高校权力监督内部审计

高校权力监督内部审计（精选九篇）

高校权力监督内部审计 篇1

一、高校行政权力监督的现状分析

受中国几千年封建集权制的影响, 高校一直是以行政权力为核心的管理模式, 教育文化事业一直受集权制度的荫庇。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确规定:“学校逐步实行校长负责制, 有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会, 作为审议机构。”虽然1989年之后, 高校的领导体制逐步改为“党委领导下的校长负责制”。但是从实际运行看, 我国高校内部基本上还是依靠行政权力来进行管理。

当前我国大部分高校内部缺乏健全的监督制约机制, 上级部门及社会监督也难以发挥效力, 导致高校出现行政权力失衡、官僚作风滋长等一系列问题。贪腐的肮脏与高校的素雅本来极不相称, 不过近年来, 屡见不鲜的高校贪腐案件已让人们有了相当的心理准备。比如, 武汉理工大学原副校长李海婴犯贪污、受贿、挪用公款三罪, 涉案总金额达1400多万元;同济大学原副校长吴世明犯受贿罪获刑10年;南京财经大学原副校长刘代宁受贿78次, 被控受贿金额160余万元。可以说, 此类案件的频发说明部分高校行政人员的贪污腐败现象已经非常严重, 而有些高校贪腐积弊之深也已引起公愤。所以, 从当前高校内部行政权力监督不足造成的系列问题分析来看, 加强对高校行政权力的监督显得尤为迫切和重要, 它是解决高校行政权力弊病的有效途径和关键环节, 是规范高校行政权力运行的“良药”。

二、当前高校行政权力监督中存在的问题

1. 监督机构边缘化。

高校以教学、科研为中心。在高校中, 部分领导干部和师生群众主观上认为, 高校学术精神发扬之地, 群体文化素质普遍较高, 无需再施加更多的监督压力。他们对于接受监督机构监督的自觉性自然较差, 对监督机构发挥的职能作用认同感也比较欠缺。受这种思想的影响, 高校的监督机构虽然在机构排名中靠前, 但实际其“地位”并非如此, 具体表现为监督机构人员编制及经费使用相对不足, 在与其他职能部门协调时, 其号召力和威慑力并不高。

2. 监督缺乏系统性和可操作性。

科学、有效的监督应当是硬性监督, 即有明确的监督标准、合理的监督方式、严密的监督程序, 以法律法规为依据, 并受法律法规的保障和约束。可是, 目前我国监督行政权力所需要的法律规范还不完备。主要表现在以下两个方面:一是缺乏明确的监督标准, 难以准确判断和及时纠正行政权力机关的违法或不当行政行为;二是缺乏具体的实施细则, 在监督制约实践中难以操作。

3. 外部监督力量薄弱。

除高校自身内部监督途径外, 上级教育行政部门监督和社会监督也是高校监督的两大重要途径。另外, 社会监督的力量明显不足。社会团体监督、舆论监督在推动反腐倡廉、防止权力滥用等方面有重要作用。但是, 当前社会监督在对高校教育政策、决策程序、干部任免等方面的介入十分有限。

三、加强对高校行政权力监督的对策建议

1. 构建高校效能监察的领导体系和工作机制。

将党委统一领导, 行政组织实施, 部门各负其责, 监察监督协调, 群众积极参与, 作为效能监察的领导体制和工作机制。要充分发挥责任制的龙头作用, 确定高校各责任主体在落实效能建设责任制中承担的责任, 通过细化责任、统一标准、量化指标, 明确违纪违法问题之外的效能责任追究依据, 努力把“下管一级”和“上追一级”的责任追究制度落到实处, 有效解决“过错难认定, 责任难划分, 追究难处理”的难题。

2. 建立效能风险控制预警机制。

高校应围绕干部选任、人员招聘、收费、采购、科研、财经管理、基本建设、后勤等业务工作, 明确学校范围效能监察工作的重点环节。学校应抓住决策、用人、财务、监管等权力运行的关键环节, 统筹全校重点环节的监察工作, 使重点环节的日常监察与集中专项监察相结合, 自我约束与外部监督相结合, 建立起效能监察的分工负责工作体系。

3. 形成有效的社会监督机制。

针对当前高校社会监督薄弱的现状, 应当积极完善社会监督机制, 营造良好的社会监督氛围。校务公开制度是推进社会监督的重要途径。高校必须将公开制度常规化, 才可以促进决策民主、科学, 使行政权力的行使更加规范有序。此外, 还可以充分发挥网络等媒体的社会舆论监督作用。由于传统媒体受到行政监管, 在监督过程中会碰到很多不便, 而现代网络监督体系已相对发达, 具备了较强的时效性和广泛性, 体现了鲜明的时代特性。所以, 要规范和引导健康的网络舆论监督, 引导社会群体、师生员工对高校行政事务进行关注, 从而形成积极有效的社会监督保障。

参考文献

[1]莫勇波, 政府执行力.当前公共行政研究的新课题.中山大学 (社会科学版) .2005.

[2]章志远, 行政行为执行力初探[J].河南省政法干部管理学院学报.2002.

[3]叶必丰.论行政行为的执行力[J].行政法学研究.1997.

高校权力监督 篇2

随着高等教育的不断发展，高校的办学功能也在发生新的变化。以人才培养、科学研究、社会服务为核心内容的高校功能，也正在影响着高校办学理念的深刻变化。“以人为本、注重学术、服务社会、发展创新”理念已经不同程度地被现代高等学校作为面向新世纪的办学理念所取代。高等学校已经从“象牙塔”、“理想国”的“圈地”办学状态中解放出来，置于社会主义市场经济乃至世界科技文化交流的大环境中，随之而来的教育市场化等使高等学校面临着前所未有的机遇与挑战，使其必须面对高等教育的激烈竞争和全社会的监督。近年来，随着我国的高等教育规模快速扩张，办学资源的增加，资金流量的增大以及部分环节管理滞后和不适应，社会上一些不良现象逐渐渗入并呈增长趋势，高校违规招生和乱收费问题，基建、采购和后勤管理中违纪违法问题，违反组织人事纪律和违反廉洁自律规定等问题时有发生。同时，在社会变革和转型的过程中，由于新的管理和监督机制尚未健全，原有的管理办法和方式又不能涵盖高校管理的各个方面，致使管理和监督工作不可避免地存在缺位或空隙，使一些权力运行失去了监督，给腐败分子以可乘之机。因此，如何加强对高校领导干部的权力监督，是当前迫切需要解决的一个重大问题。笔者认为，要加强监督，应从以下一些方面着手。

一、建立健全各项权力制约机制，靠制度搞好监督

完善高校各项权力监督制度是保证党的各项方针、政策正确贯彻执行的基本条件，尤其是党的教育方针、政策贯彻执行的基本条件。高校党的建设历史证明，有了正确的路线，又有健全的高校各项权力监督机制，高校党组织的战斗力才有可能得到有效发挥；反之，如果高校各项权力监督机制受到破坏，不仅会削弱高校党组织的战斗力，也会使党的教育事业遭受损失。邓小平曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”因此，完善高校各项权力监督制度是保持高校的党员、干部同广大师生员工联系的一个重要措施，也是帮助高校党员特别是领导干部勤政廉政的需要，从目前高校的实际情况来说，要加强对高校领导干部的权力监督，主要需完善以下各项制度：

一是完善高校党的代表大会制度。从现实来说，高校每年都会召开一次教职工代表大会，在有些高校党代会则几乎没有开过，而党的代表大会制度是党内民主的基本制度，是党员参与党内事务的主要渠道。发展党内民主，最主要的就是健全和完善党的代表大会制度，要使党的代表大会真正成为党的最高领导机关，充分行使最高决策权和最高监督权，就需要做到以下几方面：

(1)健全和完善党代会常任制。实行常任制后的党代会的组成和运作必须有利于履行其职责，一是要按照既充分体现党内意志，又能够深入讨论和决定问题的原则，挑选组成人员的数额；二是党代会的运作要服从党的决策需要，只要是党内有重大问题需要讨论和决定，就应该开会；三是党代会讨论和决定的应是党的建设和党在执政过程中遇到的重大问题，党代会的重点是涉及自身建设的重大问题。

(2)健全和完善党代会议事制度。这主要是要完善民主、科学的决策论证；因为有些决策议案复杂而又重要，绝不是在会议上讨论、争论一下就可以做出正确决定的，对于这样的问题，必须讲究决策的民主化、科学化，应根据具体情况，在更大范围内讨论和征求意见，启动科学决策程序，尤其要注重听取专家和智囊团的意见。

(3)完善党代表日常工作制度。党代会的常任制与党代表的常任制并行，作为党代表，不仅要在党代会会议上发挥作用，而且也要在会下发挥作用。一是，要调查和视察学校党的建设情况，随时向有关党组织提出工作意见、建议和质询；二是，要加强与学校党员的密切联系，收集广大党员对党的执政工作的意见和要求，并向党代会进行真实反映；三是，有权利和责任就某些重要问题提出党代会决议案，或者向有关党组织提出工作提案。

二是完善重大决策的规则和制度。我国高等学校实行的是党委领导下的校长负责制。这种体制意味着，高等学校的建设发展以及学校的一切重大事务都要由党委来决策。正确的决策是各项工作得以顺利开展并取得成效的重要前提。要想保证决策的正确性，就必须遵循决策的原则性、民主性和创新性。高等学校党委在决策中必须确立马克思主义的指导地位，坚持用以人为本的科学发展观为指导。具体地讲，就是要遵循四个原则，即政治原则、法律政策原则、大局原则、前瞻性原则。

政治原则，就是要把政治意识贯穿于决策的全过程；法律政策原则，就是要把遵纪守法意识贯穿于决策的全过程；大局原则，就是要把顾全大局意识贯穿于决策全过程；前瞻性原则，就是要把惠及长远利益的意识贯穿于决策的全过程。

决策的民主性，主要体现在打造一个和谐、民主的决策环境和氛围，建立一个民主决策的机制，实行科学的论证制度，充分发挥教职工代表大会在决策中的作用。

“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力”。“一个没有创新能力的民族，难以屹立于世界民族之林”。所以高等学校党委在决策中必须坚持创新性。我们这里说的创新性与前面所说的原则性并不矛盾。唯物辩证法的一条基本原理是“不同性质的矛盾要用不同的方法来解决”。这样，在政策和实际之间，必须有一个中间环节既要落实党的方针政策，又要解决本单位的实际问题，这就必须以政策为指导，结合本单位的实际情况，创造性地做出解决特殊性矛盾的具体决策。没有这个中间环节，政策就不能真正落实，实际问题就无法解决。高等学校党委的创新性，就集中体现在这一点上。

三是完善领导干部民主生活会制度。领导干部民主生活会制度是监督领导干部从政行为、制约权力的重要途径。但是，目前在有些高校，党的组织生活涣散，领导干部民主生活会不正常，质量不高，流于形式等。这就要求做到：首先，要切实提高各级领导的认识，抓好“领导关”。要从加强领导班子自身建设，提高领导水平的高度，认清坚持民主生活会制度的必要性和重要性，树立越是扩大高校办学自主权，越是要加强领导班子思想作风建设，越是要开好民主生活会的观念，自觉运用民主生活会解决领导班子存在的问题和矛盾；其次，要充分做好会议前期工作，抓好“准备关”。在现实生活中，有的高校民主生活会质量不高，会前准备不足是一个重要原因，召开领导班子民主生活会前，必须从明确主题、组织学习、征求意见、撰写发言材料等方面做好充分准备。再次，要认真开展批评与自我批评，抓好“剖析关”。民主生活会能否开得成功，关键在于能否认真、正确地开展批评与自我批评。可以说，能否拿起批评与自我批评的武器，是衡量一个党员党性观念强弱的重要尺度，是否形成批评与自我批评的空气，是检验一个领导班子团结状况的试金石。最后，要强化责任意识，抓好“整改关”。制定切实可行的整改措施，是提高领导班子民主生活会质量的重要环节。

二、在监督关键环节上求突破，加强对重要部门和重要岗位的有效监督

在高校的建设、发展过程中，尤其在高校增强自主办学、高校扩招、建立新校区的过程中，诸如干部选拔任用、资金管理使用、大项工程建设、大宗物资采购等，历来都是容易滋生腐败和不正之风的关键环节。因此，必须下功夫抓好对管人、管财、管物等重要岗位和重点部门的监督，确保他们手中的权力正确行使，使党内监督更具针对性和实效性。

一是要加强对“一把手”重大决策的监督，防止决策失误。要制定严密具体的议事规则，使决策程序更加周密合理。要充分发扬民主，广泛听取群众意见，防止独断专行，搞个人说了算。要建立决策咨询机构，对一些重要建设项目和重大事件的决策，要组织懂行的专家和相关职能人员进行充分论证，反复调研，提高决策的科学化、专业化水平。

二是要紧紧抓住监督重点。就监督对象而言，要把对党员领导干部的监督作为重点。领导干部行使职权的过程是通过组织行为来体现的。因此，把对党员领导干部的监督工作搞好了，就抓住了党员实施监督的核心和关键。监督的内容上，就党组织而言，应强调监督其贯彻执行党的路线、方针、政策情况，重大决策的制定与实施情况，党内实行民主集中制的情况；就党员领导干部而言，应强调监督贯彻执行党的路线、方针、政策的情况，思想作风和工作情况，个人勤政廉政、艰苦奋斗的情况。总之，要适应新形势的变化要求，光有好的制度是不够的，关键是要抓好落实。

三是要加强对干部选拔任用工作的监督。要坚持和完善民主推荐、民主测评制度，走群众路线，注重群众公认，在选人和用人上防止个人说了算；加大公开选拔干部工作的力度，坚持在最大范围、最广领域选拔干部，切实改变“在少数人中选人、由少数人选人”的不正常现象，积极推行干部任用公示制，增强干部工作的透明度；完善考核方法，全面了解干部德、能、勤、绩、廉等各方面的真实情况，既要考察干部工作圈，又要考察干部生活圈、社交圈，防止考察失真失实；建立健全推荐选拔任用干部责任追究制度，对选拔任用干部违反政策规定，造成严重用人失误的，严肃追究责任；推进交流制度，增强干部队伍活力。

四是要加强对资金管理使用的监督，重点是监督检查党委集体理财制度是否得到落实、预算计划是否科学、重大经费开支和资金投向是否合理、经费报销是否符合规定等。通过监督检查，及时发现和制止违反财经纪律的问题，有效防止因为违反财经纪律给国家和集体造成严重经济损失的问题发生。这就要加强审计监督，把党政主要领导干部、掌管经费权力相对集中的岗位和部门负责人等作为必须审计的对象，尤其要突出抓好离任经济责任审计、任期内经济责任审计、重点经济事项和重点时段的审计监督，从经费物资运行上，监控住发生腐败的源头。

五是要加强对大项工程的监督。每项大的工程建设确定方案前，分管工程建设的领导要组织由基建、财务、审计、纪检监察等职能部门参加的工程建设领导小组，研究上报初步方案，由党委集体讨论研究决定。工程预算、设计方案和效果图要及时向群众公示，广泛听取群众意见。要严格招标程序，按照物资论证初选、竞标答辩、投标表决等步骤进行招标；评标时，要按法定程序组织有关人员和专家组成评标委员会，公开、公正、择优选聘施工队伍，纪检监察部门要现场监督，确保招标工作公开透明。

六是要大力推行政府统一采购制度，变“暗箱操作”为“阳光下行动”，有效防止大宗物资采购中虚报冒领、损公肥私等违纪违法问题。

总之，切实加强对各级领导干部尤其是“一把手”的监督实效以及在监督关键环节上切实强化对重要部门和重点岗位权力运行的有效监督，是加强对高校领导干部权力监督的有效措施。

三、提高监督体系的整体效能，确实保障对高校领导干部的权力监督落到实处

在加强对高校领导干部权力监督过程中，要发挥各种监督机制的作用，才能确实保障对高校领导干部的权力监督落到实处。从高校现实情况出发，主要是需完善以下几方面的监督体系：

首先，要重视党内同级监督，使之发挥真正的监督作用。党内同级监督是指同级党委内部的监督，是党委成员之间相互交流意见和看法、开展批评与自我批评、解决党委内部问题的活动。党员领导干部大都是班子成员，彼此情况比较熟悉，相互关系比较密切，如果同级监督开展得好，其效果要比上级监督、群众监督更明显。但在实践中，一些高校、部门仍存在不愿监督、不会监督、甚至监督失控、监督出现“真空”的现象。因此，面对当前这种既接受领导，又要监督的同级监督管理体制，纪委应怎样进行对同级党委及其成员的监督?我们认为主要有以下几方面：

一是党委成员要加强互相监督。党内监督是实现党委班子自我净化、自我发展的重要途径，是检验党员领导干部对党忠诚和依赖的试金石，更是增强党委班子团结，强化班子原则性和战斗性的重要保证，也是党内政治生活中同志间的互相关心，互相帮助，是在消除错误思想基础上达到新的团结的有效方法。可以说，考验一个党委是否过硬，是否团结，关键是要看党委班子成员能否进行有效的监督。当前，有的党委领导班子对互相监督有片面和错误认识，认为，班子贵在团结，互相监督容易使成员之间产生误解，不利于团结也影响团结，不想监督；有的班子成员认为，主管之间监督，不利于工作，监督容易被误认为是不信任，在背后搞小动作，不愿监督；还有的认为班子之间互相监督，是对同事的不信任，工作的不支持，是互相掣肘，与别人过不去就是和自己过不去，愿当“和事佬”；还有的班子成员认为对上级进行监督就是“犯上”，是给自己的进步设置障碍，不敢监督。每一个党员干部特别是领导干部，切勿把“互相监督”和“相互掣肘”划上等号，而应该始终站在党和人民的立场上，时刻牢记并自觉履行这个责任，切实在加强党委班子的自我净化和自我发展上狠下功夫。邓小平同志指出，我们要重视党委内部的互相监督作用这个问题。同级的领导成员之间彼此是最熟悉的。因此，我们每个党员都要按照规定过组织生活，经常交流思想，开展批评与自我批评。每个党员和党的组织，既是监督者又是被监督者，在互相监督面前人人平等。从一般党员到担任最高领导职务的党员，都要履行互相监督的职责，又都必须接受各种形式的互相监督。如果不监督他人就是放弃共产党员的责任，不接受监督就是违反党的纪律。不受纪律约束，不受监督的特殊党员，在我们党内是不允许存在的。互相监督包括领导干部之间的互相监督，上下级之间的互相监督，党员之间的互相监督，党员与领导干部之间的互相监督，等等。

二是党委要自觉接受同级纪委的监督，并积极创造条件，鼓励纪委充分行使监督的职能。在这方面，要提高“三个认识”，处理好“一个关系”，即党委及其成员要把接受同级纪委监督提到党的组织原则的高度来认识；要提高接受同级纪委监督是建设有中国特色社会主义需要的认识；要提高对接受监督和实行监督的认识；要处理好被领导与监督的关系。纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作，与党委是领导与被领导的关系，因此，党委及其成员接受同级纪委监督要在“自觉”上下功夫，如党委在讨论重大意见时，纪委负责人应出席或列席会议，让他们发表意见，倾听纪委的意见和建议，党委还要经常过问和支持纪检工作。

同时，纪委要找准自己的位置，明确肩负的工作责任，敢于对同级党委及其成员进行监督。在当前新体制还未建立的情况下，这就要求处理好既受领导又进行监督的关系，把党委和纪委的目标统一到抓反腐败斗争和精神文明建设上来，以廉洁促进学校的发展，凡重大问题，纪委应及时向党委汇报，争取党委的支持；同时，要把依靠党委领导和独立负责开展工作结合起来，遇事纪委拿出方案，提交党委决策，以正确有效地行使职权，并作到敢于和善于监督；同级纪委还要克服党内较为盛行的不敢碰硬、对违纪问题绕圈子、转弯子、擦边子的“好人主义”，监督机关要树立强有力的责任感和使命感，履行好党和人民赋予的神圣职责，特别应提倡和弘扬公正无私、刚正不阿、不徇私情、敢于碰硬的大无畏精神。

其次，高校实行民主管理是高校党组织促进高校提高管理水平，努力实现决策民主化、科学化，依法治校的需要。高校教职工是学校事业的主体，直接从事教学科研等各项工作，他们不但对学校各项事业的改革和发展具有高度的主人翁责任感和强烈的参与感，而且对学校事业的决策有决定性发言权，也有助于加强对高校领导干部权力的监督。这就要求做到：

一是必须坚持校务公开。加强学校民主政治建设，必须坚持实事求是的思想路线，全面推进校务公开工作。校务公开的实质是监督，就是要保证教职工充分享有知情、参与、监督权。实行校务公开，既要维护广大师生员工的合法权益，发挥其民主参与、民主管理和民主监督的作用，又要维护学校依法行政、依法治校的权力，保证校务公开工作沿着制度化、规范化的轨道健康发展。同时，要建立科学合理的校务公开工作的考核评价体系，因校制宜，不搞一刀切，不断探索、完善以教代会、民主评议、干部任前公示、教育收费公开等为主要观察点的考核制度，做到考核有规则，奖惩有依据，从而巩固和深化校务公开工作。校务公开作为新时期高校加强基层民主政治建设，对落实教职工的知情权、参与权、监督权，促进高校民主政治建设，加强民主管理起到了非常重要的作用。

二是必须坚持紧紧围绕学校中心工作开展民主管理。民主管理工作是学校现代化管理的重要内容，其主要目的是通过教职工对学校发展、改革、决策的参与，提高决策和管理的科学性、可行性，使学校通过发挥教职工的积极性、创造性来提高学校社会效益和经济效益。教职工民主管理不能游离于学校中心工作之外，学校在制定发展目标、实施目标方针、评定目标实现成果等各阶段，都要动员广大教职工献计献策，提供信息，审议计划，制定措施，组织教职工为完成学校规划共同努力。

三是必须坚持教职工代表大会制度，发挥教代会作用。以教师为主体的教代会制度是高校教职工履行民主权利、参与民主管理、实施民主监督的基本制度和重要形式。首先要使教代会制度化，定期召开教代会；其次，要规范教代会的内容。教代会的议题要围绕学校的重大事务、发展规划、重大改革方案、财务预决算、重要规章制度等。再次，要坚持教代会民主评议领导干部制度，这是国家法律法规赋予教代会的一项重要职权，坚持这项制度，是提高学校领导班子思想政治素质，更好地落实科学发展观的重大举措；是深化高校校务公开，加强学校民主政治建设的必然需要；是建立反腐倡廉长效机制，加强教职工民主监督的具体体现；是增进领导班子凝聚力、亲和力，建设和谐校园的战略措施。

再次，要坚持巡视制度。当前干部监督工作的现状呈现出错综复杂、参差不齐和相互矛盾的诸多层面：上级党委对干部监督工作非常重视，做出了很大的努力，但远未达到预期的效果。为此，中央纪委和中央组织部建立了专门巡视机构和专职巡视队伍，各省(区、市)党委也建立了巡视机构，开展了巡视工作，巡视工作开始步入了制度化、规范化、经常化轨道。而高校作为一个

比较特殊的群体，无论是省部共建还是省地共建的高校，有时不可避免地都会出现上级监督下级太远的状况，因而更需要加强巡视工作。我们认为，可以考虑由省委或教育部党组给各高校派遣巡视组，在高校加强巡视工作，对加强高校领导干部权力的监督，也有着非同寻常的意义。目前，加强对高校领导干部的巡视，要做好以下几方面的工作：

一是要增强巡视的权威性。上级党委要赋予巡视组较大的权威性和独立性，使监督者的权力不低于被监督者的权力，只有这样才能对被监督者实施有效的监督。

二是要明确职责，建立巡视组履行职责的激励约束机制和保障措施。因为巡视组在巡视过程中，必然会遇到被监督者强大的利益诱惑，在诱惑面前，巡视组成员如何保证不被拖下水，就需要我们完善巡视组履行职责的激励机制；同时，在面对阻力，甚至当生命安全受到威胁时如何保持不退缩，保持坚强的意志，坚持工作，这需要有措施的保证，才能激发巡视组人员监督的积极性和坚定性。

三是巡视制度要构造出具有持久效力的监督制度框架。如果按照以前的规则，巡视组对被监督者腐败行为的制约力只在一时一地，那么，“明枪易躲”，风头来时，只要避一避就过了，这种做法不仅不能治本，而且间隙性的监督或惩治行动，实际上反而增加了一种对腐败的风险预期，使更多的人成为风险喜好者，以至于在监督与惩治的间隙期，腐败的发生率更高。这是我们一直在反腐败而腐败分子却一直在“前赴后继”地出现的一个主要原因。

四是巡视制度要防止走过场、搞运动的形式主义的传统惯性。巡视组在地方上的短期工作所能了解到的信息无论如何是十分有限的，而被监督者长期苦心经营所展现出来的一定是“形势一片大好”。如果监督成为几年一遇的“匆匆过客”，那就是走过场、搞形式主义，就会没有任何效果。

五是注意在成果转化上下功夫，进一步增强巡视工作的实效。巡视工作做得好不好，关键看成效，我们要坚持把取得实效作为检验巡视工作的重要标准，在抓成果转化上下功夫。在巡视工作中，巡视组要充分利用不受被巡视地区权力制约的有利条件，注意从了解情况中发现领导干部的违纪违法问题，为查处违纪违法案件提供重要线索；应建立巡视工作档案，为组织部门选拔任用干部提供参考；针对巡视中发现的党内监督方面存在的一些薄弱环节，进一步健全党内监督制度，促进党内监督工作的进一步规范和完善。从而不断提高巡视工作水平，提高巡视工作的权威性和有效性。

影响国家审计对权力监督的因素 篇3

制度因素

国家审计对权力的监督，本质是“以权力监督权力”，其不仅具有经济性，而且具有广泛的社会性。国家审计对权力监督的经济性和社会性决定了其本身需要制度的制约和规范。而制度的本质又是一种决策或行为规范，它是对人类活动施加影响的权利与义务的集合，它控制着在众多博弈中个人的选择活动。制度制约和规范个人活动的理想状态是制度的完全性，即制度要能充分兼顾各方利益，成为众多博弈中个人自愿执行的社会契约。然而实践证明制度的完全性几乎是不可能，即使制度规范最完善的国家也不例外。由于制度的制定不仅依赖于制定者的政策水平、业务水平以及职业判断，而且受制于社会经济环境的发展变化，所以制度的不完全性总是客观存在的。制度不完全性的存在意味着给了制度执行人更多的选择空间，如果国家审计工作人员在对权力监督的过程中，一旦出现需要根据实际情况进行选择时，其审计结果准确与否完全取决于审计工作人员对制度的理解和执行情况，因制度的不完全性极易出现不同的审计人员对相同的审计对象得出不同的审计结论。

国家审计经过20多年的发展，审计法规制度建设取得了一定成效，但也不可否认，我国在审计法规制度建设方面，还存在一些问题，如重视审计主体的法规制度建设，轻视审计客体法制建设等等。这些问题的出现已不能满足揭露、打击在市场经济建设过程中出现的各种违法违规行为的需要。可想而知，制約和规范审计主体和审计客体行为的法律制度不完善、不健全，势必会对审计工作及其效果产生影响。更何况国家审计对权力的制约和监督本身工作难度就大，更需要相应的法律法规做后盾、做支撑，如果缺少一系列配套的、完整的对权力运用及结果评判的、具有可操作性的法律法规，势必会影响审计对权力监督的公平性、独立性和有效性。

审计客体因素

国家审计对权力的监督，不同于其他监督，因其监督的客体是经济和权力的综合体。它不仅涉及经济权力的决策过程、经济权力的运作过程，而且涉及经济权力的运行结果。可见，国家审计对权力的监督实际上就是对经济和权力综合体的运动过程进行全过程、全方位的监督，该监督无时无刻不受其客体的影响和干预。一是审计客体自身强制性、支配性、复杂性、多样性等特点对审计监督的影响，主要表现在：权力的实施主体往往会利用权力的本质特征，将手中的权力变成自己谋取私利的手段，从而使权力具有了“利益性”；或者权力实施主体为了达到某种目的采取“权钱交易”、“权权交易”、“权商交易”，从而给权力赋予了“可交换性”；或者权力实施主体为了实现个人或小团体的利益，往往不考虑权力的界限，任意的越权，从而增加了权力的“扩张性”等等。不难看出，一旦经济权力“派生”出如此“特性”，势必会使审计对权力监督的内容复杂化、形式多样化、问题多变化，无形中加大了审计监督的难度。二是经济权力运用外部环境问题对审计监督的过程和结果产生影响，主要表现在：首先，权力的配置不尽合理，一些部门和岗位掌握的权力过于集中，缺乏必要的权力分解或合理分配，权力安排处于不均衡状态，使得权力内部的约束和监督软弱乏力，缺乏有效的制约机制；同时，在权责配置上也往往是权多、责少，甚至是有权无责，一旦权力运作出现问题，使得审计监督无从问责。其次，权力运行程序不够规范，权力的运行缺乏清晰、严密、具体的规范，未形成相互衔接、环环相扣的权利和责任网络，行政自由裁量权范围过宽或过大，极易出现虽然规定有程序，却不遵守程序，或是随意减免既定程序，甚至改变程序规则，使权力得不到有效的监督。最后，权力运行规则和过程不透明，权力规则和程序只有少数权力主体掌握，极易出现“个人意志”、“暗箱操作”等等。

文化因素

国家审计对权力的监督，无论是监督原则的确定、审计程序的设计、审计手段的使用、审计决定的执行、审计意见的落实无一不受我国传统文化影响。特别是作为具有几千年文化发展史的我国来说，几千年来沉淀的深厚传统文化对人类社会活动的影响可以说是根深蒂固的。首先表现在对权力的认识上，尊重权力无可厚非，但大多情况下，人们往往受传统文化中为人处世“温文恭谦让”思想影响，“敬畏权力”、“唯权至上”思想严重，缺乏主动制约和监督权力的勇气。其次，表现在对权力的监督上，受“老好人”思想的影响，缺乏挑战权力的勇气，导致对权力的监督经常处于一种“弱化”状态。再次，表现在对权力监督结果处理上，缺乏依法办事的法制思想，有法不依、执法不严情况时有发生，出现权力问题采用习惯做法或行政处理也是屡见不鲜。

另外，国家审计对权力的制约和监督该过程中无不受到多种文化冲突的影响。改革开放后，特别是随着经济全球化进程的深入，信息技术的迅猛发展，一方面我国儒家、道家思想对人的思想和行为会产生影响，另一方面西方文化思潮也会影响人们的思想和行为，有时中西方文化之间会有明显的冲突。根据心理学理论，人们在多种文化冲突中必定要进行一定的选择，一般情况下人们会选择于自己有利的文化思想，选择对自己有利的文化标准作为行为依据，这既是人之常情，也是文化对人类活动影响的必然结果。有什么样的文化，就会有什么样的行为，也就会产生什么样的结果。如果在审计的过程中采用了先进的文化，就会产生先进的审计结果，否则，就会产生落后的审计结果，甚至产生对社会、对国家、对人民不利的结果。

审计的独立性

审计的独立性是指审计机构和审计人员依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。审计的独立性是审计的生命，是审计工作的根本，是审计监督区别于其他经济监督的根本所在，也是审计能够具有较高层次监督地位的重要基础。所以，国家审计在对权力监督的过程中，也会受到其独立性的影响。主要表现在：首先，从微观角度看，在国家审计对权力监督的过程中，审计监督的独立性受到影响、受到干预，审计程序将无法有效实施，审计工作将无法顺利完成，审计监督的任务将得不到完成，审计的目标将无法实现，审计结果将不能得到有效的运用。其次，从宏观角度看，在国家审计对权力监督的过程中，审计监督的独立性受到干预或者缺失，审计也就失去了其权威性、也就失去了其公正性，不仅是审计工作和审计质量受到连带影响，影响到审计将不成为审计，更重要的是影响社会的稳定以及经济的发展。

审计人员的素质

国家审计对权力监督是一项有目的、有计划且非常复杂的系统工程，要完成这一工程不仅依赖于稳定的政治经济环境、健全的法律制度，而且在很大程度上取决于审计人员的素质。虽然经过２０多年的发展，审计机关、审计队伍建设取得了辉煌的成绩，审计人员的政治水平、文化素质、职业道德、业务能力均有了很大提高。但是我们也清楚地看到，随着经济的高速发展，信息技术的迅猛发展，计算机网络的广泛使用，一方面违法违规行为隐秘更强、手段更“高明”，另一方面国家和人民对审计机关的期望越来越高，任务越来越重，相应的对审计人员的政治素养、业务能力以及职业操守等要求也会越来越高，特别是对权力的监督就更需要造就一批政治思想好、工作作风硬、职业道德优、业务素质高的审计队伍。在这样的历史背景下，审计人员的素质对审计监督的影响更为显著，主要表现在：在对一些重大审计项目审计时，审计人员缺少先进的审计理念，缺乏创新性的方法，沿用传统审计模式的现象依然存在，出现新问题用不适宜的老办法解决的情况时有发生，其结果导致审计成本加大、审计的效率低下，甚至无法实现审计监督的目的。

审计方法的运用

审计方法是审计人员为了完成审计任务，达到审计目的，查明被审计事项的实际情况，得出正确的审计结论所采取的各种办法、措施和方略的总称。审计方法是解决审计问题的关键，审计方法运用的正确与否，不仅影响审计成本的降低、审计工作效率的提高，更重要的是影响审计任务的完成、审计目标的实现。特别是在国家审计对权力监督过程中，因监督的客体特殊、监督的内容复杂、工作难度大，审计方法运用对审计结果的影响更为显著。首先，任何一种审计方法都是为一定的审计目的服务的，不同的审计目的采用的审计方法不同，不同审计方法产生的审计结果也会不同。其次，国家审计对权力的监督本身综合性极强，在审评一个审计对象时，不可能仅仅使用一种方法，可能是多种方法并用或多种方法交替使用，那么，各种方法运用的先后顺序不同、搭配组合方式不同，产生的审计效果也必然不同。最后，国家审计对权力的监督，不仅要对经济权力的决策权、实施权以及监督权的事前监督、事中监督和事后监督，而且还要对被审计单位以及对直接责任人进行相应的监督，并且其监督客体内容也总是随社会经济发展的变化而变化，这一多变性的特点，决定审计监督的方法也应是多变的，多变的审计方法本身蕴含较大的不确定性，不确定性的存在必然导致审计结果风险的存在。

总之，国家审计对权力的监督是基于经济监督的客观需要而产生、发展的，是社会经济发展到一定历史阶段的产物，它受诸多因素的影响也是一种客观的必然。因此，应正确认识影响审计对权力监督的各种因素，既不能夸大这些因素的影响，也不能忽视这些因素的负面作用，应该以一种科学的态度对待这些因素，并且采取相应的措施，尽可能避免由此带来的不利影响。

高校权力监督内部审计 篇4

(一)国家审计对权力的制约与监督的意义

权力包含了决策权、执行权以及监督权等,拥有扩张性、强制性和相对独立性等特点。因此,被赋予了权力的相关部门或具体岗位在行使权力的过程中,极易受权力自身特点的影响,滥用权力。权力的滥用不仅造成腐败现象的滋生,还极有可能影响到整个社会经济系统的正常运转,阻碍资源配置效率的提升。因此,要清除腐败、提高资源配置效率,确保可持续发展战略的实施,就需要国家采取措施对权力进行有效制约与监督。

(二)国家审计的地位作用

在国内,已初步形成了一个整体的监督制约体系。在这个体系中,最为重要的一部分便是具备综合经济监督职能的审计监督。审计监督具备独立性、专职性以及综合性,能全方位监督经济活动与经济生活的整个过程。作为惟一专司经济监督职能的审计机关,赋予了宪法层次上的经济监督权,能对其他经济监督部门进行再监督。通过国家审计机关的全面监督,分析出经济社会运行中隐藏的问题,对权力的制约和监督从宏观上得到加强。并且,审计监督拥有很强的独立性,不受其他机构或个人的影响,在经济案件的审查与处理中,发挥着不可替代的作用。

二、现有国家审计制度在公共权力制约方面的不足

(一)国家审计在监督公共权力方面还存在滞后性

随着社会经济的快速发展,国家治理所涉及的方面越来越广,治理的方式与手段日趋复杂化,国家的审计工作的难度也在不断加大。目前,国内的基本审计方式均为事后审计,无法从源头上预防滥用权力现象的发生。而在项目舞弊现象发生后,事后审计无法完整搜集所有相关信息,极易造成审计结果出现偏差。且即便发现了情节较为严重的滥用权力行为,也很难挽回损失。

(二)国家审计信息化程度仍然较低

随着信息时代的到来,会计电算化的不断普及,审计机关所面临的审计环境也变得越来越复杂,传统的审计工作方法已经无法满足当前变化的要求。审计工作由人工转变为计算机审计,审计的职能也扩展到审核各项工作经济性、效率性以及效果性。而当前国家的审计信息化程度还比较低,审计仍然以手工为主,计算机技术运用较少,而且目前使用的审计软件采集模板更新缓慢,无法有效采集数据。

(三)责任追究制度不全,国家审计公告结果难以落地

在国内,虽然颁发了相关的宪法和法律来确保国家审计工作的顺利开展,但在审计追究责任制度方面还有待完善。同时,审计机关的审计工作缺乏执行力度,被审计单位“屡改屡犯”,不能形成有效的改正机制。另外,审计公示的落实,需要经历层层批示,而审计机关自身缺乏有效的督促制度,无法清楚地掌握公告被落实程度,审计公告没有发挥应有的作用。长期下来,审计公告制度便只流于形式,难以被落到实处。

三、深化国家审计监督和制约公共权力作用的建议

(一)树立对权力制约与监督的观念

国家审计是一项系统工程,审计机关必须树立对权力的制约和监督观念。首先,从决策、权力执行过程、执行结果等方面对权力进行全方位的监督;其次,监督权力的运行环境。最后,对职权履行效果进行检查与评价。通过审计监督,将对权力的监督贯彻到每一个具体项目中去,确保决策的合理性、执行的合法性、结果的有效性。做好审计调查工作,有利于及时发现问题,为审计的开展做好充分准备,确保审计项目的有效落实。

(二)明确国家审计对权力制约和监督的内容

国家审计主要包括经济决策审计、经济责任审计、权力运行过程审计、权力运行环境审计。审计机关在对权力进行监督与制约的过程中,需要结合财务收支审计与预算执行,加强对大型经济项目中越权行为的审计。结合内控制度,重点检查对主要领导人权力的约束制度是否健全,及时发现其中存在的问题,确保制度的建立健全。

(三)扩大经济责任审计范围

以提升经济责任审计的质量为重点,着重解决审计中出现的内容不明确、立法不规范、审计程序不一致等问题。在进行经济责任审计时,要精确定位,明白自身职责所在,在有效发挥作用的同时,掌握委托人的具体要求,在法定职责范围内,充分行使职权,为委托人提供最需要的审计信息。把经济责任审计的重心由离任向任中倾斜,合理利用经济责任审计的成果,从根本上进行预防和腐败治理。

(四)完善审计决定落实与审计公告制度

作为制约权力的有效手段,国家审计的审计结果公告权,是公众实现有效监督的一项必要条件。要加强对权力的监督和制约,就必须健全审计公告制度,拓宽信息的披露范围与深度,增强群众监督、舆论监督与审计监督之间的联系。在国家政治文明建设发展的重要时期,作为权力监督机制中的一项重要环节,公众监督的范围正在不断扩大,在权力制约中所发挥的作用也越来越大。暗箱操作是促成权力腐败行为发生的主要助力,进行公开曝光能对权力起到有效的监督和制约作用。

(五)要推动审计体制改革和审计法制建设

审计双重管理体制的运行,在很大程度上影响了审计权力制约与监督中作用的充分发挥,对审计监督的职权行使过程形成了约束。审计体制改革需要符合政治经济体制的发展需求,善于借鉴国外的丰富经验,以有助于维护审计独立性和有利于人大对经济运行的监督为标准。审计法制建设,要重点解决当前宪法与法律中存在的问题,这些问题包括经济责任审计实践、审计部门和其他部门以及审计部门内部的重复监督和配合协调度不高等问题。

摘要：对公共权力的监督与制约是国家治理中的重要组成部分,有助于维护国家稳定。而在对公共权力的制约和监督中,国家审计发挥着至关重要的作用。本文主要分析了国家审计的意义和作用,阐述了当前国家审计中存在的问题,并提出了相关建议,旨在深化国家审计监督和制约公共权力作用。

关键词：国家治理,国家审计,公共权力

参考文献

[1]谢瑜.目前我国国家审计存在的问题和对策[J].商,2014;23

高校权力监督内部审计 篇5

[关键词]美国；公立高校；权力；机制

[中图分类号] G649 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2016）06-0032-03

高等教育立法是美国高等教育管理的重要内容，也是美国高等教育健康发展的重要保障措施之一。尽管联邦政府、地方州政府可以通过法律手段，在一定程度上对高校行为做出规范，但是这种来自政府的约束是宏观性的，往往不具有太大的可操作性，高校可以在不违背政府约束的前提下，针对具体问题做出二次规定，这种二次规定也称为高校内部法。从内部法视角入手，对美国公立高校依法治校的相关问题进行考察，借鉴相关经验，对于推动我国高等教育改革的进展，具有非常重要的意义。

一、美国公立高等学校内部立法的产生背景

1965年美国颁布了《高等教育法》，由此开始了美国高等教育的国家化进程。此后，有关高等教育的法律不断出现，美国高等教育由完全的自律性组织，逐渐过渡为受国家和政治活动控制的社会个体。

随着外部约束的不断增强，高校也不断加大内部规范和控制，高校内部法律应运而生。例如，联邦政府每年都会从财政资金中拨出专款用于高等教育事业，作为资金使用者的高校，需要向纳税人公开资金的用途及其去向。高校至少需要在其内部明确两个方面的内容：首先，高校需要明确由哪一具体部门负责处理相应信息；另一方面，高校还需要明确信息公开的具体程序。除此之外，学生资助、学生贷款、奖学金、学生教材选择、师生关系一系列校内事务，也都需要在实体和程序方面做出规定。种种规范的累加，构成了美国高校的校内法，最终形成较为完善的内部法律体系。

二、美国公立高校内部权力配置与权力主体

美国公立高校之间的办学层次差异巨大，且各高校在管理方法和手段方面也不尽相同。因此，我们很难在庞大的高校群体中，找到一个统一的内部法律规范以供借鉴。对美国公立高校内部法律进行研究与借鉴，只能从宏观视角入手，对内部法所确定的权力主体以及相应的权力内容，进行具体的分析和考察，主要涉及董事会、学术评议委员会以及校长三个方面的内容。

（一）董事会

在美国高校内部权力体系中，处于顶层的校内机构当属董事会。美国高校董事会的组成一般由当地的知名人士、社区代表、教师代表、学生代表以及其他相关人士组成，这些人士来自不同群体，代表不同利益，从不同视角对学校管理事务发表意见，并推动各自意见在学校管理中发挥作用。

董事会的权力内容因高校不同而表现出不同的特点，特别是各高校根据自身传统、办学理念等的不同，授予董事会的权力也有非常大的差别。付姣[1]（2006）指出，美国高校董事会在权力和责任方面，主要包括如下几项内容：挑选和任命校长、任命教授和行政人员、审批学校计划、批准学校基建等一些重大问题。

从对董事会权力内容的分析来看，董事会是高校的权力机关，从总体上规定着学校的发展内容、发展手段和发展方向。通过校内法律规定，董事会确立了其在校内的最高权力，是校内事实上的最高决策机构，控制着校内所有机构和院系部门，也是校内立法需要考虑的最为重要的内容。

（二）校长

在美国高校内部权力体系中，校长是除董事会外的另一重要权力主体，在校内治理中起着重要的作用。校长对内负责学校的教学和行政工作，对外则代表学校处理相关事宜，其权利范围非常广泛。一般而言，校长具有校内人事任免权、财政权、教学权，以及董事会允许的具体事务决策权等。

我们在考察中发现，校长不仅有任免行政人员的权力，也有任免所有教师的权力；在教学方面，校长在学生选择、教学内容、毕业条件等的规章制度建设方面都有强大的表决权，甚至有一票否决权。很多情况下，如果行政工作、教学工作或者科研工作，没有征得校长同意，或者校长没有给出具体意见，校长对相关事项有一票否决权。

（三）学术评议会

历史上看，学术委员会曾经在争取教师学术权利，保护教师学术自由，维护教师学术传承方面，起到了非常积极的作用。时至今日，学术委员会仍是高校内部的重要权力主体之一，在教学与科研中扮演着不可或缺的重要角色。

高校因其在自身文化、历史传承、办学规模、发展策略等方面存在的差异，学术评议会的设置及其具体权力内容也有所差别，甚至有些高校不设置专门的学术评议委员会，赋予其他机构履行评议委员会的职能。通常情况下，美国公立高校的学术评议会的职能与基本制度内涵包括如下几个方面：制度名称、制度目的、主体资格、成员组成、成员选举、会议组织以及修改程序等。

一般来说，学术评议会具有制定学术政策、颁发和授予学位以及负责教师聘任和职务晋升等事务的权力，几乎涵盖了所有教学科研内容。郭为禄、林炊利[2]（2012）指出，美国公立高校学术评议会的职责有如下几个方面：学术事务、教学事务、科研事务、教师事务和与学术相关的其他具体事务。

学术评议会的权力来源于学校全体成员的授权，代表着高校内部的学术权利，目的在于维护高校学术的正常发展，以保持大学的本质和灵魂。李巧珍[3]（2007）指出，高校学术评议会的主要任务在于，使学校教师及其科研人员的个人权益能够得到有效保障，维护校内学术自由。因此，很多情况下，学术评议会享有一定的学术立法权，可以根据具体情况，制定相应的校内学术规章制度。

三、美国公立高校内部权力运行的特点

（一）权力的制约和平衡

法律本身是一把双刃剑，使用法律手段对高校事务进行管理，有其积极的一面，但是，也应对其消极作用进行规避和限制。通过对美国高校内部权力的考察，我们可以看到，美国高校内部主要存在三个方面的权力：董事会、学术评议会和校长。三方权力主体既彼此制约，又相互配合，稳定了高校秩序，也提高了办学效率，法律手段在高校内部有着非常重要的规范作用。

美国公立高校一方面通过内部立法的方式，确定校内各组成部分之间的权力，另一方面又对各个权力主体的权力内容进行合理分配，限制某一权力主体的过分膨胀和扩张，追求校内权力的平衡，以形成良好的权力生态。这种管理思路和制度体系，使得学校的教学活动既有制度的约束和限制，又给教师留下了自我发挥的空间，值得我们借鉴。

（二）权力信息的公开与监督

信息的及时有效公开，不仅可以保证权力人的合法权益，对权力自身来说，也是一种约束和克制。美国公立高校的信息公开制度，是其内部立法中的重要内容，也是高校管理的重要特点之一。一般来看，美国公立高校不仅从实体上规定了校务公开的具体内容，而且在程序上也做了具体规定，甚至还有些高校对信息公开制度的修改、废存等具体事宜，也做了非常详尽的规定。

姚金菊[4]（2010）对美国高校信息公开制度进行了研究，她认为，美国公立高校的信息公开可以分为两种类型：主动公开和依申请公开，相关群体可以依程序获取。从信息公开内容方面看，涉及行政信息、学术信息、教师信息和学生信息等诸多方面。高校根据程序对这些信息进行及时更新，以接受相关群体和个人的监督。

权力需要在阳光下运行，才不易滋生腐败，从而产生良好的管理效果。美国公立高校在校内事务管理方面，能够及时向相关群体公开相应信息，这不仅保证了各方合法权益，更为重要的是这种信息管理方式，能最大限度强化校内各权力主体自我监督意识，并付行动接受社会监督，从而保证了高校的健康运行。

四、美国公立高校内部立法的价值

（一）明确政府和学校权利

美国宪法没有对教育问题做出专门规定，长时间以来，美国高等教育都属于自治性组织，高校的教学和管理权掌握在自己手里。自1965年《美国高等教育法》颁布开始，有关高等教育的立法在美国不断出现，种种立法不断强化政府在教育领域的权力。时至今日，美国政府和教育的关系已经发生了巨大变化，政府身份经历了由“局外人”到“资源提供者”，再从“内部事务监督者”到“问责要求者”四个不同的角色。[5]

随着经济社会发展，以及高校在社会中地位的不断加强，政府对学校事务的干预越来越多。如何在高校自治传统与法律规范之间开展教学活动，以及如何把握政府和学校权利范围的边界？这需要政府和高校对自身的权力做出具体界定。也因为这种外部环境的变化，才导致高校内部立法得以产生，并不断得到发展和壮大。高校内部法的产生，使高校自身开始使用法律手段，规范办学行为，明确了政府与学校的权力界限，从而使教学与科研活动更加高效地开展。

（二）明确校内权力配置，稳定校内秩序

尽管美国高校有较高的自治传统，也在一定程度上能够实现校务自治，但是校内事务也要讲求效率和规范，特别是伴随着国家立法的不断推进，美国部分高校也开始着眼于高校内部立法事宜。高校内部立法协调了校内的行政、教学、教师和学生等不同群体间的关系，并规范了各主体的行为，在技术上实现了既要保障教师的教学和科研权力，又能保持较高运作效率的双重效果。美国高校的发展历史和现有成绩也再次证明，内部立法是行之有效的管理手段，在高校管理中有着非常重要的价值。

（三）明确政府资助的使用去向

美国公立高校的重要财政来源是政府，高校作为资金使用者，需要向政府说明资金的使用去向，这就需要高校对日常活动中涉及的资金和财物，包括从取得、使用到监督等具体事宜，都要有制度的约束和规范。

（四）保障教师权利

教师作为学校教学任务的承担者，在职务活动中也存在一定风险，如教师的学术权利问题，或者教师的言论不当会触及校方利益，在一定条件下，教师可能会因为学术立场的差异，受到学校的排挤，甚至停职或者解聘。

在西方高等教育发展过程中，也确实出现了这种问题，以致教师和学校的关系变得紧张起来。为了消除教师的顾虑，高校有必要通过内部立法的方式，通过校内法律手段来保障教师权利，使教师在教学活动中能够忠实于学术，忠实于教师职业，维护教师参与教学的积极性。

（五）保障学生权利

学生是高校教学的对象，也是学校管理的对象。[6]如何既能做好学生管理工作，又保持学校和学生之间的和谐关系？除了管理者的管理艺术之外，还需要高校自身就学生的学习权利、学术权利、权利救济等具体事项，通过法律手段在校内予以确认，以保证学校行政人员、教师不能随意损害学生合法权益。

[ 注 释 ]

[1] 付姣.美国高校董事会制度的特点及其启示[J].重庆工学院学报，2006（6）：131-134.

[2] 郭为禄，林炊利.美国大学评议会的运行模式[J].全球教育展望，2012（4）：67-72.

[3] 李巧珍.美国大学董事会、校长、评议会权力关系解析及其启示[J].国家教育行政学院学报，2007（11）： 93.

[4] 姚金菊.美国高校信息公开研究[J].行政法学研究，2010（4）：99-104.

[5] 王翠娥.美国《高等教育法》演变过程中联邦政府的责任变化[J].民办教育研究，2009（11）： 55-58.

[6] Castagera，O，J. Handbook for Student Law for Higher Education Adiministrators[M].NewYork： Pepter Lang Publishers， 2010：255.

高校权力监督内部审计 篇6

一、审计部门要在权力监管中有所担当

审计是一把“利剑”, 需要审计人员“亮剑”以对的, 大多是些“大老虎”。面对“大老虎”, 尤其需要审计人员有敢于亮剑的担当精神。如果知难而退、遇险而让、见硬就软, 是必然做不好审计监督工作的。

审计工作的生命就是敢于较真碰硬, 不较真碰硬, 审计就谈不上有作为。然而, 较真碰硬也是最困难的, 没有足够的智慧和勇气, 较真碰硬就只能成为空谈, 难以落实。所谓较真, 就是锲而不舍、明察秋毫的“认真劲儿”。审计需要这种细致和坚持的精神。细致了, 就可能从细微之处发现事故隐患、案件苗头;坚持了, 就可能预防了一起重大事故, 或者查出一件违纪违法案件。

二、审计部门要在权力监管中有所作为

审计部门要充分认识审计监督在“权力制约和监督”体系中的地位和作用, 增强工作的的责任感。“权力制约和监督”是一个系统工程, 在这个体系中, 审计部门职能虽然有限, 但仍然可以通过履行监督职能, 拆穿这些权力腐败“寻租”、“设租”、“造租”的“潜规则”, 强化对“权力运行的制约和监督”。

(一) 审计监督是“揭露和查处权力腐败”的重要方式

就目前对经济上的违纪违法以及错误决策等导致的腐败行为和现象的监督, 仅仅依靠纪检监察部门是远远不够的, 这不仅体现在纪检部门对具体问题的探索存在局限性, 而且其对经济运行中一些环节的监督也缺乏相应的技术手段。审计的优势则在于具有经济监督的专门技术与方法。只有将审计、纪检监察等部门的监督力量有机联合起来, 进行合理分工, 实施协同动作, 才能更为有效地实现优势互补, 为监督形成全方位、全过程的整体合力, 更好地对经济运行过程中权力的使用情况实施监督。

(二) 审计监督是“制约和监督权力运行”的有效机制

审计监督是发现权力腐败的重要途径。发现和揭露腐败问题, 不仅是审计部门的重要职责, 更是反腐倡廉的需要。目下, 经济领域违纪违法问题的发生率明显逐年上升。据统计, 在全国每年的立案总数中, 经济类案件已占到70% 以上, 多为大案、要案, 且犯罪手法呈智能化、网络化发展趋势, 案件隐蔽性强, 潜伏时间长。长期的审计实践表明, 凡是经济领域中的违纪违法犯罪活动, 一般都能从资金往来中抓住蛛丝马迹。审计部门对于这些案件的发展趋势, 完全可以在审计过程中运用现代审计技术和方法, 及时发现和掌握贪污、偷漏税、造假账、营私舞弊以及各种损失浪费问题的第一手资料, 为遏制权力腐败提供准确的线索和证据。

(三) 审计监督是把“权力关进制度笼子里”的制度保证

审计监督是预防腐败发生的重要手段。随着犯罪分子腐败手段的不断升级, 审计监督的工作水平也在不断提升, 现在已经由过去单一的事后审计, 逐步转变为事前、事中和事后审计相结合, 坚持“审、帮、促”三位一体, 发现问题、分析问题和解决问题相结合, 积极探索从源头上预防和治理腐败的途径, 特别是通过对经济领域里带有普遍性、倾向性的问题进行大数据处理, 在及时反馈各类审计信息的同时提出建议, 注重在提出建议, 使各级党委、和有关部门能在制度、管理、机制等方面及时采取措施, 完善制度, 堵塞漏洞, 对于从根本上解决问题, 从源头上预防和治理腐败, 发挥了不可替代的独有作用。

三、审计部门要在权力监管中有所提高

基层审计部门常常处于一种自我矛盾之中。既要履行审计监督职责, 查处违法违规问题, 但对某些涉及利益的审计事项, 又不得不考虑行政的“意志”, 不得不采取“回避”、“让步”、“消化”的态度, 不得不作出“违于法, 利于情”的选择。尤其是查出了较大的违法违纪问题, 由于方方面面的利益关系, 审计部门必须考虑“要不要深查”、“能不能报告”、“敢不敢处理”的问题。于是, 许多重大问题, 在审计部门内部就“被消化”掉了。

解决上述问题, 需要审计干部不断提高自身素质, 心中无“魔”才可降“魔”。审计部门需要用高于别人的标准要求自己, 用严于别人的标准监督自己, 不负党和人民的期望。在强力督察促执行中, 审计监督干部一是要有迎难而上的硬气。面对难啃的“大老虎”、难缠的“乱麻事”, 要有勇于担当的勇气, 更要有敢作敢为的硬气。二要有“善于碰硬”的硬手艺。既要尊重相关职能部门的主体地位, 有效督导而不越位;也要善于从违法违纪的苗头中分析深层根源, 找准“病灶”、“对症下药”, 达到“审计一例、规范一类”的综合效应。三要有“锲而不舍”的硬作风。审计中发现的问题, 有些可以当场整改、立即见效; 有些问题的解决并非一蹴而就、立竿见影。所以, 必须持续监察, 全程跟踪、确保落实, 坚持问题没查清不放过、责任人没处理不放过、相关部门没受到教育不放过、整改措施没落实不放过。

四、审计部门要在权力监管中有紧迫感

国有企业领导人员担负着企业决策和经营管理的重任, 面对的诱惑很多, 如何在国有企业把权力关进制度的“笼子”里, 是一个严峻的考验。国有企业有其特殊性, 一般来讲, 各类制度林林总总, 名目繁多, 既多且全。但为什么在现实的经营管理中屡屡出现问题呢?多年查办案件中暴露的问题, 十之八九的问题, 是不执行制度造成的。这种现象说明了三个问题, 一是违规违纪者主观上不愿执行制度。明知山有虎, 偏向虎山行。从一个制度的执行者变成了制度的破坏者。这是人为因素造成了正常的经营管理秩序的混乱。二是相关经营管理制度不具有可操作性, 执行起来很繁琐, 与现实管理脱节, 制度制订者没有考虑制度约束与执行效率效力的关系。原则性太强, 灵活性不够, 没有与项目管理发展的变化而跟进创新, 实用性差。因此制度执行者, 在兼顾制度与效率的同时, 打擦边球, 钻制度的空子。三是制度没有监督制约性。我们很多制度没有随着发展形势的变化、人们思想的变化而及时更新, 往往强调在具体管理事务中如何执行, 但缺乏谁来监督执行, 没有执行怎么办的条款, 导致出现制度得不到执行或者执行不到位的情况。

那么, 从审计视角来看, 什么样的制度才能把权力关住, 使权力的行使者不敢腐、不能腐、不易腐呢?

(一) 依法提高审计监督的惩戒力度, 建立不敢腐的惩戒机制。

仅仅提高惩戒力度并不足以有效阻止腐败, 作为审计监督, 一方面要大幅度提高惩戒力度, 重点关注权力行使与问责追责, 另一方面, 要通过审计发现、审计分析、审计揭露、审计整改、审计处理、审计公开, 促进健全“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”的监督机制, 真正做到执法必严, 违法必究, 全面提高审计公信力。

(二) 不断强化对权力的制约和监督, 建立不能腐的防范机制。

大力推进审计信息化建设, 建立预警机制, 创建权力运行的审计评价模型和技术环境, 通过对多年积累的审计经验、结果统计、成果利用等数据资源进行整合, 将数字化技术应用到制约和监督权力运行的各个环节之中。

审计部门在独立行使监督权力的同时, 应当充分运用民主监督、法律监督和媒体监督的重要作用, 解决好决策权、执行权、监督权的相互制约和相互协调问题, 确保审计部门按照法定权限和程序独立行使监督权力。

(三) 彻底铲除权力腐败的滋生土壤, 建立不易腐的保障机制。

在重点资金方面, 铲除权力腐败的潜规则。重点关注资金拨付、配套、管理和项目实施建设中的情况, 沿着资金走向, 延伸审计调查, 直至资金使用单位和个人, 深化权力腐败多发环节的审计监督。

在重点领域方面, 铲除权力腐败的利益圈。审计要重点监督违反法定程序, 查处和揭露领导干部利用职权批条子、打招呼、发指令, “钦定”项目权、施工权、采购权等方面的权力腐败。

在重点对象方面, 铲除权力腐败的联盟。通过开展对重点部门、重点领域、重点项目主要领导干部的经济责任审计, 重点关注权力行使与责任落实, 促进健全“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”的监督机制, 促进管理部门和工作人员依法行使权力, 完善干部考核办法和奖惩机制, 真正“把权力关进制度的笼子里”。

摘要：“把权力关进制度的笼子里”, 监督是关键, 审计则是实现监督的主要手段。这不仅是由于审计在专业技术特长、审计结果运用、人员素质、职能作用、查处经济领域大案要案等方面拥有独特的优势, 也是当前腐败现象的特征和反腐倡廉的客观要求所决定的, 因此, 审计工作注定在反腐败斗争中发挥不可或缺的重要作用。作为在反腐倡廉中重要的职能环节, 审计部门应突出对重点领域、重点部门、重点资金和重点环节的审计, 发现问题, 解决问题, 积极探索从根本上预防和治理腐败的途径。

高校权力监督内部审计 篇7

关键词：高校管理,权力,监督体系,优化与创新

伴随高教法 (1999年) 的颁布与实施, 全日制普通高校在法得上已成为独立的办学法人。在高等教育改革的快速发展进程中, 高校事实上也正逐渐摆脱政府的附属物的地位而趋向于成为真正的法人。特别是伴随扩招而来的高等教育的迅猛发展, 使得高校管理者疲于应付, 某些掌权者更是随心所欲, 频闯红灯, 进而导致学校资产的大量流失, 招生舞弊, 以权换证 (成绩) , 以钱换证 (成绩) 的不规范行为日趋严重, 致使“公平竞争”的原则遭到破坏, 严重损害了高校的声誉。历史的经验证明:失去监督的权力, 必然导致腐败。本文拟从高校管理权力监督体系优化和创新的角度, 去探讨建立有效监督体系的问题。

一、对高校管理权力的政治学和管理学的透视

2010年5月18日《人民日报》报道:“据统计, 最近五年, 高校职务犯罪案件数占全国教育系统案件数的比例约为1/4, 其中82%的案件集中在基建、采购、财务、招生、后勤服务等部位和环节。”众所周知, 只要有人群的地方, 就有分工与管理。高校正常运行的不可或缺的要素之一, 就是管理权力的合理配置和有效运用。但不可否认, 高校管理权力是一把双刃剑, 因而在实际功效上具有双重性的特征:既可能发挥积极的推动作用, 促使高校得以正常的运作与发展, 也可能被某个人或集团所攫夺, 成为其满足私欲的工具, 进而破坏了高校正常的运作秩序, 阻碍或延缓, 甚至破坏了高校的正常发展。特别是现在高校中的资源配置不是按照科研教学水平进行分配的而是按照行政级别进行分配的, 一把手或分管领导说了算的情况在高校中相当普遍, 权力过分集中在少数校领导手中。因此, 在国家加强民主与法制建设的宏观大背景之下, 在高校大规模合并与扩招的之后, 研讨如何优化和创新高校管理权力监督体系, 以实施有效的监督, 防止高校管理权力的滥用和腐败现象的蔓延, 维护高校管理权力行使的公正性, 提高高校的管理效率, 对中国社会主义市场经济的建设, 对培养社会主义事业的建设者和接班人, 具有十分重要的意义。

综观我国高校管理权力的监督体系, 其系统的复杂性和多元化令人足以相信:完全有足够能力维持高校管理权力实施过程的高效、公正、廉洁。但现实生活中的严酷事实, 使人感到庞大监督体系的苍白无力, 滥用权力和腐败现象在迅速蔓延。这一现象的根源何在呢?可能在于我们对监督系统的设置缺乏优化和创新, 因而其功效的发挥可能是“粗放式”的监督, 监管因而也就难以到位。特别是在可持续发展和集约化思想已在我国政治经济和社会生活的各个层面得到了广泛的运用背景下, 党和国家民主化进程加快。因此, 高校管理权力监督也必须走可持续发展和集约化的道路, 通过监督体系的优化和创新, 重新有效地配置资源, 使其系统的整体功效能够真正显现出来, 为中国高等教育的顺利发展保驾护航。

二、我国现代高校管理权力监督体系存在的主要问题

正如京华时报特约评论员姜泓冰在《高校如何成为无腐败的净土》一文中所言:“在制度层面上, 不论是政府主管部门还是高校, 都没有为从十多年前开始的大跃进式扩张并校建大楼运动做好周密严格的管理和监督机制建设, 比起那些经常从事工程建设的机构, 校长、基建处长们在大学基建招商等方面既是新手, 操作时又往往更加随意, 权力缺少制约。在精神层面, 从有的大学教师热衷于竞争一个与学术生活毫无关联的官位现象、将学术研究变成追求其他利益的手段开始, 不论我们怎样掩饰与强辩, 精神堕落都已在很多大学发生, 建大楼、招生、学术生活中的腐败, 都只是它的必然结果。”事实上, 我国高校管理权力监督系统的机构设置不尽合理, 系统的整体功能无法得到有效的发挥, 但在实际运作中, 最为突出的缺陷表现在以下三个方面。

一是高校管理权力监督系统职责分工不明。我国现阶段高校管理权力监督系统是多元化的监督机构构成了庞大复杂的监督系统, 从理论上讲, 可以对高校管理者的权力进行多重监督。限于篇幅的限制, 在此仅以国家宏观教育管理权力监督为例进行剖析。中共中央在国家教育部内建立了党的纪检机构, 对其内部的权力拥有者进行监督, 中央政府依赖国家教育部内部的审计机构来行使一部分监督权力, 政府的监察机关负责对教育行政部门的官员及职员进行监督, 有违法行为的嫌疑人将由公安司法机关进行审查及依法处置。此外, 既以通过人大、政协、社会舆论行使必要的外部监督, 又可以通过党代会、工会等形式, 行使必要的内部监督。尽管从宏观上来看, 国家教育管理权力的监督形式是多种多样的, 但实际上, 并不能达到有效监督的目的。从理论上来讲, 每一个监督主体所拥有的监督权限是不相同的, 其所处的地位与职责必然应有明显的区别, 工作的内容应是有所差别的, 最终形成一个各司其职、整体功能运作完备的严密监督体系。但事实上却是整个监督体系彼此之间缺乏十分明确的分工, 每一个监督主体的职责范围缺乏系统清晰的界定, 每一个监督主体都在急功尽利的思想指导下, 为突出自己显赫的实绩而伸手去抓大案特案, 从而忽视了日常性的、基础性的工作, 即真正防微杜渐的基础性监督工作, 却往往没有摆在应有的重要位置, 加之信息不公开而导致的监督机制滞后, 最终形成基础工作极其薄弱的局面。

进而言之, 由于职责上的分工不清, 更使得监督主体不必承担相应的责任。从理论上来说, 设立如此多元化的监督机构, 其目的就是为了保证高校管理者能够遵纪守法, 廉洁奉公。但实际上, 面对高教界日趋严重的“权”权交易、权证交易、权“责”交易、权“分”交易、“权”文 (论文、科研成果) 交易等腐败现象, 没有一个监督主体能够对此负完全的责任。在严酷的事实面前, 我们没有发现因监督不力应该受到责任追究的监督机构的工作人员, 更没有发现应该追究哪个监督机构的责任。形式重于内容, 说句大白话:是大家负责, 大家都不负责。面对如此苍白乏力的监督, 人们不禁要问, 那么多的监督机构应该向谁负责, 又要谁来监督这些监督机构呢?纳税人养这些机构和人员又有什么用呢?

二是高校管理权力监督机构内在动力不足。从激励理论的角度来探讨, 能够充分发挥主观能动性的工作人员应该是高校管理权力监督机构的行为主体, 也是顺利实现其工作目标的必要条件。但在现实生活中, 由于高校监督机构设置上的不合理, 再加上监督工作本来的弹性较大, 因而也就不可避免地形成了对某一项监督工作岗位的职责难以矫正的现象。事实上, 监督机关能否有效率的工作, 主要是靠其工作人员的主观能动性。这一能动性往往又取决于工作人员两方面的素质, 用经济学的语言来表述, 首先是工作人员的敬业精神, 其次是工作人员的利益驱动。上述两个层面, 用政治学的语言来表述, 就是政治民主与政治责任。无论从经济学、政治学的角度来看, 还是从管理学的角度来透视, 敬业精神 (或政治良心) , 从传统理论的角度来说, 它都是一个人内在的精神力量的具体表现形式, 是由其道德水平决定的, 是一个人努力工作的内在动力源泉。但在实际运作中, 要要求所有的监督人员都具有如此高的人格素质, 显然是不可能作到的。因此, 我们认为在现阶段仅仅依靠个人内在素质来履行监督职责是不可能的。监督工作必须改善, 必须进行优化和创新, 建立科学合理的监督制度, 促使工作人员忠于职守, 勤于工作。换而言之, 就是要依靠制度的力量来最大限度地激发监督工作人员的主观能动性, 才能维持高校管理权力监督体系有效运作的强大威力和持久的内在推动力。理论上的阐释并不能立即解决我国高校管理权力监督运行现实中所存在的问题, 但它能为高校管理权力监督的优化和创新奠定理论基础, 能够提供解决问题的新思路。在现阶段, 我们并不希望于一夜之间, 乾坤朗朗的天翻地覆的巨变, 也不苛求体制性的完美无缺。这是由于我们高校管理权力监督的现状所决定的, 这是由于监督体系中的责任机制、工作绩效考核机制、奖惩机制、信息披露机制和责任追究机制等的不健全, 我们目前只能寄希望于工作人员的敬业精神与个人的主观能动性的发挥。但我们坚信:经过相当一段时间之后, 理论上的阐释必然会在实际工作中开花结果, 成为现实生活中的有效的监督运作机制。

三是高校管理权力监督机构的互相配合不够。高校管理权力监督机构应该是一个有内在联系的有机系统, 其显著的特点是相互关联, 互相影响, 形成整体效能。但在当前的实际运作中, 由于分属不同的权力系统, 难以形成有机的整合。如以某一高校为例, 从其内部的监督机构设置情况来看, 有属于党委的党的纪委, 有属于行政的审计、监察机构, 有属于群众组织的工会、学生会、共青团等组织, 从外部的监督机构来看, 有人大的立法监督, 有公安、法院、检察院的司法监督, 有政府主管部门的行政监督, 有地方党委的纪律监督和社会舆论的监督。但在如此多的监督机构中, 却缺乏有效的分工协调的制度, 使其难以形成强大的监督力量。正因如此, 从而形成了这样一个现状, 每个监督机构都是各自为政, 各行其事, 只对本单位的上级机构负责, 却不重视横向协调整体功能的发挥, 从而使具有互补职能的监督权力与手段资源得不到有效的利用, 监督体系的整体功能得不到应有的发挥, 从而产生不可思议的后果:监督不力。

三、高校管理权力监督体系的优化与创新基础

中国的高等教育正以前所未有的速度发展。但伴随大发展而来的权力监督问题, 已成为中国高校现实生活中的亟待解决的重大课题。历史的经验告诉我们:失去监督的权力, 必然会产生腐败。更何况社会上的不良风气, 已使高校这块“绿州”已不再纯净。因此, 解决高校管理权力监督问题, 是预防和遏制高校腐败现象的关键, 是使教育公平公开原则具体落到实处的关键。

众所周知, 中国高等教育自改革开放以来, 是以数量迅速增加为主要特征的, 可以称为“粗放型”的发展。在二十世纪末期, 高等教育开始注重质量方面的要求, 开始注重内部结构的调整。但伴随拉动内需和高等教育大众化的现实压力, 高等教育是乎成为经济增长的一个闪光点, 能够解决经济增长、劳动就业等许多方面问题。于是, 扩大招生规模成为压倒高校一切工作的重点, 高等教育又再次步入一个以数量发展为特征的高速增长阶段。高等教育管理权力又再次实现膨胀, 学校行政权和学术权过分集中于校领导, 领导说一不二的状况依然如故。但对高校管理权力的监督, 既没有从粗放型走向集约型, 反而更加粗放。为此我们认为建立有效的中国高校管理权力监督体系, 必须依据系统论的思想, 按照整体性原则, 通过现行高教管理权力监督体系内部的调整, 寻找权力监管体系的整合与整体功能的放大契机, 从而实现整体大于它的各部分的总和之功效。

根据上述的分析, 我们认为高校管理权力监督体系优化与创新的基础, 就是进行系统的整合优化, 也就是说, 要建立高校管理权力监督的科学合理体系, 确立正确的权力观和科学的利益机制。

一是建立合理的监督体系, 是高校管理权力监督的体制保证。体制问题是中国高校管理权力监督体系的首要问题。高校管理权力监督体系是整个高校管理权力系统的一个有机组成部分, 正如我们在上面已分析过的, 权力监督是由若干个相对独立的监督主体来实施的, 如何有效的发挥各相对独立监督主体的作用, 关键在于对各监督主体的职责进行合理的界定, 并赋予与其职能相对称的权力。同时, 在高校管理权力监督体系的优化整合与创新过程中, 科学合理地解决各监督主体职能与权限配置问题, 就成为至关重要的问题。但在现实生活中, 却是各监督主体分属于不同的权力系统, 从而与整体优化与创新原则相矛盾。如何解决这一矛盾呢?从理论上来说, 可以通过一定的途径和办法来逾越不同权力系统的壁垒, 从高校的现实状况来看, 应确立党的纪委与教职工代表大会的核心协调职责, 从而使这两个机构在整个权力监督体系中具有综合协调职能, 组织协调各权力监督主体开展权力监督, 同时, 这两个机构各自代表不同利益主体, 又可相互制约, 互为监督, 从而为科学合理的监督体系的建立奠定了基础。

二是确立正确的权力观。仅仅具有制度因素, 还不能保障高校管理权力监督体系的有效运作。因为高校管理权力监督系统的运作与人的思想观念是紧密相关的。从理论上说, 由于一切权力源于人民, 所以一切权力都应该是为人民服务的。但在现实生活中, 部门利益、个人利益与整个组织的整体利益, 经常发生冲突。如果按照系统论的思想来看, 一个有效整合的监督组织, 应建立在整体优先的观念之上, 这就要求组织成员必须在不同利益发生冲突时, 割舍个人利益、部门利益而服从整体利益。否则, 就会阻碍监督工作的正常开展, 导致权力的滥用和腐败的产生。为了避免不必要的阻碍, 就必须对全体监督人员进行正确权力观的教育, 培养全局意识, 强化整体意识, 倡导集体主义精神, 要求每个监督机构的工作人员, 都必须树立“为人民服务”的意识, 树立全局意识, 都必须站在高校总体利益的高度去思考问题, 开展工作。只有这样, 才能在思想上保证高校管理权力监督的优化整合与创新落到实处。

三是科学的利益机制。马克思指出:“人们奋斗的一切都与利益有关。”现代公共管理学的一个重要原则就是功绩制原则, 也就是强调实绩与晋升任用的联系, 从而与利益有机的结合起来。为此, 我们必须承认:在社会主义初级阶段, 监督工作正象其他社会工作一样, 既是一种劳动方式, 更是一种谋生手段。因此, 我们既要提倡无私奉献的崇高精神境界, 同时更要注重建立科学合理的利益机制。高校管理权力监督机制的优化整合与创新, 必须建立在科学合理的利益机制之上, 通过科学合理的利益机制来保证符合优化与创新的管理权力监督行为者的利益。必须认可这样一个事实:利益机制在管理体系中从来都是内在的重要动力和力量, 但同时必须清醒地认识到, 尽管它并非是唯一绝对的动力源泉和力量, 但却是实实在在而又非常重要的激励资源, 因此, 高校管理权力监督的优化和创新, 必须坚决依托利益机制的力量, 进行科学有效的激励资源的开发与配置。也就是说, 利益是人们结成管理关系的原始动机, 而管理关系不过是人们用以满足自己利益要求的特殊途径。为达到有效监督的目的, 关键在于要建立一套有利于管理权力监督体系整合优化的利益机制, 要有正确的价值体系和行为规范, 要让那些遵循正确价值体系和行为规范的行为和人员得到组织与社会的认同, 并取得相应的精神上和物质上的奖励。要让那些不遵守正确的价值规范的行为和人员得不到组织和社会的认同, 并给予相应的精神和物质上的惩罚, 情形严重者可以移送司法机关处治。唯有建立这样的利益机制并形成制度, 严格实行, 才有可能形成强有力且持久的整合力量。尽管高校管理权力监督现实生活中有多种不合人意的地方, 但我们坚信, 伴随市场化进程的加快, 中国民主政治建设和法制建设的步伐稳定迈进, 德治与法治并行推进, 党和国家监督体系日趋整合、完善, 高校管理权力监督体系中的激励资源将会得到科学合理有效的开发与配置, 监督工作者的利益机制将会得到强有力的保障。

高校权力监督内部审计 篇8

关键词：学术权力,行政权力,制衡机制

大学是一个融学术性与行政性为一体的社会组织,虽然其内部权力的表现有多种形式,但从根本上说,学术权力和行政权力是大学内部存在的两种最主要的权力形式,它们之间的关系影响着大学的发展,因此,构建高校内部学术权力与行政权力的制衡机制,协调好学术权力与行政权力的关系,有效避免其相互冲突,使它们各自在其合理的范围和限度内发挥作用,对加快高校的全面协调可持续发展具有重要意义。

1 构建学术权力与行政权力制衡机制的必要性

在我国高校内部管理体制中,学术权力是学术组织和学术人员通过各种途径管理学术事务的权力,其存在是基于专家、学者的学术水平和学术能力。相对于学术权力,大学的行政权力是学校行政机关及其行政工作人员依据一定权限和职能职责、通过各种方式和途径管理行政事务的权力[1]。在大学的管理实践中,尽管学术事务的管理和行政事务的管理有其不同的管理内容、管理方式和管理目标,但学术事务的管理和行政事务的管理常常是交织在一起的,我们只能笼统地说大学内部存在着两种不同管理内容的学术管理和行政管理,纯粹的学术事务或纯粹的行政事务在大学管理的实际过程中是很难区别的,它们的边界也是模糊的。

在我国大学的整体概念和形象中,大学在许多场合被视为事业单位,就其组织结构而言,是国家行政系统在高等学校的延伸,其权力结构属于行政权力主导模式,从而导致高校内部管理体制的科层化、行政化非常严重,职能部门的权力过大,造成行政权力对学术事物干涉过多,进而削弱了学术权力,使行政权力成为学校运作规则和制度建设的制订者,大学的学术权力在很大程度上被行政权力所取代,而高校的真正主体——教师则丧失了自身进行制度建设的机会,处于被动的服从地位,致使大学内部的各种行为价值不是取决于学术价值,而是取决于它与行政权力的顺应程度,大学作为学术组织的特性没有得到充分体现,学术人员治学治校的智慧和积极性无法充分发挥与激发,这种行政权力泛化的现象在很大程度上挫伤了学者、教授参与学校管理的热情,从而不可避免的在大学内部出现“学术本位”与“官本位”的价值冲突,“学术意志”与“行政意志”的权力冲突;“学术群体”与“行政群体”的利益冲突。长此以往,必定影响高校教师从事学术创造的积极性,影响学校的快速发展,这就要求我们必须正确处理好以学术事务和行政事务为主的学术权力和行政权力之间的关系,使之分工合作协调运行,只有这样,才能充分发挥大学行政管理和学术管理的共同作用,使大学能在整体稳定有序的状态上不断发展提高。

学术发展是大学安身立命之本和生存发展之道,是大学的源头活水,在行政权力仍占主导地位的今天,加强大学的学术性和学术发展,强化学术权力在高校内部管理体制中的作用,是目前我国高校内部管理体制改革中一项不容回避的问题,也是提升我国高校学术品位的有效途径。从学术权力来说,存在着学者个人与学者团体的学术权力,学术权力的支配关系存在于教育者和受教育者以及教育者之间,学术权力引导着高校的学术发展,但是,如果大学过分重视学术权力、学术权威的影响,极易导致权力的滥用和“因循守旧”,学术权力的扩张如果超出了限度,就会被滥用,并发展成为学术霸权,成为一种伪学术权力。洪堡曾经强调:“学术自由不仅会受到政府的威胁,还会受到学术组织本身的威胁,这些组织一开始有一种特定的观点,然后就倾向于压制其他观点”。造成学术创新停滞不前,有时甚至对一些极有天赋的青年学者造成伤害。 另一方面,从高校的内部管理上看,如前所述,学校的学术事务管理和行政事务管理常常是交织在一起的,学校的许多学术事务包含着行政事务,学术事务的决策需要全局观念,需要考虑决策对学校整体发展目标实现的影响。例如:学科建设,它事关学校发展竞争力的提升,如果没有行政的参与,学者、教授决策往往缺乏全局观和长远性,考虑问题的视野和角度容易受到自己学科专业的限制,再加上没有治校的经验和缺乏对学校整体发展的了解和考虑,难免就事论事,偏袒自己的学科,认为自己的学科更重要,导致“学者可能会为保护自己的学科而陷入无穷无尽的争论之中”[2],这将有损于大学效率的提高和整体目标的实现,因此,为确保大学协调有序快速发展,大学学术权力的健康运行必须有行政权力的规范。

从以上的分析我们可以看出,如果大学的行政权力过大,或者离开大学的学术性质对大学进行管理,必然导致行政权力对学术事务过多介入,出现行政权力排斥学术权力对学术事务的管理,它不但不利于大学的学术发展,而且将影响教师从事学术活动的积极性和创造性;相反,如果学术权力过大,又会影响大学的决策效率和整体效益的提高。大学的学术权力和行政权力是大学内部管理不可分割的两个侧面,它们既有区别又有联系,既有分工又有合作,共同服务于学校的整体目标。“学术权力作为一种内在力量发挥着支配作用,行政权力则作为一种外在的机构形式维系着高等学校组织的存在与发展”[3],两个权力系统同等重要,不可偏废。学术权力的存在确保了大学教学、科研的基础属性,而行政权力的作用则为大学学术的健康发展提供制度保证,保证大学各部门之间与教师之间分工合作、协调运行、成为不可分割的整体。学术权力和行政权力处理得当,就能保证大学健康运行和大学这样一种学术机构健康成长;反之,则有可能产生因“越权”而带来两种权力的彼此“阻挠”。因此,构建好高校内部学术权力与行政权力的制衡机制,明确学术权力与行政权力的职权范围,不但是解决教师平等参与民主管理学校事务的问题,让教师在学校的管理过程中有更多的发言权,从而提高教师参政议政的地位与积极性,激发教师的学术创造力,保证高等学校快速发展的必然要求,而且也是遵循高等学校发展规律,使高等教育事业适应时代发展的客观需要。

2 构建学术权力与行政权力制衡机制的措施

任何权力都需要制衡,缺乏制衡和监督的权力是一种极端的权力,难以保证它有效的运用。因此,要做到学术权力与行政权力的协调可持续发展,只有让两种权力在组织中相互制衡,才能保证学术权力与行政权力产生满意的决策,保证决策结果被有效地理解和执行。那么,如何构建好学术权力与行政权力的制衡机制,可以从下列几方面着手。

2.1 建立起学术权力与行政权力分工明确、相互制衡的管理机制

在我国的法律中,已明确规定高校学术权力和行政权力的具体职责。如《高等教育法》第四十一条规定:“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”,第四十二条又规定:“高等学校设立学术委员会,审议学科、专业的设置、教学、科学研究计划方案,评议教学、科学研究成果等有关学术事项”。因此,在当前高校内部管理体制的改革中,应逐步完善高校内部议事和决策机制,根据二者的具体职责,建立起学术权力与行政权力分工明确、相互制衡的管理机制。通过建立健全规章制度,以制度的形式规定各种权力的行使范围和使用程序,以制度的规范性限制权力的过分膨胀,才能有效地避免学术权力与行政权力之间职能模糊,权限不清,克服相互推诿,效率低下等不良现象的产生;才能对行政权力泛化起到制衡和约束作用,为学术权力参与学校管理定位,树立学术组织管理学术事务的权威,防止和纠正以行政权威压制学术权威,以行政权力代替学术权力、以行政管理代替学术管理等行政专制倾向的发生;才能维护行政组织适当的行政权威,通过行政权力预防和制约难以容忍不同学术观点的学术霸气的发生;才能把学术权力赋予从事专业教学、科研活动的专家学者,行政权力则赋予那些围绕大学的目标对大学进行管理的行政管理者,使学术权力与行政权力相互渗透,相互制约,相互协调,各司其职。

2.2 加强学术权力主体队伍建设,实现学术权力与学术责任的辨证统一

提高学术权力,首先就是要提高学术的含金量,并以此提高学术权力主体队伍的综合素质。当学术职位与学术水平不相符的时候,学术的权威性必然受到影响。当前学术权力没有受到充分重视的一个重要原因,在很大程度上与学术含金量的降低有直接关系,因此,必须加强学术权力主体队伍的建设,使拥有和行使学术权力的学者,不但具备优秀的人格品质和良好的精神气质,而且具备较高的专业水平和执着的学术追求品质。其次,要建立健全学术管理体制,完善学术民主管理制度,从制度层面上预防和检视有可能出现的学术霸气。在坚持严格的学术评价标准,维护学术权力权威的同时,还要促使拥有学术权力的学者树立正确的权力观,防止学术垄断,防止将所掌握的学术权力转化为个人或所在学科谋取学术地位、学术资源的工具与手段,维护学术权力的公平、公正。再次,在加强学术权力主体队伍建设,提高学术权力地位,让教师充分享有学术事务发言权、学术事务管理权、学术事务决策权的同时,必须坚持做到学术权力与学术责任的辨证统一,使拥有和行使学术权力的学者在享有学术管理权力的同时,肩负相应的学术责任,只有坚持学术权力与学术责任的辨证统一,才能在学术研究上,营造一个宽松、民主、鼓励并支持自由研究、允许争鸣的学术环境;才能全面贯彻高校的学术宗旨、实现高校的发展目标,提高高校的学术水平和学术能力。

2.3 加强行政权力主体队伍的建设,树立“管理就是服务”的理念

加强行政权力主体队伍的建设,并不是指管理人员数量上的增多,而是要努力建设一支精干的具有专业化知识的行政管理队伍,在高校内部管理体制中,形成主动适用学术发展的柔性化行政管理体系。使行政管理人员树立“管理就是服务”的理念,不断增强行政管理的民主与服务意识,充分认识到:在高校内部树立适当的行政权威,目的在于对学术权威可能出现的权力过分膨胀加以压缩,进而形成一个良好的校园学术氛围,而不是以行政权威来压制学术权威,懂得用政策与机制为教师创造良好的发展环境,让管理活动紧紧围绕激发和满足教师的成才需要,想方设法服务教师,爱护、发挥好教师的积极性、创造性,尽最大努力为教师搭建一个能发挥教师聪明才智,施展教师才华,实现教师自我价值的工作平台,做到让教师自主决策学术事务。

2.4 加强民主法治建设,建立健全监督制约机制

在高校内部管理体制中,要保证学术权力与行政权力在各自合理的范围和限度内发挥作用,使它们和谐均衡发展,还必须将民主法治的指导原则和运作机制引入到学校的管理过程中来,创建公开、公平、公正的人文发展环境,推行院务公开制度,把权力的行使充分暴露在阳光下,不断增加透明度和公信度,在高校内部营造依法办事,照章办事的氛围;不断拓宽民主渠道,让教职工充分享有知情权、参与权和监督权,把教师参与学校民主管理和民主监督的权力落到实处,只有这样,才能有效地克服集权制家长制可能造成的弊端,提高学术权力与行政权力的协调性。

参考文献

[1]钟秉林.现代大学学术权力与行政权力的关系及其协调[J].中国高等教育,2005(19):3-5.

[2]王英杰.大学学术权力与行政权力冲突解析——一个文化的视角[J].北京大学教育评论,2007(1):55-65.

我国高校组织内部权力制衡探析 篇9

一、我国高等学校组织内部权力制衡的原则

1. 目的性原则

权力制衡只是工具, 这一工具的使用必须符合目的性原则。制衡不是作为息事宁人的手段, 而是要对高校自身职能发挥、目标实现起推动作用。培养人才、发展科学、为社会服务, 作为高等学校的三大职能, 尽管在每所高校中都有所体现, 但不同的学校侧重点不同。研究型大学更注重发展科学这一职能的实现, 地方学院、民办高校更多强调培养人才和为当地社会服务, 并且同一类型高校也有其不同的具体目标。因此, 高校组织内部权力制衡决不仅仅是简单的权力平均分配, 而是要符合其确立的职能、目标, 权力结构要有利于高校职能的发挥、目标的实现。

2. 多元化原则

高等学校中的权力主体主要包括学术人员、行政管理人员、学生、校外人士, 因此, 高校中除了学术权力和行政权力外, 还包括学生权力、后勤服务人员的权力、校外人士的权力等, 这些权力代表了不同群体的利益, 虽不能成为学校权力的主导, 但在高校组织权力构成中也不该被忽视。尽管各方利益群体拥有的权力有大小之分、性质之别, 但都应有参与学校管理的机会。权力多元化, 才能摒除一种权力主导高校带来的弊端。包含多种权力的高校权力结构, 才有可能使权力在相互博弈、协调中实现民主管理。

3. 可能性原则

权力制衡要根据现有权力结构模式形成的历史文化背景和客观现实基础来进行, 符合可能性原则。我国高校长期受集中统一的行政管理, 办学自主权较小。并且, 在行政权力主导下, 学术权力参与管理在观念上有种种障碍, 制度上也并未获得保障。因此, 权力制衡必须考虑到历史传统因素和客观现实基础, 不能期望一蹴而就, 也不能通过外部强力的手段或疾风暴雨的改革来实现。

4. 权变原则

不同高校的组织规模、层次定位、目标使命、价值观念、外部环境、成员个性、系统状态等都各具特色, 因此, 内部的组织结构和权力模式也各不相同。研究型大学, 注重科学研究, 需要学术自由, 学术权力的地位高;教学型大学, 注重人才培养规格的统一和规范, 行政权力的作用大些。规模较大的学校, 组织结构复杂, 层次较多, 事务复杂, 一般多采取分权形式;规模较小的学校, 结构简单, 事务单纯, 集权更能体现出办学效率, 降低运行成本。因此, 并没有一种万能的, 适合所有高校而且固定不变的权力结构模式, 权力在运行过程中要以时代的发展、高校内外环境的变化为依据进行调节。

二、我国高等学校组织内部权力制衡的方式

1. 权力系统间的制衡

合理的权力结构应是一种制衡的结构, 即在高校内部, 政治、行政、学术每一权力系统都有自己严守的合法疆域, 并能对其他权力系统既不侵犯也不屈服, 从而有效制约三种权力相互渗透和“寻租”。[1]在我国高校中, 应形成“党委领导, 校长治校, 教授治学”的治理模式。党委把握办学总体方向, 但不包办一切, 校长偏向行政, 教授们主管学术。党委领导的高校政治权力体系, 主要起到监督和制约作用, 在组织上保证党的教育路线、方针、政策的执行, 把握思想政治方向, 监督校长权力的实施, 对行政权力起制约作用。在我国高校内部, 行政权力过于强大, 而学术权力系统缺乏与行政权力系统相抗衡的力量, 因此, 两种权力严重失衡。“校长治校, 教授治学”是对行政系统和学术系统的合理分权。校长作为高校的法定代表人, 在党的领导下独立负责, 依法行使职权, 全面负责学校的教学、科研和其他事务。以校长为首的行政系统行使行政权力, 处理校内日常行政工作, 协调组织内各子系统的关系, 负责高校与外部的联系。以教授为核心的学术组织负责学术决策, 行使学术权力, 使教授、专家等学术人员能够完全负责学术领域内的事务。《高等教育法》确立学术委员会为高校法定的学术权力机构, 但学术委员会在实践中, 只有咨询、审议的作用, 而无决策权。因此, 应该加强以学术委员会为主体的学术系统建设, 在学校层, 使学术委员会能够拥有对学术事务进行决策的权力。学术委员会要加强分委会的建设, 以负责高校内不同内容的学术事务。学术系统内各种委员会的成员构成应以代表学术利益的教授为主体, 尤其是没有行政职位的教授, 而不是代表行政利益的院系领导。权力系统间的制衡主要在于严守各权力系统的合法疆域, 并且做到对其他权力系统既不侵犯也不屈服。

2. 权力层次间的制衡

高等学校是以学科、专业为基础的“底部沉重”的学术组织, 培养人才、发展科学、为社会服务三大职能主要都是在基层中进行, 因此, 基层拥有与其职责相应的权力是保证高校健康发展的前提。但不能简单地将“分权”作为解决权力层次间冲突的全部办法, 只有分权, 没有制衡, 仍然不能形成稳定的、合理的权力结构。我国高校的权力结构在层次上应形成高层主导行政, 基层主导学术的模式, 实现管理重心下移和学术权力下放。有学者提出:“大学实行学院制后, 校、院、系的基本职能定位在于确立三个中心:学校成为‘决策中心’, 学院成为‘管理中心’, 系 (所) 成为‘质量中心’。”[2]这种观点阐述了高校权力结构中, 不同层次间的权力范围和职能分配。学校层次主要制定发展规划, 在财务、人事、后勤等方面为学术活动的实施创造条件, 并保证学校各个系统层次间的协调发展。学院处于学术和行政组成的矩阵权力结构的交叉点上, 应成为学术活动和行政事务管理的主体, 应拥有在学科、专业设置、教学改革和科研项目管理等方面的决策权力, 并且拥有一定的资源分配权、经费使用权和人事聘用权等行政权力。系所是基层教学、科研单位, 应拥有对其所涉及的学术事务的实质性学术权力, 应使基层学术人员成为学术事务决策的主导者。

3. 利益群体间的制衡

在高校组织内部, 无论是政治权力主体、行政权力主体还是学术权力主体, 都是利益主体, 在权力运用中都具有最大化自身利益的倾向。而这种利益主体自身利益最大化的追求, 都有可能导致权力结构失衡, 因此, 权力在利益群体间的制衡、协调对高校发展的兴衰成败起着重要的作用。权力在利益群体间的制衡可以通过不同利益群体共同参与学校决策、管理来实现, 这样可以利用其他利益群体的制约, 在一定程度上避免拥有较大权力的利益群体对学校管理的控制。不同利益群体参与高校决策有利于避免不同利益群体间的冲突, 体现高校决策管理民主化特征, 使各利益群体都更好地理解和认同学校的决策, 使决策得到顺利执行。我国高校权力结构是以行政权力为主导, 教授、普通教师等学术人员, 特别是学生参与学校管理都缺乏组织和制度的保障, 因此在调整内部权力结构中, 应建立和完善由各利益群体人员组成的委员会制度, 进行民主决策、民主管理。另外, 要充分发挥教师代表大会、工会、学生代表大会等集体性代表机构的咨询、参议、提案功能, 使其拥有一定的切实的权力。

三、我国高校组织内部权力制衡的策略建议

1. 从组织结构入手平衡权力系统

结构既是被建构的, 又是建构性的, 组织结构和权力结构就是在相互博弈中动态发展, 互相建构。打破原有的权力结构是很困难的, 可以通过建立新的组织结构来进行分权。因此, 平衡权力系统的一个重要策略就是从组织结构入手, 通过组织结构的调整、重建来建构新的权力结构。针对我国高校组织中行政权力泛化、学术权力弱化的现实, 需要建立、完善高校学术组织结构, 加强教授在学术组织中的参与力度, 以此强化学术权力。压缩管理层, 实现管理重心下移, 使学院成为“管理中心”, 系所成为“质量中心”, 在“底部沉重”的系所中, 实现权力节点化, 使个人在所属工作领域内拥有完全的行为支配权。

2. 改变组织中的成员

彼得·圣吉认为:“改变的关键在于个人自己, 组织不可能根本改变, 除非其中的人改变思考与互动方式。”在高校组织中, 与权力制衡相适应的是一种积极的自由行动主义, 组织中的每一个成员都认为自由的实现依赖于对自己权力的积极行使。这不同于消极的自由观, 消极的自由观认为自由的获得依赖的是对权威的约束。积极的自由行动主义不仅使自己获得充分的自由, 而且使各种权力受到制约, 也就是说每一个组织成员在积极行使自己权力的过程中制约权力的滥用和异化。要使组织成员能够积极行动来行使自己的权力, 一方面要培养民主参与的观念, 使成员了解到积极参与为自身、为组织带来的益处, 另一方面要保证参与的效率。我国高校中, 一些教师虽然在形式上、制度上参与了决策过程, 但往往被排除在重要问题决策之外, 并且效率低下的决策过程使教师在参与学校管理活动方面的负担增大。因此, 要激励组织成员积极行使权力, 需要改善高校组织内部信息沟通方式, 合理安排会议, 降低参与成本, 创造高效率的决策过程。

3. 权力主体地位和行动方式制度化

在高校组织内部, 无论是政治权力主体、行政权力主体还是学术权力主体, 都是利益主体, 在权力运用中都具有最大化自身利益的倾向。而这种利益主体自身利益最大化的追求, 都有可能导致权力结构失衡。因此, 必须使权力主体地位和行动方式制度化, 用制度来规定权力疆域边界。尽管我国《高等教育法》规定了行政系统和学术系统的职能分工, 但这些规定过于原则, 没有清晰界定权力边界和制衡机制, 因此, 在实践中权力往往相互渗透或侵犯, 并没有形成良好的权力制衡机制。建立完善详尽的《大学组织法》, 通过对权力主体地位和行动方式制度化的规定, 明确各权力主体的职责、权力边界, 通过制度来制约权力。

4. 以权利和道德来制约权力

除以权力制约权力、制度制约权力外, 还要注重以权利制约权力、以道德制约权力。制度制约、权力制约都是硬性制约方式, 还需要辅之以权利制约和道德制约的柔性制约方式, 来共同建立一个权力制衡系统。在组织中, 培养维护、行使自身权利的意识和方式, 宣传合法合理运用权力的道德观念, 这对制约权力、防止权力滥用和异化都有潜移默化的作用。

参考文献

[1]涂端午.我国高等教育管理体制变迁中的权力结构演化[J].现代大学教育, 2006, (1) :64-65.