励具有正外部性的活动。
就外部成本而言, 滥垦乱伐造成的水土流失, 耕地过度农作甚至超过了耕地自身的承载力而造成耕地质量下降, 过度使用农药、化肥造成土壤板结和城市饮用水质量下降等, 都对社会造成了一定程度伤害。目前, 我国已开展了退耕还林、保护性耕作等补偿试点示范, 取得了一定的成效, 但对于农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等环境友好和资源节约型生产措施方面却没有相关补偿政策, 难以调动农民环境保护的积极性。美国、欧盟等发达国家采用农业补贴鼓励农民采用环境友好型生产技术, 取得了较好效果。与之相比, 我国则缺乏相关农业生态环境保护政策和补贴, 制约着农业可持续发展的进程。因此, 实行农业污染生态补偿包括耕地生态补偿是解决农业污染问题的理性选择。
三、我国耕地生态补偿机制的路径选择
(一) 实现土地征收中生态补偿的建议
1.补偿的范围和内容的确立。
耕地保护经济补偿范围和内容主要包括:对产权丧失和转移的补偿、对耕地上的附着物的补偿、对农民的身份变化、社会保障等问题的补偿, 同时还应包括对耕地生态环境价值损失的补偿。耕地占用者将耕地转为其他用途, 破坏了耕地生态系统, 应按照破坏者付费原则, 支付一定的生态环境补偿费, 以弥补其占用耕地造成的对生态价值的破坏。一方面可以增加占用耕地的成本, 从而引导人们少占用耕地;另一方面可以使人们更加重视耕地的生态价值。这部分费用由政府收取, 专款专用, 用于生态环境建设。
2.补偿标准的确定。
由于我国耕地产权不清, 耕地补偿标准的确定往往只能通过非市场手段的多方评估来完成。应当建立一个由耕地供给方, 农村集体耕地权属代表、耕地需求方, 耕地流转后的拥有者、耕地管理方, 政府耕地管理部门的代表、耕地研究方, 耕地经济方面的专家学者组成的评估小组, 综合考虑耕地的价值构成, 根据市场价格确定补偿标准。也可以参考周边地区等面积商用耕地的出让价格作为标准, 按照相应级差, 依照一定比例, 确定一个各方都能接受的耕地补偿标准, 实现价格与价值的基本平衡。同时, 补偿标准制定中, 还应适当考虑了未来农业产量提高、农产品价格上涨、被征地农民社会保障水平提高等因素。
3.补偿方式的选择。
补偿方式要力求灵活多样, 从不同方面满足农民及耕地流转权利人或责任人的需求。最主要的形式是资金补偿, 即以政策倾斜和差别待遇、财政转移支付、现金或实物的直接补贴、补偿、减免税收等形式补偿;智力补偿和技术补偿相结合, 主要是为农民开展智力服务, 提供无偿的技术咨询和指导, 为受补偿群体或地区培养技术人才和管理人才, 提高受补偿者生产技能、技术含量和管理组织水平。
4.补偿来源的确定。
可以建立征地补偿金制度, 对因开发利用农地生态系统而损害生态功能, 或因生产、生活行为导致土地生态价值丧失的征收者和投资使用者收取经济补偿, 并对为保护和恢复土地生态及功能而付出代价的农户进行补偿。由于土地的资源属性决定其许多功能和服务具有公共物品的性质, 土地覆被变化中的外部性很难内部化, 在补偿过程中, 无法把邻地的不经济性纳入到补偿范围。因此, 要依靠政府建立不同层次的补偿金制度, 拓展实现补偿的有效途径。
(二) 构建控制耕地污染的生态补偿机制
1. 补偿主体的确立。
采取控制耕地污染的“清洁生产技术”, 会使农民遭受一定的经济损失, 但也会使环境得以改善, 为激励农民采取该技术, 社会应给予他们一定的补偿。政府作为社会公众的代表, 应该成为生态补偿的主体, 社会作为农业污染控制和农业环境建设的直接受益者, 也应该给予补偿。而采取“清洁生产技术”控制农业污染的农民则应该成为补偿客体。
2. 补偿标准的确定。
生态补偿数量的计算和确定是实现合理生态补偿的前提, 是生态补偿的关键环节。通常是生态补偿主体 (国家和生态环境受益地区) 对生态补偿对象为其获得的环境收益进行补偿。生态建设补偿额度确定的依据:资源环境核算体系及绿色GDP。应在调查农民的受偿意愿的基础上, 构建农民技术采纳的计量经济模型, 找出影响农民“是否采纳”以及“补偿多少”决策的主要影响因素, 结合这些主要影响因素确定合理的补偿标准。
3. 补偿方式的选择。
目前常用的生态补偿方式主要有:资金补偿, 即给采用“农业清洁生产技术”的农户一定的补偿资金, 保障其收益, 这是最常见的补偿方式;实物补偿, 即补偿主体利用物质形态的物品, 如新品种、新生产工具等对客体进行补偿, 实物补偿有利于提高物质使用效率;技术与智力补偿, 即研发新的“农业清洁生产技术”, 并将其推广和投入使用是一种技术补偿, 对农户进行环保教育, 提供无偿的指导、咨询是一种智力补偿;政策补偿, 即上级政府对下级政府、对补偿对象的权力和机会补偿等。设计补偿的配套政策应充分结合农户意愿, 采用多种形式相结合的有选择性的补偿方式。
4.补偿资金的融资方式。
建议从以下四个方面加以完善: (1) 公共财政预算资金。建立政府公共财政预算制度, 在编制年度国家预算时, 在中央和地方财政支出预算科目中建立农村环境保护与生态建设支出预算科目, 稳定和提高对农村环境保护与建设的财政投入。 (2) 培育和发展生态资本市场。利用股票市场支持具有比较优势和竞争优势的生态环保企业进行股份制改造, 将效益好的企业推荐上市;引进国际信贷, 目前, 美、英等国正加紧设立“绿色”投资银行, 这些银行将把环保项目作为贷款对象, 我国政府应抓住时机, 向这些银行开展“绿色工程”贷款, 大力发展环保产业。 (3) 建立生态建设补偿基金。由国家涉农部门和环保部门牵头建立“生态环境建设补偿基金”, 在国家财政拨款作为垫底资金的基础上, 号召有关企业、个人等捐款, 完善环保建设资金来源渠道。 (4) 发行环保生态彩票和生态环保债券等。
四、我国耕地保护生态补偿机制构建和完善的制度保障建议
(一) 我国耕地保护生态补偿的法律保障建议
1.要加强耕地保护经济补偿的法规体系建设。
法律法规是政府干预经济宏观调控的重要手段, 有利于解决耕地保护的外部性等问题。我国生态补偿规定大多是政策层面的, 而且政出多门, 未形成完整统一法律法规体系, 对生态补偿带来诸多障碍和限制, 有必要将其上升为法律规范, 使补偿制度成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。要借鉴国外成功的制度, 梳理我国有关法律法规, 突出生态环境利益和生态公共价值, 应从以下方面入手:一是加快土地生态补偿制度专项立法工作, 一些成熟的政策及时在法律上予以规范化, 使之实质上具有法律的地位, 使生态补偿有法可依, 既可以避免政府不合理的滥用补偿费用的情况, 又可以对市场机制下的生态补偿纠纷进行及时的处理, 为生态补偿制度的规范化运作提供法律依据;二是从法律上明确生态补偿的主体、范围、对象、方式、标准、补偿资金的来源及补偿资金的管理机制等, 使生态补偿有法可依, 避免政府不合理的滥用补偿费用, 并可以对市场机制下的生态补偿纠纷进行及时的处理, 为生态补偿制度的规范化动作提供法律依据。
2.进一步加强执法, 完善耕地保护生态补偿的监督机制。
完善耕地保护生态补偿的监督机制, 是加强和完善我国农村生态环境执法亟待解决的问题, 也是切实保护农民环境权, 发展生态农业的重要前提。一是建立工作目标责任制, 明确各级政府的责、权, 对生态补偿从资金筹集、资金管理到资金发放到农民手中实现全程监管, 严格执行相关法律程序;二是鼓励和推动环境友好的替代技术和限定性农业清洁生产技术标准的广泛应用, 对造成严重环境影响的不规范生产行为进行指导、监督和实施相应的奖惩措施;三是开展对生态农业补贴资金支持项目县农户的绩效评价, 根据合同规定目标, 制定具体的奖惩制度, 分别对绩效突出和绩效不明显的生态农业补贴县或者农户予以实施。
(二) 我国耕地保护生态补偿的政策保障及具体实施建议
1.完善对耕地资源的基础管理制度。
主要包括:完善耕地利用总体规划的编制及实施管理;强化耕地资源核查与监测制度;严格执行基本农田保护制度及耕地用途管制制度等。
2.建立健全补偿资金的征收、管理和发放制度。
建立农业生态环境补偿的征收、管理和发放机制, 实现补偿资金在受偿方和支付方之间的高效率转移支付, 以促进资金的合理使用, 防止资金的滥用和腐败;
3.建立健全耕地保护生态补偿标准核算制度。
耕地保护生态补偿标准的计算和确定是实现合理生态补偿的前提, 同时也是健全农业生态补偿制度的关键环节和难点所在。目前由于技术的原因, 土地的生态价值还难以准确量化, 在确定补偿标准的过程中既要深入调查研究, 又要综合考虑与农业生态环境相关的各方利益。在充分依据农业生态环境客观情况和“谁保护, 谁受益” (PGP) 的与“谁受益, 谁补偿” (BPP) 原则的基础上, 制定出兼顾补偿“接受方”和补偿“支付方”的补偿标准, 同时还要借鉴国内外的理论研究和实践经验, 综合运用机会成本法、资源环境核算体系及绿色GDP等, 开展科学的生态补偿标准研究。逐步探索从定性分析向定量分析转变的生态环境价值评估方法, 为耕地保护生态补偿提供透明的、操作性强的价值标准依据。
4.实施生态补偿税收制度。
实行合理的税收制度。对于耕地的生态功能以及社会效益等正的外部性通过税收予以平衡, 让有能力者即土地资源的使用者承担生态责任, 通过对土地使用者征收生态税进行征地的宏观调控, 保证用者付费, 防止“搭便车”现象的发生, 从而保护农民的权益。
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流域生态补偿的国际比较 篇7
流域生态补偿是生态补偿的一个重要领域。流域在组成上具有综合性的特点, 在特定的地域空间范围内整合了众多生物种群、群落、生态系统等对象, 以河流为纽带, 以水资源为核心, 组成了一个复合生态系统;流域是水循环最基本的地域单元, 对地球表层系统稳定具有重要作用;同时流域作为开放的生态系统, 同人类的生产、生活活动紧密地联系在一起。因此, 流域尺度上的生态补偿能综合体现生态补偿中错综复杂的人、自然、组织、社会间的关系。同时, 生态补偿的中外差异也体现于流域尺度的生态补偿中。
1 中国的生态补偿与国际的环境服务付费在内涵上的比较
国内不同领域的专家从不同层面和角度对生态补偿进行了概括, 即目标层面和执行层面。从目标层面上看:一是侧重于生态学意义的生态补偿, 一是侧重于经济学意义的生态补偿。 (1) 侧重于生态学意义的生态补偿, 更关注对自然生态系统本身和生态功能的补偿, 进一步从执行层面看, 在实现生态系统本身自然补偿前提下, 由政府和市场力量共同对生态系统保护、恢复和治理, 确保生态环境质量或生态服务功能。如对生态用地的占用补偿、政府购买的生态移民及其他的依靠市场力量进行的补偿等。这类观点认为生态补偿是建立在以生态为中心的基础上, 实现生态正义是其核心内容[1], 手段和实施机制是灵活宽泛的, 只要有利于生态环境保护的方式都可以囊括其中。 (2) 侧重于经济学意义的生态补偿是作为一种经济激励手段, 将行为主体的生态保护行为外部性内部化的一种机制。从执行层面看, 以激励或约束人的行为模式为必要条件, 关注生态环境状况与人的行为因果联系, 根据利益主体的行为进行策略选择, 通过调整人的行为模式实现生态环境保护。因此, 污染者付费、使用者付费、受益者付费原则就成为实施过程中的重要依据, 同时也作为生态补偿概念的核心内容[2,3]
Noordwijk和Sven Wunder在其界定的生态环境服务付费的内涵中认为:环境服务付费对于生态环境保护管制手段而言, 是一种替代管制、基于市场的经济手段, 具有自愿的交易、明确界定的生态系统服务、对应的买卖者、付费是有条件的等特点[4,5]。对比中国的生态补偿与国际环境服务付费可得出二者在以下方面的差异:
1.1 逻辑上的差异
国内外的生态补偿的立足点都是生态系统, 中国生态补偿出发点是人类对生态系统补贴或赔偿, 最终归结到有利于生态环境;国际上环境服务付费的出发点是具体受益人对环境的改善付出报酬, 最终归结到有利于付费者和服务者双方, 其逻辑是满足付费者个人的环境需求同时实现生态系统改善。但下游付费者的需求并不一定有利于整个流域生态系统, 如满足下游的休闲娱乐 (冲浪) 需求会造成流域水土流失加剧。
1.2 具体实施原则的差异
中国的生态补偿遵循使用者付费、污染者付费和受益者付费三个原则;国际环境服务付费是自愿性的受益者付费, 范围相对较窄。
1.3 实施理念的差异
中国的生态补偿是由政府、市场力量相结合的生态环境保护机制, 体现了政府主导下的多方参与协商理念;国际的环境付费是由市场力量自发调节的环境保护机制, 即在主观为自己客观为他人基础上的主观为经济、客观为生态的自由市场理念。
2 中国流域生态补偿与国际流域环境服务付费在实践中的比较
2.1 流域生态补偿对象的比较
中国的流域生态补偿和国际流域环境服务付费关注的都是流域生态环境, 但由于实施机制的不同形成了直接补偿对象的差异。目前, 中国流域生态补偿的直接补偿对象更多地体现为对流域范围内各种自然资源的补充和恢复[6], 如重要生态用地要求实行“占一补一”原则;另外也有经济利益关系调整与激励作用的补偿, 如退耕还林中对退耕林农的补偿。其着眼点是补偿开发引起的自然资源的损耗和流域生态系统功能降低或破坏, 经济补偿只是作为实现生态目标的手段。国外流域环境服务付费的标的是流域范围内各种能满足生态环境需求的服务, 着眼点是对提供满足下游环境需求的行为给予付费, 支付给流域生态服务的提供者——政府、私人部门或个人。生态补偿支付的是以物质形态存在的自然资源损耗及为提供资源而付出的投入, 而环境服务付费支付的是以交易机制为基础的服务行为。
从补偿标的的发展趋势看, 国际上正逐步将流域环境服务商品化, 对明确界定的流域环境服务进行交易, 更多的表现为现货交易或合同、契约。流域环境服务包括水质、地下水调节、水生生境保护、土壤污染控制和水质和量调节, 综合性的流域环境服务产品包括流域保护合同、最优管理合同[7]。
2.2 流域生态补偿中利益相关者参与程度的比较
中国流域生态补偿涉及的利益相关者包括上下游、左右岸、流域内外的居民、企业、各类NGOs、公共事业部门、各级政府、部门等。但能参与到其中的主要是政府部门。如“退耕还林”中关系农民利益的补偿是由政府部门提出的, 给退耕户的补偿是按国家统一确定的补偿标准, 未能真正体现出退耕户的要求补偿意愿与真实损失。中国流域生态补偿的驱动力来源于政府, 生态补偿的决策、程序由政府决定, 其决策机制是集权的政府决策, 管理模式是通过流域管理机构与地方各级政府部门进行集权式决策与管理, 其约束机制主要是行政手段和长官意志。因此流域生态补偿中政府是主导, 根据图1, 在中国流域生态补偿补偿的活动中, 政府作为买方占74%、作为卖方占70%、作为中介占72%, 私人企业未作为卖方出现, 私人部门和个体根本未作为中介出现。这反映出中国流域生态补偿中市场主体还很不成熟[8]。
国际流域环境服务付费的驱动力来源于需求方和供给方。从买者、卖者、中介者分类来看, 政府发挥重要作用, 但不是绝对的作用。国际流域环境服务市场是由私人企业和个人占据, 60%多的买者和超过65%的卖者推动了环境服务市场, 在买方和卖方比重上政府处于第2位。中介服务主要是由NGOs、政府和当地社区提供, 尤其是NGOs在沟通供给方和需求方上具有特别积极的作用, 政府作为中介的作用略低于NGOs。
2.3 流域生态补偿手段的比较
流域自然资源是公共物品, 流域环境保护是公共事务, 流域环境服务具有外部性、信息不充分、水资源自然垄断等因素影响了资源配置效率。因此, 作为解决市场失灵的替代手段, 国内外曾普遍地把管制作为环境保护的首选。政府一边提供制度框架, 如产权制度、环境保护法律、法规, 一边制定、解释实施细则, 如水资源使用权分配需要政府来完成, 其监管和利益协调也需要政府的参与。在实施管制基础上, 中国政府还直接投入生态建设。财政转移支付制度是当前中国主要的生态补偿途径[9], 水土保持补助是以政府部门投入的生态补偿方式, 还有政府部门以工程项目形式进行流域生态补偿。从生态补偿形式看, 中国的流域生态补偿除了资金、技术、实物补偿等形式外, 还包括政策补偿和智力补偿。中国流域生态补偿除流域内上下游的补偿外还包括流域内外的生态补偿, 如“南水北调”和“白洋淀跨流域调水”。
管制作为市场的替代手段并非总能实现其目标。政府采用基于市场的政策工具则是一个相对较优的选择, 如可交易的许可证、排污收费制度、水资源费、财政的补贴、税收减免等基于市场的政策工具, 通过调整政府行为而影响利益相关者的行为, 是一个激励与约束相结合的实施机制。如中国从上世纪90年代开始的土地的招 (标) 、拍 (卖) 、挂 (牌) 出让制度, 小流域治理中“四荒”拍卖。
中国还有以市场交易为手段的生态补偿。东阳-义乌的水资源转让协议利用市场机制使水资源使用上处于自然垄断地位的上游地方政府 (东阳市) 得到正确的激励, 通过采取合理的流域保护措施来体现水资源的经济价值和环境价值, 使水资源在各竞争性使用者之间实现优化配置, 同时也有助于水质改善。
根据以上内容, 中国流域生态补偿手段包括三类:管制和政府直接投资, 基于市场的政策工具, 还有传统的市场支付机制。国际环境服务付费的手段包括基于市场的政策工具和已经有所发展的传统市场支付机制。
国外的基于市场的政策工具包括可交易许可证制度、排污收费制度、削减市场壁垒、行政性收费和税收差异化、降低政府补贴等。国外制度环境、支付机制相对成熟, 一些流域保护的市场机制、手段逐步成熟, 如买卖者的直接协商、中介贸易、合伙贸易、内部贸易、场外交易、拍卖、零售贸易等。相对于管制手段而言, 这些行为具有自愿性, 即付费的一方和接受费用的另一方在支付机制中所做的是充分知情下的自愿行为。
2.4 上下游在推动流域生态补偿作用的比较
由于自然地理区位的差异, 流域上游在水资源使用上处于自然垄断地位, 而相关法规、政策上的抵触、缺位则强化了上游的自然垄断地位。因此在提出流域生态补偿及上下游的关系上, 中国的流域生态补偿表现出独有的特点。
中国的流域生态补偿往往是政府部门提出, 而且往往是上游政府提出, 或者说是流域环境服务供给方提出。《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定“地方各级人民政府, 应当对本辖区的环境质量负责, 采取措施改善环境质量”。这表明流域环境的管理由各级地方政府负责, 而地方政府作为行政管理机构, 辖区的经济发展也是一项重要职责。《水污染防治法》规定“禁止在生活饮用水、地表水源一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目”, 这造成上下游在区域经济建设的过程中承担着不同的环境保护任务。上游地区往往是生态敏感地区、水源保护区, 上游要完成的环境保护标准更严、目标更高, 上游地方政府要承担更多的环境成本[10];企业的环境准入条件不同, 上游损失更多的发展机会。上游政府在经济发展和环境保护的两难困境下, 通过流域生态补偿来均衡外部性带来的扭曲, 不失为上游的可选方案之一。而下游作为现存法律、政策的既得利益者, 必然不会主动改变现有的利益分配格局。因此在流域生态补偿的积极性上, 往往是上游提出流域生态补偿。
国外的尤其是发达的市场经济国家, 对流域生态服务的付费往往是由下游的私人部门提出, 在英国国际环境与发展研究所 (IIED) 的案例中52%是由需求方驱动的。由供给方驱动的流域生态补偿比较少, 但随服务商品意识的增强和市场支付机制的成熟, 供给方驱动有越来越多的趋势。
2.5 上下游在流域生态补偿中的关系比较
流域环境服务市场的特点是较高水平的合作 (供给者间的合作、需求者间的合作、供给者与需求者间的合作) , 但在合作中也存在竞争。一方面, 竞争发生在环境服务供给者 (上游) 与需求者 (下游) 间。与传统市场竞争不同 (生产者为争夺同一种资源竞争、消费者为争夺同一种产品而竞争, 合作是生产者与消费者间的贸易合作) , 上下游间的竞争是当上游土地利用方式或用途的变更威胁到下游环境质量时, 在下游受益人和上游的土地使用者间发生的, 所竞争的是土地的不同用途, 是一种资源的竞争。而这种竞争往往促成了下游受益人间合作, 为的是形成一定的市场力量, 跨过市场准入的门槛, 通过与上游谈判促成上下游间的合作。另一方面, 真正意义的竞争主要发生在环境服务供给者间, 环境服务供给者间为争夺有限的资金或信用、许可证, 在供给者间形成一个相互竞争机制。
流域环境服务市场竞争是不充分的, 一则从市场均衡来看, 流域环境服务不是一般性商品, 而是用于满足下游需求的特定商品, 是买方市场, 供需双方市场地位不均衡;二则这主要由于一些现实所决定的:流域环境服务不能简单的分割给众多的买者, 而且在大多数情况下流域是被几个拥有者分别占有, 这使个人供给流域保护服务出价困难。因此, 虽然有众多的买者和卖者, 但它不是一个完全竞争的市场。确切地讲, 从性质看流域环境服务市场往往是由供给者与合作的需求者之间的协商实现的。
中国的上下游的生态补偿同样也呈现较多的合作。这是由流域生态补偿的制度基础决定的:上下游政府冲突的解决依赖于中国行政部门金字塔式的科层制, 通过扩大组织的规模, 把外部交易成本转化为内部交易成本, 从而降低流域生态补偿的交易成本, 将由于产权不清、市场主体不成熟等原因造成的难以实施的流域生态补偿变为可行, 如福建省的九龙江、晋江、闽江流域生态补偿机制。
2.6 流域生态补偿与贫困关系的比较
国际上认为环境条件对贫困问题的作用是决定性的, 尤其是从中期和长期角度来说, 虽然开发资源短期内可缓解贫困、生计问题, 但要想根本改变生态环境, 必须解决上游居民的贫困问题。解决穷人生计问题不是寻找新的替代穷人现有森林或土地资源, 而是要和其他生计资本 (自然资本、人力资本、社会资本、物质资本、金融资本) 配合, 通过流域环境服务付费提高上游贫困居民的生计能力, 达到一石二鸟的效果。中国在进行实施流域生态补偿的过程中, 将流域生态补偿政策和扶贫政策联系起来, 如政府购买实施的生态移民。但中国扶贫是开发式扶贫为主, 如果利用资金投入、增产水平高但非环境友好的技术方式来提高当地农民的生产能力, 就可能对流域生态环境保护是负面激励。另外, 由于流域生态补偿由政府主导, 其稳定性、持续性受与国家相关发展战略的影响, 如国家粮食安全战略。
3 结束语
无论是中国的流域生态补偿, 还是国际上流域环境服务付费, 从理论和实践上都处于探索阶段, 采用的形式、手段多种多样, 取得的效果不一, 难以判断哪一种手段更有效。因此, 市场和政府并不是评判孰好孰坏的根本标准, 市场机制也并不代表更高的配置效率。
目前中国的流域生态补偿政府主导是适应实际情况的选择。在生态环境保护中由于产权难以进一步清晰界定, 发挥市场主导作用的条件不充分, 市场化的流域生态补偿手段还不会发展很快, 地方政府主导有利于在现有制度条件下实施流域生态补偿。而政府主导的流域生态补偿必须妥善处理好与其他政策目标的关系, 同时也需要引导当地农民的参与, 提高农民的生态补偿的观念, 这对于发挥市场力量, 解决面源污染的问题和提高农民的生活水平有一定的作用。
摘要：流域生态补偿是综合多角度、多层面的问题, 最具有生态补偿的代表性。但目前对流域生态补偿认识模糊的状况, 不利于生态补偿的展开、生态环境保护目标的实现。本文在对国内外生态补偿的内涵、逻辑思路、原则和理念等理论整理的基础上, 对国内外采用经济激励手段实现流域生态环境保护的做法进行比较, 揭示了中国在政府主导下的流域生态补偿特点和国外在流域环境服务付费机制发展过程中的经验, 为进一步开展流域生态补偿工作提供帮助。
关键词：生态补偿,流域生态补偿,政府
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国内流域生态补偿研究综述 篇8
一、对流域生态补偿问题的研究
(一)流域生态补偿的内涵
总的来看,20 世纪90 年代前期的文献中,生态补偿通常是生态环境损害者付出赔偿的代名词;而20 世纪90 年代后期,生态补偿则更多地指代针对生态环境保护、建设者设立的利益驱动机制、激励机制和协调机制。总的来说,国内学界对生态补偿的内涵有着大体一致的认识,但是由于学科背景和研究方向不同,学者们给出的生态补偿定义仍然不尽一致。有些学者从强调社会正义的角度提出流域生态补偿的定义。如钱水苗等(2005)认为流域生态补偿是以实现社会公正为目的,在流域内上下游各地区间实施的以直接支付生态补偿金为内容的行为。卢祖国,陈雪梅(2008)提出流域生态补偿是指由于流域上下游之间基于水资源开发利用的受损和收益的不公平,由下游地区对上游地区因为保护生态环境所付出的代价给予一定的补偿,流域生态补偿主要是为了解决流域上下游之间水资源的开发利用中的不公平问题而产生的。而王军等(2007)从循环经济和法律角度出发,提出流域生态补偿机制是指国家为保护流域水环境质量而建立的,通过国家投资、向流域生态效益受益人收取生态补偿费用等途径设立流域生态补偿基金,用于流域生态环境的保护和建设的法律制度。
(二)流域生态补偿的补偿与受偿主体
关于受偿主体问题,理论界已经达成共识,即流域生态补偿的受偿者包括流域水资源的开发利用者、流域生态服务的提供者和流域生态破坏的受害者。但是对于谁应该作为补偿者的问题理论界意见并不一致,大多数学者认为补偿主体包括流域生态服务的受益者和流域生态的破坏者。有个别学者提出流域生态建设地区本身也应该作为补偿者,因为从长远看,流域生态建设地区的生态建设活动会改善当地的水资源环境,成为水资源生态建设的最终受益者。
(三)流域生态补偿的原则
理论界普遍认为,流域生态补偿至少应该遵循保护者受益、损害者付费、受益者补偿的原则,对于这一原则,张惠远,刘桂环(2006)、郑海霞(2010)等在其文章中均有论证。除此之外,学者们还提出流域生态补偿需要遵循以下原则:根据实际情况和受益方的经济承受能力实施区别补偿的原则;公平效益原则;均衡协调原则;责权利相统一原则;政府主导原则等。
(四)流域生态补偿的补偿方式
大多数学者认为流域生态补偿的补偿方式有四种,即资金补偿、实物补偿、政策补偿、智力补偿,如周大杰等(2005),卢祖国等(2008)。袁文华、孙曰瑶(2013)提出了通过商标的注册、品牌化以及品牌授权的方式进行流域生态补偿,能够在一定程度上解决区域之间发展不平衡的问题。
(五)流域生态补偿的分类
常见的分类有三种:一是根据补偿对象,将生态补偿分为流域受益补偿和流域损害补偿。学界研究的重点始终在受益补偿方面,研究的重心是流域生态补偿的制度框架,包括补偿主体与受偿主体、补偿资金的筹集、流域生态补偿管理机构以及补偿资金的支付等问题;二是根据政府介入程度,将生态补偿分为政府补偿和市场补偿;三是按照补偿对当地经济的推动作用将生态补偿分为输血补偿和造血补偿。如何发挥生态补偿的造血功能是研究的重点。
(六)流域生态补偿标准的计算
补偿标准(针对受偿方而言)和支付标准(针对补偿方而言)是生态补偿的两个关键指标。由于补偿标准的设计直接关系到生态补偿的激励效应,所以国内学界普遍认为补偿标准的确定更为重要,是流域生态补偿研究的核心内容。
补偿标准的测算办法主要有三种,以下游获得的环境效益作为补偿标准、以流域区内各行政区生态建设成本与生态效益差额作为获得或支付生态补偿的标准、以生态重建成本作为补偿标准。国内相关研究十分丰富,学者们采用不同的方法测算流域生态补偿的合理额度。沈满洪(2007)运用机会成本法对浙江省淳安县千岛湖引水工程生态补偿标准进行估算。刘玉龙等(2007)通过对生态建设与保护的总成本进行汇总并引入水量分摊系数、水质修正系数和效益修正系数,建立了上游地区生态建设与保护补偿模型,计算得出下游应支付给上游的生态补偿量。郑海霞,张陆彪(2006)以金华江为样本,从上游供给成本、下游需求费用、最大支付意愿、水资源的市场价格四个方面对补偿额度进行定量估算。孔凡斌、廖文梅(2013)以江西鄱阳湖流域即“五河一湖”为研究对象,利用沿流域主要城市的人均GDP和人均工业废水排放量数据,计算出各城市超标排污权或未使用的排污权,通过人均工业废水排量与人均工业总产值之间的效益关系确定排污权价格,算出各城市的补偿或者受偿金额。学者们对流域生态补偿额的探讨由定性分析向定量分析沿伸并取得了一定的进展。
(七)流域生态补偿金的筹集
补偿金的筹集问题主要体现在补偿金的筹集方式、渠道和费率等方面。周大杰等认为补偿资金的来源包括生态补偿费和生态补偿税、推广优惠信贷、生态补偿基金和国外贷款。朱岗等提出流域上游地区应该调整财政支出结构,加大对流域生态保护的投入力度,同时要加强上一级政府的纵向转移支付力度。
(八)流域生态补偿的模式
对流域生态补偿模式的研究主要集中在比较不同补偿模式的差异、适用条件等方面。如陈瑞莲和胡熠对近年来学术界和实践部门提出的三种补偿模式(市场化模式、中央财政纵向转移支付的强制性模式、民主协商和横向财政转移支付的区际生态补偿的准市场模式)进行了比较分析与评价,提出准市场模式通过流域区际动态博弈,能够激励生态产品的供给,是现阶段中国具有可行性、可操作性和普遍适用性的流域区际生态补偿模式。王军锋、侯超波(2013)将流域生态补偿模式划分为上下游政府间协商交易模式、共同出资模式、财政转移支付模式和强制性扣缴模式,系统阐释了各种模式的特点与适用条件。也有个别学者针对一种具体的补偿模式进行了深入的探究,张红兵等(2005)对黄河流域宁蒙水权交易这一市场补偿模式进行了深入的研究。王军锋等(2011)深入剖析了政府主导模式,认为基于现阶段国情,中国应推行由政府主导的流域生态补偿机制。
(九)流域生态补偿的理论基础
大多数学者认为环境资源价值理论、外部性理论和公共产品理论是生态补偿包括流域生态补偿的理论基础。环境资源价值理论强调生态环境资源有价值,因此使用生态环境资源理应支付相应的补偿。外部性理论说明为了实现社会资源的有效配置,经济外部性应该内化,而生态补偿正是内化环境外部效应的有效途径。公共产品理论提出生态环境资源具有非排他性和非竞争性。前者会导致生态环境资源的过度使用,出现“公地的悲剧”。后者会引发供给不足的“搭便车”现象。生态补偿政策是解决“公地的悲剧”和“搭便车”问题的有效措施。除了公认的三种理论之外,也有学者认为效率与公平理论等也是生态补偿的理论基础。
二、国内研究评价
浅谈湿地生态补偿机制 篇9
关键词：湿地,生态补偿机制,外部效应,机制构想
一、引言
全球的湿地面积占地球面积的6%, 大约有570万平方公里,虽然湿地的面积相对较小,但它却供应了部分盐生生物和全部淡水生物群落的生活,有着水陆都有的特性,形成了一个有着高度多样性和庞大的生物食物链,被誉为“生物超市”。随着科技和经济迅速的发展和进步,给人类带来了大量的物质财富,使得人们的生活发生了巨大的变化,然而,大家却忽视了环境保护的问题,人类为了获得更多的利益,大家都放肆破坏湿地资源,严重影响了社会的和谐氛围与秩序。解决这些问题,一定要建立相应的生态补偿机制。我们要保护好湿地,并且现在将保护湿地的生态补偿机制已明确列入到规划中了,加大保护的力度,采取各种方式来完善湿地生态补偿机制,来促进我国社会和经济的可持续发展。
二、生态补偿机制的概念及经济理论依据
(一)生态补偿机制的概念
生态补偿机制是指为了完善和保护生态服务系统,利用可持续发展的方式和手段,以内化的各种活动带来外部成本的原则的一种合理分配环境利益与经济利益的激励制度。它作为一种新型的环境管理方式,有效地解决了生态环境的问题,从生态补偿的政策来看,建立和完善生态补偿机制是社会经济发展的重要手段。因此,我们应该发挥政府和市场的双重作用来促进生态补偿机制的可持续发展,建立与我国相适应的生态补偿机制。
(二)生态补偿机制的经济理论依据
1.外部效应理论。在19世纪末,马歇尔曾在他的著作里提出将外部经济定义为:“某些类型的产业发展和扩张是由于外部经济降低了产业内的厂商的成本曲线。”对于厂商来说,这种现象是具有正外部性特征的。马歇尔的外部经济理论已成为了公共经济理论发展的基础。在现实生活中,需要外部力量才能有效地解决问题,例如政府可以通过税收等经济手段使得边际成本能够等于边际税率,使其内部化。在生态补偿领域,外部效应理论也同样适用,其可分为正外部性和负外部性,为了有效地管理,应该将二者相结合,正外部性可以激励人们对生态进行合理的保护,协调了生态效益和经济效益,当然,负外部性也是必不可少的,对于那些为了获得更高的利益,放肆地破坏资源,严重地影响了社会的和谐氛围与秩序的行为,应该采取相应的惩罚措施。
2.公共产品理论。根据微观经济学理论,社会产品可以分为私人的和公共的, 纯粹的公共产品是指在消费的过程中具有非竞争性和非排他性的产品。作为公共产品的生态产品,由于非竞争性的消费往往会导致过度使用,从而产生了“公地的悲剧”的现象,由于非排他性的消费往往会导致供给不足,从而产生了“搭便车”的现象。面对这样的问题,不仅可以借助政府的管理,还可以通过制度的创新,让提供公共产品的生产者得到相应的经济效益,进而作为生态的保护者便可以像提供私人物品的生产者一样得到一定的鼓励。
3.可持续发展理论。可持续发展是指不仅要满足当代人们都需要,还要满足后代人们发展的需要,使得生态效益、社会效益与经济效益统一发展,构建稳定和谐的社会氛围。可持续发展理论在生态补偿中一般可以分为代内补偿和代际补偿,国家和地区之间的补偿以及区域之间的补偿三个层次。
4.生态资本理论。自然资源能直接在当代社会生产或再生产,可将其称为可更新的与不可更新的自然资源总量和环境自身转化的能力,能够进行质量和再生量变化的自然资源,可将其称为生态潜力。随着技术的进步和经济的增长,人们已经不仅仅局限在追求物质上的需求,对生态的追求也日益增长,因此,生态资本的作用力便越来越明显。
三、国内外湿地生态补偿机制的比较
为了更好地完善我国湿地生态补偿机制,笔者查阅了网络、书籍和期刊上关于湿地生态补偿机制的资料,简单地对比了一下国内外关于湿地生态补偿机制的研究,可知国内外对湿地的利用和保护都有着一定的制度保障,例如《湿地公约》、《环境与生物多样性保护法》等法律制度都是关于湿地生态补偿机制的,为了使其能够有法可依。虽然在国内也制定了一些关于湿地的机制,但是这些机制并不够完善,在这方面,国外的机制相对来说,比较全面和完善,并且国外对湿地生态补偿已经从原来的以政府为主的投资转移到由政府、私人企业共同投资, 调整了相关利益者与湿地生态补偿机制的关系,其有效地发挥了政府和市场共同管理和调节的作用,并充分地利用了以内化的相关活动带来外部成本的原则。
由于目前我国的湿地生态补偿机制正在处于刚刚起步阶段,因此,湿地生态补偿机制对于学术界来说是一个极其困惑的难点问题,我国的学者们对于湿地的研究相对来说是比较分散的,且仅仅是处在表层的研究上,对于湿地可持续发展的观念还是不够深入的,我们应该结合本国国情,总结国外成熟的经验,使其成为我国完善湿地生态补偿机制的借鉴。
四、完善我国湿地生态补偿机制的构想
目前,国家和地方对于湿地生态补偿机制的需要日益迫切,如何结合我国的实际情况,提出适合我国长远发展的湿地生态补偿机制,已成为人们的一个紧急的任务。但值得高兴的是,我国人们对于湿地的保护意识在不断地加强,因此,我们应该深刻反思自己地错误,从自身做起,从点滴小事做起,结合国内外可行的经验,构建符合我国国情的湿地生态补偿机制。
(一)确立湿地生态补偿机制的明确指导思想
可持续发展是指不仅要满足当代人们需要,还要满足后代人们发展的需要, 使得生态效益、社会效益与经济效益统一发展,构建稳定和谐的社会氛围。“可持续发展”最先出现在20世纪末,由国际自然保护同盟制定的 《世界自然保护大纲》,本是源于生态学,是一种管理资源的战略,后来被广泛地应用到各个领域。
湿地是地球上独特的生态系统,是人类生存极其重要的资源,它不仅能够为人类提供经济效益,还拥有强大的生态效益和社会效益。湿地对洪水的防御, 对气候的调节,对环境的美化起到了不可替代的作用。但是,如今人们为了得到更高的经济效益,大家都放肆地破坏湿地资源,严重地影响了社会的和谐氛围与秩序,直接威胁了水资源的保障体系, 为了规范人们的不正当行为,国家必须建立关于湿地的完善的法律制度体系, 然而,这就需要正确的指导思想去指引, 恰巧可持续发展的指导思想是经历了几千年的发展而成为了正确的指导思想, 它对于法律机制的建立起到了正确的指导作用。可持续发展的指导思想,强调在保护湿地环境的前提下,合理地开发经济。
(二)建立、健全湿地生态补偿的法律机制和监督机制
近年来,我国先后出台了很多的法律法规来保护湿地,例如:《河北省湿地保护规定》的颁布、《黑龙江省湿地保护条例》的实施、《关于建立生态补偿机制的意见》的出台,这些条例都是在强调保护湿地的重要性。因此要想提高湿地的管理水平,一定要出台一系列的法律法规来明确地规范,保证湿地保护的各项工作落实,使其有法可依。
监督机制是保障湿地生态补偿机制必不可少的制度。在有关于湿地生态补偿的法律法规中,应该明确列出对于湿地生态造成的破坏和损失,以及发生巨大失误等后果追究其责任,并给予相应的惩罚。
为了规范行为,还应该建立监督管理体系,如上级进行湿地生态补偿拨款, 应该明确其数目,以及这些湿地生态补偿金额的使用情况,以防止出现贪污腐败和质量不好的湿地生态工程。
(三)实施社会参与湿地生态补偿机制研究
我国生态补偿步骤问题研究 篇10
关键词：生态补偿；步骤
一、现阶段我国生态补偿的主要步骤
1.确定补偿标准
按照微观经济学理论，环境保护具有正外部性，生态系统经营者的个人成本高于社会成本，个人效益低于社会效益。如果不对生态系统经营者由于实施森林保护而损失的机会成本进行补偿，就会导致生态服务产品供应不足。[1]因此要通过对生态系统经营者的经济行为所提供的生态服务和丧失的机会成本进行补偿，减少或消除个人成本与社会成本、个人效益与社会效益的偏差，实现公共产品的有效供给。我国主要根据各个生态成本相互权衡之后来确定生态补偿的标准。
2.确定补偿主体
生态补偿的主体主要根據相关利益者在特定生态保护、破坏事件中的责任和地位予以确定，我国主要坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则。
3.确定补偿对象
国际上基本是通过对补偿区域的环境压力和补偿者的环境目标偏好研究，优化选取补偿区域，提高补偿效益。而我国选择补偿对象的指标单一，比如对大于25°的坡耕地实施退耕还林，生态公益林的补偿对象是防护林和特种用途林，对补偿区域可能遭受破坏的风险以及提供的生态服务等方面重视不够，容易对破坏风险较小的区域实施补偿，资金使用效率较低。
4.确定补偿方式
生态补偿的方法和途径很多，按照不同的准则有不同的分类体系。按照补偿方式可以分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等。
二、存在问题
1.生态补偿标准确定不够科学
受限于法律及行政管理能力，我国对生态补偿对象略粗划分，并仅以此为标准发放生态补偿金，这种大一统形成各个地区实际实施效果的重大差异。并且受偿者的需求和补偿者的支付能力及支付意愿也应该是生态补偿的决定性因素，故补偿标准还应考虑生态服务提供者的需求、受益者的补偿能力和支付意愿通过博弈最终确定。而我国“一刀切”的补偿标准明显没有考虑这些问题。
2.生态补偿法律法规存在空白点
缺乏生态补偿具体制度的立法，如，排污权交易制度。另外，要建立健全草原生态补偿机制，有必要在国家层面建立比较完善和规范的生态补偿机制，以立法的形式研究确定草原生态补偿机制的补偿内容、补偿标准、补偿主体、补贴对象和补偿方式，以此来解决实践中生态补偿制度主体不清晰、标准不统一、补偿形式缺乏多样化以及资金使用不规范、不到位等问题。
3.生态补偿方式存在弊端
（1）以财政补偿力不从心，我国现在仍为发展中国家，经济水平并不高，需要政府财政投入和支持的项目还很多，这决定了政府不可能也没有如此强大的财力对生态补偿进行大量的资金投入，在这种情况下，处于主导补偿方式地位的政府财政补偿也会显得力不从心。[2]而其它补偿方式在整个生态补偿的方式体系中则处于相对弱势地位，不能全面充分地发挥其对生态的补偿作用。
（2）补偿治标不治本，不论是资金补偿、实物补偿、政策补偿还是智力补偿主要强调的是经济性的补偿。这种单一的经济补偿方式不仅不能调动起一切有利的方式对生态进行补偿，并且是典型的“头痛医头，脚痛医脚”、治标不治本的表现，不能从根本上解决生态补偿的问题。
（3）生态补偿方式尚未以立法方式予以确定，我国生态补偿方式除了上述缺陷外，还存在着目前的立法没有予以明确确定的缺陷。无论是《环境保护法》还是涉及生态保护的有关法律，都没有确立我国生态补偿方式的法律地位。由于立法的缺陷导致我国生态补偿达不到理想的效果。
三、我国生态补偿机制法律完善的建议
1.建立专门的《生态补偿法》
在确立生态补偿机制的基础下，出台《生态补偿法》。生态补偿是生态环境保护的一部分，与生态环境密不可分，生态补偿是保证生态环境保护得于良好实现的途径之一，因此应当在法律层面确定整体的生态补偿制度，出台生态补偿单行法，明确规定生态补偿的责任主体、补偿对象、征收对象、如何去征收补偿费用以及在生态补偿中的违法行为该承担法律责任等一系列的实施程序，增强生态补偿执法的可操作性。[3]
2.建立健全生态补偿机制的监督管理体制
在立法中，应该明确政府在这一方面的权利义务。政府作为国家和区域的代表和决策者，必然要为此做出自己应有的努力去保障落实生态补偿机制的实施。政府在作为生态补偿机制推动者的同时，也必然要对生态补偿的具体实施情况进行监督管理。制定一套严谨有效的监督机制，对生态补偿的各方面进行严格的监督，是生态补偿质量和生态保护有效性的有力保障。
3.优化生态补偿各步骤的计算方式
上文我们分析到，我国目前采用的生态补偿制度，在确定生态补偿对象以及生态补偿标准上存在很大的问题。政府机关为了方便，大多采用“一刀切”的制度，基本上不考虑由于个体差异以及地方差异。不仅如此，由于我国还处在生态补偿的起步阶段，目前现有的补偿制度规定并不全面，导致最终在执行的时候没有制度以及法律可以依据，生态补偿制度形同虚设。因此要发展生态补偿制度，单单制定一些程序上法律规定的是不足以满足生态补偿实际操作的需要的。对于生态补偿各个步骤的计算方式，也应该开发出一整套科学合理的先进方法才行。
参考文献：
[1]赵翠薇，王世杰.生态补偿效益、标准——国际经验及对我国的启示[J].地理研究2010，29（4）：598-606
[2]王军锋，侯超波，中国流域生态补偿机制实施框架与补偿模式研究——基于补偿资金来源的视角[J].中国人口.资源与环境2013，23（2）：23-29
[3]王军锋，侯超波，闫勇，政府主导型流域生态补偿机制研究——对子牙河流域生态补偿机制的思考[J]，中国人口、资源与环境2011，21（7）：101-105
作者简介：
刘威（1993年～），男，汉族，籍贯：四川成都，研究方向：公司法/金融法。