财政公平与财政收支

财政公平与财政收支（精选十篇）

财政公平与财政收支 篇1

公平是一个价值判断问题。这里说到的财政公平, 是指财政分配符合一国社会绝大多数成员认可的正义观念。说明财政公平时, 包括起点公平, 规则公平和终点公平, 也常用到横向公平和纵向公平的概念。

确立财政公平原则, 是我国社会主义市场经济和民主政治建设对完备财政法治的必然要求, 也是我国财政制度文明程度的重要标志。我们的公平观是承认贫富差距的共同富裕。在建设社会主义和谐社会的伟大实践中, 我们要努力实现城乡一体化和东中西部的均衡发展, 努力缩小贫富差距。

但是在我国, 财政公平的观念还没有得到确立, 尤其是在财政实践中:城乡之间、东西部之间在经济、社会和文化发展和公共设施方面存在着巨大差距:同为国家公务员, 职务资历相同、工作又大体类似者, 可因所在部门的不同而在待遇上有很大差别;同属公立大学、同在一所城市、属于一个办学层次, 也会因隶属部门或地方的不同, 而在获得的财政生均教育经费的数额上相差悬殊。所有这些问题, 尽管有历史等各方面的原因, 但其最终解决, 不能不依靠在财政公平原则的指导下, 进一步深化财政制度改革, 并完善相关的立法。

二、财政公平与财政收入

财政公平原则首先要求财政收入的公平。财政收入可以是指政府为满足财政支出的资金需要而必须进行的筹资活动。在我国, 政府取得财政收入的形式主要有税收, 国有资产收入, 政府收费收入和债务收入。这里主要讨论税收中的公平原则。

税收已经成为社会公共费用的主要筹集和补偿形式, 因此税收的公平是财政收入公平的重要内容。简单地说, 税收的公平就是指纳税负担在全体居民之间的合理公正的分配。在公平的具体标准上, 西方经济学家提出了两个原则, 一是受益原则, 即税负应与纳税人获得或享受的利益相当, 二是能力原则, 是指按纳税义务人的纳税能力大小纳税。在实践中, 衡量纳税能力大小的标准通常采用所得 (收入) 标准。

国家应当运用税收杠杆, 对占有资源条件不同, 所处地理区位不同等客观因素带来的级差收入进行调节, 创造大体公平的市场环境, 实现经济意义上的公平。

在我国, 税收的公平首先应着眼于税制的整体设计。一般来说, 税制越是复杂, 其经济和社会效应的分析就越是困难, 不同税收的分配效应甚至有可能相互抵消或者相互加强其副作用。因此, 从长远来看, 我国应当逐步简化税制, 这样才能使立法有一个清晰的公平取向, 并能通过税收征管真正得以实现

其次, 对个别税种存在的亟待解决的问题, 应尽快解决, 目前争议比较集中于《个人所得税法》。有学者详尽分析了该法的主要问题, 即税率档次过少, 最高边际税率偏低, 以及扣除单一, 没有照顾到纳税人的不同情况。税收是否公平的监测评估既应注意税负在个体之间分配的公平, 更要注意税负在不同地区、行业、社会阶层中的公平分配。

单就财政收入本身来讨论财政公平并不全面, 因为按照受益原则, 财政支出也影响着纳税负担的经济效果, 在同样的税负水平之下, 如果纳税人获得的财政支出不同, 其对公平的判断和感受显然也有重大差别。正是因此, 需要对财政支出的公平问题也进行专门讨论。

三、财政公平与财政支出

财政支出的公平, 强调的是实现社会公平, 具体表现为促进社会财富分配的相对合理, 最基本的要求是使每一社会成员的基本生存需要和发展需要有相应的物质来满足。财政支出不公平, 财政收入的公平也会落空。

财政支出的公平, 首先要求支出范围的法定化。财政收入可以用于哪些项目的支出, 必须有一个统一的、具体的标准。如果各地方、各部门可以支出的范围不统一, 也就失去了公平的基础。支出范围的统一意味着各地方各部门享受财政利益的平等。

其次, 财政支出的公平集中的反映在转移支付问题上。转移支付本身就是一项平衡不同级别和地区财力差距的手段或方式, 因此公平应当是其内在要求和基本特征。当代许多国家日趋认同建立政府的转移支付制度, 尤其是社会保障制度。

社会保障在财政支出中是很重要的部分, 它的公平, 很重要的一个方面是保证最低收入人群的最低生活需要, 城市的收入最低保障线制度、对特殊困难人群的福利和救助制度和失业保障制度等, 都是财政促进社会公平的有力手段。在我国目前的条件下, 坚持社会保障低水平、广覆盖的原则, 可以照顾到更多人的利益, 也是符合公平原则的。与此同时, 要逐步创造条件, 把社会保障网络逐步延伸到农村。财政支出中社会福利支出和社会保障支出的享受者绝大多数属于低收入阶层, 同样的财政支出, 对他们来说具有更高的边际效用, 因此, 这类支出不仅符合公平原则, 从效率上来看, 也可以使得等量的财政支出取得更高的使用效率。

综上所述, 我国目前财政实践中还有很多公平方面的问题, 只有通过进一步深化财政制度改革, 并及时将改革的成果以法律形式固定下来, 才能使这些问题逐步得以解决。将财政公平确立为我国财政法的一项基本原则, 对我国财政制度改革的深化和财政立法的完备, 无疑将起到重要的指导作用。

参考文献

[1]、张志超, 李平.政府财政政策的国际比较[M].北京:经济科学出版社, 2001

[2]、Martin Feldstein.20世纪80年代美国经济政策[M].北京:经济科学出版社, 2000

财政学公平与效率论文 篇2

[摘要]进入新世纪，随着中国加入世界贸易组织，改革也随之进入了一个矛盾更为错综复杂的攻坚时期，中国最需要的改革资源或许已不再是资金、技术、人才等，而是上下一心的改革共识和一个有权威的政府。而改革过程的相对公正和结果的相对公平，是这一共识形成的必要条件。不能幻想在社会公正被忽略，收入鸿沟逐渐加大的情况下，改革还能平稳地推进。社会稳定和政府的权威不仅取决于经济的增长，更取决于政府能否妥善地行使维护社会公平与公正的职能。使目前不容乐观的社会公平与公正问题，得到有效的缓解，并最终建立起公平与效率统一的政治经济新体制。

[关键词]政府 履责 公平效率 优先 分配

一、公平优先的分配原则及其评价

在个人收入分配方式上，改革开放前，我国个人收入分配在农村和城镇实行不同的模式。在农村主要实行工分制，在城镇企业和机关事业单位实行工资制。农村经历了农业生产互助组、半社会主义性质的初级农业生产合作社和具有完全社会主义性质的高级农业生产合作社.在城市，从建国时期到1965年逐步理顺了城市职工收入分配方式。建国初期，以公平为目标的分配原则，在我国社会主义初期剩余产品少，消费品总量不足的情况下，对集中力量搞建设，促进生产力发展作出了不小的贡献。“平均主义作为计划经济体制下的个人收入分配的共性特征是由于当时生产力水平低下、消费资料短缺的条件下，为维护社会安定、保障人民基本生活以及按劳分配准确计量困难等客观因素制约的结果。”但是随着社会的进一步发展，劳动者的价值难以通过分配结果得以实现，挫伤了劳动者的生产积极性，导致社会活力严重衰退和效率普遍低下，生产力遭到严重破坏。

计划经济体制下，干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样，表面看收入差距很小似乎是公平的，其实这是严重的不公平，这是贡献少者无偿地占有了贡献多者的劳动成果。所以，不能将公平与平均划等号。

二、效率优先的分配原则及其评价

针对平均主义分配方式所造成的弊端，党的十一届三中全会果断提出“克服平均主义”。按照邓小平的非均衡发展思想，在初次分配领域，对个人收入分配方式进行了大刀阔斧的改革：首先以农村为突破口，推行家庭联产承包责任制，开始从根本上打破农村的平均主义分配方式，贯彻效率第一原则，1984年十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，第一次提出了鼓励一部分人、一部分地区通过诚实劳动和合法经营先富起来，然后带动更多的人走向共同富裕。在市场机制的作用下，善于把握市场机会、效率高、竞争力强的商品生产经营者获得了更多的收入，并且他们的财富日益积累，从而逐渐拉开了人们之间的收入差距，也充分调动了人们的生产积极性。

邓小平认为，社会主义最根本的任务就是发展生产力，社会主义的优越性归根到底要体现在它的生产力比资本主义发展得更快一些、更高一些、更好一些，并且在发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活，提高人民的生活水平。政府在履责的时候过分注重效率，但是忽视了社会的公平，同样展现的都是政绩工程。比如政府过分注重经济的效率，导致了环境污染，资源分配不合理；教育上注重效率，学校只顾及高升学率，忽视了广大学生的利益；财政支出上，一些政府好大喜功，讲财政过分集中到工程上，忽视了人民的基本需要。上面检查起来，经济发展状态良好，实则大部分钱掌握在少数人手中，然而绝大多数人依然很穷。整个人均起来时蛮高，实则是被平均。这样一来，人民内部矛盾激化，出现仇富和仇穷的两种现象。而政府与人民之间的矛盾也进一步恶化，政府也失职了。

三、公平优先，兼顾效率的分配原则及其评价

党的十六大报告明确指出：“坚持效率优先、兼顾公平”、“初次分配注重效率、再分配注重公平”。2006年十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次强调：“更加注重社会公平”。社会公平的地位被提高，而不再是被“兼顾”。由于我国社会主义市场经济体制的不成熟、不完善，社会主义法制的不健全，由制度不完善造成的居民收入差距不断扩大，社会不公平现象越来越多，造成弱势群体对社会不公平现象强烈不满，对社会稳定与和谐产生了不良影响。因此，“十一五”规划中将社会公平提到了突出位置，明确提出要“注重社会公平”。一般说来，在现代市场经济条件下，政府通过以下三个基本环节，使之成为维护和保证社会公平与公正的主体：第一，通过制定无差别、无歧视的法律法规实现所有经济活动主体在竞争机会与规则上的公平。从这一要求看，我国现有的法律法规，尤其是地方政府制定的某些所谓土政策从一开始就是歧视性的或特权性的。当我们感叹越来越大的城乡差别时，我们应该清楚，这些差别在城乡二元的户籍制度下是必然的。因此，废止那些显失公平的法规和政策，制定适用于所有自然人和法人的法律法规是实现社会公平与公正的第一步。第二，通过提供非赢利的公共服务尤其是公正司法来维持公平竞争的经济秩序，以实现经济活动过程的公平与公正。最重要的是要严格限定政府的职权，所谓“用足市场，慎求政府”应该是处理政府与市场关系的基本原则，尽量缩小政府直接干预微观经济活动的范围，政府机构的效率应该主要是维护社会公平的效率，而非企业式的纯粹经济效率或效益。第三，通过建立覆盖全社会的国民收入再分配的社会福利体系，实现经济活动结果的相对公平，缩小因市场机制导致的收入两级分化。市场经济的实践证明，无论起点如何平等，过程如何公正，但其结果总是与充满竞争性的其他人类活动一样，有先后胜负之分。因此，政府必须从公平与公正这个社会整体和长远利益出发，对国民收入进行再分配，建立合乎国情的覆盖全体国民的社会福利体系。只有在以上三个环节上政府都能有效作为时，社会公平就有了实现的可能。对政府而言，公平优先，兼顾效率应该成为可以接受的活动原则。

四，总结

实现公平分配是社会主义市场经济体制的本质要求，在解放初期实行以公平为目标的前提下，在初次分配领域按照平均主义的原则进行分配，造成了挫伤劳动者的积极性，社会劳动生产率下降的局面。在“效率优先、兼顾公平”的分配原则的指导下，出现了分配理论中多数强调初次分配领域只注重效率，在再次分配领域注重公平，但这一原则从根本上忽视了初次分配的公平问题，其结果是收入分配不公与差距扩大，进而影响了生产效率的提高。从对我国分配制度的历史演进过程的分析，本文认为，初次分配是基础性分配，它主要解决企业内的收入分配问题，不仅数额大，而且涉及面广，因此，初次分配是实现公平分配的基础。我国目前收入分配领域存在的主要问题，如城乡收入差距问题和农民工的收入保障问题等，仅仅依靠再分配领域的调控来解决是行不通的。事实上，只有完善初次分配制度，提高初次分配制度的运行效率，才是解决当前我国收入分配领域问题的主要途径。

因此在政府履责的过程中，既不能说是单纯的公平优先，但实则也要兼顾效率。我国的政府是人民的政府，政府坚持的原则要求为人民服务，所以在工作中应该注重广大人民的公平问题，实行初次分配和再分配中都注重公平，同时兼顾效率。中国的江苏的华西村和河南的南街村就是优先公平，注重效率的成功案例的典型代表。我相信，在我们共同的努力奋斗下，廉洁清明的政府，中国人民共同富裕指日可待。

参考文献：

从公共财政中读出公平正义 篇3

至此，改革成为这个时代最显著的特征，也成为了新一届政府工作的关键词。

已经结束的两会记者会上，总理说，今年恐怕是中国经济最困难的一年。难在什么地方?难在国际、国内不可测的因素多，因而决策困难。

去年以来的物价过快上涨和通货膨胀压力以及经济运行中的深层次矛盾，这是我们的现状。但是，“我们必须在经济发展和抑制通货膨胀之间找出一个平衡点。现在我们提出经济增长的预期目标是8％，而消费物价上涨指数控制在4.8％左右，就是想找到一个平衡点。”总理坦言，这是一件困难的事。

正因如此，进行深层次的改革，是摆在新一届政府面前的重大课题，也是现阶段所有中国人无法回避的课题。

总理说，经济体制改革和政治体制改革要有新的突破。“我们要继续加强和改善宏观调控，更充分地发挥市场配置资源的基础性作用，继续推进改革，包括农村改革、企业改革、金融改革、财税改革和政府自身改革。”

尤其是政府自身的改革。

党的十七大对政府建设提出了一个总体性的改革目标，即“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。中央以服务型政府建设来回应完善社会主义市场经济的要求，以行政管理体制改革来带动全面改革的决心昭然。

最明显的转变在于，政府的工作与民生的难题对接更加密切，而政府的财政正逐步向民生倾斜。政府的工作报告中说，将继续调整财政支出和政府投资结构，较大幅度地增加“三农”、社会保障、医疗卫生、教育、文化、节能减排和廉租住房建设等方面支出。超预算收入使用的原则将是：集中财力办关系民生和制度性建设方面的事。

从世界各国发展的历史经验来看，行政的改革与财政制度的变革紧密相关，财政制度的变革往往也会带来行政改革的连锁反应。犹如总理在记者会上所说，“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”

在今后的5年，他要下决心推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。

然而，这并非易事。我们看到，改革30年，虽然中央财政用于教育支出的比例在加速度增长，但距离GDP4％的目标依然甚远；尽管国家在卫生医疗、社会保障方面的投入也在持续加大，但占GDP的比例仍低于世界中等收入国家平均水平

如何加快财政预算的法律制度?如何形成科学的财政预算编制和执行监督机制?如何增强预算的透明度、公开度?如何调整中央财政预算与地方财政预算之间的关系?如何均衡和协调各利益团体之间的博弈?如何实现财政支出的公平与正义?如何“让人民的钱更好地为人民谋利益”?财政体制的改革任重而道远。

诚然，到了第30个年头，改革进入了深水区。如政府工作报告中所说，改革发展任务繁重而艰巨。对此，总理引用了中国十一世纪改革家王安石的名言：“天变不足畏，祖宗不足法，人言不足恤，”表达了坚持改革的决心和勇气。

在一个新的5年，总理代表新一届政府承诺：要使中国的经济有一个更大的发展，使人民生活有一个更大的提高，使社会进步有一个更大的推进，使改革开放迈出更大的步伐。

财政公平与利益公平分配 篇4

实现财政公平有利于完善我国的财政制度和经济的均衡发展。财政作为社会收入分配的重要来源,在经济发展中占有重要的地位,以往由于财政公平与利益公平之间的关系没有引起我们足够的重视,从而导致分配过程中出现这样或那样的问题,因此,我们有必要对如何加强财政公平与利益公平分配这一问题进行探讨。

二、财政公平的内涵

财政公平主要是指政府在财政收入和财政支出活动中所体现出的均衡性和公平合理性,并且其财富分配要公平地照顾到社会绝大多数人的利益,是赢得民心的基本条件,是保证社会长治久安的重要基础,也是政权合法性的根本源泉。财政公平包括财政收入公平和财政支出公平两个重要方面。

2.1财政收入公平

财政收入公平是指政府为了满足必要合理的财政支出而进行的必须的筹资活动,它包括税收收入、非税收入以及债务收入等。税收做为财政收入的主要形式,它的公平也就成为了财政公平的重要内容。做到税收公平主要有两方面:

一是税收的整体设计。从整体上讲,税制越复杂,管理起来就越困难,产生各种负效应的风险就越大,所以,应简化税制,易于操作,实现税制征管一目了然,严格税收的立法、执法公平,使得收税、纳税做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

二是对个别税种存在的问题及时解决有利于税务机关更合理征税。如目前大家对个税起征点的征收存在着较大争议,由于每个纳税人的具体情况不同,应该做到具体问题具体分析。税收的公平要既做到税负在个体之间分配的公平,也要做到税负在不同地区、行业、社会阶层中的公平分配。政府应根据不同地区、不同行业以及不同个体的具体情况来制定合理的征税标准。

2.2财政支出公平

利益公平分配离不开财政支出公平。财政支出公平强调的是实现社会公平,促进和引导社会财富的合理分配,实现资源的优化合理配置。财政支出公平具体表现为以下两点:

一是财政支出的公平首先是支出范围必须法定化。财政支出是政府为满足社会共同需要而进行的资金支出,因此它提供的公共支出范围政府必须规定统一的、合理的、符合大多数人利益的支出标准。紧急或特殊事项政府可以根据具体问题具体分析,但要从总体上做到财政支出符合绝大多数人的利益,使得各地各部门享有财政利益的平等权。

二是上级转移支付的财政支出公平。转移支付作为平衡不同地区和不同级别财富差距的主要手段,在解决失衡财政支出公平中发挥了重要作用。因此,公平是转移支付的客观要求。只有在转移支付中做到公平,才能更好的实现财政支出公平。

三、通过财政公平实现利益公平分配的措施

针对上述财政公平的两个重点,实现利益公平分配必须做到以下几点:

3.1实现财政收入的公平,促进利益的公平分配

财政收入公平作为财政公平的一个重要方面,实现财政收入的公平,可以促进利益的公平分配。

建立公平的税收立法机制,促进征管公平。一是税收立法权划分的公平原则。按照立法机关实行立法权,行政机关履行执法权,司法机关实行司法权的原则,行政机关只有在立法机关的授权下才能行使立法权,因此对于立法权的行使首先要保证最高权力机关立法的首位权,坚持税收法定主义原则。但由于各地的具体环境不同以及经济发展水平不同,为了公平起见,对于一些小的零散税种,应该赋予地方一定的地方税收立法权,从而创建中央和地方齐抓共管税收的良好局面。二是要做到保证纳税人从其公共服务中得到的利益纳税;三是由于不同个体的支付能力存在着差别,所以税务机关对他们征税也应该有所差别,不应该一概而论。四是要求税务机关必须严格按照国家相关税收征收的法律法规,建立有效地税务征管机制,确保税收的征管做到有法可依、有法必依,实现每个公民公平、合理的纳税。

规范非税收入管理。近些年来,一些部门受利益驱使,乱收费乱摊派项目多,导致了利益的不公平分配。针对这种情况,根据财政公平和利益公平分配的原则,有关部门应加大管理力度,规范减少收费项目,增强政府的宏观调控能力,实现真正的利益分配公平。

3.2建立公平财政支出结构.实现权利和利益公平分享

财政作为调节经济的重要杠杆,在实现利益公平分配的过程中发挥着重要作用。由于我国正处于经济发展时期,财政收入增长远远满足不了社会公共产品的支出需求,政府如果加大某一方面的财政支出,那么势必会减少其他方面的财政支出,所以,在这种情况下,为保证财政收支平衡,政府只有建立公平的财政支出分配结构,才能实现财政支出效果的最大化、最优化。这种公平的财政支出分配结构既能维持政府必要的基本开支,保障国家和人民的安全,又可以提高人民的生活水平,缩小差距,逐步实现共同富裕,从整体上实现公平的权利和利益。

四、结语

上述只是笔者对财政公平实现利益公平分配提出的看法,由于财政公平涉及到很多方面,除了上述的财政收入公平和财政支出公平外,财政预算和执行公平作为财政公平的重要方面也是不容忽视的,在现实生活中,我们应该把财政收入、财政支出公平以及财政预算和执行公平统一起来,先实现各部分的公平,然后实现整体的公平,从而达到整体功能大于部分功能之和,进一步优化财政收支结构、严格预算执行,以公平为指导,通过财政公平实现利益公平分配。

参考文献

[1]张志超,李平.政府财政政策的国际比较[M].经济科学出版社,2001.

[2]邓子基等.比较财政学[M].中国财政经济出版社, 1987.

[3]程瑜.政府预算契约论[M].经济科学出版社,2008.

财政公平与财政收支 篇5

摘 要：中国财政学家在苏联财政学家提出的财政职能两分法的基础上,先后提出财政职能的三分法和四分法,均认可财政监督是财政的基本职能之一。至于什么是财政监督,叶振鹏(1980)说,“监督职能就是利用社会再生产的四环节的相互联系和相互制约,通过财政资金运动来综合反映国民经济各方面的活动情况,研究再生产过程中的平衡关系,使国家有可能有计划地分配资金、调节和控制国民经济中的各种比例关系,经常自觉地组织平衡实现对社会产品的生产和消费的核算与监督。”随着中国市场经济的发展,有的学者通过对西方发达国家财政监督的考察,间接提出了与一个市场经济条件相适应的财政监督的特征。如徐瑞蛾对西方发达国家如美国、日本、意大利、法国,德国等多个国家财政监督的状况进行了整理。并提出其共同点是:公共资金是一个立体化、全方位的体系,包括财政部门监督、审计监督、议会监督和社会公众监督;财政监督高度法治化、透明度很高。还有不少学者指出,财政监督的含义有广义与狭义之分。广义上的财政监督包括财政、审计、税务、司法、社会团体、群众组织以及其他有关部门对财政收支进行的监督。狭义上的财政监督是指财政机关及其专职机构对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法规和政策的情况以及对财政收支等事项的合法性、合规性和有效性所进行的督察、调查和检查活动。

关键词：中国财政、监督

针对中国现行财政监督实践中存在的突出问题,傅道忠认为,“目前财政监督的方式“专项性和突击性检查多,日常监督少;事后检查多,事前、事中监督少;对公共收入检查多,对公共支出监督少。”部分研究者对此提出改进建议,如贾康认为,财政监督机制要实现两个转变:一是要从事后检查、事后处罚为主向事前、事中监督和及时纠正调整的方向转变;二是要从合规性检查向合规性与合理性检查相结合,并且加强政策性、纳税绩效性的检查方向转变。

一、财政监督与监督财政的重新界定

在界定“财政监督与监督财政”之前,有必要明确“监督”和“财政‘的概念。《辞海》将“监”释为“监视、监察”,《新华辞典》将“监”释为“察看”,将“督”释为“监管、察看”,因此“监督”连成一词,基本意思是从旁察看,发现问题。从经济角度看,监督是委托人通过预算约束、要求和制定操作规则等方式来控制代理人行为所作的努力,目的是为了减少便车行为以及偷懒行为,从而使效益最大化。从管理角度看,监督是为了达到某种既定目标而对社会经济的具体运行过程所实施的检查、审核、督导活动,是一种特殊的管理活动。

什么叫“财政”,20世纪40年代中华书局出版的《辞海》对“财政”一词做如下解释:财政谓理财之政,即国家或公共团体以维持其生存发达之目的,而活动收入、支出经费之经济行为也。陈共教授对“财政”的解释是,从实际工作来看,财政是指国家(或政府)的一个经济部门,即财政部门,它是国家(或政府)的一个综合性部门,通过它的收支活动筹集和供给经费和资金,保证实现国家(或政府)的职能。从经济学的意义来理解,财政是一个经济范畴。财政作为一个经济范畴,是一种以国家为主体的经济行为,是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动,以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。财政部财政科学研究所的贾康所长指出,财政是“以政控财,以财行政”的分配体系。这种“以政控财,以财行政”的分配体系必然引出了对财政活动进行监督的问题。

至于什么叫“财政监督和监督财政”,从前面的文献回顾来看,学界都没有把“财政监督”和“监督财政”的概念区分开来,把监督财政的概念并入财政监督的概念来理解,普遍认为财政监督的含义有“广义与狭义之分”。我认为,这样对财政监督进行下定义过于含糊,真是概念和范畴没有搞清楚,在财政监督过程中很难处理好各种利益集团的关系。

二、财政监督与监督财政的联系及其主要区别

1.财政监督与监督财政的联系。财政监督与监督财政所进行的各类监督活动,都是国家履行经济管理职能的重要体现,都是国家监督活动,都有事前、事中和事后的全过程监督程序,从本质上来说都是一种经济管理活动。两者的作用都是维护全局利益和社会公共需要;防范财政风险;保证财税政策的贯彻落实;整顿和规范市场经济秩序,促进廉政建设。充分发挥财政资金的有效使用和提高财政资金的使用效率。

财政公平与财政收支 篇6

［关键词］高等教育财政 公平问题 对策

［作者简介］黄波（1979- ），女，陕西咸阳人，咸阳师范学院教育科学系讲师，主要研究方向为高等教育管理、教育经济。（陕西 咸阳712000）韩欣欣（1980- ），女，内蒙古赤峰人，云南中医学院教务处，主要研究方向为高等教育管理、教育法学。（云南昆明650200）

［基金项目］本文系咸阳师范学院专项科研基金资助项目的阶段性研究成果。（项目编号：07XSYK233）

［中图分类号］G640［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2009）06-0177-02

我国在教育资源有限的条件下，高等教育财政一直倾向于效率优先的原则，以加快重点大学和一流学科的建设，来带动整个高等教育的发展。然而，这种效率原则并未实现财政资源收益的最大化，却成为高等教育迈向大众化的瓶颈。实现高等教育大众化的目标，高等教育财政在改革过程中面对公平和效率这一对矛盾，如何在提高效率的同时体现公平，以下就这个问题进行了探讨。

一、我国高等教育财政公平问题的主要表现

尽管近十几年来，我国高等教育财政制度改革取得了很大进展，但是仍存在一些问题，在拨款方式、收费标准、教育投入以及预算管理方面都有不合理的地方，这些都严重制约着我国高等教育发展。为了促进高等教育改革，积极探索具有中国特色的教育财政之路，有必要解决好当前所面临的主要问题：

（一）高等教育财政拨款方式不合理

由于高等教育经费拨款机制缺乏效益观念，财政在安排教育经费时不考虑教育对社会进步和经济发展的贡献情况，这对高等教育事业的发展无疑是不利的，对社会进步和国民经济发展也不是一件好事。我国的高校财政拨款采用“综合定额加专项补助”的方式，综合定额基本上依据在校生数和生均成本来确定，专项补助依据学校特殊需要，经学校申请，教育主管部门批准确定。在这种拨款制度中，在校学生数量是拨款的基本依据，生均成本并不是实际教育成本，而是往年的决算数加上物价上涨因素的资金增幅。特别是专项资金的安排，并非依据资金配置的效益性，而具有一定的随意性。同时，教育经费不合理还体现在对重点高校的拨款中，国家为了建设一批重点大学，将大量的经费划拨给几所大学，这些高校获得了远比普通高校更多的教育财政拨款，拉大了不同高校获得教育经费的差距，这对高等教育事业的发展是无益的。

（二）高校收费标准的非市场化

我国现行《教育法》和有关行政规章均未对学费标准作出明确规定，《高等教育法》虽然提出了应按国家规定缴纳学费，但对学费的明确原则、程序、基本依据等重要问题却没有明确规定，这就导致了操作上的主观性和随意性，而且在收费政策上还存在着较大非市场因素的影响。其表现有：一是本、专科学费由政府统一定价，无质量差异和地区差异，成本与收费价值背离；二是研究生教育与本专科生教育实行双轨制，既不符合教育公平的原则，也不符合成本回收原则。在一些实行高等教育收费的国家中，成本回收是按市场化原则来实行的，个人收益率和成本回收率成正比。学习层次越高，学费越高，学校越好，学费越高。按照“受益原则”，不仅谁受益谁付费，而且受益高也应付费高。由于中国高等教育收费标准的非市场化，造成了价格机制不能合理地调节高等教育这一特殊产品的供求。

（三）地区间高等教育投入不均衡

由于经济发展不平衡，各级政府和各地政府在财力上存在差距，导致不同管理体制与不同类型高校的教育财政投入差距很大。据教育部、国家统计局、财政部《2005年全国教育经费执行情况统计公告》，2005 年全国普通高校生均预算内事业费最高为北京市的17036.5元，最低为四川省的2076.1元，相差7.2倍。而中央财政又没有建立相应的协调政策,宏观调控能力减弱，致使地区教育投入增长差距呈扩大化趋势。中央较多地注重于对中央部委所属高校的投入，从“集中力量办好一百所大学”的“211工程”，到“建设世界先进水平的一流大学”的“985工程”，都体现了一种非均衡的发展策略。这些政策从总体来看，其效果是锦上添花多于雪中送炭，未能很好地反映出财政转移支付制度的“公平与效率”取向。因此，中央财政不但没有有效缓解地区差距，反而还加大了不公平程度。特别是现在，教育主要由地方政府提供，而地方政府在资金投入及引入社会投资方面能力有限，加之其本身又不能很好地平衡本地区的教育投入差异，这对于地方教育事业发展相当不利，所以，建立合理的中央财政转移支付制度十分必要。

（四）教育预算管理制度不科学

我国教育经费的预算编制、拨款和使用管理权一直归属财政和计划部门，政府有关部门只注重根据财力大小编制教育预算，这种预算是一种维持性而非发展性的教育预算，而作为统管教育事业发展的教育行政部门几乎没有参与教育经费预算编制和经费分配、管理的权力，造成事权和财权的分离，教育行政部门即使有部分分配和管理权，其分配和管理范围也很小，使教育经费支出和管理的效益难以得到保障。教育行政部门未能实际参与教育经费预算的制定工作，也无权统筹管理和直接安排被批准的预算内教育经费，违背了《教育法》的有关精神。因此，现行教育预算管理制度是我国财政预算管理中的一大弊病，亟待改革。

二、促进我国高等教育财政公平的对策选择

（一）制定和完善高等教育财政法规

由于现行教育财政法规政策不配套，对教育财政的一些重大问题没有作出规定，或是规定不具体。因此，应完善我国教育财政法规，使高等教育经费的筹集、负担、分配、使用都有法可依，责任明确，使教育财政决策法制化。

首先，要明确规定高等教育财政的决策程序。应规定教育经费在预算支出中的比例，以及教育经费在地区和学校之间分配等重大事项决策权在人大领导下的拨款委员会，改变现行财政与教育部门权力过大、财政资金分配不透明的现状。要对高校学费标准的制定程序进行规范，各校应对教育成本进行核算，由有关部门进行审核，经过价格听证会听证，再由高校向社会公布实施。

其次，要规定各级教育部门的财政责任。政府必须保证教育经费支出的额度，财政部门应保证教育经费的供应，保证贫困大学生得到必要的资助。还要有相应的检查和监督机制。

（二）科学界定中央和地方的投入责任

按照中央财政和地方财政分权的规范，中央财政的事权范围是“全国性事务”或受益范围遍及全国的公共物品的提供，地方政府的事权范围是“地方性事务”或受益范围在某一区域内的公共物品的提供。在这一理论框架下，中央财政和地方财政的高等教育事权范围也需要重新认定。高等教育具有很强的地方性事务的特征，它的受益范围也主要在特定区域范围，在此前提下，地方政府负责本地区高校的财政责任具有相对合理性。需要指出的是，尽管高等教育主要是地方性事务，但某些事务却又超出了地方性事务的范围，如地区差异的协调、教育公平保障等，应视为“全国性事务”，由中央政府承担。即中央政府和地方政府的投入责任不应当根据学校行政隶属关系来划分，而应当根据高等教育事务的具体特征来划分，属于地方性事务的由地方财政承担，属于全国性事务或地方不便履行的事务由中央财政承担。可以预计，未来高等教育财政投入责任分担重心将下移，地方政府将负担起高等教育财政投入的主要任务。为此，建立科学合理的转移支付制度，是中央财政不可推卸的职责。通过转移支付弥补地方财力薄弱地区高等教育对公共资源的需求，是扶持经济不发达地区高等教育发展的重要措施，也是平衡公共教育资源分布的重要途径。笔者认为，中央政府应主要负责学生资助和科研资助，不论是中央和地方院校，还是公立和私立院校，都应得到资助，使教育公平得到更为切实的保障，更为有效地对弱势群体进行积极的补偿；地方政府则应负责经常性教学投入，促使效率目标的有效实现。

（三）改革高等教育经费财政拨款方式

目前，我国高校经费拨款实行的是“综合定额加专项补助”的分配方式，教育部直属高校和中央各部委所属高校的拨款由财政部划拨给教育部和其他各部委，再分别由它们分配给各高等学校，地方所属高校拨款由省级财政部门划拨。这种教育财权和事权的分离以及政府教育投资的条块分割、部门分割的高等教育经费分配体制，实际上是一种资源约束型的体制。它的不足在于不能够较大程度地把拨给学校的资金同学校的资金使用效益和按社会需要办学挂起钩来，难以发挥政府通过财政拨款调节教育供求关系的能力，在提高资金的使用效益上更是难以有所作为。在新形势下，我国的高等教育财政拨款模式必须依据公开、公平和效率的原则进行改革，要加强绩效评价，增强拨款的科学性和透明度，促进公平和效率，鼓励创新与进步，减少盲目性和固定化因素，使有限的资源发挥出更好的效益。

（四）科学确定高等教育成本补偿政策

无论从公平的角度还是效率的角度考虑，高等教育都应实行成本补偿制度。高等教育成本补偿对实现教育机会均等、公平与提高高等教育系统资源配置效率都有积极的意义。适度的收费，可在一定程度上缓解公共财政的压力，增加高校收入，扩大高等教育规模，更大限度地满足社会与个体对高等教育的需求。因此，应该成为高等教育财政的一个长期策略。

（五）教育预算管理制度化

教育预算的主要功能是保证财政性教育经费供给和资金的使用效率。教育预算管理的制度化就是建设规范的教育财政管理制度，在制度中，应明确显示教育经费收入的渠道和支出的范围；规定教育预算在各院校之间的分配原则及人员经费和公用经费的分配比例；明确教育预算的执行和审计细节，如资金支付时限、手段和方法等。我国教育财政支出结构中存在人员经费挤占公用经费、大量消耗财政资源的状况。从高校人员结构上看，行政人员和教学人员比例失调，有必要调整人员配置和结构，提高教育经费使用效率。

［参考文献］

［1］王善迈，袁连生.2001年中国教育发展报告 —— 90年代后半期的教育财政与教育财政体制［M］.北京：北京师范大学出版社，2002.

［2］钟宇平.中国高等教育财政筹划刍议［J］.高等教育研究，2003（6）.

［3］刘建发.教育财政投入的法制保障研究［M］.北京：经济管理出版社，2006.

［4］吕炜，陈艳利，肖兴志，等.高等教育财政：国际经验与中国道路选择［M］.大连：东北财经大学出版社，2004.

［5］王蓉，岳昌君，李文利.努力构筑我国公共教育财政体制（上）［J］.北京大学教育评论，2003（2）.

［6］王蓉，岳昌君，李文利.努力构筑我国公共教育财政体制（下）［J］.北京大学教育评论，2003（3）.

［7］王善迈，袁连生，刘泽云.我国公共教育财政体制改革的进展、问题及对策［J］.北京师范大学学报（社会科学版），2003（6）.

［8］许春淑.我国教育财政困境的原因和对策思考［J］.天津商学院学报，2004（6）.

［9］李建发，郭鹏.中国大众化高等教育财政政策及其改革问题探讨［J］.教育与经济，2004（4）.

财政公平与财政收支 篇7

高等教育财政是多元体系,教育财政理论认为,“除了规定培养目标、制定教育方针和设置专门机构与官员进行管理以外,国家控制教育的最重要途径就是运用财政拨款等经济手段。”[1]因此,政府的公共财政是高等教育发展“宏观”社会因素的核心, 立法规范下的政府财政对高等教育最具规范、引导和调控影响。以教育生态学理念绘制的简明生态效应图,显示了政府财政在现代高等教育发展中的重要作用(图1-1)。[2]

教育公平与效率是社会公平与效率的重要内容和延伸,其重要性甚至被描述为“能够潜在地促进和提高整个社会未来福利和人力资本的增长”。[3]因此,公平与效率是我国高等教育财政一直以来追求的目标。高等教育公平与效率的实质是教育资源的配置问题,资源配置的核心内容是财政问题。公共财政,特别是中央政府财政最能体现和实现教育的公平与效率。高等教育财政公平重在强调对财政资源的公平分配,意味着每一个人都有享受公共教育资源的平等权利。同时,公共高等教育资源配置的补偿性,不仅要求“受益者”人人付费,而且要求对学生不应均等资助。公共财政应更多地考虑对弱势群体的资助补偿,以帮助其获得高等教育的机会。高等教育财政效率, 主要是指财政资源在现行体制下有效配置。它强调政府如何减少资源的闲置和滥用, 以最小的教育财政资源投入换取最大的收益。高等教育公平与效率是矛盾的统一体, 现代社会所追求的是“教育生产效率的公平化与教育生活公平效率化的生态性融合与双赢”。[4]因此,政府的高等教育财政政策目标应该兼顾公平与效率。[5]

由财政分配所引发的公平与效率问题,不但制约高等教育财政自身的生态性,也必将最终决定高等教育系统的整体生态质量。高等教育财政公平与效率的生态统一, 要求具有完备的高等教育财政体系、完善的财政资助模式、明确的财政资源配置机制和健全的财政法律规范。以教育社会生态观来观察和分析教育财政问题与成因,并提出解决方案,不但具有理论上的辩驳力,更具实践上的执行力,能够实现“高等教育、 财政、公平与效率”这些研究要素和研究视角的生态有机统一。

二、中国高等教育财政的生态性公平与效率问题

新中国成立以来,中央政府在“公平与效率”目标下,对高等教育财政体制进行了数次改革。但由于政府教育财政职能的定位不明确、制度不规范,始终没有处理好公平与效率的矛盾问题。政府没有做好由过去的“管理者”和“所有者”向“监督者” 和“调控者”转变的准备,[6]导致高等教育财政的公平与效率问题突出。

(一)高等教育机会公平下降

高等教育收费制度的实施,要有相应的补偿制度配套。经过政府多年努力,目前我国已确立了以奖学金为主、学生贷款、困难补助、勤工助学为辅助形式的多元大学生资助体系。但这一资助体系是以奖学金为主,缺少国家政府助学金这一基本项目, 这一缺陷严重影响了低收入家庭子女接受高等教育的机会。当前我国大学生资助制度对贫困生的资助力度太低,大量的贫困生仍不能完全分担高等教育成本。一些低收入家庭的学生因为高收费,却得不到相应的助学资助,从而丧失了接受高等教育的机会。

据调查,2012年全国普通高校招生计划为685万人,全国平均录取率超过75%, 某些省份的录取率甚至达到90%。高等教育的公平性似乎已经实现,但这一数字却掩盖了一个事实,即农村大学生的比例在逐年下降,越是重点、名牌大学农村大学生所占比例越低。例如,近年来考入北大、清华的农村大学生只占15% 左右。同样,浙江大学、南京大学等国内重点大学的农村学生比例也低于30%。而在上世纪80年代, 无论是重点大学、名牌大学还是一般高校,农村学生都占大多数,许多大学甚至高达80% 以上。[7]

(二)高等教育产出缺乏效率

高等教育向社会提供人才、科研等智力成果,这些成果的水平体现高等教育的产出效能。由于我国高等教育财政生态存在诸多问题,使得产出往往缺乏效率。

1. 毕业生与社会需求相脱节。我国高校自1999年开始大规模扩招。规模虽然扩大了,但质量问题也随之出现,最突出的表现就是大量毕业生与社会需求相脱节。有统计表明, 高校毕业生由2001年的103.6万人增长到2005年的338万人,增幅达226%。从平均就业率来看,从2001年的90% 下降到2005年的73%,[8]下降了近20个百分点。另外, 尽管有许多高校都声称自己就业率超过90%,但实际上水分很大,“被就业”情况很多,大学毕业即失业已经不是个别现象,出现了所谓的“知识失业”现象。即使在那些已经签约的毕业生中,也存在很大比例的“高知低就”现象。一些用人单位盲目招用高学历人才,以本科生来取代专科生,以研究生来取代本科生,使得毕业生的专业技能不能得到合理发挥,从而引发了“知识闲置”。[9]这些现象既是教育资源的浪费, 也是高等教育效率低下的表现。

2. 大学科研资源浪费严重。高等教育通过向社会提供大量科研成果实现其社会职能。近年来,随着我国高等教育的快速发展,大学的科研成果数量惊人。但这种科研繁荣带有虚假性,财政为高校科研活动投入了大量的人力、物力、财力,但没有带来相应的效益,科研领域浪费现象非常严重。

科研浪费首要地表现为大量科研成果没有实用价值。高校每年向社会提供的大量科研成果往往被束之高阁,很少被运用于实践中去推动社会发展。2007年教育部网站公布我国高等教育学校(机构)专任教师大约118万人,按每人每年发表一篇科研论文来计算,一年发表论文就达一百余万篇,可谓科研成果丰硕。[10]但实际的成果转化率是极低的,当前我国科技成果转化率平均仅为20%,实现产业化的不足5%,专利技术的交易率也只有5%,远远低于发达国家水平。[11]高校人才引进政策上也存在巨大的科研浪费现象。一些高校为提高层次,在人才引进上相继制订了高文凭战略,引进的人才非硕士以上者不要。然而,学校引进这些高学历高学位人才之后,并没有提供配套的科研条件,使之不能去正常地开展研究工作。科研浪费远不止上述这些现象, 还存在一些高校与科研院所在很多科研项目上相互重叠、重复投入等更严重的浪费现象。这些弊端的产生有更深层次的原因,由政府主导的大学科研拨款体制亟待改善。

上述高等教育的生态性公平与效率问题,归根结底是由财政问题造成的。高等教育财政体制的不完善严重危害了公平与效率的生态和谐统一。

三、中国高等教育财政生态性公平与效率问题的成因

(一)财政资金管理体制不规范

一直以来,我国高等教育拨款根据学校的行政隶属关系,分别由中央和地方分级负担。这一体制虽然有助于调动地方投资教育的积极性,但由于我国各地区经济发展不均衡,各地区投资高等教育的总量和增量差异很大,导致高等教育发展区域失衡。 城市与农村,东部、中部与西部的高等教育资源分布极不均衡,严重影响了全国高等教育发展的整体平衡性和高等教育机会的公平性。

从财政资助的方式来看,目前我们国家高等教育财政资助主要采用“综合定额加专项补助”“基数加发展型”“投入要素型”“投入 + 产出型”和“简单产出型”等形式。其中,“综合定额加专项补助”的资助方法目前被较多地采用。“基数加发展型” 是按照l998年的基数进行拨款,这是导致我国高校生均预算内事业费自2000年开始逐年下降的主要原因。同时,“简单产出型”也存在许多问题,这种方法刺激了学校盲目扩大招生规模,忽视专业和学科发展与社会需求的衔接,特别是没有引起对高等教育发展中“规模效益”问题的重视。[12]

另外,政府拨付的各种专项资金也是事业费支付的重要组成部分,主要包括高等教育中研发活动和基建投入资金。这两类专项资金目前也未形成有效的资助机制。由于不同高校的隶属关系不同,不同行政部门对款项的拨付渠道也不同,使得教育财权和事权相分离,这样就形成了教育拨款的部门、条块相互分割的一种体制,这是一种严重的资源约束型体制。以科研经费的拨付为例,我国当前的科技财政预算管理体制缺乏统一协调,包括科技部在内的中央一级预算单位和教育部、农业部和交通部等部门都分散管理科研资金的拨付。与之相对应的是,中央政府对大学科研的拨款也属于这种分散型投入体制。并且,科研经费都是由政府主管部门直接下拨和分配,中间不存在类似于英国高等教育拨款委员会这样的缓冲机构。这种分散型的管理体制,极易造成科研财政资金的浪费和无效使用。

(二)教育成本分担结构不完备

20世纪80年代,时任纽约州立大学校长的D.B.约翰斯通 (D.B.Johnstone) 提出了高等教育成本分担理论。他认为,按“能力分担和受益者付费”原则,高等教育成本应该由“家庭、学生、政府或纳税人、捐赠者和院校”等五个方面来负担。[13]实行成本分担与补偿政策应该成为高等教育发展的一个长期策略。西方发达国家已基本建立起了比较完善的高等教育成本分担制度。我国自1999年教育成本分担体制改革以来,直至今日,多元成本分担体系并未真正建立起来。政府财政和学费收入仍然是高等教育经费的主要来源,两者相加约占普通高校经费收入的90% 左右。这表明我国高等学校吸纳社会投资、捐赠和为社会服务的能力不足,多元化筹措资金的效果并未完全显现。

教育成本分担结构不完备的现象在我国独立院校或民办高校领域表现更为突出。 在这类院校中,政府几乎用零财政投入,却产出了大量学生,实现了效率最大化。政府也承认非公立高等教育的公共性,但却不愿出资用于其办学,其结果是使公共财政应承担的部分转嫁给受教育者个人(家庭),由个人承担起“公共成本”的绝对量。 这在某种程度上已经造成了高等教育的畸形发展。

(三)财政资源配置机制职能不明确

一般认为,政府和市场是高等教育资源配置的主要外部机制。政府通过制订教育规范、行使教育行政职能、建设教育体系、保障教育条件、提供教育服务、制订教育标准和实施教育质量监管等措施实现教育公平。市场在高等教育中的作用主要体现在生源竞争、教育筹资和教育需求导向等方面,其核心内容是建立选择和竞争机制。[14]通常的一种观点是,“政府负责高等教育的公平,市场负责高等教育的效率”。[15]但现代高等教育资源配置强调政府与市场机制的有效合作,共同促进公平与效率的协调发展。目前我国在高等教育财政领域存在的诸多问题,很多是由于“政府与市场”职能模糊、手段滥用造成的。

1. 收费政策存在较大非市场因素。学费应是购买高等教育服务的“价格”,但我国高等教育学费一直由政府统一定价,没有体现出专业、层次、质量、地区等方面的差异,培养成本与收费标准严重背离。这既不符合教育公平的原则,也不符合成本分担原则。在实行高等教育收费的发达国家,成本分担是按市场化原则来实行的,个人收益率和成本分担率成正比。学习层次越高学费越高,学校越好学费越高。按照“受益原则”,不仅谁受益谁付费,而且受益高也应付费高。但我国高等教育收费政策实行“一刀切”政策,政府取代了市场职能,导致价格机制不能合理调节高等教育这一特殊产品的供求关系,从而在事实上造成了高等教育资源的不公平配置。

2. 科研拨款领域市场功效不明显。早在1985年,《中共中央关于科学技术体制改革的决定》就已明确规定了我国大学科研经费拨款机制的基本内容:基础研究和应用基础研究经费由国家拨款,实行基金制,由科研人员自由申请,同行专家评议,择优资助。因此,无论是从资助机制上来看,还是从内容形式上来看,“竞争性资助”应该成为我国政府对大学科研拨款的主导方式。但从我国高等院校R&D的经费来源结构看,政府资金占的比重为54.93%,高于来源第二的企业资金(36.69%)。[16]因此国家财政仍是我国大学研究与开发经费的最大投入主体。这一现实违背了“竞争性”科研拨款的初衷。

3.大学生资助机制中政府效能缺失。从大学生资助机制来看,政府与市场的合作已经成为发达国家实施大学生资助的重要方式。比如美国的联邦直接贷款计划,它安排政府代替私营金融机构发放学生贷款,[17]表明了政府与市场在大学生资助领域的深度合作。而反观我们国家的大学生资助体系,由于助学金项目的缺乏,造成本应由政府承担的资助责任转嫁给了市场,以实施贷款形式来达到“资助”目的。

4. 缺乏竞争机制。高等教育竞争机制的缺失,导致了教育资源难以得到有效利用。 一方面,我国高等教育资源配置是一种政府主导的行为,在资源配置过程中,往往没有经过一定的公开程序,缺乏透明度,其竞争性很难体现。政府给高校的拨款过程中也未对高校投入与产出的效益进行评价和衡量,使高校缺乏自我发展和提高竞争力的动力,导致高校资源的不合理竞争。另一方面,在社会对高等教育巨大需求面前,形成现阶段高等教育的“卖方市场”优势,使得高校缺乏生源情况的危机感,很容易丧失竞争意识,这都无益于资金效益的提高和资源的有效利用。

(四)财政法律法规不健全

改革开放以来我国高等教育立法取得了较大进步,但与高等教育发达国家相比,差距还很明显。由于缺乏有效的法律保障,我国教育财政在国民经济中的分配比例一直偏低。教育财政的严重不足、拨付不到位、投入错位等问题都与缺乏法律的硬性规定有关,这已经成为制约高等教育发展的严重障碍。我国目前还没有全国人大制定的有关高等教育财政方面的专门法律,只有在学校条例或者其它教育法规中才能够找到关于教育财政方面的若干内容。而且尽管一些教育法规对高等教育财政作出了某些规定,但这些规定都比较宽泛,缺乏可操作性,不可能全面规范高等教育财政行为。到目前为止,高等教育财政立法仍然无法满足高等教育事业的发展需要。

四、解决中国高等教育财政的生态性公平与效率问题的对策

(一)优化高等教育财政资助体系

西方一些发达国家为适应国家和社会发展目标的需要,实施一系列高等教育财政资助政策。以美国为例,经过历史的演进与调整,联邦政府最终确立以科研拨款和大学生资助两种方式为主的高等教育财政资助体系。这一资助体系不但保障了高等教育良性发展,也满足了国家发展目标需要,从而促进了高等教育财政的生态性公平与效率。

借鉴国外先进经验,我们国家也应逐渐建立起以科研拨款和大学生资助为主的高等教育财政资助体系。在大学科研拨款方面,政府应该在国家层面建立科研拨款统一协调管理机制,保证各部门的科研费用有效使用,避免重复浪费。另外,政府应增加对基础性研究的经费投入,并且不断加大对非竞争性科研经费投入,保证基础研究在整个国家科研体系中的合理地位。

在大学生资助领域,政府应主动承担资助责任,优化高等教育资助结构,摆正助学贷款与助学金的关系。政府应鼓励社会力量助学,鼓励各种社会和民间资金流向高等教育资助领域。高校应加强与企业的合作,充分利用企业丰富的资源为教育资助体系提供有力的资金支持和有效的方向引导。另外,政府还应倡导建立有效的风险防范机制,建立健全个人信用管理体系,从而有效防范失信行为的发生。银行和高校要加强对贷款学生的追缴力度,同时也要加强对拖欠者的惩罚力度,从而有效降低国家担保学生贷款的拖欠率。

(二)完善财政资助模式

尽管世界各国在教育财政体制上都不尽相同,但实际上在初等教育办学体制和财政体制方面的差异并不大,导致彼此差异的主要原因是在高等教育的财政拨付模式和发展路径上。根据国际经验,依赖非公共资金的教育发展模式最终将会导致整体民众的私人教育支出增加,此类政策对社会弱势群体影响非常大。因此,我们必须进一步明确中央财政对高等教育主导的原则,制定和完善相应的教育财政制度。

在保障高等教育公共财政优先权的前提下,应逐步实施更加重视产出和结果的科学拨款机制。有研究指出,我们国家应该首先在加大财政投入的前提下,建立和健全逐年提高生均财政性经费拨款标准的制度,逐步实施更加重视产出和结果因素的规范化的拨款机制。[18]该设想按照高等学校的三大社会功能,把财政拨款体系划分为教学经费、科研经费和社会服务激励经费三部分,再把每一类功能的经费细分为基本保障经费、绩效经费和专项经费三类。其中在实施基本保障经费制度方面,将根据专业分类, 更加综合和全面地考虑教育成本、办学层次、教学质量、国家战略需要和历史因素等; 绩效经费制度旨在从微观层面有效执行公共政策的目标,提高学校对教育教学产出的重视;而专项经费则是学校通过竞争和评议方式获得的特殊性资助。同时,按照大学的基本分类进行分类支持,对于研究型大学,主要加大科研投入,而对应用型高校的财政支持则主要针对其教学功能。

(三)明确政府与市场机制的职能分工

在完备高等教育成本分担体制过程中,政府应主要运用行政手段加强宏观调控, 积极培育成熟的教育财政市场。成熟的教育财政市场需要解决两个基本问题:一是要打破公共教育服务的政府垄断,建立教育服务的“生产者市场”,鼓励多元竞争者提供教育服务,打破政府单方提供教育服务的长期垄断,形成教育类型和风格多样化的局面。二是赋予学生和家长选择学校的权力,确立教育受众的“消费者主权”。解决这两个基本问题需要打破高校内外的各种分割关系,比如央属和地方属院校的区分、 本科和专科的区分、各类办学体制的区分。

在高等教育财政资源配置过程中,政府要在立法、税收等方面提供政策保障,进一步改革和完善捐资助学的税收优惠政策,通过税前抵扣或税收减免,鼓励社会各界踊跃捐资办学。同时高校也要制定相应的配套措施,维护捐赠者的合理权益,使社会捐资成为高等教育经费的一项重要、稳定的来源。对设立高等教育银行、发行高等教育债券和彩票的可行性进行分析论证,以开辟高等教育经费新的来源。

政府要逐渐放权给市场,让价格与竞争机制充分发挥其选择功效。特别是在学费标准定价方面,充分引入市场因素。在合理核算教育成本,确定适度的补偿率基础上, 实现收费标准差异化,按不同学校的性质、声誉、学科专业、校址等差异,区别收费。 根据学生的培养成本和未来收益,要体现收费的差别。

(四)健全财政法律法规

目前我们国家已经具备了实施专门教育财政立法的可能性。学者们认为,教育财政立法内容的基本框架应涵盖立法依据、教育财政投入的来源、教育财政投入的分配和使用原则、教育财政投入的管理与审计、教育财政投入的执法和监督机制、违反教育财政投入法的法律责任等方面内容。[19]这些理论构想为国家加强高等教育财政立法提供了经验借鉴。如果说政府出台专门财政资助立法困难较大,尚需时日的话,国家可以先行考虑在专项立法,或者辅助立法方面多做完善性工作。比如有关鼓励社会捐赠的法制完善方面。

此外,我们还应建立有效的高等教育财政监督制度,不仅要有官方的监督,更要有地方性监督组织或各类民间监督机构的存在。使高等教育财政法规的执行和高等教育财政资源的使用受到各方面的监督,这样对高等教育的健康发展将会有重要的保障作用。

总之,在市场经济条件下,要使高等教育财政能够真正实现生态化公平与效率, 最重要的就得保证政府对高校的办学主体和融资主体地位的承认,使高校真正成为独立于政府与市场之外的真正“法人”实体。这样,政府与社会市场才能平等地实施高等教育财政资助行为,共同维护大学的公平与效率。

摘要：高等教育财政既是国家机器和政府运营高等教育的关键抓手和利器,也是社会和市场制约高等教育健康发展的主导性生态因素,其结构与运作的科学合理性根本地决定着高等教育有效公平发展的生态内容、方向和目标。从教育社会生态健康存在和运行的客观要求的角度看,我国高等教育财政还存在诸多生态性问题,可完整集中地概括为高等教育财政公平与效率的脱节、错位和矛盾。政府和全社会应不断完善财政资助模式,合理配置财政资源,健全财政法律法规,努力创建和优化生态型高等教育财政体系,推进和实现由生态财政主导和保障的高等教育生态化公平与效率。

试论促进教育公平的公共财政对策 篇8

1 教育公平的含义

教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现,大致包括如下几个方面的内容:第一,教育权利公平。也就是说每个人都拥有相同的受教育权利。第二,教育机会均等。我国于1986年颁布了《中华人民共和国义务教育法》,规定实施九年制义务教育,以确保每一个儿童都有平等的就学机会。但是由于受到先天素质、性别、家庭环境、经济水平、教育规模与水平以及政府政策等条件的影响,儿童受教育的权利实际上存在着许多不均等的现象。第三,教育应该是“补偿利益”的一种方式。这里有两层含义,首先,教育本身应该作为“利益补偿”的一种方式来使人们有获得改善其境遇的机会;其次,社会应该通过“补偿利益”的渠道来保证人们的受教育权[2]。一般说来,教育公平有如下几个基本特征:

(1)历史性教育公平是一个历史范畴,具有历史性。公平的状态,从根本上说,取决于社会生产力的发展水平和社会性质。因此,公平在任何时代都不是抽象的,一成不变的,而是具体的,发展变化着的。

(2)相对性教育公平是一个相对范畴,具有相对性,由于人与人之间的差异存在具有普遍性、绝对性,由于公平的不同层次(起点公平、过程公平和结果公平)之间具有矛盾性,也由于人类生存资源的空间具有稀缺性,因此,任何公平总是相对的,绝对的公平是不存在的。同时,教育公平总是相对于某一特定的教育评价标准而言才有意义,脱离了某一特定的评价标准,教育公平就成了一个无意义的存在。

(3)主观性教育公平是人的一种主观价值判断,其主观性主要表现为教育公平感,即对教育公平问题进行评价时所产生的一种心理感受。

(4)客观性教育公平是一个客观范畴,具有客观性。教育公平不只是一种价值规范,就其所反映的内容而言,它还不能脱离教育事实的客观性。换言之,教育公平尽管具有主观性的一面,但其反映的内容,也是一种不依人的主观意志为转移的客观存在,人们对教育公平的不同理解并不排斥教育公平关系的客观性。

(5)理想性教育公平又是一个理想范畴,具有理想性。教育公平作为人们对教育理想的追求,不仅包括教育公平的“实有”层面,而且还包括“应有”层面。教育公平中的这种“应有”,一是由于主客观条件的限制,虽应当实现而暂时还不能实现;二是因为人们对教育公平总是有着更高层的不懈追求,还有待于社会向更高阶段发展才能逐步实现。这“应有”的教育公平,显然具有理想性。

2 我国教育公平问题现状

目前,我国的教育公平存在一些问题,主要表现在以下几个方面:

(1)教育公平与日益增长的教育需求及和谐社会的要求不相适应目前,教育公平已经成为人们关注的社会公平问题的焦点之一。人民群众对教育公平问题的关注主要集中在教育机会不均等、义务教育发展不均衡、职业教育学费高而收益低、高中校际差距过大、高校入学机会不均以及进城务工就业农民子女受教育难、地区教育公平差别过大等。

(2)城乡差距城乡二元分治客观上导致城乡教育保障机制和办学条件的差距。随着九年义务教育的普及,农村教育有了很大的发展,但整体仍然落后,教育机会不均等的现象依然严重存在。城镇和农村之间适龄儿童的小学入学率、初中入学率、在校生的比重差距明显,农村学生辍学、流失率仍然较高[3]。

(3)政府对教育事业投入偏低我国财政性教育投入占GDP比例长期低于世界发展中国家平均水平,使公共财政保障能力处于较低水平,缺乏在最低合格标准上的需求预算,导致出现了义务教育学校公用经费不足,非义务教育学校办学依靠学杂费、择校费和举债支撑的局面。

(4)体制性障碍加剧了教育不公平这主要表现为政出多门、多方投入、自成系统,导致不同地区和不同系统的学校办学条件差距较大。一些地方和学校受“教育产业化”影响,以所谓的“优质优价”获取社会资源。教育信息不对称加剧了教育的不公平,表现为教育基础数据不完整和部门垄断信息,中央和地方之间、教育部门和其他部门之间、学校与社会之间信息不对称,难以实行有效的监管,片面的信息和信息的非常规传播甚至造成社会对教育部门的误解。

(5)阶层差别20世纪80年代以来,我国社会阶层逐渐分化,贫富差距逐渐拉大,由于义务教育阶段实际的教育收费不断增加,高中阶段教育和高等教育实行收费,社会弱势群体的教育权利受到不同程度的影响,校园中的“贫困生”群体成为社会关注的焦点之一。在城市的重点中学,以及高等教育入学机会上,不同阶层、家庭背景存在明显差别。在城市的重点中学,干部和知识分子家庭的学生占绝大多数,干部家庭的学生比例远远超过其他阶层。

3 促进教育公平的公共财政对策

目前,我国的教育投入在城乡之间、地区之间,以及基础教育和高等教育之间均不同程度地出现了结构失衡的问题。究其原因,主要是由于我国现行的教育财政投入体制存在着很大的缺陷。在教育特别是基础教育领域,公共财政存在着明显的“缺位”现象。下面是从公共财政的角度探索促进教育公平的对策:

(1)加大教育投入,保障教育公平政策实施各级政府要加大教育投入,坚持教育经费的“三个增长”,加大教育经费投入的总量,确保2010年左右实现财政性教育投入占GDP比例4%的目标,从根本上解决教育经费不足的突出问题。在调整各级政府财政支出结构,提高公共教育支出在财政支出中的比例的同时,进一步完善税收制度,激励社会和个人对教育事业的支持。

对此,国家应对教育经费作出统筹安排,建立起公平合理的教育拨款体系:加大中央和省级财政对义务教育的支持力度,提高基础教育的投入比例,完善义务教育经费保障机制,有效落实农村地区义务教育免费政策,逐步扩大免费义务教育的范围;提高公共教育支出中用于义务教育和中等教育的比重,力争在现有基础上有所突破;设立专项转移支付资金支持中等职业教育和部分贫困地区的高等教育。

(2)建立和规范政府间教育财政转移支付制度我国“分级办学、地方管理”的办学制度不太科学,导致了不同层次政府间教育投资的“纵向不平衡”和不同地区之间教育投资的“横向不平衡”[4]。这种现象违背了教育公平的原则。因此,必须建立规范的教育财政转移支付制度,加大中央和省级政府的教育财政转移支付金额。教育财政转移支付应该以保证居民基本受教育权利、保证教育日常经费需要和实现相对的教育公平为主要目标。规范的教育财政转移支付制度可以“因素法”为特征,即结合地方实际财政能力、学龄人口数、教育成本等客观因素,确定最低教育经费支出标准,进一步增强教育公平。中央政府和省级政府都必须加大和规范对教育的财政转移支付,但中央和省级政府对教育转移支付的侧重点有所区别。

(3)明确政府的公共财政责任,扩大全国非义务教育的办学自主权我国经济整体的恩格尔系数偏高,经济发展的区域性差别很大,单个家庭的支付能力相差悬殊,相当大一部分家庭的支付能力很低,甚至于有些经济困难的家庭,不得不放弃受教育的权利与机会。教育不公平问题不容忽视,必须关注落后地区、弱势群体的受教育的权利和机会。义务教育的政府责任应从乡镇政府提高到县政府、省政府甚至中央政府,逐级承担义务教育的主要责任,这样才能确保九年义务教育的真正实施。

在我国的非义务教育阶段,尤其是高等教育要合理规划教育规模,利用教育市场机制调整教育结构,明确定位。要切实落实高等学校的办学自主权,使高校在教育市场的竞争中根据各自的情况,在人才培养模式、科研及具体方向上作出自己的优势选择,形成多种办学模式。

(4)拓宽财政性教育投资的收入渠道一是发行教育彩票。在我国发行专门的教育彩票,这是可能的,如果做的好,将更好地利用社会闲散资金,发展教育事业。发行教育彩票是一种要比希望工程更有力的筹资方式。二是重构税种。借鉴美国的教育税制,开征教育税,取代目前各种名目的教育附加费及其类似的项目,同时适当拓宽税基。三是发行教育公债。教育公债是政府专为筹集教育经费发行的一种公债。教育经费支出与政府其他方面的支出不尽相同,它不但是一种消费,同时也是一种投资活动,特别是政府对教育的基建支出更具有投资性质。政府教育支出的这一特点完全适合通过发行教育公债来为教育筹资。

(5)对政府财政的重点投入实行听证与监督机制对于国家和地方财政的重点投入部分,要依据投入额度在相关部门,如人大、国务院、教育部、地方政府等有关部门实行听证与监督机制,确保公共教育资源的投入与配置最大程度的发挥作用。

(6)优化教育投资结构,提高教育资源配置效率我国政府财政能力有限,社会经济发展水平还不高,支持如此庞大教育支出,必须优化教育投资结构,提高教育投资及教育资源配置的效率,在发展中缩小差距,增加公平。基础教育是一项免费性、强制性的教育,基础教育的普及是提高我国教育发展水平和劳动者整体素质的关键。因此,基础教育支出应该在财政性教育经费中占绝大比重。而非义务教育,特别是高等教育,在财政教育投资中的比重应该降低。同时,为满足第三产业发展对具有专业技能的劳动者的大量需求,还应加大对职业教育、成人教育的投入。合理调整后教育投资的地区结构,教育的增量部分应向薄弱地区倾斜,增加其教育机会,尤其是要加大对中西部地区和农村地区教育的扶持。

参考文献

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[2]吴梅兴.当前我国高等教育公平存在的主要问题与对策[J].高教探索,2007(1):64.

[3]王勤奋.当代中国教育公平的现状及其对策分析[J].黑龙江教育学院学报,2007(1):30.

财政公平与财政收支 篇9

一、促进教育公平发展的财政政策变革

为了促进教育公平发展, 美国州或联邦政府对学区采用普通拨款和项目拨款方式, 目的在于改变教育资源分配办法, 其中, 普通拨款用来提高学区总体教育经费, 学区自由使用;项目拨款用来保证学区提供州或者联邦政府认为重要的教育服务。政策执行时, 不同学区根据自身情况, 可利用普通拨款的一部分增加教育支出, 剩余部分用来减税;也可利用政府拨款增加额的一半增加教育支出, 一半减税。[4]学区在具体使用增加的教育经费时, 行政管理费用的增长比率相当低;教育经费支出的60%或者更高用于改善教学状况, 例如雇佣更多教师、增加教学设施、减小班级规模等;财政负担重与教育支出较高学区相比财政负担轻与教育支出较低学区, 将更多教育经费用来减税。

根据地区富裕程度、学区规模、城市化水平, 以及地理位置, 本研究选择具有代表性的得克萨斯州与肯塔基州的2个低富裕程度学区与2个高富裕程度学区和新泽西州的6个低富裕程度城市学区、2个中等富裕程度郊区学区、4个高富裕程度学区为样本, 探讨美国典型地区为了促进教育公平发展, 采用的教育财政政策及其效果和特点等。肯塔基州、新泽西州、得克萨斯州分别在法院干预下制定了教育财政法。肯塔基州与新泽西州法院判决强调财政公平与充足, 聚焦于贫穷城市学区与富裕郊区学区之间的不平等现象, 要求州议会均衡两类学区的教育支出;得克萨斯州法院判决提倡充足的教育财政体制, 认为应为所有学生提供“公平教育机会”, 允许学区补充教育经费以尽可能地提高公平程度, 强调财富中立, 要求所有学区经过类似程度的税收努力达到实质平衡生均教育经费的目的。[5]

教育公平诉讼判决后, 各州的教育财政政策有较大改变。肯塔基州采用成本分担政策以及选择性保障税基取代根据班级单位建立的传统扁平财政拨款体制, 新泽西州采用基金政策替代以前的保障税基政策。得克萨斯州没有改变传统教育财政拨款的基本结构, 但提高资助水平, 要求学区努力保证教育经费, 并建立县教育区以提高地方财产税, 创设县水平的超额收益征税条款。3个州均提高对特殊需要学生项目的支持力度, 肯塔基州与得克萨斯州分别将学生残障、处境不利、英语水平有限等赋予不同权重, 纳入资金分配政策;肯塔基州附加独立分类拨款项目, 拓展处境不利孩子的学前教育、家庭资源与青少年服务中心的服务范围;新泽西州保留独立的拨款项目, 增加特殊教育、处境不利、英语水平有限学生教育项目的资金。 (参见下表所示)

二、财政政策改革的着力点与政策成效

教育公平发展的财政政策变革之后, 美国教育财政政策既包括强制性政策也包括刺激性政策, 以维持或者提高地方财政支持力度。肯塔基州、新泽西州和得克萨斯州针对低富裕、低教育支出学区增加教育资助力度, 同时注意提高中等收入学区教育资助额度, 大部分学区没有随着州政府教育补助增多而降低税率或税收。新泽西州与得克萨斯州教育经费支出高地区得到的州教育补助较少, 其主要依靠提高地方税率以弥补经费缺口与适应成本变化。州政府教育经费的大幅度提高, 再加上地方教育经费的持续增多, 极大地提高了这3个州的教育经费规模。学区根据教育经费支出需求、政府规章制度、居民期望与特殊需要等因素, 将教育经费增加额用于教学、行政、交通、学校运营、维修、固定成本折旧、偿还贷款等。这3个州虽然具体情况不同, 但其财政政策改革着力点基本一致, 并取得了较好的效果。

(一) 加强州政府的统筹, 增加对学生的补助

这3个州改革前与改革后相比, 州教育财政补助额度大大增加, 新泽西州增幅为31%, 肯塔基州与得克萨斯州都为35%。新增经费主要针对贫穷学区, 例如, 肯塔基州最不富裕的1/5学区学生平均补助提高66%, 最富裕的1/5学区学生平均补助提高11%;新泽西州最不富裕的2个学区中的1/10学生每人平均补助分别提高46%和54%, 最富裕的2个学区中的1/10学生均降低了补助额, 降低幅度少于5%;得克萨斯州最不富裕的1/10学区学生平均补助增幅为48%。

肯塔基州、新泽西州、得克萨斯州新教育财政结构中, 州政府补助增加与地方税率提高使学区拥有更多教育资源, 3个州生均经费提高比率分别为16%、33%和24%。肯塔基州最不富裕学区的1/5生均经费平均增幅达33%, 新泽西州和得克萨斯州最不富裕学区的1/10和1/5生均经费平均增幅分别达36~40%和30~36%。教育经费的增加主要用于平衡富裕和贫穷学区经费支出的差异, 特殊需要学生集中的贫穷学区得到大部分经费补助, 富裕学区得到的教育经费补助较小, 肯塔基州富裕学区生均经费增幅为16%、新泽西州20%、而得克萨斯州小于5%。改革之前, 3个州大部分学区教育经费和地区富裕程度具有显著相关关系;改革之后, 高富裕学区教育经费仍然比较多, 但是其与贫穷学区差距已经大大缩小。相关研究表明, 美国为促进教育公平而改革财政政策的16个州, 州教育财政支出大幅增加, 贫穷学区获益更大。[6]

(二) 学区为主筹措教育经费, 强化学区责任

美国学区教育经费受到三个因素限制, 即联邦和州政府补助数额大小、地方税收政策、税收或者教育支出限额。州财政补助法律的规定, 超越基线水平支出教育经费的刺激, 以及人口、成本、教育计划的压力, 促使学区不断提高教育经费。肯塔基州、新泽西州、得克萨斯州的学区无一例外地提高地方税率, 作为对教育财政改革的呼应。3个州制定的教育基础拨款公式要求学区征收一定数量的教育税, 也即地方配套经费。政府根据地方财政税基或者地方收入水平, 规定具体的最低税率, 保证地方配套经费到位。

肯塔基州和得克萨斯州分别大幅度地提高地方配套经费, 肯塔基州几乎一半学区在改革前的税收低于地方配套经费, 需提高税率以达到政策要求;[7]得克萨斯州富裕学区增加税收, 以促进县教育区财政资源的均衡配置, 贫穷学区提高税率以利用州政府的补助;新泽西州质量教育法确立“公平分享”的原则及预算限额规定地方税收的具体减免数额, 保证贫穷城市学区增加教育投入, 4个高富裕学区提高2%至4%的税率以执行教育预算, 其中2个高富裕学区提高税率幅度达33%, 一个学区用来弥补州教育财政补助的不足以支持改进学校的战略计划, 另一个则仅仅为了保持原有教育经费支出水平。[8]肯塔基州、新泽西州、得克萨斯州的贫穷学区使用部分新增资金改善教育设施, 包括建设新校舍、修缮旧校舍等。

(三) 不断提高教师工资、加强对教师的培训

肯塔基州、新泽西州与得克萨斯州的学区均将部分新增资金用作提高教师工资, 例如, 肯塔基州的4个学区教师工资提高16%至43%不等;低富裕程度学区使用新增资金扩大教师编制、提供新服务 (如心理咨询等) 以及减少班级规模。新泽西州将新增教育经费更多地用作提高教师工资而不是雇佣新教师, 工资的增加比率则根据教育财政改革前的合同确定;其中6个低富裕程度学区将新增人事经费的68%用作提高教师工资;中等富裕程度学区由于经费增幅有限, 而将所有新增人事经费用作提高教师工资;贫穷学区将84%新增人事经费用作提高教师工资;高富裕程度学区则将90%以上的新增人事经费用作提高教师的工资。

肯塔基州、新泽西州、得克萨斯州所有的低富裕程度学区均提高了教师发展经费, 专业发展活动水平明显提高, 甚至有些学区建立了永久性的教师发展项目。教师发展计划和州与联邦教育改革的主旨一致, 即提高学生在州测试中的成绩。肯塔基州按照每生17美元的标准资助教职工发展;新泽西州增加资金, 利用合作学习等手段为教师提供在职培训, 为中学毕业新的测试做准备, 低富裕程度学区雇佣了全职教师发展协调员, 以改进教师发展质量;得克萨斯州高富裕程度学区教师发展项目相当多, 低富裕程度学区积极拓展教师发展项目并关注现场管理、家长参与等。

(四) 持续改善教育技术、拓展教育补偿项目

肯塔基州、新泽西州、得克萨斯州的低富裕程度学区将额外资金用作改善教育物质设施条件, 尤其是教育技术, 以支持正常教学。教育技术是州教育财政改革中很多学区的优先发展领域, 学区购买更多辅助材料, 以支持融入新技术材料的阅读、数学与科学新教材改革。肯塔基州低富裕程度学区购买大量包含技术材料的教学实施, 以支持强调教学技术的改革, 同时增加晚班车以支持农村学生参与课外活动;将生均教学材料费用从15美元增至100美元, 以支持更多的教育技术投入与新校车购买等。得克萨斯州低富裕程度学区拿出100万美元为教学与管理而改造教育技术设施。新泽西州低富裕程度学区的教育技术物质条件也有适度提高。

肯塔基州、新泽西州、得克萨斯州所有的低富裕程度学区都使用额外资助, 拓展教育项目, 增加特殊教育项目;利用资助, 延长在学时间, 拓宽学校教育领域 (包括社会与健康服务) 等, 改善处境不利地位学生的学习状况。肯塔基州的贫穷学区为处境不利学生开设学前教育项目, 发起暑期学校项目或者一周两天的校外辅导项目, 以及提供学生要求的专项项目, 如拓展学校服务范围、开展学前教育、发展家庭与青年服务中心等。新泽西州贫穷学区增加选修课程, 建立新的特殊辅助项目, 为参与补偿性教育的学生提供更多挑战性项目, 修订课程以使其符合中学毕业会考的标准;而且贫穷学区积极拓展各种补偿性教育项目、课外活动、早期教育、健康与社会服务。得克萨斯州贫穷学区调整教育项目, 进行组织变革以提高教师发展的质量与数量, 利用新增教育经费支持补偿性教育项目、设立家长参与项目、开展教学监控项目等, 为学习困难学生提供更多补救机会。

三、促进教育公平发展的财政政策评析

(一) 制度合法性是财政政策变革的潜在影响因素

美国促进教育公平发展的财政政策呈现出两种相反的趋向, 一方面, 学区财政政策受到地方背景影响, 通过财政改革分配教育资源;另一方面, 新的教育资源分配与效果在各个学区间又惊人的一致。学区、州、联邦的政策背景影响与塑造着教育财政政策;同时, 其他州的教育政策, 尤其课程、评估与绩效政策;学区人口状况、地方政府结构, 以及学区教育项目水准也影响着学区增加或者减少相应方面的经费。虽然学区教育经费分配方向相对一致, 但其特殊经费资助政策主要受地方需求的影响。例如, 曾经经费紧张或者入学人口增长过快的学区, 把改善教育设施放在政策的优先地位;教育设施问题不严重的学区则把提高教育项目水平放在政策的优先地位。但是, 如果学区教育财政政策受制于地方背景, 那么不同学区教育财政政策又怎么会相当一致呢?实践中, 学区中显然存在着最大化分配与利用教育资源的最佳政策。受到政府大量资助的学区制定教育财政政策时往往参考教育经费支出水平高或者教育质量高学区的相关政策, 而且教育财政政策往往具有较大惯性, 其教育经费支出方向通常为降低班级规模、改善教育设施、促进教师专业发展、增加教学设备与材料等。

新制度经济学认为, 组织往往不考虑效率需求而采取特殊形式与结构保持其合法性, [9]无论制度对组织的效度大小, 都会成为组织合法性的潜在基础, 外在之人由此认为组织做着正确的事情。[10]政府采用特定形式, 发布命令, 制定强制性规定;参考同样领域成功的做法, 以及专业领域内的规范标准, 是制度合法性的主要来源。[11]教育财政改革中, 政府利用多种方法使有关促进公平的政策合法。州政府通过规定特定的教育项目与表明什么是合法教育财政政策的期望, 影响学区教育财政政策;学区通常参考教育财政政策良好与教育结果较好的其他学区政策;学区教育职工则受到全国相关专业运动的影响, 确立学区的专业实践标准, 由此层层影响学区的具体教育财政政策。

(二) 拨款预期和政策稳定性影响财政政策的变革

教育财政政策也受到领导者对未来财政拨款预期的影响。美国州政府的拨款行为超越学区的控制范围, 学区财政政策反映出其对拨款的依赖程度。如果学区认为州财政拨款不稳定并且不可预期, 则其有可能避免制定长期的教育财政规划或者设计长期的教育补助项目, 往往选择一次性的教育财政支出政策, 分配教育资源, 如更新设备或者设施等。肯塔基州、新泽西州、得克萨斯州教育财政政策出现重大变化时, 学区对新财政政策持怀疑观望态度, 所以尽量避免制定长期的教育经费支出计划。

社会的政治、经济与司法环境决定着教育财政改革的成败以及相应的教育公平状况, 教育财政改革极为复杂, 其益处较为模糊, 具有长期性和滞后性, 各州经济形势与财政预期决定着改革的时机、性质与程度。[12]新泽西州《质量教育法》颁布后, 州政府要求学区短时间内修改教育支出方案;质量教育法的主要条款刚刚实行两年, 行政行为受到法律干预, 随后的司法行动要求更大程度上改革财政政策, 有关教育支出政策随即发生了巨大变化。为执行法院判决, 得克萨斯州教育经费拨款办法四年内变化三次, 为此贫穷学区利用80%的新增拨款改善教育设施与技术。[13]显然, 对州教育财政政策不稳定的预期, 限制了学区财政改革的主动性, 由此导致学区不能制定出最优化的教育财政政策。

(三) 促进教育的改革是财政政策变革的首要目的

新增教育经费总是伴随着教育改革愿景与计划, 为获得纳税人的支持以及平衡社会各部门对公用资源的竞争程度, 制定教育经费使用的战略计划必不可少。例如, 作为新泽西州教育财政改革的一部分, 外部评估小组考察每一个低收入学区, 由此制定教育优先发展计划;肯塔基州教育改革与财政改革相伴, 财政改革中包含大量有关学区教育改革的方向与内容的具体规定;得克萨斯州则使财政改革与州班级规模、评估与绩效的改革政策相一致。

尽管州政府采取行动帮助学区形成教育愿景, 但肯塔基州、新泽西州与得克萨斯州的财政改革与教育改革起初在州水平上仍然相对分离, 州教育标准与财政拨款基准没有直接关系, 即使同时进行教育改革与财政改革的肯塔基州也是如此, 不过肯塔基州专项资助则根据教育标准分配教育资源。随着改革的深入, 财政改革与教育改革的关系越来越紧密, 以使学区自主地制定适当的教育政策, 政策制定者往往利用前者激发后者。显然, 可以把财政改革战略与教育改革目标相关联, 其也正是教育专项拨款的理论基础。不过, 学区由于背景与条件不同, 要求制定多样化的地方教育财政政策, 以确保最有效率与有效地使用教育资源, 高度具体化的州层面的教育财政政策影响地方使用经费的效果。灵活性的州教育财政政策, 能够保证学区充分利用教育资源;规定性的州教育财政政策使州具有较大控制权, 但可能缺乏地方合作以及考虑不到地方的具体需求, 从而使政策效果达不到改革预期目标。

总之, 决策者往往根据组织模型而不是理性的经济学模型制定财政政策, 部分原因在于经济学模型在教育中的局限性。如果决策者运用资源投入的边际生产性理论工具制定教育财政政策, 那么就有可能在保证教育投入最小的情况下, 教育产出最大化。但是, 教育既不存在产出最大化的目标, 也不存在可以替代的标准, 因此私立部门中产出最大化的理性假设不适用于初等和中等教育。[14]

参考文献

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[12]薛二勇.教育公平发展中财政政策的博弈——美国教育财政改革的政策过程研究[J].教育研究, 2012, (12) :120~127.

财政公平与财政收支 篇10

一、教育均衡发展与财政公平的策略互动

教育均衡发展主要指教育需求与教育供给之间相对均衡, 它要求政府在教育均衡发展过程中承担起宏观调控的主体角色, 平等、有效地分配公共教育资源。而财政投入是教育均衡发展的基本保障, 是影响教育公平的重要因素之一。目前国内外绝大多数教育财政学者均认为教育公平和教育机会均等问题实际上是教育财政公平问题, 近年来亦成为许多国家教育财政改革的一个新方向。[2]

1. 教育均衡发展是实现财政公平的重要策略

均衡发展是我国教育发展的基本目标, 正逐步从理念转变为一系列的政策及实践。教育均衡不仅仅是教育发展追求的目标, 而且更是促进教育公平, 实现“向所有人提供公平与优质教育”的重要途径之一。推进教育均衡发展以及利用均衡策略达到教育资源分配公平, 促进了教育与社会的公正和公平。2005年教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中明确提出“把推进义务教育均衡发展摆上重要位置”, 2006年国务院颁布的新《中华人民共和国义务教育法》更是基于法律视角对此提出了更为详细的规定, 将推进义务教育均衡发展上升到法律层面。教育均衡发展是教育公平思想在新时代的延伸, 已成为促进教育公平的主要策略。财政公平是教育公平的重要方面, 是衡量教育资源分配的一个基本标准, 这种标准保障教育财政投入控制在一定的范围内, 保证受教育者获得相对均等的教育经费。这样的基本公平需要在发展过程中靠教育均衡发展策略的不断调整而达成。

2. 财政公平是教育均衡发展的衡量标准

教育公平作为一种抽象的价值观, 较难直接应用到我国特定历史时期教育均衡发展的状况和教育公平的程度的判断中。1905年美国的Cubberley最早把财政方法和教育公平联系在一起, 他对单个州内学区之间生均支出不同的问题进行了研究。从此, 教育财政公平成为了全美范围内政策争论和理论研究的焦点, 推动了美国各州教育财政制度的公平化改革。教育财政从公平、效率、充足三方面审视政府对教育经费及其他教育资源的筹措、分配及使用的监督等, 其最终目标是为教育服务供给提供财力保障。教育财政公平问题主要涉及三个方面:第一, 教育资源在各群体之间是否进行公平的分配;第二, 影响教育资源配置的公平程度及其变化趋势的因素有哪些;第三, 在政策设计层面上来讲, 以公平为价值取向的教育财政政策的关键点有哪些。[3]从教育财政理论出发, 结合我国实际发展形势, 按照一定框架对教育财政的公平性进行评价与测量, 则能反映出我国教育均衡发展的进程及效果, 也为考察教育均衡发展过程中财政公平状况提供了基本标准。

二、当前我国教育均衡推进中政府财政供给失衡

在现实社会中, 教育财政公平是指一般情况下财政分配的平等与特殊情况下财政分配不平等的有机结合。罗尔斯在其《正义论》中, 将正义称为“作为公平的正义”, 并且提出了两个“正义原则”, 即平等性原则和差别性原则。[4]基于衡量财政公平原则, 笔者选取教育均衡发展进程中存在的各省和各层级教育之间教育经费的投入, 以“生均”作为测度单位来分析财政公平问题。

1. 省际生均教育投入差异显著

对于教育系统中处于相同的受教育程度的学生来讲, 他们每个人都应该得到相同的享受公共教育资源的机会, 在义务教育阶段表现为不论贫富、种族、性别, 所有儿童都能够进入学校接受教育, 获得大致平等的政府教育财政投入, 这可以认为是从平等性原则出发的教育财政公平。2010年在各省接受同样义务教育的小学生的生均财政预算内教育经费投入上, 北京作为政治中心城市, 其生均财政投入高达16 191.59元;上海、江苏、浙江等发达地区的生均财政投入分别是13 150.31元、7 270.59元、6 374.89元, 详见图1;而那些需要政府扶持的落后地区的生均财政投入却只有发达地区的1/3, 如贵州省只有北京的1/8, 可见我国教育财政投入方面存在的失衡程度过大。由于教育财政经费能反映出政府对教育经费投入的努力程度, 因此可以看出我国受教育水平相同的学生接受教育质量不公平的情况。

(数据来源:根据《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》和《中国统计年鉴》整理而得)

2. 层级教育之间教育投入差异显著

教育财政纵向公平强调的是“不同特性, 差别对待”的理念。除了教育经费在各群体之间的分配不均反映出教育资源分配的不公平和低效, 教育系统内部的层级结构也是对教育资源配置均衡的另一种考量, 它对整个社会发展的公平影响至关重大。我们从教育经费结构指标出发, 分析比较我国1995~2011年教育总经费在三级教育之间的分配结构的变化情况, 详见图2。教育经费在不同教育程度者之间的分配是不公平的, 突出体现在高等教育受教育者占人群比例最低, 但是获得教育经费的份额却很大。根据各级教育的性质和国际惯例, 国家教育财政投入的重点应该是初等教育部分。在市场经济条件下, 义务教育阶段应以政府提供为主, 市场提供为辅, 适当引入市场机制;非义务教育应进一步引入市场机制, 政府与市场采取多种形式合作, 共同发挥作用。对于受教育程度不同的学生来说, 我国教育系统内部资源配置不均衡, 政府在教育财政投入发挥职能上出现“缺位”与“越位”并存的现象。

(数据来源:根据《中国教育统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》的历年相关数据整理而得)

3. 各省教育投入对经济和财政能力的依赖

财政中性的原则要求获得教育资助的权利不受其财富背景的影响, 这就是说各地区 (特别是经济落后地区) 的教育财政投入与该地区的经济发展水平和财政能力没有直接关系。[5]改革开放以来, 我国经济发展实施“梯次推进”的战略, 形成东部、中部、西部地区的划分, 经济发展水平也呈现出相对的差异, 从人均GDP来看, 东部、中部和西部按此次序降低。2010年各省间普通小学生的生均教育经费投入与经济条件之间的关系显而易见, 与各地的人均GDP的差距表现出很强的一致性, 详见图1。越是经济发达的地区, 其教育经费投入水平就越高, 财政水平较低的省份义务教育在供给数量、经费投入、质量上都明显低于全国平均水平。这说明我国教育发展过程中, 教育经费对地区经济发展条件的依赖程度是很大的。这也就造成了一系列的中部、西部教育发展水平不如东部的基础性原因。

三、影响我国教育均衡推进中财政公平的机理分析

在影响教育财政公平的因素中, 财政体制和经济发展水平可能是重要的因素。大多数学者与政府官员认为, 政府财政投入水平之所以存在较大的差异, 一个重要的原因是政府财政政策对教育支出重点与方向发挥着决定的作用。

首先, 我国教育财政体制的分权化。根据传统的财政分权理论, 分权会激励地方政府更好地响应地方居民的需求, 更有效地配置公共资源, 增加教育等地方公共服务的提供。[6]一方面, 分权制在经济发展过程中发挥着很大的积极作用, 个体的利益驱动被有效地激活, 增强地方政府财政支出的能动性, 有利于经济与教育快速发展, 但是相对落后的地区还无法很快地适应分权制度, 所以两极分化越来越严重。[7]另一方面, 我国“地方负责, 分级管理”的教育财政体制, 减轻了上级政府的财政压力, 却加大了各个地方政府的财政压力, 又因为我国还未形成规范的政府之间教育财政转移支付制度, 也就不可避免地造成教育财政在落后地区和贫困学生中的不公平。教育财政的分权化改革是导致教育不公平现象的主要原因。

其次, 我国教育财政投入对经济、财政能力的依赖。在不考虑教育财政政策的背景下, 我国经济水平和各地区的财政能力是影响我国教育资源配置的重要因素。魏后凯、杜育红、王蓉、李祥云等研究者经过一系列的探究后得到一致的结论, 认为地区之间经济水平发展的巨大差异是造成教育发展不均衡的主要原因之一。在区域经济发展方面, 我国基本上采取了梯度推移的发展战略。东部沿海地区依靠自身发展和固有的地理优势以及国家所给予的明显优惠政策, 其经济和社会发展都取得了举世瞩目的成就, 不可避免地拉大了与中部、西部地区的差距。在经济发展不平衡的状态下, 某地区的教育发展水平往往是同该地区的经济发展水平呈正相关的, 随着东部、中部、西部经济发展水平差距的扩大, 教育财政投入水平差距也必然扩大。

四、积极引导教育均衡推进中的政府财政供给

为了实现教育均衡发展的目标, 首先要保证教育财政供给的充足和公平, 提高公共教育资源的利用率, 调整政府教育财政投入结构。

1. 继续加大教育财政投入力度

至今我国已实现财政性教育经费达到GDP的4%, 意味着我国教育财政的发展过渡到了一个新的阶段, 但是与发达国家相比, 在这一比例上的差距依然存在, 今后应继续加大教育经费特别是义务教育的投入力度。一方面, 应优化政府的财政支出结构, 进一步增加各级政府财政中用于初级教育阶段的支出比例。另一方面, 拓展教育经费来源渠道的多样化, 除国家财政性教育投入方式外, 可借与企事业单位、社会团体及个人合作的方式进行筹资, 同时通过接受社会捐赠、发行教育彩票等多种方式有效地促进教育经费总量的增加, 当然, 这些仍需良好的义务教育经费筹措机制的支撑。

2. 上移基础教育财政责任的政府层级

我国自1994年分税制改革以来, 基础教育事业费、专项资金和基建投入均由县政府和乡政府负责。在这种高度分散的财政体制影响下, 我国地区之间经济发展的不平衡以及高等教育财政体制的特色促使基础教育甚至整个教育事业发展不均衡问题日益凸显。所以, 基础教育财政责任应该上移, 省级政府要承担一定的教育财政统筹与分配责任。中央和省级政府应该承担基础教育发展中更大的财政责任, 通过财政拨款对基础教育进行宏观调控。

3. 加强教育财政投入的监督管理

在我国现行体制下, 衡量地方政府政绩和政府官员功绩往往是看经济增长, GDP增长是硬指标, 教育经费是软指标。财政紧张的时候, 地方政府甚至会挤占、挪用或截留教育经费来满足经济的增长。[8]所以, 必须完善教育经费管理体制, 建立更加完整、严格的教育财政法案体系, 教育经费投入应由政府或人大通过, 各级政府、教育局和学校的教育财政责任经立法程序法定化。加强教育财政投入的监督管理, 要行之有效就必须符合教育管理的一般规律, 所以改革和完善现行的教育经费管理体制势在必行。从我国实际情况出发, 主要适当增加分权成分, 把教育投入的分配权和审议权分开, 走民主化和科学化之路。

摘要：在教育日趋大众化的大背景下, 教育均衡推进离不开政府充足的财政投入, 财政投入是否公平、有效配置将严重影响教育质量公平的实现。当前我国教育均衡推进中政府财政供给失衡的现象仍然普遍存在, 在区域之间、省际之间以及层级之间教育投入差异显著。因此, 我们需要积极优化教育均衡推进中政府教育财政供给, 以促进教育均衡发展目标的达成。

关键词：教育,均衡推进,财政公平

参考文献

[1]翟博.树立科学的教育均衡发展观[J].教育研究, 2008 (1) .

[2]张民选.促进教育财政公平:各国关注的新课题[J].全球教育展望, 1997 (1) .

[3]杜育红, 孙志军.中国义务教育财政研究[M].北京:北京师范大学出版社, 2009.

[4][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏, 何包钢, 廖申白, 译.北京:中国社会科学出版社, 1988.

[5]Odden A, Picus L.School Finance:A Policy Perspective[M].New York:McGraw Hill, 1992.

[6]Tiebout C M.A Pure Theory of Local Expenditure[J].The Journal of Political Economy, 1956 (5) .

[7]王磊.公共教育支出分析——基本框架与我国的实证研究[M].北京:北京师范大学出版社, 2004.