多元供给主体

多元供给主体（精选八篇）

多元供给主体 篇1

一、农村公共产品的多元供给主体

(一) 政府供给主体

根据公共产品理论, 公共产品的公共性并不完全相同, 对于那些同时具有非竞争性和非排他性的农村纯公共产品, 如农村义务教育、基本医疗卫生、社会保障服务等, 政府具有其他主体所不具备的效率优势, 因此必须由政府提供;对于不同时具有非竞争性和非排他性的农村“准”公共产品, 如农村的道路交通、农田水利建设等政府也具有一定优势。另外, 对于制度类的公共产品, 政府更是具有天然的垄断性, 政府必须为农村公共产品的市场化和社会化建立并完善规则。

(二) 私人部门供给主体

由于大量准公共产品的存在, 为私人部门作为农村公共产品的供给主体之一提供了条件。私人部门利用其自身机制的自主性、灵活机动性, 可以在农村地方准公共产品供给方面发挥重要作用, 从而增加农村地方准公共产品供给的社会资本, 并更有利于实现自下而上的农村地方准公共产品供给决策机制。科斯和布坎南也证明了相对大型社会而言, 在小规模的社会中, 更可能出现自愿遵循行为约束或自愿提供公共物品的情形。例如农村的初高中教育, 全国各地已经出现私立学校与公立学校相互竞争的局面, 各具特色的职业中学也吸引了大量的学生。另外, 大量的乡镇企业在其发展过程中也针对社会化服务不足的现象开拓了自己的经营范围, 弥补了农村公共服务的不足。

(三) 非政府组织供给主体

对公共产品的自愿供给研究可以追溯到1961年奥斯特罗姆、蒂伯特和瓦伦的研究, 在对大城市地区的警察服务进行详细的实证分析之后, 得出结论:在公共产品的供给中, 不只有政府和市场两种秩序, 还存在着自愿供给形式。非政府组织就是自愿供给的主体之一。在我国农村的改革发展中应运而生的农民协会、农村合作经济组织以及各种基金组织等也可以看作是第三种力量, 是非政府组织, 它不以营利为目的, 在自愿、联合、共享、互助的基础上充分发挥桥梁纽带作用, 将大量的市场信息、制度规范等非实物公共产品通过市场途径提供给农民, 提供一部分农村公共产品, 逐渐成为未来我国农村公共产品的重要供给主体。

(四) 农村社区组织供给主体

大部分农村公共产品具有地方公共产品的特征, 其受益范围大多以农村社区为单位。由于农村社区对于农民的需求偏好具有更多了解, 农村社区对于农村公共产品供给可以发挥积极作用。理论上看农村社区应负责提供村落范围内的农村公共产品或服务, 如村内的路灯、道路、沟渠建设等与村民的生产、生活密切相关的产品或服务。如被称为“天下第一村”的华西村以及著名的南街村就担当了该功能。但这种农村公共产品社区供给主体的壮大与社区经济实力有关, 因此对于农村社区组织提供农村公共产品有一定的限制。

二、农村公共产品供给主体多元化的制约因素

(一) 各级政府财权与事权的不对称, 农村公共产品供给失衡

理论上讲, 依地域划分的全国性公共产品和地方性公共产品分属中央和地方政府的职责范围。根据财政分权理论, 中央政府主要负责全国性公共品的提供, 地方政府则负责地方性公共品的提供。然而现实的情况却是本应由中央政府提供的公共品却通过政府权力转移事权交由地方政府, 本应由政府承担的职责却撒手不管, 从而加重了农民的负担。农村税费改革以至农业税取消后, 地方政府财力不断萎缩, 农村公共产品供给的资金缺口变得更大, 而上级政府的财政转移支付不能从根本上解决下级政府财政困难, 以致基层政府对提供农村公共产品的服务有心无力, 公共产品供给更加短缺。

(二) 缺乏完整的产权制度保障, 阻碍私人部门的公共产品供给

我国正处于一个体制转型时期, 产权制度的缺失使人们失去了判断和区分的标准。在市场经济改革以前, 政府包揽一切公共产品的生产。市场经济使得私人资本可以不断做大做强, 经营的领域也不断拓宽, 甚至可以进入公共产品的生产领域。理论界也明确指出市场供给者可以提供具有一定竞争性和排他性的公共产品。但是, 市场供给者究竟能够供给多大范围的公共产品, 市场与政府的供给边界在哪并不明晰。这在某种程度上阻碍了私人资本的投入。

(三) 非政府组织缺乏独立性或运行资金不足

许多官办非政府组织独立性缺乏, 过分依赖政府, 有的甚至成了政府分流人员的去处。经费来源主要依靠各级政府提供的财政拨款和补贴经费, 其次是各组织的会费收入, 而相应的来自企业的资金支持、组织自身的营业性收入则相对来说比例较小, 收入结构单一, 缺少社会捐赠, 其生存都成问题, 无法全面履行其职能。在内部管理上有的非政府组织的负责人多为卸任政府官员, 变相行使政府职能。这类非政府组织生存能力、整合资源能力和可持续发展等能力极为低下, 行政化倾向较为明显, 组织治理层面问题很多。这些都严重制约了我国非政府组织的发展。

(四) 农村社区组织经济职能不明显, 提供的公共产品数量有限

现阶段我国的农村社区组织与村民委员会合为一体, 带有浓厚的行政机构色彩, 作为经济组织的职能作用很不明显。目前农村社区能自主合作提供的公共产品主要是合伙打井、共同出资购买小型水利设施, 以解决饮用和灌溉问题, 也有较先进的村庄农民成立了专业协会来满足对技术市场信息等服务的需求, 农村社区能自主合作提供的公共产品非常有限。另外社区农民参与“一事一议”的积极性不高, 民主意识不强。召开村民会议讨论时, 承包合同纠纷、财务公开等问题影响了“一事一议”资金的筹集, “一事一议”形成只议不决。

三、促进农村公共产品供给主体多元化的措施建议

(一) 合理界定各级政府的事权和财权

将地方政府能有效提供的公共服务作为地方政府的事权, 中央只承担地方政府难以有效行使或不宜由地方政府行使的事务。对于涉及中央和地方共同承担的事务, 应明确规定各级政府应承担或分担的比例, 并使之稳定和规范化。对财权的划分要充分考虑各级政府提供公共产品的财力需求, 彻底改变现行的地方基层政府事权大于财权的不合理制度。

(二) 明晰农村公共产品的产权关系

产权的激励作用在农村公共产品的供给, 特别是市场化供给中有着重要的地位。有了健全的产权制度, 私人投资者就可以很好地区分哪些产品可以由他们生产, 哪些产品不适合私人生产。在当前农村公共产品供给机制中, 产权机制的作用相当弱化。2007年10月1日起施行的《物权法》给当前农村公共产品产权完善和明晰提供了契机。根据《物权法》的精神和原则, 用制度或法律保证农村公共产品的所有权、使用权、转让权、收益权、处置权等权利明确落到实处, 落实对公共产权的规范与保护, 才能对公共产品的市场供给提供强大的激励。所以应该以法律为依据, 设计出健全的产权制度。

(三) 增强非政府组织相关能力

针对非政府组织能力低下、依赖性强的特点, 应进一步强化其能力, 特别是自我生存能力、整合资源能力和可持续发展能力。在这方面政府可以提供一些必要帮助, 比如人才培训、资金支持等, 并促进其治理结构的进一步完善。进一步提高农村公共产品供给效率, 为农民更多更好地提供农村公共产品。政府还可以建立激励机制, 鼓励社会各微观主体向非政府组织捐赠, 提高其资金筹集能力。

(四) 加强政府对农村社区组织资金补贴与制度支持

对村级范围内的公共产品供给, 应主要由农民集资或村集体经济提供。为推动农村社区主体对公共产品的提供, 各级政府首先应该在村集体自筹的基础上, 进行鼓励性的资金补贴, 调动村集体的供给积极性, 其次应明确村集体供给的公共产品的产权归属, 防止各级政府借机乱收费, 从而加重农民负担, 各级政府应制定鼓励农村社区提供公共产品的政策条例。

(五) 加强对村级组织“一事一议”的指导和支持

从目前农村部分地区的实践情况看, 为保障“一事一议”有序进行, 除开展宣传教育、规范民主议事程序等外, 政府务必要加强对村级组织开展“一事一议”的指导和支持。首先, “一事一议”只能用于兴办村内集体生产、公益事业, 每人每年筹资额应该由全体村民同意, 或有上限规定。其次, 政府要指导村级组织根据农村实际制定预案, 最好每年能做几件村民看得见的实事。最后, 加强对转移支付资金使用的管理、审计、监督, 防止挤占、挪用转移支付资金现象发生。

摘要：农村公共产品的供给主体不仅仅是政府, 还包括私人部门、非政府组织和农村社区组织。但在我国现阶段, 由于财政管理体制的事权和财权划分不清、农村公共品产权不明晰、非政府组织依赖性强缺乏资金、农村社区组织经济职能弱等原因制约了我国农村公共产品供给主体的多元化, 应合理界定各级政府的事权和财权, 明晰农村公共产品的产权关系, 增强非政府组织相关能力, 加强政府对农村社区组织资金补贴与制度支持, 加强对村级组织“一事一议”的指导和支持, 积极推进我国农村公共产品的供给主体多元化。

关键词：农村,公共产品,供给主体

参考文献

[1]陈伟鸿.民营企业与农村地方准公共产品的供应[J].商业研究, 2008 (10) .

[2]柳士双.农村公共产品自愿供给研究[J].农村经济, 2007 (7) .

[3]高峰.我国农村公共产品市场供给研究[J].农村经济, 2010 (1) .

多元供给主体 篇2

一、论题背景

学前教育是整个教育体系中最为基础的部分，属于社会公益事业范畴。但是，就目前的状况来看，我国学前教育资源社会供给整体上来说仍然有些不足，政府对学前教育的重视程度尚且低于其他教育事业，最终导致了我国学前教育管理混乱，无法取得较好的办学效果。造成以上问题的主要原因就是我国当前学前教育服务供给多元化的特征，从而导致了学前教育发展有失均衡。鉴于此，本文认为，政府应该采取多种方式来提高学前教育服务效率，最终提升学前教育供给水平。

二、学前教育服务供给的基本概念

教育供给与教育需求之间是相互对应的关系[1]。一般来说，教育供给就是指为了培养专门人才和劳动力而由各级各类教育机构对受教育者进行培训的机会，目的就在于促进整个社会经济的发展。那么，学前教育服务供给就是指社会办学主体为学龄前儿童提供的学前教育机会，主要就是各种类型的幼儿园。从经济学角度来分析，学前教育供给就是指为了满足学龄前儿童入学需求，一些幼教机构愿意且能够提供的教育机会和教育资源，主要是指幼儿园。一般来说，学前教育服务供给的数量与质量是随着社会发展以及市场变化和个人家庭需求而进行着一定的变动。

三、我国学前教育服务供给方式的多元化特征

我国当前学前教育服务供给主要存在着办学主体多元化与办学经费多元化的特征，这些都造成了我国现有学前教育整体现状不容乐观的问题。那么，政府就应该采取多元化的学前教育服务供给方式，比如说生产式供给服务和购买式供给服务，从而最大限度地确保学前教育公平，并提升其办学质量。

1生产式供给服务多元化

这就是指政府直接为学龄前儿童提供学前教育服务的一种方式，主要就是政府亲自办幼儿园来提供学前教育服务。这种服务供给方式的基本特征就是由办学方负责幼儿园一切的事务，园长也是政府任命和委派的，他只管理幼儿园的教育教学事务。随着我国学前教育体制改革的不断推进，园长的权利有被扩大的趋势，主要就是实行园长负责制。在这种类型的幼儿园里，师资力量更有保障，因为政府教育部门会给予一定的经费支持。但是，这并不是说，它的办学方式就是单一的。事实上，它们也会随着各个地区经济形势的变化而变化。

政府拨款用途具有多元化特征。我们可以根据政府部门对学前教育提供的拨款用途来划分，一般分为资助性拨款、补助性拨款和奖励性拨款三种类型。其中，资助性拨款主要是在国务院20《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中提出来的一个政策[2]。根据该项政策，各个地方政府不仅需要尽快建立健全学前教育资助制度，还需要设立专门的经费支出项目，并委托相应教育部门采取直接拨款的方式来向学龄前儿童进行资助。当然，这也应该包含国家对一些经济发展较为滞后地区的特殊资助项目。应该来说，这项学前教育资助政策有着不同的特点，即受益群体主要为弱势群体中的低收入家庭与残障儿童；拨款标准水平高低不一，资助的类别基本上根据收入不同来确定；拨款的具体数额也有着不同的分类标准；资助费用的拨款方式也是形式各异；不同地区的拨款对象人数比例、标准与范围都有一定的差异性。

补助性拨款主要就是发放教育券、直接拨付公用经费和基本建设经费的拨款。我国学前教育当前处于一个极速转型的关键时期，各类幼儿园发展迅速，出现了公立园和民办园共存的现象。政府部门也开始强化了对学前教育的扶持与引导力度，尤其是对民办园的扶持力度在不断提生，比如说给它们发放公共教育券、补贴公用经费等。当然，发放教育券主要就是政府直接发给学校，它要求学龄前儿童在符合条件的情况下把教育券交给相关幼儿园，再由幼儿园到教育部门进行兑换，教育部门再进行统一拨款。这种方式大大减轻了普通家庭对学前教育的费用压力，体现了学前教育的公平，赋予了儿童平等接受教育的权利。但同时它的拨款主要来源于地方政府，这就让地方财政面临着较大的经济压力。因此，地方政府应该在制定和实施此项政策时做好相关的调查研究工作，确保学前教育的公平与公正。

此外，还有一种就是奖励性拨款。它主要是指政府部门“以奖代补”“以奖代投”的形式来为幼儿园办学提供经费帮助，主要是针对民办园。这些奖励性经费一般是用来改善幼儿园办学条件和提高师资队伍建设水平，它为民办园带来了发展福音，可以在某种程度上激发出民办园提高自身的办学质量与服务质量。当然，民办园不能一味地依赖这种拨款方式，而应该平时就准备好充足的发展资金，确保幼儿园的健康、平稳发展。

那么，政府对学前教育服务供给的拨款类型一般包含了基本拨款和项目拨款两种。其中，基本拨款就是由中央与各级财政部门直接拨付给幼儿园进行办学的各种经费，常常是根据核定的生均教育成本来进行拨付。这里的生均教育成本包含了生均公用经费和人员经费两个方面。它们会随着经济社会的发展而变化。因此，政府在拨款前应该会同审计部门对市场进行仔细深入的调查研究，然后制定一个更具针对性与实效性的分类拨款标准。项目拨款则是根据具体的项目来进行拨款。它们由专门的项目部门负责，且专门用于该项目活动，并在较为严格的组织规划下，短期内取得一定的效果。

2购买式供给服务多元化

政府也可以通过向一些办学主体购买学前教育服务为学龄前儿童提供学前教育服务。这就是一种购买式的学前教育供给服务方式。它的根本目的就是政府试图通过购买来为社会公众提供优质、高效的教育服务。从本质上来说，这是政府与其他社会组织间的平等商品交换，它让服务教育提供者与生产者实现了分离，政府则提供购买所需的经费。具体来说，政府制定拨款项目与拨款措施，并从政府的财政支出中提供一定的服务经费，比如说购买学位、实施助学券制度、为幼儿园发放奖励金等。那么，政府购买式供给服务中，生均公用经费受到不同地区经济水平影响较大。一般来说，政府购买方式有直接购买、间接购买两种方式。其中，直接购买又分为学券制、购买学位两种。这种学券制本质上就是市场经济的产物，是政府调节教育资源的一种方式[3]。它有助于学前教育公平与效率的实现。根据发放券的发放对象，我们可以把它分为面向幼儿园家长的普惠式教育券、面向非营利学校幼儿的教育券以及面向家庭困难和弱势幼儿的资助式学前教育券。其中，前两种教育券的作用较大。

购买学位则是指政府部门与民办教育机构通过一定的契约来为辖区内学龄前儿童购买教育的一种方式。它要求民办园达到一定的`教育水平，获得认可的办学资格，并愿意与政府部门合作。当前来看，它主要是以学前儿童的生均教育经费作为交易的基础价格。我国已经有不少地方已经开始实施这种学前教育服务供给方式，只是仍然处于一种摸索阶段，因此，它呈现出一定的特点，即地方间制定标准额不一；政府普遍加强了对学前教育的供给的重视。

以上两种直接购买方式有着相似之处，也有不同之处。相似的地方表现在两者都是对学前教育进行的公共投入供给，资金主要来源于地方财政支出，并为家庭和学校带来了一定的益处，有利于我国学前教育多样化与多质化发展。此外，它还在很大程度上促进了我国民办园的发展，体现出政府对民办幼儿教育的重视，并在一定程度上减轻了学前教育家庭的经济负担。当然，二者也有不同点，即政策实施相关主体不同、政策内涵不同；实施过程路径不同；资金流转带来家长受益的先后次序不同；出错方可能性和修正的便宜度不同。

至于间接购买方式，主要就是包含了减免租金、减免税金两种方式。其中，减免租金是最为间接的政府拨款方式，对于幼儿园收入与支出都有一定的影响。一般来说，它会改善学前教育办学条件，并让幼儿园、教师以及学前儿童家庭受益。减免税金主要就是国家鼓励一些社会团体来参与到学前教育办学当中去，对他们实施一定的免税等优惠政策。它可以在很大程度上调动起社会资本投入到学前教育办学中去的积极性与主动性，不仅减轻了幼儿园的经济负担，同时还让税收发挥了导向性作用，促进了学前教育的健康发展。

四、总结与建议

我国学前教育服务供给多元化特征使得其发展不够乐观，因此，政府应该实施多元化的服务供给方式。但是，生产式和购买式服务方式也有自身的问题存在。那么，我们就应该健全多元化的学前教育办学体制，强化政府提供学前教育公共服务的责任，拓宽学前教育的经费来源渠道，加强创新和完善政府供给学前教育公共服务的方式，最终实现学前教育服务供给均等化目标。

参考文献：

[1]郭维.发达地区学前教育办学体制与管理模式的改革和发展——以浙江省嘉兴地区为例[J].中国教育学刊，，（5）.

[2]胡卫，何金辉，朱丽霞.办园体制改革：多元化的教育诉求[M].北京：教育科学出版社，2010.

多元供给主体 篇3

1. 农村公共品的含义与特征

农村公共品是指在农村区域内用于满足农村公共需要的公共设施和服务, 是农村经济社会发展的重要基础。农村公共品由于其服务对象的特殊性, 与农民消费的其他产品和普通公共品相比, 除了具有一般公共品效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性外, 还具有以下特性:

(1) 外部性。例如, 农村义务教育的受益范围不但局限于农村, 由于使受教育者获得了知识的同时, 还有助于整个农村地区精神文明建设和社会整体文化素质水平提高, 并且为国家培养了人才。

(2) 成本沉淀性。即初期投入大, 相当一部分成本集聚沉淀, 导致低回报或无直接回报, 从而也导致多数民间投资不愿涉及农村公共品领域, 如农村基础设施等。

(3) 多样性。由于农民就业具有较强的流动性, 同时涉及不同的产业, 对农村公共品的需求也就呈现出多样性的特征。

(4) 层次性。层次性不仅是农村公共产品在地区间差异化, 而且也将表现在不同的典型公共产品的供求上。我国东部、中部、西部地区有不同的经济情况, 造成不同地区对公共品有不同的需求, 形成较强的层次性。如西部贫困地区, 为了满足生产和生活的基本需要, 对道路、农业基础设施等生产性公共品的需求就更为迫切;而在东部发达地区, 农民生活水平较高, 就可能更侧重于追求文化娱乐设施和农业技术、信息等。

(5) 阶段性。体现在农村公共产品的需求和供给方面, 特别是近年来中国农业与农村经济发展进入了一个新阶段, 对农村公共产品和公共服务提出了新的要求。

(6) 公平性。为农村提供与城市相当的公共产品和服务, 不仅是公共产品内生的外部性决定的, 更是中国政府建立公平公正和谐社会的要求, 农村公共产品的“公平性”体现在给予农民无论是经济上还是政治上都享有充分平等的权利。

2. 农村公共品的分类

按照不同的标准可以进行不同的分类。

(1) 根据农村公共品的性质, 可以分为纯公共品和准公共品 (也叫混合品) , 学术上一般都是从性质进行分类探讨的。农村纯公共品, 是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性、从而应当由政府免费提供的物品, 典型的有农村基层政府 (县乡级) 行政服务、农村综合发展规划、农村信息系统、农业基础科学研究、大江大河治理、农村环境保护等;农村准公共品, 是指介于纯公共品和私人产品之间、在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的物品, 主要包括: (1) 在性质上接近于纯公共品的准公共品。如农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果的推广、农田防护林、病虫害的防治等。 (2) 一般的准公共品。如农村高中及职业教育、农村水利设施、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化馆等。 (3) 在性质上接近于私人产品的准公共品。如农村电信、电视、成人教育、自来水等。在农村公共品中很大一部分是属于准公共品。

农村准公共品还可根据倾向程度进一步划分为公共资源和俱乐部物品。公共资源是公共的或面向公共开放的, 一个人的使用不排斥其他人的使用, 但在消费上存在竞争, 导致“过度使用”问题, 这类物品可称为“公共池塘资源”;俱乐部物品是在出现“拥挤效应”以前, 每增加一个消费者的边际成本为零, 但出现了“拥挤效应”之后, 每增加一个消费者就可能给其他消费者带来负效应, 因而必须通过低成本的技术性排他购买消费权, 这类物品可称为“俱乐部物品”。[1]

(2) 根据农村公共品服务范围的大小, 通常又可分为全国性的公共品、地区性的公共品和社区性的公共品。全国性公共产品是可以覆盖至全国的公共产品, 比如全国性的制度、规则以及国防、电视、广播频道等;地方性公共产品 (local public goods) 是覆盖整个地方 (社区) 的公共产品。根据地方的等级, 又可以作进一步的细分。

(3) 根据农村公共品的特点, 又可分为“硬”的公共品和“软”的公共品。“硬”的公共品, 如交通、通讯、电网等基础设施, 保障农业生产的水利基本建设以及农村教育、科研等;“软”的公共品包括信息、技术服务、技能培训、公共秩序维护、制度安排以及政策等。

由此可见, 农村公共品具有多层次性的特征。由于不同层次公共品本身特性的差异, 决定了上述公共品提供的目标指向不同, 农村公共品提供主体也必然存在差异。

二、农村公共品供给主体多元化的可能性

农村公共品供给是指根据农村居民对公共产品的需求, 由供给主体通过一定的方式提供公共产品的行为和过程, 即从消费的角度看由谁出资供给公共产品或由谁对公共产品的消费进行付费。传统的经济学理论认为, 由于公共产品的非竞争性和非排他性特征, 如果由市场按照利益最大化的原则供给, 必然造成公共品供给的无效率和资源浪费, 因此, 政府作为公共利益的代表, 理所当然成为公共品的提供者。但是, 这并不意味着农村公共品供给的责任必然要由政府承担。一方面, 由于我国是一个发展中国家, 农村地区地域广阔, 对农村公共产品的需求规模较大, 单靠政府供给是无法满足农村公共需求的, 因为政府资源是有限的, 供给成本又大, 而且难以保证所要提供的公共产品适合各地的情况, 如果对政府过度依赖, 将会更进一步激化农村公共品供需矛盾;另一方面, 由于农村公共产品更多地表现为准公共产品属性且具有多样性和多层次性, 使农村公共产品的供给主体必然具有多元化的特征。

公共物品的非竞争性和非排他性特征, 决定了竞争性的市场不可能提供公共物品。由于非竞争性使新增一个消费者的边际成本等于零, 公共物品如果按边际成本定价, 其必须免费提供。另外, 非排他性使公共物品无法从技术上排他, “免费搭车”现象就不可避免。这样, 由私人提供公共物品的成本无法得到合理补偿。公共部门的性质决定了它提供公共物品的职能:一方面, 公共部门追求社会目标, 为全体社会成员提供共同消费的物品和服务, 是社会目标的应有之义;另一方面, 公共部门的核心是政府部门, 政府部门拥有向社会成员征税的权力, 税收是确保公共物品供给成本得到补偿的最好途径。

根据公共选择理论, 政府作为一种制度安排, 同市场制度一样, 其自身的运行及向城乡居民提供公共产品同样存在交易成本问题。由于政府缺乏竞争机制与监督机制, 最终导致公共部门供给公共产品的低效率, “政府的行为机制本身并非不要成本, 实际上有时它的成本大得惊人”、“应当认识到既存在市场失灵, 也存在着政府失灵。”公共部门提供公共物品也未必能使社会福利达到最大化。对非排他性与非竞争性的公共物品, 政府必须保证提供, 而不能随意推向市场、推向社会;对于准公共物品, 理想的方式是除了中央、省、市、县、乡各级政府之外, 盈利与非盈利组织、农村社区和农村居民个人、其他社会力量等也应参与到公共物品供给活动中, 成为公共经济活动的重要主体。[2]

三、农村公共品多元主体供给的责任划分

公共经济既讲效率又强调公平, 既考虑保证公共物品的提供效率, 又尽可能地保障经济上处于弱势的农民享有基本生存和发展权利的公平。因此, 由于农村公共品的准公共物品性质, 除了中央、省、市、县、乡各级政府之外, 凡是能够切实有助于农村公共物品增加的盈利与非盈利组织、农村社区和农村居民个人、其他社会力量等, 只要不违背党和国家的方针政策, 都应该鼓励他们积极参与到农村公共物品的供给中来, 让他们成为公共经济活动的重要主体。但是, 对于不同类型的公共物品, 要明确各供给主体的供给责任。一般而言, 凡属全国性的农村公共物品应由中央政府提供;凡属地区性的公共物品应由地方政府承担;而跨地区的公共项目以地方政府承担为主, 中央政府参与为辅;凡社区性的公共物品应鼓励政府以外的其他主体有偿提供。

1. 建立起中央、省、市、县四位一体的农村公共物品供给格局

政府应承担起农村公共物品供给的主体责任, 并以法律的形式明确农村公共物品供给主体的职责权限。各级政府都应建立起相应的负责农村公共物品供给的组织, 负责农村公共物品投入资金的筹集和使用, 了解和掌握农村对公共物品的需求信息, 并对供需信息进行分析, 制定科学、合理的农村公共物品供给规划。

2. 中央政府完全承担农村纯公共产品的供给责任

中央政府应向农村提供纯公共产品, 包括主权性公共物品, 如国防建设、国家安全等;法律、制度、政策性公共物品, 如法律、行政法规、地方法规、行政规章、经济、政治社会制度等;受益范围遍及全国的农村公共物品, 如大型骨干水利工程、农业基础科学研究、农村道路建设以及全国性的农业病虫害防治等。由于其只有外部收益而没有内部收益, 属于纯公共物品的范畴, 适合于中央政府提供。受益范围是地方的农村公共物品, 由相应级次的地方政府提供;具有外溢性的地方性农村公共物品, 如跨区域大江、大河的治理等由中央政府和受益的地方政府共同提供。首先, 中央政府支出应加大对农村生产性基础设施建设的投入。《农业法》第45条规定了农村公共投资的职责范围:国家对农业的投入用于下列基础设施和工程建设, 治理大江大河大湖的骨干工程, 防洪、治涝、引水、灌溉等大型水利工程, 农业生产和农产品流通重点基础设施, 商品粮棉基地, 用材林生产基地和防护林工程, 农业教育、农业科研、农业推广和气象基地建设, 农村环境保护工程, 如退耕还林还草工程、治理环境污染等。虽然自建国后, 我国一直在这方面进行投资, 但投入偏低。今后, 中央政府应承担起在农村地区提供以上纯公共产品的职责, 加大这方面的投资。其次, 中央政府应对农村地区进而在全国实行免费义务教育。教育虽然不是纯公共产品, 而是一种准公共产品, 但基础教育具有巨大的正外部性, 不仅受教育者本人可以从教育产品的消费中受益, 而且整个社会均会受益。最后, 中央政府应负责农村地区的公共卫生防疫体系供给。农村公共卫生防疫是关系国计民生、国家安危的大事, 各国都十分重视, 我国也不例外。在上世纪50~60年代, 我国在防治血吸虫、麻风病等传染病方面取得了举世瞩目的成就。然而, 随着市场经济的发展, 农村乡镇集体卫生医疗体系的瓦解, 农村公共卫生防疫工作被忽视。农村公共卫生防疫产品是全体公民应享有的纯公共产品, 而其低成本、低收益的特性又使个人不愿投资, 应完全由中央政府承担责任。以中央现有的财力, 也完全有能力承担低成本的农村公共卫生防疫体系供给。

3. 由中央政府、省市级政府、村级组织三方共

同承担介于纯公共产品和纯私人产品之间的公共程度较高的准公共产品供给

一是三方共同承担村级道路建设。农业税取消后, 村级道路建设是通过村民“一事一议”方式解决的, 实行“一事一议”由村民大会或村民代表大会决定, 但每年每人不得超过15元。在经济发达地区的农村, 集体经济实力雄厚, 乡镇财政充裕, 完全有能力解决村级道路建设。而在经济欠发达地区的农村, 集体经济薄弱, 乡镇财政困难, 无力为农民提供更多的帮助。而交通又是这些地区经济发展的瓶颈, 道路建设十分迫切。对于这种准公共产品, 中央政府没有责任和义务完全承担, 而完全由农民自己承担, 由于农民的收入有限, 也无力承担。因此, 三方共同承担成为必要和可能的方式。目前, 新农村建设过程中的道路“村村通”工程, 是这一方式的具体体现。二是三方共同承担农村医疗保障责任。目前, 我国除经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外, 大部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上, 尚未建立完善的保障支持体系。2006年开始, 中央政府已承诺在农村建立新型农村合作医疗制度, 提供资金支持。截止2007年底, 全国开展新型农村合作医疗的县达到2451个, 占全国县 (市、区) 总数的86%, 参合农民达7.3亿人, 累计受益9.2亿人次, 共补偿资金591亿元。今后, 在这一基础上, 应继续扩大到整个农村地区。三是三方共同承担广大农民基本养老问题。根据我国宪法的规定, 中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下, 有权从国家和社会获得资金帮助。但实际上, 农民由于“身份”的制约, 并没有真正享受到国家和社会理应为他们提供的这些用于基本保障的公共产品, 农民的基本保障只能寄托在那一小块承包地与自己的儿孙身上。如果说, 在以前农民的承包地与儿孙比较多的情况下, 农民的这种基本保障尚可勉强维持的话, 那么, 在农民的承包地与儿孙越来越少的今天, 我们依然要求他们沿袭以前的做法, 既不合法也不合理, 也与我们要建立的“和谐社会”目标相背离。当然, 依据我们国家目前的财力, 要求政府马上为全体农民建立起一整套的社会养老体系, 的确是不现实的。但各级政府, 特别是中央政府, 可以从现在开始, 从农民最迫切需要解决的这一问题着手, 借鉴城市的经验, 逐渐探索出一条切实可行的路子来。三方共同承担责任, 才有助于问题的解决。

4. 利用民间资本为农民提供公共程度较低的准公共产品

有些准公共产品是可以进行排他性消费的, 但排他成本并不高, 可以通过向消费者收取较低的费用, 按照市场原则引导企业或居民个人直接投资来解决。如村级小型水库、养老院、非义务教育阶段的学校、农业生产中所需的各种技术服务、大型农业机械的提供和服务、农产品的加工和流通、一般性的农村医疗和服务、农产品供产销联合体的组建等都可以由企业来提供, 企业按照“使用者付费”的原则或其他形式取得相应的经济收益或其他收益。如在农业产业化过程中出现的大量龙头企业在为农民提供种植、养殖技术和产供销中发挥了很好的作用, 这些企业本身也随之得到了发展壮大。作为政府来讲, 应该积极引导、鼓励农村具备经济实力的先富起来的人为本村捐资, 提供部分公共产品;也可以制定优惠政策, 鼓励民间资本在农村地区投资提供这类准公共产品。不过, 政府要明确界定产权, 维护供给者的利益, 在考虑消费者的实际承受能力的前提下, 对私人供给的一些收取一定费用的公共产品的价格进行合理确定, 做到既要兼顾效率, 又要保证公平。

总之, 农村公共产品供给主体多元化, 有利于满足作为消费者的农民对农村公共产品的多样化需求, 大大扩展了农民公共产品消费的选择集合, 赋予了农民作为公共产品消费者应有的权利。多元化供给主体、多渠道筹集资金, 再加上“工业反哺农业”、“城市反哺农村”政策的落实, 城乡和谐、城乡一体化必将实现。

参考文献

(1) (美) 埃利诺.奥斯特罗姆著, 毛寿龙等译.公共事务的治理之道[M].上海:上海三联书店, 2000.

多元供给主体 篇4

一、农村公共产品供给主题多元化的必要性

传统的公共产品供给理论认为, 公共产品具有非排他性和非竞争性, 由市场来提供公共产品会引起“市场失灵”, 而政府供给公共产品则不然, 将达到资源配置上的“帕累托最优”。因此, 政府无疑是最好的公共产品供给者。目前, 我国农村公共产品供给状况表明, 政府作为单一的供给主体在供给过程中存在诸多问题, 而市场作为一种合理配置资源的方式, 将引入竞争机制, 可以对外部变化迅速做出反应, 及时对农村公共产品需求做出供给调整。

此外, 农村公共产品是相对农村私人产品而言的, 为农村地区农业、农民生产、生活共同所需的具有一定非排他性和非竞争性的产品或服务。农村义务教育、农村公共卫生、农业科技推广、农田水利工程以及农村道路、自来水供应、公共文化设施等都属于农村公共产品的范畴。 (1) 随着我国现代化进程, 城乡二元经济结构向现代经济结构的转型, 我国农业结构由种粮为主和种植业为主的传统农业产业结构向多元化、高级化现代农业产业结构转变迫在眉睫。然而, 我国对农村公共产品的供给有很大的缺口, 而政府单一供给, 难免存在公平缺位、供给不足等问题。因此, 发展农村公共产品供给主体多元化是解决目前公共产品供给存在种种问题的必要手段。

二、农村公共产品的多元化供给主体可行性分析

著名管理学大师彼得·德鲁克曾预言:“知识在社会必定是一个由三大部门组成的社会:一个是公共部门, 即政府;另一个是私人部门, 即企业;还有一个是社会部门, 即非营利组织。”

(一) 政府供给主体

根据公共产品理论, 公共产品的公共性并不完全相同, 对于那些同时具有非竞争性和非排他性的农村纯公共产品, 如农村义务教育、基本医疗卫生、社会保障服务等, 政府具有其他主题所不具备的效率优势。因此, 政府供给是好的方法。而对于那些不同时具有非排他性和非竞争性的农村“准”公共产品, 如农村的道路交通、农田水利建设等政府也具有一定财力优势。另外, 对于制度类的公共产品, 政府更是具有天然的垄断性, 政府然为农村公共产品的市场化和社会化建立并完善规则。

(二) 私人部门供给

1、私人部门供给的可行性

供给公共产品的收益难以完全排他, 除具有“斯密同情心”的企业外, 逐利的企业供给动机如下:

(1) 通过让渡自身研发、外部引入的相关技术资源, 以技术指导、培训的方式提供农村科技服务, 以此种公共产品的供给来规范下游农户的生产流程, 收购高质量低成本的农副产品。

(2) 把公共产品作为一种专门性投资来对下游农户进行锁定 (lock-in) , 增加两方“退出”成本。一定程度上稳定长期合作关系, 抑制农户的违约动机。

(3) 提高企业形象, 通过投资希望小学, 建立农副产品加工厂等一系列举措来响应国家“三农”政策, 响应大众舆论号召, 以此提高企业形象, 增加广告效益。

2、对政府的可行性

对政府来说, 采用BOT (build-operate-transfer, 即建设、经营、转让) 模式, 可提高农村公共产品的供给效率。BOT模式, 实质上是以政府和私人部门之间达成协议为前提, 由政府向私人部门颁布特许证明, 允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品和服务。采用此模式, 一方面为政府解决了融资问题, 节约财政支出;另一方面, 合理有效的集中市场资源进行建设, 刺激消费, 提供工作岗位。同时, 为获标企业的形象提升起到了巨大的作用, 社会影响巨大。

(三) 非营利组织供给主体

非营利组织 (NGO) 通过从事政府和市场无法、无力或无意作为的社会公益事业, 从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨。非营利组织具有非营利性、组织性、民间性、自治性、志愿性等特点。 (2) 在农村公共供给中, 能更好的弥补政府财政不足, 公平与效率难以兼顾的问题。

1、“因地制宜”, 实现公共产品效用最大化

非营利组织的民间性保证了其能更贴近农民大众, 更明晰公共产品的需求。同时, 其运作的灵活性使之能更有效的提供切合各地各时期农村公共产品, 而不影响市场。有效的弥补了市场和政府的不足。

2、发挥农民主动性, 自主创富

农村的非营利组织的民间性、自愿性决定了其能有效的整合利用已有的有限资源, 发挥农民自主致富的积极性, 主动开发生产前景, 解决农村公共产品缺乏所造成的生产不便。

参考文献

[1]曲延东.我国农村公共产品供给体制变迁研究[D].山东大学博士学位论文, 2008.

[2]何晓波张甜甜.关于非营利组织参与农村公共产品供给的可行性研究[J].西安社会科学, 2012, 30 (1)

[1]张敏, 董建博.农村公共产品供给的多元化体制构建[N].北京农业职业学院学报, 2011, 25 (3) :42-48

[2]李慧, 刘政.农村公共产品供给制度的日本经验及启示[J].财税纵横, 2011, 24

多元供给主体 篇5

1 农村水利供给主体与供给效率的文献综述

相关文献对农村水利供给主体及供给效率进行了比较研究。Johannes提出社区和专业公司联合供给新范式,协会与公司签订合作协议,政府监督服务价格与供水质量[1]。Podda R等通过比较研究认为中央政府将农业灌溉管理转移到具有财务自主的用水组织(IMT)供给有利于提高供给效率,其供给效率高于参与式灌溉管理模式(PIM)下的供给效率[2]。Wai认为农民和企业参与农村水利供给有利于发挥水利设施的长期效用,提倡用水户协会参与式农业灌溉供给制度[3]。Yami M对埃塞俄比亚的用水协会进行了调查分析,认为成员对社区参与灌溉水管理及制度的发展理解不透彻会影响用水协会的绩效,外界对用水协会章程制定、用水户和用水协会委员的责任划分的干涉会导致农户参与灌溉水管理的意愿偏低[4]。Hermosa分析了可持续参与式水利管理的基本原则,认为政府通过制定适当的水利政策可以促进农民及社会组织参与水利供给,促使水资源供给和小型水利建设投入由政府控制转为以政府与市场结合的状态[5]。M认为推行现代化灌溉技术中,农民及社区参与有利于改善灌溉基础设施和提高灌溉管理效率[6]。

林万龙认为构建政府、农村社区、私人部门、非营利性组织四位一体的农村公共产品的多元供给结构利于缓解现行农村公共产品供求严重失衡的矛盾,但市场化不必然带来效率的提高,公平与效率取决于政府的有效监管[7]。俞雅乖从政府和市场角度阐释了农田水利基础设施供给不足的原因,并从政府供给、多元参与及市场运行机制等方面提出了构建政府主导的供给体系的对策建议[8]。朱玉春认为农民的参与满意度与参与方式影响农村水利等公共产品的供给效率[9]。

徐翔认为将PPP模式引入到农村水利设施供给中具有现实性和可行性[10]。魏昭颖以山东潍坊为例,分析对比三种典型供水模式的发展形成、管理方式、民间组织、适用条件等,提出通过政府推动、规划引导与农户意愿的有机统一[11]。连英祺提出政府加大农村水利投入,完善农村金融体系,广泛吸引民间资本参与农村水利建设与管理[12]。

国内外文献研究表明,政府应作为农村水利的投资主体,农民为参与管理主体,鼓励多元化投资,但关于政府、市场、协会供给范围的理论研究比较少,实践中供给责任划分不够明确。

关于农村水利供给及产权效率研究。张宁基于DEA的Malmquist指数分解方法,对2001-2010年全国30个省域的农田水利管理效率和空间差异的变化趋势、特征与成因进行了实证分析,得出全国农田水利管理效率水平不高且改善趋势不明显[13]。朱伟基于农田水利供给效率构建影响农田水利供给效率的二维二层模型,提出改进农田水利供给效率的主要路径[14]。乐为构建了DEA模型研究分析得出如果农民负担率与农村公共产品投入效率二者之间长期处于失衡状态,则农村公共产品供给可能出现恶性循环[15]。

纵观国内外关于农村水利产权制度效率的研究,关于组织效率的定量研究较为丰富,但是对农村水利不同供给主体及产权制度效率进行系统性研究比较少。本论文按根据公共经济学供给与需求原理,福利经济学、公共产品外部性理论和计量经济学方法探讨农村水利供给效率。

2 农村水利不同供给模式优势与效率损失

2.1 农村水利政府供给优势与效率损失

2.1.1 农村水利政府供给的优势

(1)财政税收优势。政府以较为雄厚的资金支持农村水利建设,比社会企业有明显的资金优势。

(2)水利投资建设的准入优势。政府以水利投资集团或者灌区相关企业作为农村水利供给平台,这些企业一般有良好的信誉,在建设及经营管理准入上有较大优势。

(3)规模效应。政府及平台公司集中进行大中型水利工程建设与管理,水利建设规模和水利供给服务规模比较大,对农村水利规模供给可以节约交易成本和管理成本。

(4)解决搭便车现象和农村水利的外部性。农村水利供给范围完全分隔,难免出现搭便车现象,政府供给可以解决搭便车给水利供给者带来的损失。农村水利除承担农业灌溉、养殖功能外,还有防洪、水土保持、改善生态环境等外部功能,外部功能通常难以通过收费获得补偿,社会投资缺乏投资动力,政府投资能够解决农村水利的外部性补偿问题。

如图1,设农户个人供给量Q1,边际成本=边际收益,其他用户从农户1获得免费收益EAB,这是农村水利正外部性,农户1的投入使农户2受益为ΔEAB面积。从社会角度,个人应将投入增加至Q2,尽管收益增加了BCQ1Q2面积,农户1将承受ΔACD面积损失,该分析结果表明农村水利政府投入的必要性。农村水利若完全由农户市场供给,农村水利的潜在收益无法实现。因为农户忽视了自己行为给社会带来的正外部性,该正外部性难以通过市场获得补偿,农户缺乏有效提供正外部性的动力,包括改善生态环境、改良土质等。矫正外部性的方法,可以通过确立农村水利的私人产权,制定相关经济补偿政策,或者通过合并农户私有产权,但有操作上有一定困难。因而,对外部性大的水利项目,如农业灌溉、水土改良、水土保持等项目政府应承担主要供给责任。

2.1.2 水利政府供给存在的不足—供给低效的定量分析。

农村水利政府供给特征表现为政府权力部门化,部门的权力利益化,容易产生寻租,政府垄断供给提高了农村水利的供给成本,容易导致资源分配上的主观性,忽视农村水利地区需求的差异性,产生供给效率损失,导致农业水价高于平均成本,导致X非效率。

(1)农村水利政府垄断供给导致效率不高,政府实现农村水利供给帕累托效率的前提不完全具备。原因在于政府不可能完全了解农户的使用偏好及用水支付意愿,也难以控制搭便车。政府难以确保税收合理收取及资金的公平性使用。由于信息不对称,容易导致农村水利供求不匹配,表现为小型水利供给不足,同时部分水资源存在浪费。由于缺乏竞争机制,农村水利政府供给缺乏创新,委托代理产生的寻租,国有企业及利益集团的不计成本粗放经营方式,可能使农村水利供给成本虚高,或者人浮于事而增加农村水利供给成本,从而增大政府对国有企业的供给补贴。

(2)政府供给的福利损失分析。农村水利政府供给限制了竞争,削弱了农村水利的激励机制,导致农村水利垄断经营。政府水利管理部门获得垄断租,有关水利经营管理单位借助政府的特许权获得农业灌溉、水库或者水厂的经营权,农村水利供给上的不公平竞争,影响了水资源的最佳利用,导致水资源分配的扭曲和浪费,影响了农村水利的供给效率,造成社会福利损失。

A.垄断价格的福利损失。如图2所示,设农村水利的需求为Q、价格为P。PF、QF分别是公平环境下水资源的价格和需求,PL和QL是垄断环境条件下农村水利的服务价格与对应的需求。

由于PL>Pf,在完全竞争条件下,消费者剩余为MPfB。而在垄断经营条件下,由于经营者可以控制价格,其消费者剩余为MPLA,梯形PLABPf面积是垄断价格下消费者剩余的减少,垄断企业收益增加了PLACPf面积,三角形ABC面积则为垄断经营下产生的福利损失。

政府水利主管部门通过人为设置社会资本进入壁垒,以及垄断企业维持垄断价格而虚报生产成本中相关费用,垄断企业发生的社会成本介于三角形ABC面积和梯形PLABPf(租金)面积之间,通过支付相关社会成本获得垄断利润四边形PLACPf的面积。

B.垄断企业虚报收益或者供给成本导致的供给不足。政府供给缺乏竞争压力,缺乏管理与技术创新的动力,缺乏预算约束使成本超支现象突出,没有追求成本最小化的动力,不按边际成本或平均成本定价,虚报水利供给成本,增加了政府的财政支出,扭曲了社会资源配置,导致X非效率。

农村水利政府垄断供给出现虚报成本而使农村水利的市场均衡发生变化。当边际收益=边际成本时,农村水利的供给是有效的。如图3,农村水利有效供给规模应该为Q*,由于垄断企业的自利行为,出现垄断企业虚报收益时,供给函数S=边际成本MC时,使农村水利供给规模为Q0,表现为供给不足,阻碍了水利有效供给。大型水利由于市场供给无效,或者外部性存在而采取政府供给。

C.中央财政统一供给,供求信息不对称、资源分配不当带来的效率损失。政府供给存在信息不对称问题。农民对水利需求的表达渠道不够畅通,相关水利需求统计信息不健全,政府决策时信息不充分,一般是根据领导的喜爱或者上级指令来编制农村水利建设规划,信息不完整情况下的公共决策常产生失效,表现为国家投入了较多资金进行水源建设,但真正流入农民灌溉渠道的水量没有明显增加,农民渴望的农村水利产品或者服务未能满足,造成社会资源的不合理配置和社会福利损失。大型水利工程受益面广,地方政府缺乏单独供给的积极性,造成农村水利供给不足。由于地区财政收入的差异,部分水利设施要求地方政府进行资金配套,通常贫困地区配套资金不足,中央政府应该提供地方水利建设资金。如图4所示,一方面,地方政府想掌握地方水利建设投资与决策控制权,另一方面中央及财政统一安排水利供给存在效率损失,粮食主产区水利设施与用水需求D2大于一般产粮区需求D1,政府出于公平和财政支付能力的考虑,在两类地区取一个平均水平QC来作为水利设施的供给水平与供给规模。此时,QC没有达到粮食主体产区的需求Q2,但又超过了一般产粮区的需求Q1,造成了水资源浪费,对粮食主产区的供给不足,福利损失△CDE,一般产粮区损失ΔABC,如图4农村水利政府统一供给的效率损失分析。因此,财政统一分配水利投资时应给地方政府一定的资金支配权,可以提高供给效率。采取合适的集分权制度,适应不同地区农村水利需求,给不同层级的地方政府一定自主支配权,提高供给效率。

D.政府供给存在分权不当的损失。包括小型农村水利重点县建设资金由中央财政直接拨发给重点县,由于各地经济发展水平差异,粮食种植面积和用水需求存在差异。如西南与东北粮食主产区农民对农村水利需求存在差异,中央财政难以准确确定两地农村水利的数量、质量、范围,供水取平均值可能超过了西南地区水利需求,但没有达到东北水利需求量,一方面水利供给不能满足北方水利需求,另一方面西南部分地方水资源存在浪费,由此产生效率和福利损失。由于采取统一同质水利供给会造成社会福利损失,因而应根据地区差异和农民的不同要求选择多层次、差异化水利供给模式,可以提高农村水利供给效率。

明确农村水利政府供给的责任边界其意义:①在于解决公平和效率问题,公平包括对低收入群体的救济,通过产权保护维持市场竞争秩序。②政府供给解决农村水利供给的外部性,提供农村水利相关公益性服务,协调生产经营者的利益,对相关农村水利资产进行再分配。

2.2 市场参与农村水利供给的积极意义与效率损失

市场参与水利投资、水利设施维护,并向农民收费,或者以私人投资者与政府建立公私合作伙伴关系提供农村水利服务,前者市场参与适用于自来水供给,后者公私合作私人参与农业灌溉供给或水电部分环节供给。

2.2.1 农村水利市场参与供给的积极意义

(1)增加农村水利的供给数量,将私人或第三方引入农村水利供给,发挥社会企业市场供给的成本优势,信息灵敏优势,并且形成适度竞争的供水市场。

(2)提高水利建设资金投资效率。通过建立市场竞争和合理的价格机制,有利于提高资源配置效率,通过价格机制促进水资源节约,避免搭便车行为。

(3)减轻政府财政压力。政府通过引导性投资或者提供政策优惠,吸引社会资本参与农村水利建设、管理与维护,充分利用市场参与主体在技术与管理上的优势,同时缓解地方政府的财政压力。

(4)一定程度上促进农村水利供给效率的提高,将灌溉服务、水利设施维护等竞争性环节以及准公共服务引入市场竞争,发挥市场参与供给的比较优势,改进农村水利的供给质量与供给效率。

对有一定外部性同时具有经营性的水利项目,如自来水供给交由社会力量举办,将政府注入水利建设融资平台的资本金置换为法人资本,形成市场化供给模式。对污水处理、农业灌溉等外部性更强的水利项目,可以采取公私合作模式,向社会企业提供财政补贴,或者采给社会投资者以政策优惠,发挥政府与市场各自优势。对水土保持、防洪工程主要由项目受益地政府利用财政资金、土地使用权收益、水利工程建设基金等途径筹集建设资金。

2.2.2 市场参与农村水利供给的效率损失分析。

部分农村水利设施如公共池塘、大中型水库、骨干灌溉渠系、自来水管网等不具有排他性和竞争性的水利设施,市场供给难以实现资源的最佳配置,一方面是由于市场供给能力有限,另一方面由于农村水利的外部性以社会资本的驱利性,农村水利完全由市场供给难以达到有效供给水平。农业灌溉及小型水库由市场供给,社会投资者无法通过税收来筹资,只有通过收费或政府购买公共服务等方式来获得投资回报。由于收费的原因,部分用户难以付费或者不愿意付费市场供给限制了水利使用,造成农村水利设施利用不足。具体而言,农村水利市场供给存在如下不足或者损失:

(1)农村水利完全由社会企业供给容易导致结构性失衡。私人企业没有动力供给外部效应大而财务效益低的农灌溉工程、农村污水处理项目等,他们会考虑集中资金供应经营性较强的农村自来水供应,或者只考虑水资源的经营效益,将水利的农业服务功能放在比较次要的地位,这样容易带来环境污染或生态保护难以落实,很难兼顾水利的财务效应和公共利益。

(2)私人供给农村水利用户会有较高付费,势必将部分农户排斥在农村水利服务对象之外,减少他们对农村水利的使用量,导致农村水资源不能充分利用,引起农村水利的社会福利损失。对农业灌溉、农村水电等外部效应较大的农村水利产品发生较多的效率损失。

(3)私人企业的驱利性导致外部性强而财务收益差的农业水利项目供给不足。因此,私人企业最优供给规模或最佳供给给产品与农民的需求存在差异,导致农村水利供给范围小,供给量不足。从理论上分析,私人供给量达到一定数量后固定投入增加,供给者可能要求提高农村水利收费标准,这样农民用水需求减少,在政府不进行补贴的情况下,私人供给的用户少于政府供给的情形,农村水资源难以充分利用。重视短期利益,可能导致水利设施低水平建设,或对承包水利设施过度使用,难以保证水利建设可持续发展。

(4)市场及私人供给主体的逐利性导致项目效用损失和福利损失。私人公司为收回投资,必然收取一定服务费用,高水价会限制部分农民使用水利设施,私人公司难以从社会效用角度进行经营决策,容易导致社会福利损失,如山坪塘承包后因为养殖导致水源污染、公交线路权拍卖导致垄断经营、医疗服务社会化导致医疗费用上涨数倍使农民有病难医。因此,需求弹性小的基本公共服务不能完全由市场供给。可以采取社会资金参与的混合所有制。

如图5,设某一类不拥挤的农业灌溉设施,在常年需求和降雨情况下,灌溉用水量增加不引起灌溉设施维护边际成本增加,也不需增加灌溉渠道的通行能力(如长度与宽度),用过水量Q表示过水需求,它是农民支付渠道使用费的函数,在拥挤的灌溉渠道上,需求曲线DD在灌溉渠道承受能力左侧,QM为灌溉极限通过能力,在过水量低于QM的情况下,灌渠因过水量增加带来的边际维护成本为零。QY为拥挤线,表示临界过水能力,超过该过量会产生拥挤,当过水量低于QY时,边际拥挤成本为零。当政府负责灌渠建设时,可能采取的管理方式:一是免费使用,当过水量小于QY时,随着用户增加,过水量增大,福利增加,此时社会福利为ΔAOQY。当过水量达到极限通过能力Qm时,需求曲线几乎与横轴重合,使过水需求很大,造成用水拥挤。当过水量超过极限通过能力Qm时,渠系的安全隐患大增,维护加固成本急剧上升,消费者的福利也会损失,此时采取管理方式二拥挤收费Pj,收费标准大约等于渠系管护的边际成本Mc,供水收费使社会福利下降,但渠系达到较好的使用效率。此时进水量为Qj,ΔEjQjQm为拥挤收费带来的福利损失,表明从Qj到Qm之间的用户无法使用灌溉渠道,但降低了末级渠系维护与管理成本。

当部分具有外部性的水利设施由社会资本及市场供给时产生的低效率。MR为社会投资的边际收益曲线,在DD1的下方,市场供给追求利润最大化而提高收费,按照边际成本定价,价格提高到PS,需求从QY下降到QS,社会投资者供给没有实现的过水流量为Qy-Qs,过水量服务流量低于Qj与Qy。消费者剩余减少五边形的面积PSEsPgB,政府拥挤收费后仍存在部分拥挤,社会投资者增加的利润为四边形AE8BEg的面积,增加的利润小于减少的社会福利,社会福利净损失为四边形的面积,这是市场参与农村水利供给带来的低效率。

因此,对外部性较强的农村水利服务,政府供给效率高于市场供给效率,但需求较大的农村水利项目,适当付费有利于减少资源浪费,保证农村水利设施的安全运行。对市场机制完善、投资规模小、产权明晰的农村水利投资或者服务,可以选择市场供给或者政府与市场联合供给。

(5)完全市场或者私人供给难以实现社会资源最佳利用。私人投资者独立决策,没有统一的水利建设发展规划,容易产生资源分配不均衡,加大水利投资地区差异,或者出现资源重复配置。

2.3 协会及第三部门供给优势与效率损失

农民用水协会及第三部门作为政府、市场供给的中间组织平台,可以调节企业与政府的供给关系,提供农村水利的中间服务,包括用水需求计划、收缴水费、发挥社区熟人社会的优势以协调用水矛盾等。

2.3.1 农民用水协会及第三部门供给的特点和优势

(1)服务贴近用户,更好维护农民利益,体现农民诉求。用水协会自我管理、自我服务,使更多农民参与农村水利灌溉管理,在多方利益分配中维护农民自身的利益,协会代表农民与供水单位,管护单位协商谈判,争取获得合理水价和优质服务。作为农民的代表组成的合作组织,对农民的用水需求了解全面,对用水量及时间把握比较准确,有关服务和收费定价接近农民的预期。

(2)协会组织弹性和适应性。用水协会作为农民的自治组织,其人员组成有较大弹性,有关水利服务管理制度、组织形式及分配制度根据农民的需求进行调整,协会发展以适应农民的服务需求。

(3)在较好群众信息平台沟通和网络支持,可以实现到户服务。协会可以通过包括自来水供给、灌溉服务等到户服务,协会可以组织贴近农户的多项服务,发挥用水协会在农村水利供给的独特优势。用水协会服务直接向群众,有良好的支撑平台。由于农民用水协会和第三部门供给的公平性、非营利性,他们组织部分水利服务供给容易获得农民的信任和支持。

(4)通过合作伙伴方式、竞合机制提高供给效率。一方面,协会参与是对政府职能的补充,建立优势互补关系。以较低的交易成本实现农村水利终端供给。另一方面,协会及第三部门与政府之间形成有效竞争,利用群团的力量形成与政府单独供给的比较优势。

(5) 5、促进水资源公平分配,改善水利供给效率。用水协会及第三部门的非营利性,责任与效率意识强,将市场机制与政府供给制度结合,确保水资源公平分配,水资源高效使用。协会能更好解决农民贫困群体用水困难,解决水资源紧缺村落用户的用水困难,协调好用水过程中的纠纷,堵塞水资源使用中的搭便车现象,减少水资源不合理使用和浪费,使用户用水更加公平和高效。

2.3.2 用水协会供给的缺陷与效率损失

(1)建设资金不足,组织松散影响供给效率。由于农业水费偏低、收缴率低,农业水费征收困难,使用水协会缺乏充足的运行资金。政府对用水协会支助不足,政府对协会的补助也是杯水车薪,协会运行经费不足使协会工作开展缺乏动力。农村主劳力外出务工,村庄精英外流,农业对青壮年的吸引力较弱,尽管农村水利设施获得改善,农民务农的积极性没有明显提高,如河南省2014年有85.1%的农村家庭有劳动力转移,户均劳动力转移人数为1.74人。因此,目前农村难以组建强有力的协会班子,村组成员投入水利的积极性不高,协会组织力显单薄,难有凝聚力。另一方面协会工作的业余性,在队伍建设、制度建设方面投入精力不足,导致用水户协会工作缺乏勃勃生气。

(2)协会的独立性不强。大部分协会会长由村干部兼任,工作经费受制于村委会,协会与村委会组织上存在不同程度交叉,导致协会运行依附于村镇行政。协会的相关工作职能、工作方式和协会权限表现为村委会的附属机构,影响组织的发展,制度环境制约了协会的组织行为和效率能发挥。

(3)协会组织协调能力和资源调配能力有限,掌控资源有限。农村水利服务具有季节性、波动性,使水利供给有离散和需求不均衡特征,用水协会要有很强的应急管理能力。针对用水高峰需求,协会应该有较强的水资源调度能力,协调村组用水,处理大旱年份用水矛盾。由于用水协会的权威性不足,掌控资源有限,加上社员要求复杂,配合性较差,难以保证农田灌溉工作有序开展。

(4)缺乏行政权威,协会管理体制缺陷及职能权限的限制影响供给效率的发挥。协会作为企业性质的水利基层服务组织,一方面受村委会管理,同时受水管单位的委托行使渠系管理工作,其服务职能带有自发性组织,对用户的相关行为难以形成有效制约,协会缺乏行政权威和独立性,相关职能难以有效发挥。协会从注册、组织产生及协会运行受制于政府部门,难以充分体现农民意愿和诉求,影响协会服务效率

3 村水利多元协同供给效率例证分析

从经济学意义上来讲,任何一种供给方式的选择是否具有效率,要看这种方式是否能为在制度安排下的参与者提供最大化的内在激励,从而使不同供给方式产生不同的效益。事实上,现实当中对于促进农村水利设施的建设和发展往往采用的是多管齐下的方式。对于农田水利设施的建设无论是借助于单一的财政资金还是借由市场资金进行建设,都会在一定程度上导致农田水利设施供给整体效率的损失。因此,协同投资、多元供给的方式成为改善单一投资模式造成效率损失的有效方式。通过民主决策,政府诱导、混合筹资的策略,我国农村水利设施的投资规模不断攀升,投资结构逐步优化。一方面,逐渐缓解了政府财政资金紧张的局面,降低了政府财政开支;另一方面,通过政府诱导,可以更好地发挥市场主体的积极性和主动性,提高了市场主体投资的积极性和赢利水平,为民间资本投资农业提供了一种新的思路。事实上,在农村税费改革后,我国出现了采取农户以村或组为单位,“一事一议”共同投资建设农村水利设施的情况。事实证明,有条件的合作以及组织代理对农村水利设施建设具有重要的促进作用,多元化的筹资建设方式能够实现“1+1”的整体规模效应。

基于现有文献资料研究的基础上,区别于传统直接量化效率差异的方法,采用向量自回归(VAR)方法,实证量化不同供给主体下的协同效应水平,其目的是分析多元供给主体条件下农村水利建设资金投入的效率高低,测度各个投资主体对农村水利设施建设的显著性和贡献程度。

3.1 模型设定与数据说明

水利兴则农业兴,水利兴则民心安,水利兴则国家稳。中国作为农业大国,自然资源禀赋差异决定了不同地区水利基础设施建设及农业发展特征的迥异,比较分析农村水利多元供给效率,为探寻农村水利供给改革提供了新思路、新借鉴。为更好的分析政府、市场等力量投入农村水利设施建设资金与灌溉面积增加的相关程度,探寻并评价不同投资主体对于农村水利设施建设的效率差异,研究各变量之间的系统动态性,克服变量选择的内生与外生问题,引入西姆斯(C.A.Sims) VAR模型,其数学表达式为:

式(1)中,yt为m维内生变量列向量,Xt是维外生变量向量,A0,A1,A2,…Ap和B0,B1,B2,…Bq为待估系数矩阵,而εt为随机误差向量,内生变量与外生变量分别有和阶滞后期。

结合同类文献研究成果,考虑到数据的可得性,参照数据口径的统一性、可比性原则对数据进行选取,文章采用如下指标来度量方程式中的变量:

(1)有效灌溉面积:指具有一定的水源,地块比较平整,灌溉工程或设备已经配套,在一般年景下能够进行正常灌溉的耕地面积,用IA表示,单位为万公顷。

(2)政府主导的供给主体模式主要表现为国家财政投入,具体是指国家预算内拨款与国家预算内专项资金的合计投资,用GI表示,单位为亿元。

(3)市场主导的供给主体模式主要表现为银行贷款资金与集体、农民投资资金,其中银行贷款用YI表示,单位为亿元;企业私人投资用QI表示,单位为亿元;农户自筹投资用NI表示,单位为亿元。

为避免统计数据非平稳性,消除时间序列中的异方差现象,对各变量进行自然对数变换,得到最终采用的变量为:LnIA、LnGI、LnYI、LnQI、LnNI。文中数据主要来自《中国统计年鉴》、《中国水利年鉴》

数据来源:中国1998-2013《水利统计年鉴》,1998—2013年全国《水利发展统计公报》。等,部分年份数据来自中华人民共和国水利部、地方政府水利局网站、中国经济网数据中心,样本数据时间序列为1998～2013年,见表1。应用Eviews7统计软件进行分析。

3.2 农村水利协同供给效应的定量测评

3.2.1 平稳性与协整检验。

为避免统计数据中的非平稳性时间序列出现“伪回归”现象,需进行ADF单位根检验。通过n次差分的办法将非平稳序列转化为平稳序列,应用如下回归方程式:

其中α0为常数项,t为时间趋势项,k为最优滞后项,μt为残差项。该检验的原假设H0:α2=0;备择假设H1:α2≠0。如果α2的ADF值大于临界值则拒绝原假设H0,接受H1,说明{xt}是I(0),即属于平稳序列。反之,则说明它是非平稳序列,需要通过进一步的检验。表2的检验结论表明有效灌溉面积、国家财政投入、银行贷款、企业私人投资、农户自筹投资原序列都是非平稳性的,含有单位根。

对有效灌溉面积进行二阶差分发现:在1%显著性水平下拒绝了原假设,即变量IA可视为二阶单整的数列,满足进行协整检验的条件。同理,GI是满足二阶单整的数列;YI是满足一阶单整的数列;GI是满足二阶单整的数列;NI是满足二阶单整的数列。

注:△表示一阶差分,△△表示二阶差分。

3.2.2 标准化协整方程。

在确定模型滞后期和S.Johansen(约翰逊)协整检验基础上,得出LnIA、LnGI、LnYI、LnQI、LnNI的协整方程为:

通过协整关系式可以看出:有效灌溉面积与国家财政投入、银行贷款、企业私人投资、农户自筹投资在样本区间内(2005-2013)具有长期的稳定均衡关系。从长期看,国家财政投入对有效灌溉面积的弹性系数为0.0563,即国家财政在水利投入每增长1%,有效灌溉面积将增加0.0563%,表明随着国家财政投入力度的加大,有效灌溉面积的增加较为显著,实证结果与现实数据较为吻合。

同理,银行贷款、企业私人投资、农户自筹投资对有效灌溉面积的弹性分别为0.0020、0.0311、0.0240,体现了银行贷款、企业私人投资、农户自筹投资在长期作用下对于有效灌溉面积的作用程度。即银行贷款、企业私人投资、农户自筹投资每增加1%,有效灌溉面积将增加0.0020%、0.0311%、0.0240%,虽然都能在一定程度增加有效灌溉面积,但其影响程度是存在差异的。通过协整方程可得到:国家财政投入对提高有效灌溉面积作用较为明显,企业私人投资、农民自筹资金的比例虽然不高,但对提高灌溉面积有积极作用。

3.2.3 Granger因果关系检验。

上述协整检验结果告诉我们,有效灌溉面积与国家财政投入、银行贷款、企业私人投资、农户自筹投资之间存在着长期的均衡关系,但协整关系检验并不能确定二者是否具备统计意义上的因果关系,只能表明三变量之间存在Granger因果关系的可能性。他们之间是否为因果关系,需要进行检验。滞后期可由模型的滞后期的大小来确定(q=2),检验结果见表3。

Granger因果关系表明:(1)滞后期为2的情形下,国家财政投入与有效灌溉面积之间存在Granger因果关系,即国家财政投入能够在显著意义上提升有效灌溉面积的增加,这与协整方程中国家财政投入对于有效灌溉面积的影响程度是较为一致的。(2)企业私人投资与有效灌溉面积存在Granger因果关系,且其伴随概率最为显著,这说明民间资本参与农村水利的比例虽然不高,但民间投资能够构成有效灌溉面积增加的Granger原因。(3)相比国家财政投入,企业私人投资、银行贷款、农户自筹投资则不能有效构成有效灌溉面积增加的Granger因果关系。当然,Granger因果关系检验只是反映了有效灌溉面积与国家财政投入、银行贷款、企业私人投资、农户自筹投资变量间短期非逻辑上的因果关系,并不能很好反映变量间的长期因果联系。众所周知,无论从政策保障与投入规模来看,我国水利事业发展都得到了其应有的重视,银行贷款、农户自筹资金亦在促进农村水利建设事业的发展中起到了一定的促进作用。但由于管理体制等原因,银行贷款资金使用限制性因素较多,且资金投放多集中于大型农田水利设施而非投入到能直接改善灌溉条件的末级渠系。同时,农户自筹资金用于能否有效用于水利建设以及其具体的资金用途情况需要做进一步的深入探析。

4 小结

社区文化产品多元供给研究 篇6

正如文化是一个内涵丰富并不断发展变化的概念一样, 人们对社区文化的理解也是见仁见智。目前国内外尚无权威性的统一定论, 综合“文化活动说”、“广义狭义说”、“群众文化说”、“社区特色说”、“生活方式说”等几种观点, 我们可以将社区文化理解为共同生活在某一特定区域范围内, 具有相近的价值观念和认同意识的社会群体为保护、改善聚居地的条件、形态、氛围, 并使自身与之相融而形成的精神活动、生活方式和行为规范的总和。它是在社区共同体中间逐渐凝聚起来的同一文化体验, 是社区历史文化资源的综合, 也是社区成员在社区范围里的文化体育活动。

无论是对社区内部其它要素的协调促进, 还是对社区发展主体人的素质提高和城市功能的增强, 社区文化都发挥着极其重要的作用。它能够促进社区成员综合素质的发展, 推动特色城市文化建设, 促进社区社会结构的完善, 推动当地经济的发展和区域文化的繁荣, 以及塑造独特的良好的社区形象。

2 协同合作:实现社区文化产品的有效供给

目前, 我国的社区文化推动主要还是依托城市文化管理机构。这些社区文化组织, 无论是政府主办, 还是非政府管理, 都较具有权威性和代表性。他们承担制定社区文化建设发展规范的职能, 将社区文化建设的长、短期目标相结合, 软、硬件设施相配套, 使社区文化组织机构成为孕育社区文化的重要保障和文化传播的良性载体。尽管如此, 社区文化产品的供给不能由城市文化管理机构独挑大梁。政府, 营利组织, 非营利组织, 社区居民个人等社区治理的多元主体都应在社区文化产品的多元供给体系中各司其职, 通力合作。

2.1 政府

作为社区治理主体之一的政府, 应承担公共性较强、市场和社区都不易承担或排他成本较高的社区公共产品。例如, 属于社区纯公共产品的社区人文环境、人文景观, 具有强大外部性的社区文化设施, 如图书馆、体育场、老年人活动中心等主要由政府提供, 或通过资金支持授权于社区管理组织, 鼓励其根据本社区文化的具体发展情况进行文化建设。同时, 政府还应注意对社区文化建设的有效引导, 整合社区文化资源, 提供切实有效的干预和监督政策, 进一步完善社区文化发展的制度体系和法律保障。

2.2 营利组织

为实现社区文化建设的高效、健康进行, 不断为社区文化注入新的活力, 政府可以引入竞争机制, 开放公共文化服务供给体系, 采取授权经营、政府补助等形式与营利组织合作, 将带有私人性质的特殊社区文化服务交给市场, 以适应不同社区居民精神发展和休闲娱乐的需要, 使社区内的文化活动更加丰富多彩。

2.3 非营利组织

非营利组织管理方式灵活, 具有创造性, 并能够通过社会捐资、捐物筹集到客观的运行资本。因此, 在社区文化建设中, 同样需要大力培育非营利性组织的发展。政府可以采取财政直接资助、税收优惠、人才支持等政策发展非营利文化服务机构, 鼓励非营利组织提供部分准公共产品, 如社区公益文化设施及其活动, 社区广播、报纸等文化传播媒介, 社区文艺类节庆活动等。

2.4 社区居民个体

社区居民作为社区中的自治主体, 在社区的文化建设中也应自觉扮演主人翁的角色, 主动配合政府和社区管理组织的文化建设政策和落实, 积极为本社区的文化传承和不断进步出谋划策。无论是社区中的普通居民, 还是具有艺术专长的文化工作者, 都应在社区文化建设中奉献一己之力, 努力使自身融于社区大家庭中, 继承和发扬本社区独有的特色文化。

3 当前我国社区文化产品供给体系中存在的问题及解决思路

3.1 存在的问题

首先, 社区文化资源所有权、管理权和使用权过于集中, 部分文化资源无法得到有效利用。而另一方面, 社区管理方式不当引起部分文化资源的紧缺, 从而导致社区文化产品自我供给能力不足, 文化发展缺少活力, 居民联系少, 活动参与率低。整个社区文化始终未形成一种多元、系统、蓬勃的文化张力, 社区教育和社区文化促进人的社会化以及促进社会全面发展的功能也很难充分发挥出来。

其次, 多数城市社区都存在文化设施和文化组织因资金投入不足或经营管理不善, 不能发挥自身应有作用的问题。社区公益性的文化设施建设欠账较多, 社区内非营利性组织极度缺乏, 居民文化生活水平无法提高。此外, 社区管理部门对社区的建设和管理能力不强, 社区文化的内容和形式单一, 创新不足, 也使得社区文化需求与文化供给之间的矛盾愈加突出。

再次, 社区文化建设队伍不稳定, 社区文化建设人才缺位。由于城市基层文化部门普遍经济效益不高, 福利待遇较差, 薪资水平与工作贡献失衡, 许多文化建设人才纷纷另谋发展, 社区文艺骨干流失现象严重, 毕业大学生更是不愿在此“耗费青春”, 故而现存的城市社区基层文化建设队伍素质普遍偏低, 人心涣散, 成为当前阻碍我国社区文化事业向前发展的绊脚石。

3.2 解决思路

(1) 政府及社区管理者必须充分认识社区文化发展的重要作用, 进一步加强对社区文化整体规划的领导工作, 善于以积极健康的思想观念和生活方式引导社区居民。

(2) 落实文化经济政策, 增加对社区文化建设的投入, 在政策、制度、物质、资金等各方面都要积极创造条件, 提供有力的支持。同时, 在文化建设方面, 也要注重“硬件”和“软件”建设, 两手都要抓, 两手都要硬。

(3) 实现政府引导, 社区主导, 企业配合, 居民参与的多元合作模式, 形成上下一心的协调治理机制, 深化城市文化体制改革, 赋予社区文化事业以动力与活力。

(4) 加强社区文化队伍建设, 提高全民文化素质。要建立健全人才培养、人才引进、人才保留的各项机制, 努力创造和巩固有利于优秀人才施展抱负的城市环境和氛围。以社区内文化工作积极分子为核心, 建立一支社区文化志愿者队伍。

(5) 动员居民广泛参与社区文化建设, 从不同社区成员的文化娱乐需求入手激发广大居民自愿参与的积极性。同时, 不断巩固和发展社区文化互动网络, 保证社区文化建设的健康、稳定、可持续发展。

不论是微观方面的社区文化产品供给, 还是宏观上的社区文化事业的发展, 都离不开政府、社区、营利组织、非营利组织和居民个人的通力合作。在社区文化建设中, 唯有多元主体齐心协力、上下贯通, 才能让我们的社区遍布和谐之花, 聆听文化之旅。

参考文献

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[2]崔运武, 任新民, 等.中国社区管理[M].云南:云南大学出版社, 2003.

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[7]方明, 王颖.观察社会的视角[M].北京:知识出版社, 1991.

多元化养老服务供给分析 篇7

(一)养老服务。

广义上的养老服务,主要是为老人提供必要的日常生活服务,满足老人的精神生活和物质生活的一项基本需求。按照不同的居所,养老服务可以分为机构养老、家庭养老。由于传统观念的影响,我国比较倾向于家庭养老这种模式,随着我国居民收入不断增加,远远不能适应市场需求。我国养老机构发展到目前为止,大概有接近5万个,共有400多万张床位,在中国60岁以上老人当中,平均每50个老人拥有不到一张床位。而根据民政部所出示的2015年数据,大部分的养老机构收支持平,另外还有一部分呈现于常年亏损状态,不到9%的盈利。

(二)多元化养老服务。

主要是在传统的养老服务基础之上,集合多元化的一种养老服务模式,以社区为依托,以政府为指导,以家庭为中心,集中社会多方面的力量,来实现多元化的养老服务。将多种养老服务模式集中在一起,弥补养老中的缺陷,其中以政府为指导,对多元化的养老服务进行管理和监督,进而良好运营、发展多元化的养老服务模式,利用社会多方面的参与力量,通过市场化的运作,为老人提供多元化的公益性、福利性的养老服务。比如为社区老人提供基本的日常生活需求和物质需求、为家庭养老提供心理疏导、为社会养老提供关怀等等。这样有利于降低政府财政压力,弥补各方面的缺陷。

(三)多元化养老服务供给。

主要是在家庭养老和社会养老以及多元化的养老基础之上,为多元化养老服务提供的一些物质需求、人力资源等。比如家庭养老,其家人子女作为养老的供给主体,多关心老人的心理健康和物质需求,满足其基本的日常生活要求,在这个过程中,政府作为辅助作用,为家庭养老提供一系列的养老保障服务,通过非营利机构或者是营利机构发放养老补助金,降低家庭养老服务费用,促进养老质量的提升。譬如社会养老,其养老服务可以由政府提供,通过社会公益组织、慈善机构的志愿者,提供免费的养老服务,以组织服务的形式,为社区老人提供高质量的服务,并对这些志愿者进行培训,规范化社会养老服务工作。又譬如机构养老,与非营利机构签订养老协议,将养老服务的权利交给非营利机构,由机构提供养老服务,满足老人的基本日常生活需求。

二、养老相关概念界定

(一)社会化养老与社会养老概念界定。

社会养老,其养老资源的供给主体为社会,实现资源分配以及社会的公平性;社会化养老,指的是将家庭养老的部分转移给社会,虽然两者只有一字之差,其意义截然不同。

(二)空巢老人概念界定。

不同学者对空巢家庭老人的见解是不同的,空巢是家庭生命最后一个周期阶段,老人子女不在身边。在这个阶段的老年人,家庭代际关系变化非常明显,在居住方面,老人与子女分离,主要有纯空巢家庭老人、类空巢家庭老人、年老的空巢家庭老人、年轻的空巢家庭老人。精神需求方面,由于得不到家人更多的关心,无法满足其精神需求,从而出现不稳定的心理状态。

(三)居家养老概念界定。

在我国养老当中,家庭养老是最主要的一种养老形式。针对这种养老方式,论述的是养老费用的提供和承担,相对于社会供养的一种家庭养老形式。家庭养老主要在于地点的选择,没有反映出实质性的问题,就养老资源立场而言,居家养老也可以说是一种社会养老或者是自我养老。综合学者观点,家庭养老主要以家庭为单位进行养老、社会养老为辅的一种形式,调动社会力量建立符合老人意愿、利于老人自立能力,并且实际可行的一种养老保障机制。建立健全有利于社会发展的养老体系,最终以家庭为单位体现出来。

三、当前养老服务需求与供给存在的问题

(一)养老服务需求冲突

1、老年经济需求冲突。

现代生活水平不断提升,老年人开始注重自我意识,改变了养老观念,更多的是希望通过自立来养老,而不是过多的依靠家庭。在实际情况中,由于老年人的生理机能衰退,无法实现自立养老的目的,而现有的社会保障机制又无法完全覆盖,与自立养老需求产生了冲突,使得大部分老年人的经济需求还是由社会、家庭供给,主要原因在于我国老年人经济贫困人口较多以及退休保障金的范围覆盖不全、保险水平不高。尤其是农村老年人,大部分没有任何老年经济保障,城市老人退休工资有较大的降低幅度。总之,大部分的老年人经济需求冲突,需要通过社会服务保障制度的完善来解决这一冲突。

2、老年精神需求冲突。

老年人更加渴望精神慰藉,主要是老年人对社会服务、家庭关心的一种心理需求。因为随着年纪慢慢的增长,老年人的心理开始逐渐退化,表现出脆弱的情感,如果这些情感得不到精神慰藉,就会引发各种病症,进而成为家庭乃至社会的负担。现实生活当中,老年人精神慰藉缺乏非常普遍,主要是因为与家庭亲人关系疏离、社会服务不够、人际关系的冷漠等,这些都会随着老龄化的不断发展,进而出现严重的精神危机,需要完善社会福利服务来解决这一需求冲突。

(二)供给问题

1、家庭子女供给问题。

原本养老是家庭成员之间的事情,由内部成员各自相互照顾扶持,随着社会保障机制不断的改进与完善,养老越来越多的开始依赖政府部门的供给,从而产生“挤出效应”,这种效应是指国家福利对家庭福利挤出。如果政府福利提供是免费的,或者是需要低价负担,那么在这种效应下,家庭内部就会缩减待遇供给,家庭内部福利供给实现不了最大化,基于此,家庭养老服务的供给需求失灵是无可避免的。

2、政府与市场供给问题。

社会福利是一种准公共产品,具有非排他性特点。而市场失灵主要是因为竞争、垄断现象,难以保证公共产品的有效供给。政府的作用就是提供公共产品,而且还是在市场价格机制无法供给的情况下,进行干预的一种供给,这种干预形式的供给,其发展不会太长久,也会产生失灵情况。无法获取人们对公共产品的需求信息从而导致政府失灵。以公共经济学理论立场而言,政府公共产品的供给,反映了中间人的偏好,无法满足更多消费者的需求偏好,基于这种情形下需要其他部门来提供公共产品来帮助社会养老。

3、私人供给问题。

现代化社会人口流动比较大,年轻人忙于自己的事业,无暇顾及父母养老问题。同时,一些年轻人比较重视子女的成长和教育问题,在面对父母养老问题的时候,其时间有限,大部分的精力和财力都倾向于子女培养,进而产生了重视子女发展忽略老人养老问题,进而为老人花钱提供私人服务,安排专门人员为老人提供服务,这对于父母的实际生活和心理健康方面,都产生了重要的影响。

四、养老服务供给主体多元化的建议

(一)转变养老服务供给主体。

首先,以政府立场而言,政府作为社会养老的“公益性”部门,应当为社会养老提供最基本的福利待遇,确保老年人的基本生活。此外,从国家政策上,政府应当给予民间非营利组织支持以及发展的空间,解决养老一系列需求冲突问题,同时还要不断完善监督标准以及养老服务标准,积极引导社会志愿者参与养老服务,确保我国养老顺利发展。借鉴发达国家的经验,来完善我国社会保障机制;其次,以老年人自身的立场而言,以家庭为单位进行养老活动,是我国社会的一项重要养老方式,老年人所居住的社区应当为该社会的老人提供服务,满足老人女子不在身边时的精神慰藉以及心理需求,同时多多关心老人们的身体和心理健康,让生活无法自理的老人感受到来自社会的关心,展现我国人性化的社会以及人文主义的关怀;最后,以经济负担立场而言,老龄化社会的发展,超过了政府所承受的能力,导致政府无法为老年人提供各方面的服务需求,为了分担政府的压力,缓和服务资源紧张,由政府主导,将市场化竞争机制引入进来,为养老提供所需要服务。

总而言之,我国养老服务体系的构建还需要不断改进和完善,为了确保我国养老服务顺利发展,应当多多借鉴国外一些发达国家的养老服务体系,实现多元供给主体,势在必行。

(二)实现多元化供给主体的养老服务。

首先,从宏观层面视角而言,随着经济体制不断深化改革,需要重新分配社会资源结构,要求养老服务多元供给主体。计划经济体制下所实行的“小社会,大政府”局面,这种体制形成了垂直管理下的机构,随着不断深化改革的经济体制,要求实行“小政府,大社会”的思路,这代表着政府的直接、微观管理要向着间接、宏观管理转变,将政府职能转移到社会组织、社会力量中。社会经济体制的改革,要求实行社会化的福利,而社会化福利中最主要的养老服务,多元供给主体是当前势在必行的一种趋势;其次,从微观层面视角而言,需要通过多元供给主体来满足就职于多样化企业的个人。市场经济体制打破了原本统一局面,就职于多样化企业的个人无法通过单位保障来实现个人养老,这就引发了多元供给主体需求,这种需求需要社会力量、社会组织来参与。目前老年人对养老服务提出了多样化的需求。当然,未来老年人也会提出一系列的多元化需求。因此,发展养老服务中,供给主体的多样化已然成为一种必然趋势。

(三)构建养老服务制度保障机制。

在社会福利服务当中,养老服务的重要性显而易见,每个人都会经历年轻阶段然后开始慢慢变老,享受社会关心是老人们的一项基本权利,国家应当构建完善的养老服务保障机制来发展我国养老服务。

依据我国老年人权益保障法,从法律角度而言,认为60周岁以上的老年人,才能享受国家政府提供的养老服务,进而实现老有所依、老有所医、老有所乐。老年人依法享有的权益以及物质帮助的权利,国家都应当保护等等。以上这些内容中,我们可以得知每位老人的养老福利待遇是相同的,任何人不得依据自己的意思,排除老人享受养老服务的权利。因此,可以将养老福利机构看作是一种具有竞争性的公共物品。民间非营利组织或者是社会养老机构可以直接作为养老服务机构的提供主体,其供给主体人也可以是非营利机构责任人、私人力量或者是家庭,通过购买的方式为老人提供养老服务。

五、结语

综上,首先对养老服务进行了简要的分析,阐述了养老服务、多元化养老服务、多元化养老服务供给的相关概念;其次对养老服务概念的界定进行了论述,明确认识了空巢老人、居家养老、社会养老以及社会化养老等多种形式;最后针对我国目前养老问题,提出了增加养老服务多元供给主体的建议,旨在转变养老服务供给主体,实现多元化供给主体的养老服务,完善相关养老服务制度保障机制,通过有效整合多元化供给主体,充分发挥自身的优势,弥补我国养老服务需求缺陷,满足城市老年人单个主体的不同服务层次需求。

摘要：随着老龄化以及农村人口的转移,我国老龄化巅峰时期将会在2050年达到顶端,如何平衡年轻人压力和老年人需求是当前一项最重要的问题。本文结合传统与现代化的立场,分析当前我国养老服务以及相关理论界定,详细阐述我国老年经济需求、服务需求、精神慰藉需求以及供给问题,为我国提供解决对策。

关键词：养老服务,多元供给主体,需求

参考文献

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[3]王竹琳.城市社区养老服务多元供给主体的角色和功能研究[D].华东理工大学,2013.

多元供给主体 篇8

一、研究现状

关于农村水利多元供给机制。Johannes提出社区和大公司联合供水新范式,双方签订建设与维护协议,政府监督服务以控制暴利。〔1〕王玲认为社会力量按市场规则公平提供农村公共品并获利。〔2〕易棉阳建议新时期农村水利建设需要公共财政与国家农贷分工耦合。〔3〕农民和企业家参与管理有利于发挥水利设施的长期效用,因此,大力提倡水户协会参与式灌溉管理制度。〔4〕俞雅乖从政府供给、多元参与及市场运行机制等方面提出了构建 “一主多元”水利基础设施供给体系的对策建议。〔5〕朱伟构建了影响水利供给效率的二维二层模型,提出建立多元供给体系及提高效率的路径。〔6〕

关于水利多元供给治理研究。吴淼提出了农村水利的账户基金制治理模式,从水利账户系统、账户基金来源、使用、管理监督等方式确保账户基金制度的运行,最终保证农村水利的健康发展。〔7〕韩俊等提出小型农田水利建设和管理机制的总体政策框架,必须以提高水利保障能力和保障农民用水权益为核心,〔8〕李泉等从规划、资金、组织、管理和科技5个方面对完善农村水利治理机制进行了分析。〔9〕胡雯提出建立政府、农民和市场共同介入的“新型网络合作治理关系”。〔10〕刘海英以超边际分析方法求解农田水利设施供给效率模型,提出农村水利多中心协同治理模式。〔11〕罗兴佐认为需求表达机制越完善,公共物品供给效率亦越高,〔12〕高明国认为要进一步强化政府对农村水利的建设与管理,实现农村水利治理机制的完善,〔13〕胡大伟认为失地农村补偿的法律机制有待完善,〔14〕朱一中提出农民应参与土地增值收益分配,保证其发展权。〔15〕曲延春认为应加强农村水利市场化供给的政府监管,避免盲目性补偿。〔16〕相关文献对农村水利多元供给效率与治理结构进行了研究,但对供给主体的选择方法、多元供给分类治理研究不够深入。本文在建立农村水利多元供给主体与供给范围选择模型的基础上,分析现有治理机制存在的问题,提出多元供给治理路径及分类分主体治理要点。

一、农村水利多元供给主体与供给模式选择模型

1.基于农村水利设施性质的多元供给主体选择模型

根据农村水利设施的性质、供给主体的供给效率建立农村水利设施供给主体选择模型如图1。建立农村水利供给主体选择的评价指标:供给公平性、决策效率、交易成本、协调成本、服务效率、监督成本、供给模式适应性、信息处理成本。对于农村纯公共产品和准公共产品基础投入部分如水资源建设,由政府供给集中投资建设,由此产生的转换成本与协调成本低,相比市场、协会和农民自主供给有组织优势和筹资优势。实现水利的公益目标,公平分配水利资源,对于私人产品和准公共产品营运环节,市场供给与产权清晰、公平竞争、局部排他性与拥挤性、决策快速、弹性经营等特点相适应,能够形成与市场制度相匹配的供给机制。市场供给小型农村水利有利于促进竞争,降低交易成本,降低寻租成本。协会及第三部门则是面对特定区域、环节的准公共产品和私人产品,连接市场与农民的桥梁,处理分散的农村水利供给业务,适应农村水利多样化需求,适应农村水利间断性服务需要,及时快速反应农民的真实用水需求,协会供给比政府和市场供给模式具有更好的适应性、服务的公平性,信息成本和协调成本低,主要适用于投放少、周期长,经常间断性的农村水利服务领域,如渠系维修、灌溉流量分配、自来水供给服务、灌溉收费、用水计划需求统计等。因此,结合农村水利产品的服务特性、服务规模与数量、承担能力,考虑农村水利供给公平与效率来选择产权制度:①公有产权;②混合产权;③私有产权;④社团集体产权。建立相应的供给机制与主体,包括:①政府供给机制;②市场供给;③联合供给;④第三部门供给。分析供给行为与供给效率对供给模式进行优选。

厘清政府与市场在农村水利各自有效供给的边界,对政府和市场均难以有效供给的农村水利服务项目而农民经济合作组织能有效供给的则属于用水协会供给的范围。表1列出了结合农村水利的公益性、财务收益能力、产权控制能力给出可以供参考的供给模式(见表1)。

2.基于项目资金价值的农村水利多元供给模式选择方法

传统的项目区分理论认为,纯公共项目适合选择公有产权结构,纯经营性公共项目宜选择私有产权结构,准公共项目宜选择混合产权结构。实际上,在一定条件下农村水利项目都可以选择混合产权,只是产权结构不同。在混合产权下,民间资本参与农村水利的方式有:①民间资本参股———采取增资扩股,或者现有国企股股权让,吸引社会投资参与农村水利项目;②民间参与水利项目运营环节———公私合作签订公共项目管理合同和服务合同,政府购买农村水利服务,由社会组织提供设水利施维护;③特许经营———民间资本采取BOT等方式获得水利项目特许经营权,民间资本作为投资和经营主体,政府发挥协调和监督作用;④建立公私合营的PPP公司,实行混合所有制———政府以土地入股或者国有企业以资本金入股,公私合作组建项目公司再对外融资,公私签订合作协议,明确合作期限、投资比例、收益分配及风险分摊,部分合作项目政府提供政策支持或者财政补贴。这种混合所有制,通过公私合作发挥社会投资者控制水利项目运营风险的能力,发挥政府驾驭宏观政策及掌握重要水利资源的优势,以提高农村水利项目投资综合效率。

同时,根据项目性质、公益性、政府控制权要求、有无收费机制、供给主体的经济实力和管理能力等因素来按照VFM (VauesForMoney) 选择农村水利供给模式与产权结构,见图2。

图2表明对公益性、外部性较强的农村水利项目,政府需要保持控制权,如农业水源工程,采取公私合作由外资控股,由于水源工程具有一定垄断性,政府控制以维护农民的用水利益。对于关系国计民生的重要农业灌溉等准公共项目选择政府控股、社会资本参股,建立完善的水费机制,政府主要加强价格监管,完善价格形成机制。关系国计民生和生产安全的大型水利公共项目由于价格机制不健全、公共风险较大,则需要对社会投资进行补贴。对收费机制完善的经营性供水工程或者其他准公共项目,可以采取政府参股以引导社会投资,投资额不大或者公共风险较小的水利项目可以完全由社会资本投资。对于纯公共水利项目,如水利设施维护、水土流失治理等项目可以采取政府购买公共服务,或者采取服务外包方式,以提高纯公共产品的农村水利供给规模和供给效率。

因此,农村水利产权改革及供给模式选择归结为:根据水利项目性质、项目盈利能力、供给主体的供给能力、供给成本与供给效率等因素构建公私“有序竞争、相互合作”的供给结构,科学选择公私合作模式与产权结构,均衡农村水利的公共利益目标和企业经营目标。

二、农村水利多元供给治理面临的问题

课题组通过对重庆市长寿区、大足区和武隆县等地方农村水利改革现状调查,认为农村水利推行产权改革及多元化供给背景下水利管理组织治理存在如下问题:

1.乡村组织动员力弱化,缺乏多元供给的动力

在农村税费改革后产权改革前,乡村组织的行政力有所削弱,小型农村水利发展的组织基础薄弱,水利建设体制不够健全。一方面,由于2003年开始村提留和 “两工”的取消,用于农村公益性建设的公积金项目与农民投劳随之消失;另一方面,农村主要劳动力外流,农民家庭收入结构发生变化,农业收入不再是农民收入的主要来源,农民农业用水需求变得不稳定,使原有的 “农民合作灌溉模式”失去了存在基础。税费改革后成立的农民用水户协会,由于该组织的非行政性质,难以强制或有效组织农户参与水利集资。

国家对小型水利工程的建设与维护只有少量的财政补助,根据 “谁受益,谁投资”的原则,农户是农村水利设施供给的主体,这意味着村集体和农民还面临着较大自筹资金缺口。同时,由于小型农村水利的公共品性质与土地承包私人经营的矛盾,加之农业收入增长缓慢,收入也不稳定,为了降低粮食生产成本,农民不愿投入小型水利设施建设,农户办水缺乏凝聚力和积极性。

2.农村基层组织松散,小型水利供给和维护主体缺位

在国家大力发展水利的政策背景下,对连接田间地头的沟渠和小型水利设施等基层水利,到底应当是谁的责任?从理论上来看,农民是小型农田水利的直接受益者,不属于纯公共产品,因而责任主体是农民。按照 “谁受益,谁投资”的原则,在地方财力很紧张的情况下,政府只是引导性投资;而在实践中,由于农业效益微薄,农民收入低,农民投资小型农田水利的积极性不高,农村基层组织难以发动群众参与建设维护,理论与实践的矛盾使农村水利 “最后一公里”的建设维护主体缺位,希望通过产权改革和多元供给改善末级渠系管护状况,但产权改革的动力不足。

3.多元供给项目组织权责关系不够明确

表现在行业管理部门、投资者、用水户协会的责权利不够明确。由于行业主管部门管理能力有限,管理制度不够规范,使得对社会投资者参与建设维护的水利项目疏于监督管理,对出现的供水质量或环境安全问题难以及时处理。多元化投入使农田水利设施统一规划协调难度加大,经营者随意开沟挖渠或进行电站建设,不仅浪费了土地资源和水资源,而且破坏了农村的生态环境。社会投资者重视企业效益,可能忽视在防汛、抗旱、生态保护等重大问题上的安保责任,服务意识不够强,需要规范其经营行为准则,否则水库经营者与当地政府之间可能产生尖锐矛盾。用水户协会在水费代收、水价确定及供水合同管理、薪酬来源及公积金提取与管理等责权利还不够明确。对农户的用水权利,水费上交义务及合同违约责任等管理制度需要规范。

4.多元供给利益分配机制与约束机制不健全

一是对村集体集资建设的农村水利项目需要建立公平利益分配机制,出台统一的利益分配制度,健全基层水利服务体系;二是社会投资者与农户之间因供水合约管理不完善,可能会影响农村正常生产,导致供水单位与农户用水矛盾或供需关系恶化;三是难以对投资者、经营者建立约束机制,容易出现掠夺性经营,造成公有资产流失。

5.农村水利多元供给产权改革政策不够明晰,操作有待规范

根据水利部出台 《关于深化小型农村水利工程管理体制改革的指导意见》 (水建管[2013]169号),涉及农村水利集体产权改革,应该通过村委会、村民小组以 “一事一议”方式就集体产权改革方式、产权评估、合同拟订等内容进行讨论,但实际中存在低价拍卖使用权,随意改变水利设施用途,部分水库用于养鱼而非灌溉,水利设施拍卖及产权改革资金没有实现专款专用,产权改革的资金使用和管理缺乏有效监督等现象。

6.多元供给背景下没有明确的监管标准和服务定价机制

对社会投资者服务质量监督评价、违规经营的处理程序、价格调整的合法性等缺乏明确的监管标准。价格监管方面,没有成本约束指标或参照指标,常常根据企业上报成本来定价,通过 “一对一”谈判方式确定价格,定价决策缺乏科学性,很难获得对消费者有利的价格,不合理的服务价格也不利于供水企业节约经营。

三、多元供给下农村水利的治理路径

多元供给模式下,农村水利项目必须建立市场准入制度,结合项目属性选择合理的产权结构、基于产权结构的内部控制权选择机制,建立社会投资者的收益分配制度、国有资产保值及外部监督机制、社会资本投资补偿及退出机制。农村水利多元供给治理路径如下:

1.建立农村水利项目多元供给清单及产权结构选择准则

通过比较政府供给、私人供给、公私联合供给农村水利项目与水利服务的价值与社会效用,从中选择能够使项目资金价值VFM (VauesForMon-ey)最大化的农村水利供给主体与产权结构。引入公共部门比较值PSC (PublicSectorComparision)作为衡量的标准,公共部门比较值是指假定由国有企业提供同一服务的情况下,考虑风险调整后公共项目发生的总费用。在多元供给模式下,项目发生的总费用小于PSC,表明混合所有制或者多元供给模式能够提供较大的VFM,该项目采用多元供给或者混合所有制模式是可行的,否则选择政府供给模式。对准经营性和经营性农村水利项目,可推行投资主体多元化,实行水利投资混合所有制,国有企业和社会投资者拥有不同的产权比例。

2.建立社会资本及社会组织市场准入机制

根据水利项目及国有水利公司的投资需求和服务能力,需要对社会资本的资金实力、融资能力、项目管理及企业经营经验提出相应要求。社会资本准入机制应包括:建立合作单位有形竞争与交易平台;出台相关公共投资项目市场准入规则;建立系统的准入评价指标。与此同时,建立投资人信誉评价机制、经理人培育与选择机制,为农村水利项目推行混合所有制建立公平的市场准入机制奠定基础,保障水利项目混合供给制度顺利实施。

3.建立多元供给下水利投资项目控制权选择方法

根据前面所阐述的产权模式,结合不同属性水利投资项目对控制权的要求及社会效率最大化来选择不同的产权结构。一般情况下,关系国家安全及重要民生的农村水利项目应该由国家投资或者国家掌握控制权,如大型水库、电站、重要水源工程等;对不能完全收回投资的准公共项目,根据项目的政治经济重要性选择政府控股或者混合所有制,对收益不足的项目建立补偿机制,如农业灌溉、农村污水处理等项目;能够通过收费收回投资的纯经营性项目,如城乡供水等可以选择国家参股的混合所有制,并建立多元供给的服务监督及价格规制制度。

4.科学确立多元供给各方的收益分配原则

对完全市场化的准公共水利项目,收费机制较为健全,通过项目投资效益评估财务效益较好的项目,参照行业基准收益确定特许经营时间,通过市场竞争及适度的价格监管形成水利项目投资收益。对财务收益不足以补偿投资的水利项目,采取混合所有制,明晰国有股东和社会股东的经营决策权限,确定合作方风险分担,合作收益分配方案。对正外部性或公益性损耗明显而收益不足,或因政策因素而经营亏损的社会投资者参与的水利项目,应建立与国有企业经营同等、统一、透明的财政补偿机制。

5.控制国有资产流失问题,避免掉入 “私有化”陷阱

多元供给下如何控制国有资产流失是一个值得探讨的新问题,特别是收益不足的准公共水利项目,完全由国有企业经营时,国家采取差额补贴经营亏损,基本上是实报实销,不利于调动经营者的积极性。实行混合所有制后,社会资本虽然有成本和效率优势,但由于社会资本的逐利性,仍然存在滥用国有资产处置权获得不合理利益、虚报利润或者虚报经营成本来获得高额补贴的现象。因此,多元供给下应加强对国有资产的动态评估、实物状态跟踪、经营成本监督与审核、收入分配管理等,这比管理国有独资企业难度更大,建立科学的成本审核机制和透明公平的收入分配制度是控制多元供给模式下国有资产流失的前提。

6.完善内部治理结构与有效的外部监督机制

混合所有制企业特别是国有供水企业原则上仍然要接受国有资产管理部门的监督,应该结合社会资本的效率优势建立产权明晰、责任明确的内部治理结构,包括聘用外部董事,加强水务企业经营决策控制。建立混合所有制外部监督制度,由国资委牵头组成国资委专家、企业内部职工代表、行业专家和高校教授组成的监事会。建立经营管理层履职台账,对多元供给模式下混合所有制水务企业的重大投资决策、产权转让、财务异动事项、融资担保、成本信息台账、收入分配、服务水平等进行外部监督。

7.建立政策性亏损补偿机制及社会企业退出机制

多元供给模式下的农村水利项目,由于需求风险、政策风险等客观原因导致的收费不足,政府应结合原有国有企业补贴方案,对社会投资企业公益性损耗、政策性亏损及其他由政府政策风险带来的损失进行合理补偿,结合物价指数、成本指数及合作协议建立公平的补偿机制。而由于经营不良等原因带来的亏损,政府可令企业退出或由社会投资者自愿退出。因此,应建立公平的资产评估制度,通过规范的谈判对社会投资者进行合理补偿,确保国有资产与集体资产保值增值,维护多元供给及农村水利产权改革的底线。

四、多元供给模式下农村水利治理要点

1.政府供给模式下农村水利项目治理要点

(1)建立科学的治理组织与决策机制。省、市、县、乡水利管理部门明确农村水利管理治理关系和职责分工,建立完善的信息传输渠道,明晰农村水利投资决策机制,确定大中型水利工程决策权限、决策程序,水利投资与管理决策采取至上而下与至下而上相结合,组织管理程序要考虑地区差异,组织决策与组织绩效考核结合,完善投资分配决策机制,建立资金使用权限管理与制约机制。

(2)完善水利资金分配与管理方式。根据农村水利建设资金的用途,建立各区域资金分配方案的确立原则,明确小农水重点县资助项目确定方法,明确“先建后补”项目补贴标准,健全资金使用管理,规范农村水利建设资金使用渠道,对政府投资的项目建设资金使用情况进行评价,保证农村水利资金合理使用。

(3)建立水管单位绩效评价机制。通过对农村水利水管单位的服务能力、供水质量、农业灌溉条件改善情况、农业增产增收效果、农业灾害防灾减灾情况进行用户满意度评价,建立相关可操作性的绩效评价指标和评价制度,并采取行政激励、绩效奖励等激励措施,促进水管单位改进工作方式,提高农村水利管理效率。

(4)依据水利管理单位性质建立不同的管理绩效评价指标。水管单位性质上分为全额拨款事业单位和差额拨款事业单位两种,对全额拨款水管单位主要考核农村水利供水情况、水利设施维护水平、水资源利用率、渠系完好率、水管单位业务指导成效、对相关设备等国有资产或集体资产管理情况。对差额拨款水管单位绩效评价则在上述评价指标的基础上,主要考核收费项目收支差额、审核供水成本支出合理性、群众对收费项目的评价、水价合理性评价、收费项目管理效果评价,并以此确定对水管单位差额拨款额度。

2.农民用水协会供给的治理要点

(1)建立用水协会培育机制。可以引入竞争机制,完善用水协会领导选择制度,协会领导层的选择应体现广大用水者的意愿,要积极为农户服务。同时建立农民用水协会管理能力提升机制,加强协会管理能力培训,上级部门通过对协会进行业务指导、业务培训、依托项目培育以及管理绩效考核来提升农民用水协会的管理能力。

(2)建立协会运行经费筹集机制。通过地方财政补助、小农水项目奖励、农村水利基金或项目管理经费等方式筹集协会运行经费,为协会提供必要的办公条件以及日常管理费用支出资金来源。

(3)建立协会服务收费定价机制。根据农业用水成本构成,结合农村水利水资源费用、水利设施的日常维护成本、协会管理人工成本、农民的支付能力、政府的财政补助额度、物价指数等因素形成农民用水协会服务定价机制,通过适当的价格审核或者基层水价听证方式确定农业用水收费标准。

(4)建立协会运行成本核算与补偿机制。通过协会竞标方式选择供水服务管理单位,结合协会人员经费、日常运行费用确定协会运行成本,同时根据协会收取的管理费用确定政府补偿标准,落实财政补助资金来源,或者建立专项维护基金。根据协会管理区域的收费情况、物价因素、供水成本等因素调整补助标准。补偿资金可来源于水费收入、地方财政补助、专项基金及企业支助等,政府管理部门需要核定协会人员编制及成本开支项目,以规范用水协会运行成本支出。

(5)建立协会服务监督评价机制与激励机制。通过农户、水管单位、乡镇领导评价农民用水协会工作开展情况。对农业供水质量、供水及时性、协调管理工作能力、供水调度管理能力、水费收缴情况、协会收支管理、协会承接的水农项目建设情况、水利设施维护及协会管理渠系完好情况等开展经常性和季节性评价。结合农民用水协会工作开展情况,确定协会一、二、三级企业资质,根据协会资质等级确定政府财政补助标准,将协会的资质等级作为参与小型水利工程维修和小农水项目竞标的准入条件,以促进农民用水协会提高管理水平和服务能力。

3.市场参与农村水利供给的治理要点

由于农村水利公益性与社会资本逐利性目标冲突,在鼓励市场参与农村水利建设与管理的同时,为保证农村水利公益性功能的充分发挥,应建立市场参与农村水利的治理机制和治理路径。

(1)建立市场参与农村水利的准入机制。社会资本参与农村水利建设,其筹资能力是基本准入条件,但不是唯一准入条件。有资金支持能够开展农村水利建设与管理,但不一定能够作好水利服务。除了企业的筹资能力外,应将企业的社会服务和管理经验等作为准入条件,社会企业应熟悉农村水利基层管理业务,在农业灌溉管理、水利维修服务、设备管理、用水纠纷调解方面有一定的管理能力或管理经验。为保证市场准入公平高效,应建立公开公平的农村水利产权交易及承发包交易平台,确定规范的产权交易规则,包括明晰的产权交易秩序,科学的产权评估方法,科学确定经营年限,建立统一的服务规范等。集体水利工程推行承包制,其承包范围与经营模式应考虑村民的要求与意愿,市场参与主体的选择应该在村民可接受的条件内,保证集体资产和公共水资源的合理使用和合理开发,实现农村水利供给效率、公平以及环保共存目标。

(2)建立社会资本参与农村水利的风险分担及风险控制机制。农村水利有一定收益性,同时也存在较大的风险,因此,应建立社会投资者、地方政府、用水户之间的风险分担机制。从公益性、财务收益的角度,对政府、企业、用户三方应承担的风险进行合理分配,根据风险分担的能力原则和效率原则,水利需求风险一般由公私双方共同承担,供水成本超支风险主要由投资者承担,干旱、水灾等自然灾害损失由投资者、地方政府和用户三方共同承担。社会资本参与农村水利供给的风险主要在经营行为的合规性、供水质量满足相关标准、维护水利的公益性功能及水资源与环境保护等方面。风险控制机制主要是针对用水的公平性、供水安全性及水环境保护方面。对应的风险的控制方法包括水质检测、水资源污染的风险控制等,将水土保持及水资源保护作为地方政府管理层考核指标,有利于政府加强对水利资产多种经营、多元供给的准入管理,加强对水利生产服务过程安全与风险的控制,并建立相应的管理制度。

(3)建立社会资本参与农村水利供给的服务价格形成机制。农业水价可以通过市场竞争或者指导价格来确定,基于供水成本、物价水平、用户付费能力和政府可补贴额度,考虑农村水利公益性损耗、气候因素等形成农村水利的供水价格。鼓励社会资本参与农村水利建设的同时,通过农业水价综合改革完善农村水利基础设施,降低供水成本,提高水资源利用率。

(4)建立社会资本参与农村水利建设的服务监督机制。主要通过用户满意度评价、水质抽检情况、渠系完好率、水环境污染检测、农业水价合理性、供水及时性等方面对社会投资者进行监督,对水质不达标、服务评价较差的社会投资者,建立处罚机制,要求整改或强行退出。

(5)建立合作投资水利项目利益分配与补偿机制。根据农村水利投资比例、风险分担及经营成本确定收益分配比例,按投资风险、经营责任与收益对等的原则确立收益分配原则,要明确水利收益的处理控制权限。处理好国有企业与社会投资者的分配关系,明确社会资本单独从事水利投资项目的收益权限与经营时间。由于社会投资者参与农村水利项目承担了部分公益性损耗,同时因农村水利项目收费不足或者收费机制不完善,其公益性损耗与收入缺口可由政府财政补贴。补偿机制的建立在“谁使用、谁付费”的原则下,对公益性损耗由政府补偿,明确补偿资金的来源是财政资金、水利基金或者政府对小农水利项目的支助资金,补偿渠道可采取向投资者补偿或者直接向用户补贴的方式。建立社会投资者投资补偿的保障体系,补偿标准可以依据行业收益率,基于投资及供水成本进行补偿,并建立相应的收益权益保障制度,包括水利资产产权保护制度,水利经营决策权限,水利资产处置制度,以及非经营性因素导致亏损的补偿制度等。

(6)合约选择与动态调整机制。根据农村水利项目的特性选择不同的合约形式,关系广大农民基本生活的农业灌溉渠系、自来水的生产及供水管网宜采取承包方式,所有权由集体或国家所有。对小水电、机井、灌溉服务则可采取特许经营或者产权出售等,同时结合水利服务成本变化、用水服务需求及国家关于水资源保护相关政策调整,并结合农民收入、物价水平以及水资源政策与供水标准对供水成本的影响等因素,对社会组织供水服务价格、经营范围、经营时间作动态调整。

五、小结