财政转型

财政转型（精选十篇）

财政转型 篇1

一、财政政策和我国的宏观调控

财政政策的科学含义为:指一个国家为了达到一定的经济、政治等的目标而制定的进行财政分配活动和处理分配关系的准则和采取的各种措施的总和。其组成的基本要素为:目标, 主体和工具。财政政策的制定根据以科学和经验为支撑的财政理论为依据, 同时运用各种财政的工具来达到既定的、目标的经济政策, 是我国经济政策的组成部分, 制定和实行财政政策的过程就代表着国家在实施财政宏观调控的行为。

按照比较传统的看法来说, 财政政策内容包括扩张性的财政政策, 较为中性的财政政策以及紧缩性的财政政策。其地位是国家进行宏观调控的重要政策和经济手段, 其作用表现为导向, 协调, 控制和稳定国民经济, 稳固经济周期。在1992年, 我国将经济体制改革的方向定为社会主义市场经济体制, 在1993年提出了社会主义市场经济的基础就是建立以公有制为基础的现代企业制度, 可见, 我国的社会主义市场经济体制的建立不是一蹴而就的, 而是经过不断发展和演变的。自从确立了社会主义市场经济体制, 我国进行了两次宏观调控的实践:一次是从1993年到1997年, 我国为了抵制通货膨胀实施的财政政策为适度从紧;而第二次是从1998年到2004年, 实施的财政政策为扩张性政策, 其目的在于有效地刺激内外市场的需求和防治通货紧缩的发生。这两次适时调整的财政政策都取得了预期效果, 达到了良好的经济调节作用。

二、为何由积极的财政政策转向稳健的财政政策

稳健的财政政策也就是中性的财政政策, 这表明经济处在通货膨胀和通货紧缩之间, 是一个相对稳定的经济发展阶段。反应到财政政策上, 就是对宏观经济既不刺激也不抑制, 对于市场基本处于让其自由发展, 平等竞争, 优胜劣汰的状态, 反映在财政上就是国民收入和支出基本处于一个平衡的状态, 既没有很多的财政盈余, 又没有多少财政赤字。

如今的稳健财政政策和扩张性, 紧缩性财政政策是有很大区别的。如果国家采取扩张性财政政策, 这就意味着国家面临着通货紧缩的危机, 社会需求大于社会生产, 市场上流通的货币少于应当发行的货币量, 而如果国家采取紧缩性的财政政策, 就表明国家有通货膨胀的危险, 社会需求小于社会生产, 或者是市场上流行的货币过多。而文件的财政政策与二者都不相同, 是介于两者之间的一种财政政策, 不是经济总量的反周期操作, 不会出现社会总需求的忽高忽低, 大起大落, 不会引发宏观经济的很大波动。但是稳健并不代表无所作为, 它是基于对新的经济形势的科学判断和准确把握的。

从1998年以后, 我国为了应对金融危机和国内需求下降的严峻形势而采取了积极的财政政策。而经过了七年的发展, 运用了增发国债, 调整收入分配等各种手段, 扩大了国内外的经济投资, 也拉动了消费需求的增长, 促进了国民经济的恢复和发展。但到了2003年以后, 问题又随之而来。我国经济在走出通货紧缩的阴影后, 又出现了很多部门对行业发展的投资过多, 过快, 粮价上升, 使得我国居民的消费水平明显下滑, 生活质量也随之下降。面对这种情况, 虽然国家采取了很多宏观调控的政策, 初步消除和减少了经济发展中的很多不稳定和有害的因素, 稳固了国民经济, 但是需要注意的是宏观调控的经济成果需要巩固, 更深层次的问题仍旧没有得到解决, 还面临着经济结构调整, 经济体制改革等一系列的艰难的任务, 使得积极的财政政策的负面影响产生了扩大化:如财政的风险越来越大;政府对经济的直接干预背离了社会主义市场经济体制的目标等。

三、采取稳健的财政政策, 贯彻“十六字”方针

我国实行稳健的财政政策是一个重大的政策改变, 这种转变包括宏观调控的目标, 手段, 方式等的转变。这种稳健的财政政策不仅仅是对财政政策的名称进行改变, 对赤字规模进行调整, 更是反映了财政政策的性质和导向的实质性的改变。稳健的财政政策的核心就是要放眼长远, 松紧有度, 善于协调, 也就是要把握“赤字有度, 结构调整, 推动改革, 增收节支”这十六个字。

赤字有度, 就是要控制赤字, 就是要减少财政赤字的出现, 减少国债的发行;结构调整, 就是要根据科学发展观的要求和公共财政的要求, 加大力量调整财政的支出和国债的投入结构, 要区别对待资金的安排, 对经济过热的行业要压下去, 对低水平重复建设的项目要严格制止, 对地方的形象工程要坚决控制等;推进改革, 就是要抛弃主要依靠国债的项目投资来实现经济增长的方式。要立足当前, 眼光长远, 将部分财力用于制度改革和创新;增收节支, 就是严格依法征收税费, 确保财政收入的同时严格控制支出。

四、结语

一个国家的经济形势决定了这个国家的财政政策, 我国是社会主义国家, 所以不能采取西方资本主义国家推行的资本主义市场经济体制, 不能一味地让经济主体进行激烈竞争和优胜劣汰, 我国的社会主义性质决定了我国的按劳分配和宏观调控。只有对国民经济进行一定的宏观调控, 才能真正掌控国民经济的发展, 保证我国经济的稳定, 提高人民群众的整体生活水平, 向世界证明社会主义制度的优越性。

摘要：在市场经济下, 实行必要的财政政策是政府对经济进行宏观调控的必要手段之一, 具有十分明显的调节作用。我国现阶段的经济已经从2008年的经济危机中恢复了过来, 实行的相关财政政策从积极向稳健转变是必由之路, 这是符合我国当前的经济形势和客观要求的。

关键词：财政政策,宏观调控,转型

参考文献

[1]冯李婷.我国当前宏观经济形势与财政政策选择[J].致富时代 (下半月) , 2011, (5) .

乡镇财政变迁与治理转型 篇2

任宝玉

[摘要]自乡镇财政设立至本世纪初开始农村税费改革，20 多年间，中国乡镇财政发生了历史性转变，与此相联系，乡镇治理模式也开始变化，即从财政汲取型治理向服务型治理转变。服务型治理模式的最终确立需要新型财政体制的支持，然而，由于农村税费改革只是解决了传统意义上的农民负担问题，传统的财政治理体制并没有得到根本改造，这必然深刻影响乡镇治理转型的过程。

[关键词]乡镇财政;财政体制;财政汲取型治理;服务型治理;农村税费改革

财政体制与国家治理体制存在内在关联，财政体制既是国家治理体制的重要组成部分，也是不同类型的治理模式相区别的重要表征。从财政发展的历史看，“家计财政”与封建制度相联系，“国家财政”与计划体制相联系，而公共财政与市场经济和民主制度相联系[1](P115-217)。财政与国家治理的密切关系为认识国家政权建设以及农村基层政权建设提供了一个很好的视角。本文试图从乡镇财政变迁的视角揭示中国乡镇治理方式的变化及其特点。

在农村税费改革前，乡镇财政主要来源于农业和农民，其特点表现为“以农养政”，是典型的农业型财政。在这种财政模式下，向农民汲取一定数量的财政资源是乡镇治理的基础和乡镇治理的重要内容。与此相联系，这一时期的乡镇治理可以称之为财政汲取型治理。财政汲取型治理给农民带来了沉重的负担，引发了农村大量的社会矛盾。农村税费改革后，乡镇财政的来源发生了重大变化，传统意义上的农民负担问题得以解决，乡镇政权组织得以从繁重的税费收取中解脱出来。乡镇财政的重大转变为乡镇治理转型提供了重要物质基础和条件。

乡镇治理转型的目标是确立服务型治理模式。所谓服务型治理，是指以建构服务型政府为目标的治理模式。服务型治理模式的确立要求以公共财政制度为保障[2]。农村税费改革只是向服务型治理迈进的开端，建立现代意义上的公共财政制度将使乡镇治理模式转型最终得以实现。

一、“分灶吃饭”与“以农养政”：税费改革前的乡镇财政

中国乡镇财政的前身是公社“财政”。在人民公社时期，中国财政管理级次是到县级财政，人民公社不是一级独立的财政单位，人民公社收支中属于国家财政的部分，实行收支两条线的管理方式，公社是县财政的一个报账单位。公社这种统收统支的财政分配关系对早期乡镇财政的运行产生了一定影响。

在乡镇财政建立初期，乡镇财政管理在体制上是多种形式并存，但主要形式是“定收定支，收入上缴，支出下划，超收分成”。这实质上仍是属于统收统支的做法，乡镇财政依附于县级财政，乡镇财政并不是严格意义上的一级财政[3](P2)。但是，在自上而下的财政压力下，县级财政也在不断调整对乡镇财政的管理体制和办法，从而释放自身的财政压力。

县级财政的主要作法就是通过重新核定乡镇财政的收支基数和分成比例，实行“核定基数，超收分成，多支不补，节余留用”的管理体制来向下转移自身财政压力[3](P2)。这种管理体制实质上具有“分灶吃饭”的改革取向，但在乡镇财政建立初期，由于乡镇金库并没有建立，县乡之间的财政分灶并不彻底。

乡镇金库是乡镇财政预算收支的总的出纳机关，是国家金库体系的基层机构。建立乡镇金库是建立乡镇一级完整财政的重要标志。乡镇金库建立之前，乡镇财政有财无库，财权不完整，不是一级真正独立的财政单位。1980 年代后期，县乡开始进行“分灶吃饭”的财政改革。县乡实行“分灶吃饭”的财政管理体制以及乡镇财政自身建设客观上要求建立乡镇金库，乡镇金库应运而生。乡镇金库的建立使乡镇财政和县级财政之间“分灶吃饭”有了制度上的支持。

县乡财政实行“分灶吃饭”是对统收统支的大锅饭财政的制度性突破，这一体制对乡镇财政造成了深刻影响。在“分灶吃饭”的财政包干体制下，乡镇财政承接了来自县级财政的巨大压力。县级财政向乡镇转移财政压力的方式主要有三种：一是县级财政部门通过对乡镇实行“分灶吃饭”的财政包干体制，把本该属于乡镇的财力通过体制转化为县级财力。其通常的作法就是过高地核定乡镇财政的收入基数，同时压低乡镇财政的支出基数。这样，乡镇财政预算内收支就常常会出现缺口，这个财政缺口实质上就是县本级财政对乡镇财政的一种体制内掠夺;二是县级政府和财政部门通过非制度化的渠道，以各种基金、集资等名义，直接从乡镇提取财政性资金;三是下放事权，如借机构改革把“七所八站”的管理权及相关事权下放到乡镇，从而将相应的财政支出转移给乡镇。在1980 年代以来逐渐形成的“压力型体制”之下[4](P25-28)，乡镇政府不可能抵御县级政府和财政部门向下转移财政压力的做法，否则，乡镇主要领导干部就要“出局”。

“分灶吃饭”的财政包干体制对乡镇财政造成的另一深刻变化是乡镇财政获得了前所未有的独立性，乡镇财政多收可多支，这极大地调动了乡镇政府理财的积极性。在自上而下的财政压力和基于乡镇自身财政利益的内在动力驱使下，汲取财政收入成为乡镇政府工作的重要内容，甚至是乡镇政府的中心工作。

在农村税费改革之前，乡镇财政的收入主要是来源于非常有限的农业剩余，乡镇行政管理费用以及乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练等费用基本上由农民负担，是典型的“以农养政”[5](P323)。因此，向农民收取税费就构成了乡镇政府工作的重要内容，这也是乡镇政府履行基层政府职能的前提和基础。正是由于乡镇政府向农民汲取财政资源在乡镇治理过程中的基础地位，我们可以把乡镇财政设立至农村税费改革之前这一时期的乡镇治理形态称为财政汲取型治理或汲取型治理。乡镇财政在自上而下的财政压力以及地方领导的政绩观驱使之下，不断加大财政汲取力度，农民负担不断加重。直到税费改革前，乡镇财政汲取行为是这一时期中国乡村社会矛盾和官民冲突的主要来源。

二、合法性流失：财政汲取型治理的深刻危机

从乡镇财政设立到以取消农业税为主要标志的农村税费改革，这一阶段大约经过了20 年的时间。这20 年间，中国乡镇财政也经历了一个发展变化的过程，与此相联系，乡镇治理也呈现出不同的特点。

在乡镇财政设立初期，虽然乡镇政府每年都要向农民提取大量的财政资金，但由于联产承包责任制的实行所激发的农民生产劳动积极性，农民生活和人民公社时期相比有了明显改善，农民交粮交款的积极性很高，甚至在我国的粮食主产区一度发生了农民交粮和卖粮难的问题。因此，在乡镇财政建立和发展的早期，乡镇政府的财政汲取行为并未引发农村治理危机，社会矛盾相对较少，农村社会呈现出相对稳定和发展的良好态势。

到1980 年代末期以后，乡镇财政在县级财政的挤压下以及在乡镇财政自身内在扩张的作用下，各地乡镇政府开始出现不断加大农业税收和乡村两级统筹提留款数额，并出现在正常的税费之外的乱收费、乱罚款、乱集资等加重农民负担的现象。由2011 年第6 期任宝玉：乡镇财政变迁与治理转型61于农民负担快速增加，“不少地方农民人均负担的增长，超过了人均纯收入的增长，超过了农民的承受能力，严重挫伤农民发展生产的积极性，损害党群、干群关系”①。农民负担的不断增加及其带来的政治影响受到了中央政府的关注。然而，中央的三令五申并没有阻挡住农村基层政府加重农民负担的行为，在1990 年代，乡镇财政表现出更加强劲的增长趋势，财政汲取的力度不断加大，财政汲取的措施也不断强化，备受争议的“制度外财政”、[“6] 非规范收入”[7]在1990 年代迅速增加。

为遏制农民负担的过快增长，维护农民的合法权益，1991 年12 月，国务院发布了《农民承担费用和劳务管理条例》，《条例》规定，“农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费(不含乡村集体所有制企业缴纳的利润)，以乡为单位，以国家统计局批准、农业部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计的数字为依据，不得超过上一年农民人均纯收入的5%”。至此，5%的限额规定成为各地提取乡统筹、村提留的一条政策和政治上的高压线。但事实上，5%的限额管理规定对遏制农民负担的增长几乎无济于事，乡镇政府通过虚报农民人均纯收入而轻易地绕过了这条高压线。所以，整个1990 年代，因财政和农民负担问题所引发的矛盾和冲突不但没有得到解决，而且呈上升的态势，有些地方甚至因农民负担问题而引发了恶性案件和群体性事件。因财政而引发的农村治理危机已经严重伤害到了农村基层政府的合法性。

面对农民负担的日益增长及其引发的严重治理危机，1998 年至1999 年，中共中央办公厅和国务院办公厅连续发出通知，要求严格控制面向农民征收的提留统筹费。1998 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》要求：“1998 年农民承担的提留统筹费的绝对额，不仅要严格控制在上年农民人均纯收入的5%以内，而且不得超出1997 年的预算额。”1999 年7 月，国务院办公厅又转发了农业部、监察部、财政部、国家计委、法制办《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》，《意见》要求“1999 年的提留统筹费的提取数额不仅要控制在农民1998年人均纯收入的5%以内，而且不得超过1997 年的预算额。”这样，在中央的严厉要求下，到1990 年代末和本世纪初，农民所承担的集体提留费用基本稳定下来，并维持在1997 年的水平。

到1990 年代末，尽管村提留和乡统筹费得到了有效控制，但是由于对乡镇政府和乡镇财政监督的严重缺失，乡镇政府将财政增收的重点转移到其他领域。有的乡镇政府为增加非税收入，在计划生育工作中不惜以罚款来取代计划生育控制目标;有乡镇政府借农村殡葬改革之机以收费和罚款来取代火葬;有的乡镇政府借发展中心集镇和小城镇建设之机，不惜违规侵占耕地，变相出卖农民土地，大搞土地财政;等等。种种迹象表明，由于对农村社会的过度财政汲取，基层政府组织本身正在成为乡村冲突的直接制造者，基层组织正在成长出对于乡村社会的掠夺性[8]，这种对乡村社会的掠夺性必然会侵蚀国家基层政权的合法性，严重威胁到农村基层政权建设。

三、汲取型治理的终结：农村税费改革的政治后果

在传统的财政治理体制下，以财政汲取为基础的乡镇治理严重影响到了农村社会的稳定与发展，这种治理模式难以持续。农村社会经济关系和社会矛盾的发展客观上要求对农村分配关系和农村财政进行改革。

在世纪之交，中国政府已经完全具备了终结农业财政的物质基础。经过建国后50 来年的努力，中国的现代化建设进入到一个新的历史阶段。特别是改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立和发展，中国的产业结构以及国家的财政收入结构发生了巨大变化，工业和第三产业在国民经济中占绝对优势，国家财政收入也主要来自于非农产业，仅非农产业所提供的税收增加值就远远高于同期农业各项税收的总和。从2003 年到2006 年，中央财政收入每年超收数额均在2000 亿元以上，也远大于同期农业各项税收的总和②。进行农村税费改革的时机已经成熟。2003 年，在农村税费改革试点的基础上，中央决定在全国范围内进行农村税费改革。

这次农村税费改革的主要内容是：取消乡统筹和农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资等，取消屠宰税，逐步取消统一规定的农村劳动积累工和义务工;调整现行农业税政策和调整农业特产税政策;改革原村提留征收使用方法。2004 年，各地进一步降低了农业税税率并开始对种粮农民进行直接补贴;2005 年，部分省区宣布全部免除农业税收;2006 年，中央宣布在全国范围内取消农业税，并开始在西部农村地区实施“两免一补”①;2007 年，“两免一补”政策扩大到中部和东部农村地区。

为支持农村税费改革，同时保障乡镇政权组织的正常运转，国家通过转移支付的方式弥补因改革而带来的乡镇财政缺口。在税费改革前，农村基层政府的可支配财政收入绝大多数是来自于农民缴纳的各种税费和统筹提留款以及各项集资款，而农村税费改革最终彻底取消了农业税和各项统筹提留以及面向农民的集资，乡镇政府由此减少的财政收入主要由中央和上级政府的财政转移支付来解决。农村税费改革使乡镇政府的财政来源发生了根本性的变化，实现了从“以农养政”到“财政支农”的历史性转变，乡镇政府不用而且也不能像以前那样靠向农民汲取财政收入维持乡镇政权组织的运行。这一重要变化使农村基层政府的治理方式开始转史，农村基层政权的合法性也得到明显改善。

四、构建现代公共财政制度：乡镇治理转型的财政制度基础

论是从基层政府的设置目的、设置原则看，还是从市场经济发展的客观需要看，乡镇政府的核心职能都应当是为辖区的居民提供公共物品和公共服务。从这个意义说，乡镇政府应当是服务型的政府，乡镇治理应当是服务型的治理，这是乡镇治理模式转型的最终目标。农村税费改革的急剧发展终结了汲取型的乡镇治理模式，但是，旧的治理模式的终结并不意味着新的治理模式的自然形成。在税费改革前，以财政汲取为基础的乡镇治理使乡镇政府的职能严重异化，农村税费改革只是为乡镇政府职能向本位回归、为乡镇治理向服务型治理回归创造了必要的条件。

本世纪初开始的农村税费改革主要是从两个方面为乡镇治理的转型创造了条件。一是农村税费改革使乡镇政府从繁重的税费收取工作中解脱出来，为乡镇政府把有限的人力和物力投入到公共物品的生产和用于公共服务提供了支持;二是农村税费改革减轻了农民负担，规范了行政性收费，从而大大地改善了农村社会关系，提升了农村基层政府的合法性，为乡镇政府履行职能创造了和谐的社会环境。

但是，仅靠目前的农村税费改革并不足以催生服务型的乡镇治理模式。服务型的乡镇治理模式需要解决两个根本问题，一是乡镇政府提供公共物品的生产成本问题。税费改革后，中央和上级政府虽然给与了乡镇政府一定的财政支持，包括进行农村公共产品生产的专项资金，但是，目前这些资金远远不能满足农村发展和农民生活对公共产品的需要。税费改革在减轻农民负担的同时也阻断了农村基层政府自主筹资的渠道，在当前财政政策和财政管理体制下，面对农村公共产品供给短缺的状况，基层政府显得束手无策。二是如何从制度上保证乡镇政府将有限的财政资金真正用于为民服务。随着社会经济的发展和国家财力的增长，国家对农村的财政支持也会逐渐加大，公共产品生产财政短缺问题会逐步得到缓解。然而，如何保证乡镇政府将财政资金最大限度地用于公共产品的生产，这是制约服务型治理形成的关键环节。这个问题解决不好，财政资源就会被浪费，服务型治理也就无从谈起。

目前的税费改革重点解决的是乡镇财政的来源问题，而不是对农村财政治理体制的根本性改造，农村财政治理中的更深层次的问题，如对财政过程的监督问题、群众对财政过程的参与问题、县乡之间财政分配关系问题、乡镇财政预算体制问题等，基本未触及。这些深层次的问题解决得如何，将直接影响到乡镇治理转型的过程。西方早期市场化国家较为成功地解决了服务型政府的建设问题。从西方市场化国家的经验看，公共财政制度的形成过程与服务型政府的建设过程是一致的，公共财政制度是实现服务型政府的制度保障。在中国乡镇政府治理向服务型治理转型的过程中，农村公共财政制度的建设将起到决定性的作用。

围绕建立服务型乡镇政府，在进一步深化农村税费改革、建设农村公共财政制度的过程中，需要着力解决两个方面的问题。

一是建立科学规范的财政转移支付制度。根据其他市场经济国家公共财政建设实践，在农村财政收入结构中，来自中央和上级政府的财政转移支付收入是农村政府财政收入的主要来源。借鉴其他国家的经验，在制定对乡镇政府的财政转移支付制度时，首先应当在明确乡镇财政各项收入来源的基础上，根据乡镇政府承担的事权，结合国家的财力，建立科学规范的财政转移支付制度，通过规范的财政转移支付制度，明确农村基层政府财政与上级政府财政之间的关系，确保乡镇财政具备提供必要的公共产品和公共服务的能力，并从制度上防止上级政府挤占、挪用乡镇财政资金。

二是完善乡镇财政管理制度。完善乡镇财政管理制度的核心是建立完整的乡镇政府预算制度。美国学者弗里德利克·克莱文兰德认为，现代意义上的政府预算有七个方面的特点：“首先，它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。其次，它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。第三，它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。第四，对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急进行区别。第五，这个计划必须对政府的行为有约束力，没有列支的项目不能开销，列支的钱不得挪作它用。第六，这个计划必须得到权力机构的批准，并接受其监督。第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明”[9]。可见，规范的政府预算制度是对政府行为的强大约束，在预算的有力约束之下，政府成了公众的“管家”、“代理人”，公众则是真正的主人，是“委托者”，公众及其代表通过的严格的审议、监督等程序参与财政过程，最大限度地保证财政的公共性质，保证财政过程服务于民众。因此，建立完整的乡镇政府预算制度是建立农村公共财政制度的根本，是乡镇政府服务于民的最为可靠的保障。

财政建设三大转型 篇3

土地财政转向可持续财政

跨越式发展必须坚持可持续，没有可持续的财源建设，社会经济发展便难以完成连续性的跨越。宜都在近年来的探索实践中，虽然初步构建了相对较为合理的财源建设格局，但财政“一次性”收入还是占较大比重。

房地产业等“一次性”财源收入大多来自于土地开发利用。土地作为生产要素，是典型的稀缺资源。随着工业化、城市化速度加快，加之国家加强土地控制，土地供应不足的矛盾将日益突出；土地出让金计提项目增加和比例提高、新的征地补偿条例出台等将大幅挤压土地出让收益，两方面因素叠加，“土地财政”将越来越难以为继。据财政部统计数据显示，2007-2010年，全国国有土地使用权出让收入和地方本级财政收入的比例从0.35:1上升到0.75:1，土地出让收入几乎和地方本级财政收入相当。出让土地是当前大部分地方政府筹集建设资金、增加财政收入的主要手段。过分开发土地以增加财政收入，是以牺牲子孙后代的资源环境谋取当前快速发展的短视行为，在财源建设中要自觉走出“吃子孙饭”的狭隘发展观，着眼于“留子孙粮”树立长远的可持续发展观。

发展可持续财源要正确处理好五个方面的关系：一要处理好“得与失”的关系，善于运用战略眼光和全局眼光衡量取舍。对不符合科学发展要求、有碍于可持续发展的企业和项目坚决予以关停，绝不以牺牲环境和群众健康为代价；在招商引资中严格把握环评标尺和以民为本的尺度，坚持引优引强，宁失财政，不失民心。二要处理好“收与放”的关系，做到取之有度，予之有方。要着眼于涵养财源，加大对企业发展的支持力度，实施培优壮强工程、中小企业成长工程和企业上市工程，优化企业发展环境，支持企业自主创新，先予后取，少收多放。三要处理好“远与近”的关系，紧盯国家产业政策和经济形势，关注大环境变化，增强财源建设的前瞻性和预见性；要立足自身优势和本地实际，创造条件发展新兴产业，培育新兴财源，脚踏实地加速推进本地同大环境、大气候对接。四要处理好“质与量”的关系，既看量的大小，也看重质的高低。要多培育稳定的收入来源，调整优化“一次性”税收独占大头的税收结构，在提升税收总量的同时，不断提升税收质量。五要处理好“上与下”的关系，要根据形势变化调整乡镇财政管理体制，理顺市乡两级财政关系，建立既有利于调动乡镇发展积极性，又有利于提高乡镇自身保障能力的财政管理体制，实现市乡两级财政同步双赢。要在处理五大关系的过程中，构建以税收收入为主，以非税收入、基金收入、转移收入等收入为重要组成部分，融资收入作为合理适度补充的财源建设格局。

唯GDP论向幸福指数转变

全国上下一片热火朝天的建设场面已经将发展的意义诠释得十分透彻，但我们也要看到这些发展背后的畸形GDP观，GDP指数增长的背后潜伏着很多矛盾冲突和结构失衡。要实现跨越式发展，更重要的是实现均衡发展、协调发展和全面发展，要完成从只注重“GDP指数”向更加注重民生“幸福指数”的跨越转变，进一步理顺发展投入和公共投入关系，加快建成公共财政体系。

建设公共财政是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求，它主要着眼于社会公共需求，弥补“市场失效”的缺陷。按照公共财政理念，财政资金应当退出竞争性领域，财政对经济发展的扶持，应从直接扶持转变为间接扶持，着力于维护社会稳定，改善投资环境，以及为企业搭建创业的平台。由于当前我国经济正处于转型时期，各地都在竞相开展招商引资活动，地方财政退出竞争性领域的条件还不成熟，也不现实。而原有的不顾财力可行、不计资金效益，只注重拼资源、拼资金式的扶持政策措施已与科学发展、跨越发展的要求不相适应。为加快建设公共财政体系，宜都已意识到项目建设投入对公共财政的束缚作用，如果项目建设投入不从财政投入中剥离，公共财政体系将最终无法建成。为了理顺财政同项目建设投入的关系，今年宜都对市属开发投资公司进行了体制改革，全面推行市场化运作。在理顺财政同项目建设投入关系的同时，按照建立公共财政的要求，在保证教育、农业和科技等法定增长比率基础上，按区分轻重缓急、突出重点、控制一般的原则安排，即：在经常性经费安排上，首先保证控制性经费，控制包干性经费；专项经费安排上，首先保证社会保障等全局性专项，控制部门性专项；建设性支出安排上，按集中财力办大事，突出重点办民事的要求安排重点工程项目，控制非急需项目。2012年宜都市财政预算安排用于民生领域的支出达到近15亿元，占全年公共财政预算支出超过70%，兑现企业优惠政策等相关投入达到6个亿，在保障发展投入的同时，更加注重民生领域的公共投入，建立发展投入和公共投入的协调推进机制。

“管分钱”向“管花钱效果”转变

“管花钱效果”就是开展财政绩效评价，“财政绩效”最通俗的解释就是“少花钱，多办事，办好事”。开展财政支出绩效评价，提高财政资金使用效益是推进跨越式发展的客观要求。绩效评价作为财政管理的一种方法和手段，虽然提出较早，但目前依然处于探索阶段。湖北省于2000年便率先在恩施州的5个行政事业单位开展了财政支出绩效评价试点工作，之后湖南、河北、福建等地分别开展了小规模试点，浙江、广东、辽宁等省较早建立了财政支出绩效评价体系，截至2011年，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅（局）中，已有11个省（市）成立了绩效评价专门机构，未成立专门机构的省（市）也落实了相应职能，但县市一级的绩效评价工作尚未真正铺开。

财政支出绩效评价打破了原有“重投入、轻产出”，“重分配、轻管理”，“重数量、轻质量”的粗放发展方式和管理模式，提高发展质量和发展效率。

（作者裴学中系湖北省宜都市政协副主席、财政局局长；钟庆波系宜都市财政局办公室主任）

中国财政政策转型及其效应分析 篇4

关键词：国际金融危机,宏观调控,积极财政政策

2008年爆发的国际金融危机起源于美国的次贷危机,造成美国近30家金融企业倒闭,4 000多家金融企业陷入财政危机,并且很快影响到了实体经济领域[1],最终引发了一场波及全球的金融危机。

从2008年第三季度开始,中国宏观经济增速明显放缓,各项宏观数据急转直下,其中,进出口总值下降,工业增加值增长速度持续回落,股市财富大幅缩水,失业人数大幅增加,CPI和PPI双双进入负值,一系列最有代表性的指标足以显示国际金融危机对中国国内经济所造成的极大冲击。

一、应对危机:中国的财政政策由稳健走向积极

据国家统计局发布的2008年国民经济运行情况显示,中国全年国内生产总值300 670亿元,比上年增长9.0%,其中第一季度增长10.6%,第二季度增长10.1%,第三季度增长9.0%,第四季度增长6.8%。而最新的统计数据表明,中国2009年第一季度GDP增长率仅为6.1%(增长主要是靠国家兴建基础设施拉动)。从上可以看出,从2008年第三季度开始,中国经济明显进入了下滑通道,同时国家财政收入增速的逐步放缓甚至出现负增长。面对复杂的国内经济形势,国务院总理温家宝于2008年11月5日主持召开国务院常务会议,果断启动作为反周期逆风操作手段的积极财政政策,并进一步提出了关于扩大内需、促进经济增长的“十项新政”,其内容主要有:加快建设保障性安居工程;加快农村基础设施建设;加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设;加快医疗卫生、文化教育事业发展;加强生态环境建设;加快自主创新和结构调整;加快地震灾区灾后重建各项工作;提高城乡居民收入;加大金融对经济增长的支持力度等。为了实施“十项新政”,保证经济较快的增长,政府史无前例的出台了30年来规模最大的财政刺激计划,到2010年底投资总额约4万亿元。会议决定,2008年第四季度先增加安排中央投资1 000亿元,2009年灾后重建基金提前安排200亿元,带动地方和社会投资,总规模达到4 000亿元。相机抉择的财政政策历来是为确保经济稳定运行的短期性政策,“十项新政”的出台预示着中国从2004年以来实施的稳健财政政策转型为更加积极的财政政策,也是自1998年以来中国又一次启动了积极财政政策。

2008年12月8日-10日,一年一度的中央经济工作会议定调了积极财政政策最权威的风向标。会议提出了2009年经济工作的重点任务,主要有:(1)加强和改善宏观调控,实施积极的财政政策和宽松的货币政策。其中包括较大幅度增加公共支出,实行结构性减税,优化财政支出结构,继续加大对“三农”、就业、社会保障、教育、医疗、节能减排、自主创新、先进装备制造业、服务业、中小企业、重大改革等方面的支持力度,加大对低收入家庭的补贴和救助力度等。(2)巩固和发展农业农村经济好形势,保障农产品有效供给、促进农民持续增收。(3)加快发展方式转变,推进经济结构战略性调整。(4)深化改革开放,完善有利于科学发展的体制机制。(5)着力解决涉及群众利益的难点热点问题,切实维护社会稳定。最权威的风向标的定调,明确积极的财政政策和宽松的货币政策为2009年工作的首要任务,同时为有效扩大内需促进增长、重振市场信心注入一支“强心剂”。

二、“四两拨千斤”:新积极财政政策的效应预测

通过对比当前时期新积极财政政策与1998年的积极财政政策可以发现,需求约束是长期以来制约中国经济增长的“瓶颈”,财政政策无论如何转型在本质上都是一种需求调节政策,通过财政拉动内需的实质没有改变。但更深一步的研究发现,这两个阶段财政政策的着力点却存在着很大差异。1998年积极财政政策的主要着力点是增加基础设施投资,其最直接的目的就是通过投资拉动内需以确保经济持续增长。而当前时期的财政政策则注重刺激消费需求的导向,同时在两大着力点———基础建设和民生工程进行大规模的投资,期望通过增加投资和扩大消费这“双重动力”的合力来拉动总需求、刺激国民经济增长。可见,新一轮积极财政政策并不是上一轮积极财政政策简单的延续,因此发挥新财政政策“四两拨千斤”的杠杆功能将会产生可以预见的积极效应。

(一)从综合效应上看,新积极财政政策加强了宏观经济系统面对外部冲击的稳定性

政府的财政收支及其变动会直接或间接影响宏观经济的运行。当今世界经济虽有周期性的波动,但是同20世纪30年代大危机相比,波动幅度大为减小,持续时间也大为缩短,其中财政制度与财政政策对宏观经济的调节有很大关系[2]。财政政策作为经济运行中的自动稳定器能有效地熨平经济波动,而政府有意识的实行反周期的相机抉择的需求管理将会加强宏观经济系统面对金融危机冲击的稳定性。面对经济运行中出现的严重短期困难,党中央、国务院准确把握经济大势,采取正确有力的宏观调控政策,出手之快、出拳之重、措施之准、工作之实,让人惊叹。随着积极财政政策一揽子计划的逐步落实,中国有效地应对了国际金融危机冲击的影响,稳定了经济金融大局,经济运行中出现了一系列积极的变化。2009年第一季度的统计数据显示,重要的先行经济指标———制造业采购经理指数连续4个月从低位回升,并在今年3月份一举突破50点关口,达到52.4;同时,工业增长速度明显加快上升,今年3月份工业增加值增长速度同比达到8.3%,比1-2月份加快4.5个百分点,已经回到了2008年10月份的增长水平。制造业进入扩张状态表明工业的存货调整正在逐步完成,正在产生新的增长动能,而工业增长速度明显回升,则为整个经济企稳回暖提供了最重要和最关键的支撑。在新积极财政政策等经济刺激计划的作用下,中国宏观经济系统抵挡住了国际金融危机的冲击,经济企稳回暖的态势已初步形成。

(二)新积极财政政策将会形成新一轮投资拉动经济增长的局面

虽然美联储主席伯南克3月中旬表示,他已经觉察到复苏的“初绿萌芽”(green shoots)。但国际金融危机的深层次问题远未解决,至今未有见底的迹象,据世界银行预测,2009年全世界经济将延续下行态势。在外部经济环境依旧严峻的形势下,外需对中国经济增长的拉动作用将极为有限,而新积极财政政策出台的投资计划将成为支持中国经济增长的支柱。研究表明资本对于亚洲新兴工业化经济增长的贡献为68%~85%,中国也不例外,改革开放以来中国经济的高速增长大部分来自有形资本的投入,有形资本的增长占中国经济增长的90%以上[3]。随着4万亿投资计划的逐步落实,将会形成新一轮投资拉动经济增长的局面。况且地方政府在“软预算约束”下申报了18万亿元配套项目的投资计划,这场投资拉动增长的局面将在地方政府的投资下得以延续。

(三)新积极财政政策将促进“住有所居、病有所医、学有所助”的民生工程,抑制经济增长与社会发展相背离

公共财政取之于民、用之于民,因此新积极财政政策把保障和改善民生作为保增长的出发点和落脚点。2009年中央预算用于教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性安居工程、文化等方面的民生支出达到7 285亿元,比上年增加1 653亿元,增长29.4%。“民生脉动最关情”,中央财政在民生领域大幅度的增加支出,是政府坚持以人为本,切实保障公民基本权利,提高生活水平,重点关心弱势群体的体现。新积极财政政策在民生领域的作为,将有效的促进“住有所居、病有所医、学有所助”,使人民群众充分享受到经济发展带来的成果,抑制经济增长与社会发展相背离,既能够改善群众的生活和居住条件,同时也是拉动需求很重要的一个措施。

(四)新积极财政政策将夯实未来十年经济发展的基础

改革开放30年来,中国经济持续高速增长的同时,高投入、低产出、高污染的粗放经营模式付出了惨重的环境、资源和社会代价。而且伴随着经济发展和人民生活水平的提高,对能源、基础原材料、交通等基础设施提出更高的要求,对教育、医疗卫生、社会保障、保障性安居工程等关系民生的公共服务产生了更加紧迫的需求[4]。此次国际金融危机的到来,推动了一大批基础设施和公共服务项目上马或加快建设,支持科技创新和节能减排,推动经济结构调整和发展方式转变,加快实现经济发展由主要依靠增加资源等要素投入,向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变,既可以有效地刺激需求、支持经济可持续增长,又可以为未来10年中国经济发展新的机遇期打下更为扎实的基础。

三、避免矫枉过正:新财政政策实施中应该注意的几个问题

转型后积极财政政策的实施,给危机中的中国经济带来了依稀曙光,经济企稳回暖的迹象也增加了战胜危机、顺利实现经济“软着陆”的信心。但是任何宏观经济调控政策都应适可而止,超越需求的“越位管理”将会把经济带向相反的困境。当前确保经济增长速度、扩大经济规模固然重要,但是从长远来看优化经济结构和转变增长方式的问题迫在眉睫。如今实施的逆周期财政政策使中国保增长、扩内需的能力得到了很大提升,这无疑会拉动短期内经济建设,抑制经济下滑的趋势。但如何避免矫枉过正,从而有效实现经济结构的优化和增长方式的转型,以下几个问题值得引起注意:

(一)实施积极财政政策必须充分尊重和发挥市场机制的基础性作用

市场机制在资源配置中处于基础性地位,改革开放以来,随着市场经济体制的建立和不断完善,市场力量成为推动中国经济发展的主要力量,市场经济中的价格机制、供求机制和竞争机制推动着生产者和消费者作出各自的决策,引导资源向着最有效率的方面配置,确保经济自觉地按照市场规律运行。然而市场自发性、盲目性、滞后性的特点使得政府对宏观经济运行进行干预和调节成为必要,因此我们不能因为金融危机带来的消极后果而怀疑甚至否定市场机制的基础性地位,不能因为宏观调控的显著效果而重走计划经济的路子,作为政府宏观调控手段的积极财政政策不仅需要、而且必须遵循这一原则。

(二)实施积极财政政策,要合理利用政府投资乘数效应

当前中国居民边际消费倾向低下一直是制约政府投资乘数发挥效用的重要因素,从而也限制了积极财政政策的实施效果。理论上,一元钱的政府支出通过乘数效应可以产生大于一元钱的国民收入,在不考虑税率变动的情况下,凯恩斯主义政府购买乘数=1/(1-边际消费倾向)。可以看出,政府购买乘数的大小直接取决于边际消费倾向的高低。中国长期存在的城乡二元结构使得城乡收入差距不断扩大,而教育、医疗、住房、养老、失业等风险的存在,使得居民对于未来的收支预期存在大量的不确定性,况且金融危机的出现造成了劳动收入减少甚至出现大量劳动力失业,增加了居民的预期性储蓄倾向,也必然降低社会总消费倾向。扩大消费需求的关键在于企业和消费者,要调动两者的消费积极性,必须在增加财政投入的同时,合理运用一系列财政政策手段,确保政府投资乘数效应发挥应有的效果。

(三)实施积极财政政策要正确处理“条条”与“块块”的关系

继中央政府推出4万亿元经济刺激方案后,地方政府雄心勃勃的18亿元投资计划已经出台。据了解,这个数据目前还仅为地方政府的意向,最终是否能实施还决定于中央政府对具体项目的审批。然而,地方政府对民生需求的把握有着天然优势,在财政投入项目的选择和资金管理上,地方政府“块块”管理往往比中央部门“条条”管理更为有效。但是,地方政府的自主愿望与中央财政资金投入的方向往往并不一致,如何进行项目的取舍成为提高投资效率的关键。这就需要中央政府严格科学的对项目进行评估,建立项目负责人制度,提高项目审批与运作的透明度,对投资项目进行严格监管,使财政资金的使用满足本地区最迫切的民生需求,避免造成严重的资金浪费。

(四)实施积极的财政政策不容忽视“挤出效应”

“挤出效应”是指当政府采取扩张性的财政政策时,政府支出的增加会引起私人消费或投资减少的效果。对“挤出效应”的发生机制有两种解释,一种解释是:财政支出扩张会引起利率上升,利率上升会使私人储蓄增加从而抑制私人消费,同时更重要的是,由于私人投资与利率之间的反向变动关系,利率的上升还会抑制私人投资。另一种解释是:政府向公众借款引起政府和私人部门在借贷资金需求上的竞争,减少了对私人部门的资金供应。但是无论哪种解释,财政扩张都引起收入和货币需求的增加,在货币供给不变的条件下,必然会造成利率上升,进而减少物品和劳务的需求,挤出投资。由于中国没有完全实现利率市场化,所以一般认为财政扩张不会提升利率水平,进而也就不会产生挤出效应。但随着中国金融体制改革的不断深入,利率市场化进程不断推进,由积极财政政策产生的“挤出效应”逐渐呈现显著化倾向,因此实行积极财政政策带来的“挤出效应”不容忽视。

(五)实施积极的财政政策要注意政策的时滞性

积极财政政策旨在熨平经济波动,支持经济增长,但由于政策时滞的存在,可能会造成经济在更长时间内的不稳定,从而导致政府在配置资源的过程中比市场机制更严重的低效率。由稳健的财政政策向积极的财政政策的转型,面临两方面的不确定性,第一,积极财政政策下投资乘数大小难以准确的确定;第二,政策必须预测通过财政政策作用总需求水平达到预定目标需要多长时间。而在这一段时间里总需求特别是投资可能发生的戏剧性变化可能导致决策失误。因此我们不能苛求新一轮财政政策在短时间内就起到立竿见影的作用,相反,要根据危机爆发后经济形势的变化,相机抉择和适时调整财政政策,促进经济恢复。

四、小结

面对国际金融危机“外患内忧”的严峻形势,中国财政政策主动选择从稳健向积极转型,转型后的积极财政政策并不是上一轮积极财政政策简单的延续,而是通过增加投资和扩大消费这“双重动力”的合力来拉动总需求、刺激国民经济增长。新积极财政政策必将在加强宏观经济系统的稳定性、拉动经济增长、改善民生工程、夯实未来经济发展基础等方面显现出积极的效应,同时,我们也应该注意到实施积极财政政策要发挥市场机制,要合理利用政府投资乘数效应,要正确处理“条条”与“块块”的关系,要重视政策的“挤出效应”并考虑到政策时滞性的存在。当前中国经济虽有企稳回暖迹象,但是在全球经济依旧严峻的形势下,我们不能过于乐观,积极财政政策作用的有效发挥还必须得到宽松的货币政策和其他综合经济政策的支持,只有打好宏观调控的“组合拳”才会在世界经济春色难觅时,发现中国经济复苏的曙光。

参考文献

[1]何伟.中、东欧危机成亚洲金融危机“翻版”[N].东亚经贸新闻,2009-03-04.

[2]高鸿业.西方经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[3]刘遵义,汪同三.东亚经济增长的源泉与展望[J].数量经济技术经济研究,1997,(10).

增值税转型对我市财政收入的影响 篇5

（唐艳、续丰）

自从1994年税制改革全面推行以来，我国税收事业迅速发展，社会主义市场经济体制初步建立，但随着经济结构的进一步调整与完善，以及资产重组和技术改造步伐的加快，现行增值税制度与经济运行中的矛盾亦越来越突出。十一届三中全会以来，党中央与时俱进，求真务实，提出《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对今后一段时期税收体制改革提出了明确目标，并将增值税转型视为税制改革的第一要务。在《决定》中明确提出税制改革必须根据经济发展的格局、社会进步的程度和国际经济现状来择机推进，渐进推动，既要以点带面，又要循序渐进。

增值税在我国税制中占有举足轻重的地位，到2008年底，增值税收入已占全国国税收入的33.19％，占新疆国税收入的66.9％；占克拉玛依市国税收入的54.08％；随着中国在世界经济中的崛起，生产型增值税对企业设备更新、扩大再生产、资源有效配臵等方面的抑制也日渐凸显。因此，为进一步给我国经济和企业的健康发展提供空间，国务院决定自2009年1月1日起，在全国所有地区、所有行业实施增值税转型改革。允许所有行业的企业增值税一般纳税人抵扣其新购进机器设备所含的增值税。为确保增值税转型改革在我市顺利实施，同时，为积极应对因此项改革带来的财政收入减少而影响到财政支出等问题，我们进行了专题调研，对有关情况进行了初步分析测算。

一、增值税转型对我市税收及财政收入的影响分析

所谓增值税转型改革，其实质就是将我国现行的生产型增值税转为消费型增值税。即：消费型增值税是指计算增值税时，允许将当期购入的固定资产价款一次全部扣除，作为课税基数的法定增值额相当于纳税人当期的全部销售额和除外购得全部生产资料价款后的余额。从整个国民经济来看，这一课税基数仅限于消费资料价值的部分，故称为消费型增值税。此种类型的增值税在购进固定资产的当期因扣除额大大增加，会减少财政收入。但这种方法最宜规范发票扣税的计算方法，因为凭固定资产的外购发票可以一次将其已纳税款全部扣除，即便于操作，也便于管理，所以是增值税三种类型中最简便、最能体现增值税优越性的一种类型。

作为一项给纳税人减负的改革，增值税改革从2004年7月起在东北地区“三省一市”的八个行业开始试点，2007年7月起又延伸到中部6省26个城市继续试点，为改革推向全国不断积累经验。2008年以来，增值税转型试点范围迅速扩大。先是内蒙古东部5盟市纳入增值税转型试点范围，继而汶川地震受灾严重地区除国家限制发展的特定行业外，所有行业纳入增值税转型范围。2009年1月1日，在全国范围内推行增值税转型改革后，将会对我市企业起到一定的促进作用。

1.可增加企业现有资金及企业利润。增值税税基由生产型转向消费型，相应地可以降低增值税税负，直接增加企业当期增值税进项税额，减少企业的增值税负担，少交城建税及教育费附加，增加企业现金流量，让更多的资金留在企业。固定资产进项可以抵扣，减少了固

定资产原值，减少了折旧，增加了企业在固定资产使用寿命期间的利润。

2.扩大固定资产投资。长久以来，生产型增值税一直是束缚企业更新改造和技术升级的重要障碍，企业创新和工艺进步比不上外资企业的原因有重要的一部分来自于生产型增值税的限制和束缚。对于较大规模以上企业，实行消费型增值税转型后，由于购进固定资产的数额大，允许购进抵扣能够明显减轻规模较大企业的税负，鼓励技术改造，推动产品更新换代，促进企业生产率的提高，继而形成的引导效应能鼓励资本的后续投入，形成良性循环。

3.促进产业结构的优化升级。增值税转型带来的税收收益，会降低设备采购企业的购买成本，从而促进设备生产企业的销售增长，将对设备生产企业的销售数量、定价等方面造成影响。企业产品成本的降低，不仅有利于企业扩大资本积累、增强企业产品在市场上的竞争能力、增强对出口产品的拉动作用，而且将引导企业资金投向高新技术产业以及附加值高的产品，从而促进产业结构的优化升级，增强我市产品的竞争力。

但从近期看，由于抵扣进项税额较多，在保持税率不变的情况下，会对全市税收总量产生一定的影响。

（一）对税收收入的影响

消费型增值税是以全社会固定资产投资（包括基本建设投资和更新改造投资）中的设备工具、器具购臵投资的增加额为基准的。按照征管系统的统计数据及对300多家企业投资计划的问卷调查，我市

2009年固定资产投资中的设备工具、器具购臵投资的增加额为144500万元。下面就增值税转型后对税收和财政收入的影响逐一进行具体分析。

1.对增值税收入的影响

从消费型增值税来看，允许抵扣的固定资产所含进项税金计算公式为：新增固定资产投资额÷（1＋17％）×17％，这样，2009年我市增值税收入减少额约为：144500÷（1＋17％）×17％＝21000（万元）（由于转型改革从今年开始，因此2009年投资额即为增加额）。

2.对城市维护建设税和教育费附加的影响

根据现行税收政策，凡交纳增值税、消费税、营业税的单位和个人都必须交纳城建税和教育费附加，其计算公式为：

应交城建税、教育费附加＝（应缴增值税＋应缴消费税＋应缴营业税）×适用税（征收）率（我市城建税税率为7％、教育费附加征收率为3％）。因此，转型后，城建税、教育费附加的减少数额为：21000×（7％＋3％）＝2100万元。

3.对企业所得税收入的影响

转型对企业所得税的影响：一是由于转型后固定资产价格由原来的含税价变为不含税价，使得原值减小，计提折旧额下降，从而使企业所得税的税前扣除缩小，带来企业所得税的增长。二是由于转型造成城市维护建设税和教育费附加减收，进而减少企业所得税税前扣除，带来企业所得税增收。计算公式是：

折旧额的减少对企业所得税的影响＝可抵扣固定资产所含进项

税额÷折旧年限×企业所得税税率

城建税和教育费附加的减少对企业所得税的影响＝减少的城建税和教育费附加×企业所得税税率

假定固定资产的折旧年限为10年，2009年对我市企业所得税的影响数额（增收额）为：21000÷10×25％＋2100×25％＝1050（万元）

4.小规模纳税人增值税征收率的下调对增值税的影响

作为增值税转型改革的配套措施，将相应取消进口设备增值税免税政策和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策，将小规模纳税人征收率由6%或4%统一调低至3%，以2007年小规模纳税人纳税数为基础，按照近两年工业与商业小规模纳税人25%和15％的增值税增幅推算，2009年因为小规模纳税人增值税征收率的下调将减少增值税408万元。因此，增值税转型使我市2009年税收预计减少22458万元，地方财政收入减少7032万元。

2009年增值税转型后中央与地方财政收入预计的减少额分别为：中央财政收入减少：21408×75％－1050×60％＝15426（万元）。地方财政收入减少：21408×25％＋2100－1050×40％＝7032（万元）。

5.从2007年到2008年两年的时间来看，我市国税收入分别为87.2亿元和101.34亿元，给地方财政分别贡献27.97亿元和23.36亿元。

根据上述分析，我们不难得出这样的结论：增值税转型对克拉玛

依市财政收入必然会产生一定影响，使财政收入总体有所下降，但减幅不大，对克拉玛依市财政收入影响表现得不是特别明显，而且随着时间的推移，这种下降幅度会逐步变小。加之目前，全国的经济基本面尚好，税收形势看好，税收收入增加较多，其中增值税的增长形势也较好，这种增收态势还会持续下去，即使增值税转型会出现暂时性短收，但转型后，一方面可减少税收负担，增加企业经营利润，企业所得税会有所增加，也不致影响财政平衡； 另一方面，增值税存量资产抵扣政策陆续到期，可增加增值税税收收入。再者，转型后的增值税将会刺激投资，以此带来经济规模的扩大也会带来其他方面税收的增加。

二、对策及建议

一是进一步加强增值税的征收管理，从加强征管中增收，为增值税转型改革过渡期中的财政增收创造条件。

二是加大增值税由生产型转为消费型后对财政减收影响宣传力度，使纳税人了解、支持财政工作。

三是强化预算管理，从细化预算管理入手，做好收入预测工作。四是着力优化支出结构，严控财政供养人员，坚决压缩一般性支出，努力降低政府运行成本。

五是加大非税收入管理力度，增强政府宏观调控能力，优化经济发展环境。

财政转型 篇6

关键词：积极财政政策稳健财政政策财政政策转型

从世界各国的实践经验看，扩张性或紧缩性的财政政策通常是一种临时性反经济周期的手段，如果长期实施，则在带来积极成果的同时难免会对经济产生一定的负面影响。因此，在运用财政政策调控宏观经济、刺激经济增长过程中，都会遇到财政政策的适时调整和转型问题。1998年我国开始实施的积极财政政策也只是在特定条件下为扩大内需、促进投资而采取的应对性策略，实施八年来，特别是近两年来，经济运行态势与矛盾发生了巨大变化。为适应这种变化，中央明确指出要实行稳健的财政政策和货币政策，继续控制固定资产投资规模的过快增长。在巩固宏观调控成果的同时，促进经济平稳较快增长。

一、积极财政政策导致的财政风险分析

1998年以来，作为政府调控经济的一个重要手段，积极财政政策对拉动内需、加快基础设施建设、增加就业、促进西部开发和从整体上保持国民经济快速增长势头产生了积极作用。但是，这些效益的获得是以尚未“清盘”的巨大代价为基础的，而且作为一种短期的宏观调控手段，随着有违启动内需“临时性手段”初衷的“超期服役”，积极财政政策的双刃剑效应也与日俱增，导致了国债资金膨胀、财政风险扩大。主要体现在五个方面：

(一)债务累积风险

实施积极财政政策以来，财政赤字率由1997年的0．78％提高到2002年的2．99％。从表面上看，没有超过国际公认的《马斯特里霍特条约》规定的3％的警戒标准，但是中国债务率仅指中央债务率，不包括地方政府债务。虽然《预算法》规定地方政府没有发债权，但实际上目前地方政府的各种显性和隐性债务已经超过13000多亿。可见，未包括地方政府债务在内的财政债务并不是真正意义上的中国政府的财政债务。此外，外债也没有包括在财政赤字之内。所以，考虑到地方政府债务和外债，财政赤字率会远远超过3％这一警戒线。而且，为配合国债项目而发放的大量银行贷款实际上有相当大的部分将会成为不良资产和坏账损失、粮食系统亏损挂账，养老、医疗等社会保障资金的缺口等均须最终由财政“埋单”，这也是不可忽视的财政债务。长期实行财政赤字政策，扩大国债规模，会对财政造成较大的压力和风险，使财政负担与财政支付能力失衡。当财政负担积累到超越经济和社会承受能力时，就有可能演变成财政危机甚至经济危机。

(二)效率损失风险

国债资金的安排使用过程中存在大量浪费和低效率现象。根据对甘肃、山东和江苏等地的国债项目调查发现，一些国债项目因前期准备工作不足，不能按时开工和竣工而造成国债资金闲置问题十分突出。仅江苏四个省辖市的交通、水利国债项目就有3．1亿元国债资金就这样闲置着。并且，国债项目不断增多及其配套资金恶性膨胀、失误多、浪费严重和低效率的问题在今后较长一段时间内还将长期存在。

(三)结构失衡风险

持续多年的国债投资在扩大投资拉动经济增长的同时，也推动了经济局部过热、经济结构失衡情况的发生。过去几年国债资金过多地参与到经营性和市场竞争性项目里来，并引发了大量配套项目投资。地方和企业傍“国债”的项目更是不计其数，这不仅加剧了投资过热、低水平重复建设，也使部门结构失衡的情况更加严重。特别是自2003年下半年以来，全社会固定资产投资快速增长，其增长率从2003年的26．7％提高到2004年第一季度的43％，个别部门投资增长率甚至达到或超过100％，如钢铁增长率96．3％、水泥增长率130％，其他如电解铝、煤炭、房地产和汽车等行业的投资增长率也居高不下。投资增长过快和原材料及交通、煤、电、油、运等方面的相对滞后和压力已经严重影响到中国经济的协调、健康和持续发展。

(四)通货膨胀风险

由国债投资及其配套贷款所引发的货币贷款增长过猛所形成的通胀压力增大。国债投资的乘数效应很大，国债项目的大量配套资金通常是由地方和企业向银行贷款得到的，这极大地放大了银行信贷资金规模和不良贷款的累积，而配套资金的不足往往导致大量半拉子工程的形成。据测算，近几年，国债拉动的投资规模超过了25000亿元。因此，2004年年初以来CPI指数的不断攀升，通货膨胀压力的加剧，与国债规模急剧膨胀导致银行贷款扩大有着直接联系。

(五)体制回归风险

积极财政政策本身就是政府对经济的一种干预，这种干预可能会因为缺乏充足的信息造成决策失误，极大地浪费有限的社会资源。国家发改委直接参与安排国债资金项目使政府直接控制投资和经济发展的作用被空前放大。而国债建设投资对民间投资产生的“挤出效应”也不可忽视。大规模的财政投资项目及其配套项目占用了大量资金，使全社会的投资蛋糕基本上被国有经济切去，而国有企业对国债资金使用的软约束是导致国债资金效率整体下降的重要原因，这与建设市场经济的初衷是相悖的，与提高社会经济效益的目标也是南辕北辙。长期实施积极财政政策将会抑制微观经济活力的发挥，偏离市场化改革的最终方向。

二、财政政策舍“中”取“稳”

在去年的中央经济工作会议上，指明了今年的宏观政策走向，即“坚持实施稳健的财政政策与货币政策”。什么是“稳健的财政政策”?前一段时期经济界对中性财政政策的讨论异常热烈，但此次中央经济工作会议在确定财政政策时并没有选择“中性”，而是继续选择了“稳健”的表述。那么，这两者之间的区别在哪里呢?

(一)财政政策为何舍“中”取“稳”

首先，财政政策的最终目标是实现政策的中性。中性的财政政策是指财政活动对社会总需求的影响保持中性，财政的收支既不会产生扩张效应，也不会产生紧缩效应。市场经济体制要求以市场为基础，以经济手段为基本调控手段，而在我国现行体制下，各级政府对于财政政策的制定与实施依然起到决定性作用，即财政政策的主体依然是各级政府。因此，对宏观调控的行政干预过多，产生了争相搞政绩工程、形象工程等较为严重的体制性问题。而要解决这些问题，首要的是将财政政策对经济的影响控制为中性，但从“积极干预”转为“影响中性”不能搞“急刹车”，否则无论是经济全局还是财政本身都无法承受这种突然的变化。所以，中性的财政政策是最终的目标，但受当前具体情况的约束而不能马上实现。

其次，稳健的财政政策具有阶段性特点和中国特色。当前的背景是以国债和支出两大政策工具运用为主的积极财政政策实行了八年之久，对拉动经济增长、刺激有效需求、增加出口、推动产业结构调整、缓解收入分配不公等方面起到了

显著的作用。从2000年起，中国经济基本止住了增长下滑的运行态势，并于2002年开始进入了新一轮的增长周期。本来，积极财政政策已经完成了历史使命应该隐退，可是因为支出刚性等现实的约束，要求政策保持连续性，虽然局部出现了过热迹象，但为了巩固和保持经济和财政运行的平稳性，政策工具却不能马上收缩。所以，积极财政政策只能分阶段退出，现阶段财政支出只能转向总量控制下的结构调整。在一定程度上，这样的财政政策还会产生扩张效应，对经济的影响无法达到中性，但确实堪称“稳健”。财政学理论根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同功能，将财政政策分为扩张性、紧缩性和中性三类，这是财政政策的“一般”。而“稳健的财政政策”则是基于我国的具体情况而言的，是财政政策的“特殊”，具有中国特色。因为我们目前要执行的财政政策并不是理论上完全意义的扩张、紧缩或中性，而是为了达到中性，采取相对紧缩的措施，在一定程度上还要产生扩张效应的政策，出于一定的政治愿望我国政府将其定位为“稳健”。因此，“稳健”和“中性”既是一致的又是相互区别的，稳健的财政政策是达到中性财政政策之前，“渐进过程”中的一个过渡性阶段，是财政理论与我国的具体实践相结合的产物。

最后，“稳健”应强调“稳”中有“变”。这一方面可与稳缝的货币政策联系起来，虽然近年来货币政策一直保持稳健，但实际上它也随着我国经济具体情况的变化而调整着方向。1998年，扩大货币供给量，降低法定存款准备金率，下调利率等措施，侧重于扩张性调整；而去年有针对性地提高存款准备金率和存贷款利率等措施，则是侧重于紧缩性的调整。所以，稳健的要求与政策固定不是同一种含义，“稳健”并不是“不作为”，而应强调“稳”中有“变”。在这样的原则下，稳健的货币政策一直发挥着重要的作用，而目前稳健的财政政策也需要在一定范围内，根据经济因素的变化调整具体作用方向和力度，只有这样，才会拥有政策的适应性和生命力。

(二)把握稳健财政政策的基本内涵

联系中央经济工作会议部署的重点经济工作，我们能够归纳出稳健财政政策如下几个方面的内涵：

1、稳健的财政政策应致力于完成经济工作的主要任务。

我国传统财政政策的目标是实现物价的相对稳定、收入的合理分配、经济的适度增长和社会生活质量的逐步提高，因此，当前的财政政策应该服务于为实现这些目标而推进的各项举措。

中央经济工作会议确定了2006年经济工作的八项主要任务，其中包括继续稳定宏观经济政策，保持经济平稳较快增长的良好势头；扎实推进社会主义新农村建设，进一步做好“三农”工作；全面增强自主创新能力，不断推进产业结构调整；大力节约能源资源，加快建设资源节约型、环境友好型社会；继续推动东中西良性互动，促进区域经济协调发展；加快推进体制改革，完善落实科学发展观的体制保障；积极实施互利共赢的开放战略，进一步提高对外开放水平；着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，推动和谐社会建设。

稳健的财政政策应面向支持这些任务的顺利完成，从而财政政策的内容也应从片面地追求经济增长转向落实科学发展观、充分发挥财政的职能、促进经济社会和人的全面发展。概括地说，就是从原来的总量扩张转为总量控制下的结构收缩。相对于货币政策而言，财政政策在结构调整方面具有优势，应通过财政政策的实施来优化经济结构、社会结构、区域结构、生态结构，最终实现包括经济领域在内的整个社会的和谐稳定。

2、稳健的财政政策要求减少行政干预、增强市场作用。

我国近几年实行的积极财政政策始于亚洲金融危机带来的萧条。当时紧急的情况使得政府和市场的关系问题被忽视了，政策更多地倾向于行政干预。积极财政政策以政府为主体，依靠发行国债将社会资源集中到财政，由财政来行使发展经济和扩大需求的职能，并最终将这种政策单一化和长期化。而市场经济条件下，应该明确政府与市场的分工：市场是基础；政府是补充，重在弥补市场失灵。稳健的财政政策应该考虑如何更好地让市场机制发挥作用，促进市场体系的完善，财政应由直接投资转向间接调控，启动社会投资，在更大程度上促进经济增长和增加就业。

3、稳健的财政政策的具体内容规划。

财政政策是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等多个方面构成的完整的政策体系，所以，探讨稳健的财政政策应该在这几方面都做出适当的安排。当前，主要方向是缩减国债规模，改革与经济发展不匹配的税收体制，加强税收征管，调整财政支出结构，控制过热行业的发展，支持农村和中西部地区以及瓶颈、短缺部门的发展，将财政资金更多地投向公共卫生、科技、教育和社会保障等方面，努力压缩财政预算赤字。

4、实施稳健财政政策需要注意的问题。

在实施稳健财政政策的过程中应该克服积极财政政策的不足，发挥财政政策的优势。首先，要注意政策的时滞性。宏观调控政策从实施到见效本身需要一段时间，体现为政策的时滞性。目前的经济高增长和局部过热即是积极财政政策的滞后效应，所以，应把握好财政宏观调控的时间，在变化趋势开始形成的时候尽早采取行动。其次，要防止政策的固化。宏观经济调控的目的是实现经济的长期稳定增长，可是具体操作却应该着眼于熨平经济的短期波动，所以，财政政策应尽可能地短期化和社会化，根据需要随时进行微调。再次，要注意纠正政策效应的偏差。在政策实施过程中，常常出现政策设计脱离实际、政策工具运用与搭配不当、政策行为主体行为不端正等政策效应偏差。我国财政政策效应的偏差主要是人为因素造成的。在既得利益格局下地区、行业和部门受利益动机驱使，不但不追求社会效益最大化，反而常常产生负社会效益，对这些问题应该及时加以纠正。

三、如何实施稳健的财政政策

积极财政政策转型实际上是要将短期策略性财政政策逐步转向中长期的战略性财政政策，它是包括财政调控目标方向、调控手段组合、调控方式方法的适时、适度转换在内的一个系统工程。积极财政政策转型，并不意味着财政将从建设投资领域全盘退出，而是赋予其更多、更重的宏观调控战略职能，意味着通过适当控制和减少财政赤字和国债规模、优化国债支出方向、适当增加社会公共开支达到有效地规避财政风险和减少国债资金安排使用中的负面影响、更好地促进财政稳定增长、提高经济建设资金运用效果、加快公共财政制度建立、最终达到保证国民经济快速、稳定增长和经济社会协调、持续发展的目的。

我国顺利实施稳健财政政策的关键是财政政策体系的完善，并在此基础上实现各项政策工具的协调配合，发挥出政策的整体优势。因此，我国实施稳健财政政策的基本思路是：

(一)国债方面

应逐步减少增发国债的数额，并将增发国债的收入在经济建设方面的用途限制于在建工程的后续建设，不再支持增设项目，剩余资金转向支持卫生、教育等公共事业和支持进一步改革。

(二)税收方面

一方面加强税收制度建设，把握好税制改革的时机，另一方面应尽快清理各种收费，将具有税收特征的收费项目纳入税收范围，并加强税收征管。此外，税收优惠政策要向中小企业和欠发达地区倾斜，从而降低投资成本，提高投资收益，进一步启动社会投资。在西部，可以尝试减少以土地为征收对象的税费负担，降低土地的交易成本，增强对西部投资的吸引力。

(三)支出方面

坚持“区别对待、有保有压”的原则，重在结构调整。配合国债使用结构的调整，减少建设性的投资支出，抑制过热行业发展，加大对技术含量高、符合结构调整要求的农村水利、生态环境、医疗卫生、基础科研和教育等项目的投资力度；增加社会保障事业和农村、农业发展的投入；对西部开发的投资应减少无效投资，扩大有效投资。

(四)平衡赤字方面

在公共财政的框架下，虽然已经突破了传统“以收定支”，片面追求财政平衡的做法，但近年来随着实施积极财政政策收支缺口和还债压力的不断扩大，财政风险因素不断增强。所以，逐渐削减财政赤字，尽量实现平衡预算也成为当前防范与控制财政风险的重要问题。

此外，在政策实施过程中还要密切关注现实情况的微小变化，在考虑经济和财政运行承受力的前提下，及时调整政策方向，减少政策时滞，防止政策固化带来的一系列问题。还要关注政策主体的利益动机，将地方和中央对政策的认识协调一致，将产生负效应的行政干预降到最低。

对资源型地区财政转型的思考 篇7

一、资源型地区财政的特点

资源型地区的财政问题既有与其他地方共通的问题, 如基层财政困难, 财政支出结构不合理, 财政行为不规范等, 也有自己的特殊性。资源型地区财政问题的特殊性有以下几个方面:

(一) 资源收益分配不合理, 县级可用财力明显不足

资源型地区主体税种主要是增值税、企业所得税, 都是共享税种, 且中央和省级的分享比重大, 地方分享比重小, 财政收入往上解缴的比重大。对于主要作为地方收入的资源税费收入, 考虑到没有相应的资源补偿机制, 存留地方的比重比较低。而因现行资源税费制度的缺陷, 以及价格机制的原因, 资源生产地和消费地之间的能源开发收益分配不合理, 导致财富由资源型城市向资源消费地转移, 造成不同地区之间的收入差距扩大, 有失公平。在资源型城市内部, 因为开采权转让的无序, 造成真正依赖资源地生存, 承受资源开采负外部性成本的群体并没有获得相应的收益, 收入差距扩大, 不利于当地的和谐发展。

以陵川县为例, 该县经济增长主要依赖传统产业的拉动, 属典型的煤铁资源型经济。2012年, 全县工业共完成税收17142.9万元, 仅煤炭企业上缴税金就高达15911.4万元, 占到了全县工业税收总量的83%, 产业单一化的矛盾相当突出, 可以说是煤炭一着凉, 经济就感冒。近年来, 该县经济发展纵向比取得了可喜的进步, 但是由于受自然条件和各方面因素制约, 陵川始终没有摆脱产业小县、经济穷县、民生困县的状况, 是晋城地区唯一的财政困难县和财力补助县。全县地方财政收入虽然增辐快, 但本级财政自我调控能力较弱, 财力自给能力还不到15%。2012年, 该县增值税收入完成25826万元, 所得税收入完成15167万元, 占财政总收入的76.03%, 而留县比例分别仅占13.75%和22%, 是典型的资源型经济。这种收入结构导致财政收入增幅越高, 一般预算收入占比越低。每年的可用财力除发工资外, 只能勉强维持机构的低水平运转, 而且每年的新增财力只够当年的正常增人增资支出。在支出结构中, 以工资和公用经费为主的人头类支出比例较大, 与此形成鲜明对比的是公共支出较低。

(二) 历史欠债重, 支出压力大

一方面, 资源型地区普遍存在民生和环境历史欠债大的问题, 公共服务和社会保障支出压力大。特别是资源型城市转型、矿产行业衰退后, 原先该行业的大部分职工将失业, 导致财政社会保障就业支出必然加大。近年来, 陵川县财政支出总额逐年增加。2007—2012年, 全县财政支出分别为15920万元、23653万元、34357万元、43203万、58129万元和71497万元, 平均每年以1亿元以上的速度递增。2012年, 全县社会保障就业支出达10358万元, 比2007年增加7707万元, 增长290.72%;另外, 生态环境损坏严重, 恢复治理生态环境, 财政要支付一笔很大的资金。至2012年底, 全县各类矿山占用土地面积121.83公顷, 其中占用耕地50.16公顷。因采矿造成的水土流失面积达68.58公顷, 导致财政在恢复治理生态环境方面的支出逐年增加。三是在基础设施“硬”建设方面, 需要强化城市功能, 增加财政支出。2012年, 陵川县财政在“一般公共服务”方面的支出达12155万元, 在“交通运输”方面的支出5456万元, 分别比2007年增长87.30%和76.44%。

另一方面, 许多作为资源型地区支柱的资源性产业, 如煤炭、钢铁、水泥等, 由于其产能过剩严重, 国家又严格限制新上项目和扩大规模, 资源型地区壮大现有财源又受限制。这无疑对资源型地区财政是“釜底抽薪”和“雪上加霜”。受发展惯性、区域环境制约、资金短缺以及技术瓶颈等多方面因素的制约, 新的财源建设举步维艰。而资源型地区要实现经济转型, 对现有资源开采企业进行技术改造, 或投资支持、引导新的产业和产品发展项目;建设社会保障体系, 培训职工, 或解决下岗失业人员的再就业问题等等, 都需要大量的财政资金, 财政资金的严重短缺已成为资源型地区经济转型的最根本的制约因素。

(三) 财源过趋单一, 抗风险能力弱

资源型地区的产业结构通常比较单一, 多以第二产业为主体, 所依赖的资源种类也较为单一。由于有丰厚的资源收入“坐享其成”, 政府往往缺乏发展其他经济门类的动力, 使得其单一产业结构趋势越来越明显, 经济结构调整的难度也会越来越大。反映在财政上, 由于财源结构单一, 地方财政对个别产业的发展依赖重, 财政易受市场和政策的影响, 风险较高, 资源一旦“坐吃山空”, 政府财政失去基本来源, 更加无力支持经济结构调整, 财政的稳定性越来越差, 可能使整个财政经济发展陷入困境。此外, 资源型城市的产业受国家的环保、产业调整政策影响大, 设备的更新换代、产业的调整过程中, 财政收入存在减收风险。以陵川县为例, 2012年, 全县财政总收入为4.23亿元, 其中煤炭、轻工建材、商贸流通、冶铸和化工行业分别完成税收31221万元、5608万元、1075万元、1789万元和1781万元, 五个行业对财政的贡献率保守估算也超过了90%以上。从2013年一季度经济运行情况看, 财政收入的主要来源依然在这几大行业上, 特别是煤碳一股独大的局面更加显现。与此同时, 三产不发达, 三产衍生的财税收入总量明显偏小, 对全县财政总收入的贡献率较低。

与此同时, 由于在经济全球化进程中, 资源产品的价格易受市场影响, 波动幅度和波动频率较大, 相应以资源产品为依托的财源无法稳定, 加之现代交通已突破了资源的空间限制, 非资源型城市不仅可以发展初加工产业, 而且还比资源型城市更有技术和市场优势。所有这些都使资源型地区财源不稳性更加突出, 财政基础不稳。

二、资源型地区财政转型的方向及路径选择

资源型地区经济转型总体目标是培植新的稳定而广泛的财源, 为财政提供保障。方向之一就是要培植接续或替代产业, 探索资源型城市的其它替代资源和产业潜力, 改变第二产业比重过大的不合理结构, 尤其是要提高第三产业的比重;方向之二是要大力发展中小企业和民营经济, 逐步改变国有大中型企业独大的所有制结构;方向之三是进一步挖掘资源产品潜力, 就地延伸产业链, 彻底改变资源型城市中以提供原材料或初加工产品为主导产品的不利局面, 实现将资源优势转化为资金优势, 为财政收入提供稳定的财源基础。

在路径选择方面, 针对陵川而言, 一是多元发展战略。以延长矿产品深加工链, 最大限度地提高资源的附加值为发展基础。鼓励其它非矿产业的发展, 特别是第三产业的发展。立足现有产业基础, 在延伸产业链条和发展循环经济上下功夫, 加快对煤炭、冶铸、化工、建材等传统产业的改造提升, 推动产业向下游延伸、产品向高端发展, 走“内涵”式发展之路;二是适度开发和集约经营战略。根据拥有的可采资源量, 进行适度开发, 强化“全循环、抓高端”发展理念, 紧紧扭住链条拓展、园区集聚、提质增效三个重点, 认真落实“提升传统产业抓工业、承接梯度转移抓工业、依托比较优势抓工业”发展思路, 大力推进工业转型升级, 为县域经济聚合财力, 实行产业转换与城市转型赢得时间。三是生态绿色战略。充分利用得天独厚的旅游文化资源, 坚持“强龙头、活三产、促融合”发展思路, 着力破解旅游开发体制机制障碍, 着力推动旅游产品转型升级, 着力拓宽旅游市场空间, 加快发展以旅游产业为龙头的第三产业, 大力培育新的经济增长极, 不断增强县域发展后发势能。四是筑巢引凤战略。努力改善投资环境, 扩大开放, 筑巢引凤, 敢于舍小利谋大局, 善于以优势资源换项目、换技术、换资金、换市场, 吸引外部人才、技术和资金进入陵川。五是借鉴引进战略。他山之石, 可以攻玉。目前国内外资源型地区经济成功转型的案例很多, 特别是国家第一批确定的12个资源枯竭型城市转型都很成功。对此, 中央不应仅将注意力集中在资源已枯竭或即将枯竭的城市上, 而应扩大试点范围, 将所有资源型城市经济转型问题纳入统筹考虑的范围。同时, 各省市也可以借鉴中央的做法进行资源型地区经济转型的试点。就陵川目前而言, 要紧紧抓住中央实施山西省国家资源型经济综合配套改革试验区的机遇, 积极在土地、金融、科技及财税等政策方面争取更大支持, 特别是积极向上级争取实行自求平衡的财政体制, 即按现行财政体制上交中央和省、市的预算内外资金由省财政全部返还本县, 提高县级收入留成比例, 切实提高县级财政保障能力。

三、经济转型中的财政措施

(一) 改革税收征管体制, 提高依法治税水平

加强税源监控, 严禁随意减免税收, 杜绝越权减免或随意多征、少征、缓征和不征行为, 不折不扣地执行财税法规, 同时, 要加强非税监管, 深化非税集中征管、收支两条线改革。认真贯彻“依法治税、有税尽收、无税禁收”的方针, 严格执行税收政策, 保障执收单位正常工作经费, 降低税收成本, 确保有限的财力更多地用于改善民生。

(二) 改革资金管理办法, 提高财政资金使用效益

推行行政事业单位收支统管, 全面加强事业单位内部的财务管理, 重点是全面实施国库集中支付和专项资金使用政府集中审批制。全面推行项目绩效考评制度, 既要管好资金拨付, 更要加强资金的使用监督, 对项目资金使用情况实行全程监管, 实行项目建设责任终身负责制, 严格执行项目计划, 禁止随意变更项目预算, 留下资金缺口。

(三) 完善预算监督体制, 实施全程公开监督

增强预算的透明度和刚性约束, 从源头上管好用好财政资金, 将财政预算的全部信息通过外行看得懂、群众信得过的形式向社会公开发布, 挤干预算编制中的“水分”。同时, 要对支出过程实时监督, 重点加大对公务费、项目资金、民生资金的监管, 防止在预算执行中扩大范围、超过标准以及贪污浪费、挤占挪用等问题发生, 及时发现并解决问题, 保证预算执行的准确性、有效性。

(四) 改革财政投融资体制, 发挥财政宏观调控职能

建立和完善重大项目及龙头企业财政支持机制, 并根据县级财政增长情况逐年增加, 对新兴创税明星企业实施财政重奖鼓励, 促使税源企业扩大再生产, 实现涵养税源、培植财源的良性循环。灵活运用财政政策工具, 采取财政贴息、奖补、担保以及提供短期周转金等手段, 引导社会资金以及各商业银行加大主导产业投入, 使一批具有成长潜力的中小企业迅速壮大, 形成群体优势, 对县域经济形成新的支撑。改革政府公用事业投入机制, 防止资金浪费。政府部门不再担任公用事业建设投资业主, 组建公用事业投资管理公司, 靠市场化运作降低建设和管理成本, 防止政府直接投资项目的浪费、腐败行为, 实现财政资金社会效益最大化。

参考文献

[1]文振富.资源型城市难点:重点都在可持续发展[J].求实, 2010 (04) .

[2]黄溶冰.资源型经济摆脱“资源诅咒”的财政调节机制[J].现代经济探讨, 2008 (11) .

论转型期我国财政支出结构的调整 篇8

财政支出横向结构是基于支出的职能标准来划分的, 要对财政支出横向结构进行分析就要对各个支出项目的规模和力度进行分析。中国在财政统计上分为经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出、其他支出五类, 下面将按支出用途和按费用类别分类等相结合, 重点对一些项目进行分析。

(一) 行政管理支出

行政管理支出是指政府依法行使国家权力、组织和管理国家事务、履行行政管理职能所需的费用。由于我国经历着由传统的计划经济向现代市场经济的转轨, 我国的行政支出经历了计划经济和市场经济两个时期, 但是从总体来看, 我国的行政管理支出一直是处于一种上升状态。

(二) 社会文教支出

社会文教支出包括文化支出、教育支出、卫生支出和科研支出四类。文化事业、教育事业关系到国民素质的提高;教育事业和卫生事业具有外部性;科学技术是第一生产力, 能够促进经济的持续增长。正是因为以上这些特点, 我国对于社会文教的支出一直都很重视, 各项支出的绝对额都呈现出增长趋势。2007年, 各级财政支出安排的教科文经费支出 (包括教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出) 87719.91亿元, 比2006年增加1749.68亿元, 增长25.1%。其中, 教育支出6895.48亿元, 比2006年增加1479.21亿元, 增长27.31%;科学技术支出6895.48亿元, 比2006年增加136.4亿元, 增长15.52%;文化体育与传媒支出810.37亿元, 比2006年增加134.24亿元, 增长19.85%。

(三) 社会保障支出

社会保障是国家通过立法、以强制的手段对国民收入进行再分配, 形成社会保障基金并对因多种原因使生存发生困难的社会成员给与物质上的帮助, 以保障其基本生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。因为社会保障基金是由企业、政府和个人共同承担, 社会保障支出是国家财政支出的一个重要组成部分。我国的财政对于社会保障支出的投入的增长是比较快的, 一直呈现出上升趋势, 由1998年的595.63亿元增长到2008年的6684亿元。2007年, 中央财政共支出城市低保补助资金160亿元, 较2006年增长18%。截至2007年年底, 全国城市居民最低生活保障人数为2272万人, 全国平均低保标准为182元/人月, 平均补差水平为102元/人月。2007年, 国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》, 要求年内普遍建立农村低保制度。到2007年9月底, 全国所有涉农县 (市、区、旗) 都建立了农村低保制度。截至2007年年底, 全国农村低保对象人数3566.3万人, 累计支出农村低保金109.1亿元, 月人均补助水平38.8元。2007年, 中央财政安排农村低保补助资金30亿元。

二、对中国财政支出结构调整的建议和对策

通过前面的分析得知, 我国的财政支出在结构方面主要存在着上述一些问题。财政支出结构的不合理会影响财政支出整体作用的发挥, 为了优化我国的财政支出结构, 下文针对存在的问题提供一些建议和对策。

(一) 正确界定财政支出的供给范围

我国正处在由传统的计划经济向现代市场经济的转型期, 因而应该打破过去那种国家计划一切、统包一切的状况, 从市场机制可以有效作用的领域退出。以对于社会文教支出的分析为例, 建国以来, 中国始终把全部社会文教事业列入财政职能范围, 由财政统包供给, 这种情况不仅给国家财政支出造成巨大的负担, 而且也不利于社会文教事业的发展。

(二) 加强社会公共领域的支出

根据马斯格雷夫和罗斯托的经济成长阶段理论, 公共支出不断增长的原因和结构表现为经济发展的早期阶段、中期阶段和发达阶段三个阶段。在经济发展的早期阶段, 政府会增加公共投资, 为经济和社会发展进入起飞阶段提供必要的社会基础设施和良好的外部环境。我国还处于经济发展的初级阶段, 财政支出结构应该以提供公共产品和服务为主, 因此应该加大对于社会保障支出、科学教育文化卫生支出、农业支出等方面的投入。

(三) 划分各级政府财政的事权和财权

政府间财权和事权的划分是界定各级政府支出范围、规模和结构的基础, 因此加快确立对于各级政府间财权和事权的划分是当前要解决的重要问题。

应该根据中央政府和地方政府的职能划分各自应该履行职责的区域和范围, 也就是要先划分清楚事权, 然后在事权的基础上进一步进行财权的划分。中央政府面对的是全国范围的事务, 对于关系到全民、全社会利益的全国性的重大的基础产业、基础设施、科研资金的投入、全国性的社会保障体系的构建和完善等领域, 中央政府应该发挥主要作用。地方政府面对的是地区性、区域性的事务, 地方政府应该根据本级的事权进行政府的支出。对于不同层级政府和不同区域政府间的交叉性事务, 则应该根据实际情况对资金分担的比例进行具体的划分, 这样才不至于导致各级政府公共支出的混乱。

对于各级政府财政的事权和财权划分的确立还有很多工作要做, 如何具体确定划分的依据和标准还有赖于专业人士的研究, 是对于财政支出结构优化的一个重要方面, 需要给予关注和重视。

三、对于我国教育支出的探讨

(一) 当前我国财政教育支出的现状

1. 财政教育支出占GDP的比重偏低

我国财政教育支出虽然总量上在逐年增加, 但是中国的公共教育支出占GDP的比重相对于发达国家及一些发展中国家来说还很不足。以2004年的标准来说, 世界平均水平为4.6%, 高收入国家为5.33%, 中等收入国家为4.51%, 而中国到2005年才仅为2.57%, 显然处于低等收入国家水平。教育支出占GDP的比重在2003年达到3.82%, 非常接近于我国《中国教育改革和发展纲要》所确定的4%的目标, 但是到2004年又下降到2.79%, 直到2008年才又增长到3.48%, 还是没有达到纲要规定的4%的水平。

2. 三级教育支出的分配结构不合理

根据2000-2008年的全国教育经费执行情况统计数据来看, 我国对于高等教育的投入比重相当大, 但是对于中、小学教育的投入比重则偏低。2002年以来, 这一比例有较大调整, 政府加大了对于基础教育的投入, 高等教育投入比重与初、中等教育投入比重的差距缩减, 由2000年的1:1.38:14.87变为2008年的1:1.28:2.75。但是, 我国对于中小学教育的投资仍显不足。上海财经大学编制的《2006中国财政发展报告》一书中的数据显示, 1995~1997年各个国家对中、小学等教育的投入占公共教育投入的比重为:印度78.3%、巴西73.8%、墨西哥82.8%、马来西亚74.5%、韩国92%、菲律宾82%、美国74.8%、瑞典72.8%、英国76.3%。2002年, 我国对中、小学教育的投入占公共教育投入比重为70.7%, 尚未达到上述国家20世纪90年代的最低水平。

(二) 我国财政教育支出的调整方向和对策

十七大报告对我国教育事业提出了新要求, 指出要“优化教育结构, 促进义务教育均衡发展, 加快普及高中阶段教育, 大力发展职业教育, 提高高等教育质量。重视学前教育, 关心特殊教育”, 这体现了我国对于教育事业的重视。站在财政支出的角度, 结合财政教育支出存在的问题提出我国对于财政教育支出进行调整的几点对策。

1. 继续加大财政对于教育的支持力度

根据国家法律和政策要求, 教育支出占GDP的比重应当达到4%, 而从国际水平来看, OECD国家的政府教育支出占GDP的比例达到5%以上。我国的教育支出占GDP的比重除了在2003年达到3.82%非常接近于4%的目标之外, 直到2008年都没有达到这一标准。因此, 应该继续加大财政对于教育事业的投入。中短期内, 我国政府对教育的支出占GDP的比重应当达到国家政策要求的水平;长期的目标是应该朝着发达国家的标准努力, 达到5%以上。2009年1月7日起, 新的关乎中国未来十几年教育发展的《中国中长期教育改革与发展规划纲要》在全国范围内广泛征求意见。此纲要明确提出, 未来教育拨款占各级政府财政支出的比例将逐步提高, 全国财政性教育经费占国民生产总值的比例2012年将达到4%, 2020年达到5%。这一目标的提出为我国教育事业的发展指明了方向, 今后应继续增加国家财政性教育经费的投入。

2. 优化财政教育支出的结构

一是缩小地方教育支出的差距。由于各地区经济发展水平的不一致, 发达地区的教育支出远远高于不发达地区、落后地区的教育支出。教育是一种人力投资, 落后地区教育支出不足, 导致人力资源的匮乏, 反过来又制约了本地区经济的发展, 形成了一种恶性循环。因此, 应该采取一些措施来解决这种恶性循环, 不能继续拉大地区间差异, 这主要依赖于政府间转移支付。首先, 国家财政要加大对贫困地区教育经费的转移支付, 尤其是应该加强对于贫困地区的基础教育的投入, 缓解地区基础教育间的巨大差距, 将义务教育经费的增加量主要投入于贫困地区。其次, 发达地区的政府要对贫困地区的政府实行一定量的教育经费的转移支付。只有保证各地区教育事业的较均衡发展才能最大程度地实现教育的作用, 促进国家全民素质的提高和经济发展。

二是中央政府应该加大对于教育事业的投入。中央政府掌握了国家的大部分财力, 有能力支持而且应该支持我国教育事业的发展。在前面的分析中可以看出, 在对教育财政的投入上, 地方政府承担了大部分的支出比例。但是, 有的地方政府相对贫困, 无法对教育做出较大投入, 甚至有的县、乡政府连义务教育也无法保证, 这十分不利于推动我国教育事业的发展。中央政府在对教育财政的支出比例上应该有所提高, 尤其是应该注重对于义务教育和基础教育的投入。

四、结论

财政转型 篇9

一、经济转型时期改革与完善中国公共财政体制的重要意义

公共财政是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求,是为满足社会公共需要,为市场经济提供服务的政府分配行为和公共经济活动,是与社会主义市场经济相适应的财政制度安排。改革与完善公共财政是构筑社会主义市场经济体制的重要环节,是贯彻落实科学发展观的必然要求,是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要保障,对于推动政府职能转变具有重要的政治、经济和社会意义。

1. 改革与完善公共财政体制是经济体制转型对财政根本要求的一种反映和作用的结果。

西方公共财政的运行实践证明,公共财政以弥补市场失效为己任,符合市场经济的要求并促进了市场经济的发展。一方面,公共财政要承担起市场做不了或做不好的事务,要在市场失灵的领域提供大量的公共服务和社会管理活动,支持经济体制创新。另一方面,市场经济的充分发展和利益主体多元化的趋势,使财政运行的方式和目标发生了变化。

2. 改革与完善公共财政体制有利于促进和完善宏观经济调控体系。

公共财政不仅要弥补市场失灵和保护市场,而且还要影响市场和培育市场,要求政府具备较为完善的宏观调控体系,不仅要加强物质性的公共产品的供应,还要通过确立一整套制度或法规,加强在产权、决策和经济运行等方面的法令性公共产品的供应,以迅速培育和开拓市场,推动市场的成熟和完善。建立和完善公共财政体制有利于推进社会保障事业发展,把居民潜在的消费需求变为现实的消费需求;有利于加大收入分配体制改革,充分发挥公共财政调节收入分配的职能,以多渠道增加城乡居民、特别是中低收入者的收入,提高居民的购买力;有利于扩大社会保障的覆盖面,提高居民对未来的稳定预期,增强全体居民的安全感,从而提高消费倾向,促进经济持续增长。

3. 改革与完善公共财政体制是构建和谐社会的现实需要。

目前,我们面临着转变发展方式、结构性调整和协调发展的艰巨任务,只有充分发挥公共财政的资源配置职能,促进政府财政综合平衡各种矛盾和力量才是最佳的途径。因此,通过建立完善的公共财政体制对收入分配的调节或再分配,建立健全社会福利和社会保障制度,为促进全社会的公共分配,为社会公众福利的增进和生活水平的提高而发挥应有的职责和积极的作用。公共财政不仅是保障政府公共产品供给的制度安排,也是化解社会矛盾、减少社会风险、保持国家长治久安的制度基础和构建和谐社会的现实需要。

4. 改革与完善公共财政体制有利于建设公共服务型政

府、促进政府转变职能建立和完善公共财政体制既是财政模式的变革,也是经济转型时期,通过调整和界定政府财政职能的范围直接引起政府行为的变革的过程,是促进转型期市场化改革的关键性步骤。由于财政体制的种种矛盾是政府职能越位、错位和缺位的外在表现,只有深化财税体制改革,进一步依据现代管理理论和科技成就,优化政府内部运作机制和流程,才能促进公共服务性政府的建设。

二、经济转型时期中国公共财政体制的特点

1. 财政运行目标的公共性。

公共性是指公共财政解决公共问题,满足社会公共需要,把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点是现代市场经济条件下财政运行的基本取向,也是国家财政活动应遵循的基本边界。中国社会主义市场经济已经发展到由多元化投资者、生产经营者和消费者组成的竞争性社会格局,必然要求政府及其财政综合平衡和兼顾各市场主体的利益关系,面向全社会并为其提供公共产品和公共服务,以便为全国不同地区,多种经济成分,多元市场主体和经济实体,提供必要的社会投资及生产经营的公共性基础条件,以及公平竞争的市场环境和有序的市场经济秩序,从而推动国民经济持续稳定协调发展。

2. 财政收支活动的公共性。

社会主义市场经济条件下,财政收入主要来源于社会经济生活中的市场主体、法人实体和城乡居民依法缴纳的各种税赋,使中国的财政收人来源具有更大的广泛性和公共性,决定了中国公共财政的人民性。因此,财政支出安排要坚持“取之于民,用之于民”的原则,为城乡居民提供国民待遇和均等服务的机会,公共性支出要集中于国家政权机构的运转、社会公共基础设施建设、国防和科教文卫发展需要、生态环境的保护与治理,以及社会福利和社会保障制度建设等社会公共需要或方面。而且在一定的经济发展阶段,把满足其公共支出需要的适应性程度或水平作为组织国家财政收支活动的重要边界,以及衡量财政收支规模适当与否的一个重要标志。

3. 公共财政支出面临扩张压力。

19世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳曾预言:“进入工业化以后,经济中的公共部门在数量上和比例上仍将具有一种内在的扩大趋势,公共支出将不断膨胀。”公共财政扩张既是中国进入工业化中期社会经济高速发展的内在要求,更来自经济转型过程中各种矛盾激化和经济全球化过程中竞争白热化所构成的压力。首先,从经济环境来看:随着经济社会日益发展,国家职能的内涵和外延在不断扩大,从而导致政府经济活动不断增加,所需的公共支出日益攀升。根据“瓦格纳法则”,当国民收入增长时,财政支出规模会以更大比例增长;与此同时,R.A.马斯格雷夫认为随着经济发展阶段的演进,政府支出的规模逐渐增长。随着信息时代的到来,致使人们对公共产品的需求有了更宽的比较范围,部门、地区之间的相互攀比,造成纳税人对政府支出的非理性要求十分突出。其次,从社会环境来看:当前中国社会结构处于全面转型时期,各种社会矛盾和问题纠缠在一起,相互牵连、相互联系,使得社会矛盾和问题的解决变得十分棘手和困难,常常需要支出较多的财力同时解决多个矛盾和问题才能治标治本。最后,从国际政治环境来看:国际投资环境的激烈竞争,使中国在保证经济增长不受影响的前提下进行财政税收体制的改革造成了外在的压力。

4. 财政行为的规范性和法制性。

法制性是指公共财政以法制为基础,实行规范管理。财政是国家职能的重要体现,是国家政权的物质或财力基础。从本质上讲,财政职能是国家职能,是由政府的事权范围决定的。而在现代市场经济条件下,政府的各项事权则往往是通过立法程序来规定,通过相关的法律来加以明确界定的。因此,由国家职能特别是政府事权所决定的财政行为或财政活动,往往也具有法制性、规范性和公共性特点。

三、经济转型时期改革与完善中国公共财政体制的主要途径

1. 健全中央和地方财力与事权相匹配体制的目标任务。

中国公共财政体系的目标是实现基本公共服务均等化。党的十七大报告明确指出,完善公共财政体系,要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设”。根据这个目标,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,基本方向就是确定各级政府基本公共服务的职责重点,并相应保障财力。根本任务是处理好中央与地方的关系,明确划分各级政府在公共服务和经济领域的事权范围,下放部分中央政府支出和税收的权力,在严格制定和实施权利下放计划的基础上,赋予地方政府更多的资源决策权,把财权与事权统一起来,建立有效的地方政府职责体系,规范各级政府之间的分配关系和管理体制。地方是基本公共服务的主要提供者,应明确其职责,发挥其优势,保护和调动其积极性和主动性。同时,也必须强调中央权威,保证国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。在财政管理体制上,必须保持中央对国家财力的相当程度的集中,保持中央强大的宏观调控能力,以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。坚持维护中央权威,又注意调动地方积极性,使二者有机统一,是健全中央和地方财力与事权相匹配体制必须坚持的一个基本原则。

2. 改革与完善公共财政预算体制。

公共预算管理体制构成了现代公共管理的核心和关键,随着社会主义市场经济的不断发展,要求公共预算更加公共化、效率化和国际化。公共预算制度是1802年起源于英国,经过几百年的实践,其公共预算制度方臻完备。美国于20世纪60年代和70年代分别进行了“规划项目预算”、“零基预算”的改革。20世纪80年代中期至今,以新西兰和澳大利亚等为代表的西方国家以政府预算改革为核心都收到了比较好的效果。针对目前中国公共财政预算体制中的不足,一是改进公共财政预算编制办法。明确预算目的,调整预算科目设置;规范预算编制程序;重视财政中长期计划的编制工作;部门预算制度要逐步实现科学化、规范化;国库集中收付制度要分步全面推开:“收支两条线”管理改革要实现全口径的预算管理;政府采购制度改革要进一步扩大范围和规范操作。二是加强公共财政预算执行的审计和监督,注重研究建立绩效预算评价体系,促进财政支出效益的最大化,建立起较为完善的公共财政预算编制和执行管理体系,提高公共资金使用的效益。与一些先进发达国家相比,中国在公共财政预算执行的审计监督方面做得还不够,各主管部门和用款单位内部对公共支出缺乏监督和控制的机制,而且中国目前的审计监督是事后监督,难以确保预算资金的支出效果。中国应逐步建立和完善由立法部门、审计部门、财政部门、主管部门和用款单位内部不同层次的控制监督体系。此外,还要增强公共财政预算的透明度,逐步加大社会对预算执行的监督力度。三是加强法制建设,依法进行预算管理。财政法制是加强财政管理和监督的重要依据。财政法制是加强财政管理和监督的重要依据。随着改革开放的不断深入和财政经济形式的发展变化,要加快立法建设,将公共财政预算管理全面纳入法制轨道,这是法制经济中所必须的。

3. 加强财政规范化管理,提高财政资金使用效率。

首先,建立规范的转移支付制度,确保政府行政能力有必要的财力保证。在垄断竞争的市场经济时期,西方国家为政府大规模干预经济提供了强有力的财力保证,政府财政建立了大规模的转移支付制度。美国的转移性支付在财政总支出中的比重,从1960年的24.8%上升到1976年的45.7%。为了顺利地推进经济转型,实施西部大开发战略等,要逐步建立规范的政府间转移支付制度,同时加快转移支付的立法进程,要在《预算法》内容中,增加有关转移支付的条款,明确规定财政转移支付的政策目标、资金来源、核算标准、分配程序等;建立财政转移支付制度监督体系。其次,加强国债管理。实行国债的动态化管理,合理控制国债规模和结构,国债总量的把握既要考虑年度发行总额,也要注意控制国债余额。加快国债市场建设,培养机构投资者,在保持对个人投资者发行凭证式国债的同时,扩大对机构招标发行的份额,逐步使之达到发行总额的50%以上。要注意研究分析综合财政赤字和综合偿还能力,研究金融资产管理公司分解银行不良资产对财政资产以及对财政造成的影响,在各方面关系协调的基础上确定国债的管理方案。在使用国债资金进行公共产品投资时,采用先进的财务管理理念,坚持出资人的资本成本回报权利,增强国债资金的投向和用途的透明度,加强国债资金直接投资的管理力度,严肃查处挤占、挪用、贪污国债资金的人和单位,狠抓工程质量,实施国债项目工程质量终身责任制。

4. 积极调整和优化公共支出结构,切实保障和改善民生。

首先,调整和优化公共支出结构,要求统筹经济社会发展,财政投入应更多地投向长期“短腿”的社会事业,投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等方面。其次,政府的公共政策和财政投入向农村特别是西部农村倾斜,除免除农业税和农村义务教育免费外,要尽快构建全覆盖的新型农村合作医疗体系并逐步提高水平,建立农村最低生活保障制度,还要着力逐步解决农村饮水安全、农村公路与公共交通、电力供应、农业水利与防灾设施及服务、病虫害防治、农业市场信息和技术推广等服务、气象和通讯设施服务等。再次,应更多帮助欠发达地区解决基本公共服务均等化问题,加大中央财政向中西部地区转移支付力度,提高具有扶贫济困性质的一般转移支付的规模和比例。最后,基本公共服务要更好地面向困难群众,除建立最低生活保障、基本医疗卫生服务等制度外,还要关注困难群众的就业问题,加强就业培训,帮助零就业家庭解决就业问题等。对国家确定的重点建设项目,要积极采纳成本效益分析方法,提出若干可行性建设方案,并测算各种方案的全部预期成本和全部预期收益,通过分析比较,选出最优的项目投资方案。以社会公共需要为标准,界定财政支出范围,优化财政支出结构,减少对竞争性领域的资金供给,进一步加大对三农、科技、教育、医疗卫生、社会保障、保障性住房、环境保护和生态建设等方面的支出,着力解决经济社会发展不协调、城乡发展不协调的问题。

5. 大力支持区域协调发展和经济结构调整,推动经济发展方式转变。

进一步加大对中西部地区、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的支持;进一步加大对科技创新、节能减排、环境保护的支持;增加对中小企业的支持。完善公共财政体系,还要促进和保障主体功能区建设。根据国家“十一五”规划纲要,各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力,统筹考虑未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,明确不同区域的功能定位,并制定相应的政策和评价指标,逐步形成各具特色的区域发展格局。公共财政体系要促进和保障主体功能区建设,特别是要增加对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务和生态补偿的财政转移支付,逐步使当地居民享有均等化基本公共服务。

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财政转型 篇10

但是, 学术界关于财政支农对家庭经营投资决策的影响的研究却相对较少。在西方不少国家, 财政支农政策是政府对农业家庭经营以及农户投资实施调控与引导的重要手段, 而在工业化中期阶段, 我国农业家庭经营也将日益依赖财政支农的引导与扶持。那么, 改革开放以来财政支农对家庭经营究竟有着怎样的影响呢?笔者针对这一问题进行了研究, 以期为新农村建设时期的财政支农相关政策调整提出一些政策性建议。

一、财政支农对家庭经营的非有效

为了研究财政支农对家庭经营的作用, 笔者用财政支农资金代表政府财政支农力度, 人均家庭经营费用代表农业家庭经营投资, 分析所采用的数据均来自于《中国统计年鉴》 (1981～2005) , 这期间的财政支农与人均家庭经营费用增长率如表1所示。

从表1可以看出, 改革开放以来我国财政支农与人均家庭经营费用都保持了较高的增长速度, 且增长幅度比较一致。1981～2005年期间, 财政支农资金与人均家庭经营费用的年增长率均为1.07%左右, 而1990～2005年期间, 财政支农资金增长率为1.06%, 人均家庭经营费用增长率为1.03%, 可以说, 改革以来, 两者年均增幅几乎相等。但这并不表明财政支农增长对人均家庭经营费用增长一定存在富有效率的影响作用。

从政策的有效性角度看, 一个有效率的财政支农政策至少应当在以下三个方面对家庭经营施加影响:即, 在家庭经营演变趋势上, 必须具有相关性;在家庭经营决策机制上, 必须具有诱导性;在家庭经营因果机制上, 必须具有先行性。但笔者通过对财政支农影响家庭经营的效率进行比较, 发现财政支农对家庭经营表现出非常明显的非有效性, 这种非有效性则表现在以下三个方面。

注:当年的财政支农增长率= (当年政府财政支农金额/上年政府财政支农金额) ;当年人均家庭经营费用增长率= (当年人均家庭经营费用/上年人均家庭经营费用) 。

1.财政支农对家庭经营演变趋势上非相关

相关性分析可以用来表示两时间序列在演变过程中的相关程度, 笔者利用相关性分析来检验财政支农对家庭经营演变趋势的影响, 而考察的重点则是财政支农资金与人均家庭经营费用的绝对量演变相关性、相对量演变相关性以及增长速度相关性等三个方面。[5]

相关性检验用以检验两个变量X与Y之间的线性相关程度。定义样本相关系数undefined作为总体相关系数p的估计, 式中Sxy为X与y的样本协方差, S2X、S2Y分别为X、Y的样本方差。根据样本容量n和显著性水平α查相关系数表得临界值rα, 若|r|>rα, 则X与Y有显著的线性关系, 否则X与Y的线性相关关系不显著。首先, 我们用此方法检验财政支农与人均家庭费用绝对量指标之间的相关性。计算结果显示:财政支农与人均家庭费用两个变量绝对值之间的相关系数为0.89912, 当样本容量为25时, 查相关系数临界值表, 这个数远大于0.5052, 即在显著性水平为1%下, 其结果仍是显著的。这表明财政支农与家庭经营费用绝对量指标高度线性相关。但财政支农与家庭经营费用表现出的高度正相关性, 很可能是由于整个农村经济快速发展带来的, 换句话说, 这种绝对量指标时序数据的趋势性所表现出来的指标之间的相关关系很可能是一种虚假的相关关系。因此, 我们还需要把财政支农与家庭经营这两个变量的绝对量指标转化为相对量指标, 通过计算相对量指标之间的相关系数以作进一步检验。两变量的相对量指标是用财政支农总额和家庭经营费用总额 (用人均家庭经营费用乘农村总人口) 分别除以农业总产值, 在剔除农业总产值总量影响后, 再计算两个变量之间的相关系数, 所得结果为-0.1854, 即两变量之间存在着十分微弱的负相关关系。这也表明财政支农与家庭经营费用绝对值之间所表现出来的高度正相关性的确是一种虚假相关关系。

此后, 我们度量财政支农与家庭经营增长态势之间的关联性, 政府财政支农增长率与家庭经营费用增长率两指标之间的样本相关系数为-0.343, 小于相关性临界值0.3961。这表明, 当显著性水平为5%时, 财政支农增长率与家庭经营费用增长率之间基本没有线性相关性。

通过比较财政支农与家庭经营的三个指标相关系数后, 可以得出以下结论:财政支农与家庭经营的增长趋势之间并不存在简单线性相关关系。这表明财政支农对家庭经营的演变趋势并不具备一般意义上的相关性。

2.财政支农对家庭经营决策机制非诱导

财政支农的决策主体是政府, 而家庭经营的决策主体是农户, 从经济心理学角度看, 财政支农与家庭经营的决策过程是两个决策主体心理预期变动的结果, 即经济行为主体心理预期变动必然会导致到决策机制变动, 如果序列比较平稳, 表明经济主体决策机制比较稳定, 反之, 决策机制不稳定。因此, 我们可以通过检验财政支农资金与家庭经营费用两序列的稳定性来判断政府和农户两主体决策机制的稳定性, 而决策机制稳定性差异又有助于判断财政支农决策对家庭经营是否具有诱导作用。

单位根检验是用来检验一个序列的平稳性的较为实用的方法。笔者在这里使用ADF单位根检验法。对于变量序列{yt}, 该检验的一般形式为:

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其中a为常数项, t为时间趋势项, p为滞后阶数。该检验的零假设H0:Ø=0, 备选假设H1:Ø<0。如果接受假设H0, 拒绝H1, 则表明变量序列{yt}存在单位根, 即它是非平稳序列;否则, 变量序列{yt}不存在单位根, 即它是平稳序列。分别对财政支农资金与人均家庭经营费用进行检验结果见表2。

从单位根检验结果中可以看出, 财政支农序列是非平稳的, 人均家庭经营费用序列也是平稳的。这说明财政支农总额在近年来获取了长足增长的同时, 也存在大起大落的现象, 表明政府财政支农决策机制并不稳定。而家庭经营费用长期以来虽然也在增长, 但人均家庭经营费用序列却是一个稳定序列, 农户投资决策还是比较理性的, 其决策机制也比较稳定。事实上, 从表1可以看出, 1981～2005年, 财政支农增长率最高为1.51, 最低为0.733;而人均家庭经营费用增长率最高为1.422, 最低为0.892, 农户投资决策起伏明显低于政府财政支农决策的起伏程度。

注: (C, T, P) 表示存在常数项和时间趋势项, 滞后阶数p根据AIC准则确定, 临界值为5%显著性水平下的Mackinnon临界值。

由以上检验可以得出以下结论:一方面, 政府财政支农决策机制与农户家庭经营决策机制运行不合拍, 财政支农决策与家庭经营决策具有非同步性;另一方面, 由于政府在财政支农决策过程中, 对农户家庭经营决策关注不够, 致使大起大落的财政支农政策对农户家庭经营决策没有产生显著的诱导作用。

3.财政支农对家庭经营因果机制上非先行

Granger因果关系虽然不完全等同于经济分析意义上的因果关系, 但它可以用来检验两变量时序数据之间“谁先行, 谁后动”的问题。设两个平稳变量序列{xt}和{yt}, 建立yt关于y和x的滞后模型如下:

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其中c为常数项, p为滞后阶数, 检验x的变化不是y变化的原因相当于对方程 (2) 做零假设H0:β1=β2=…=βp的F检验, 检验统计量F为:

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其中RSS1表示方程 (2) 的回归残差平方和, RSS0表示方程 (2) 在约束零假设成立时的回归残差平方和, n为样本容量。检验统计量F服从标准的F分布, 若检验统计量F的值大于标准F分布的临界值, 则拒绝零假设, 说明x的变化是y变化的原因;否则, 接受零假设, 说明x的变化不是y变化的原因。

笔者在此则用Granger因果关系检验财政支农资金与家庭经营费用之间的因果关系。一般而言, 只有经过单位根检验证明变量序列平稳后才能进行Granger因果关系检验, 因而使用上述方法只能对财政支农资金增长率和家庭经营费用增长率这两者之间的因果关系进行检验。检验结果见表3。

从Granger因果关系检验结果可见, 财政支农资金增长率与人均家庭经营费用增长率在20%的显著性水平下都不存在稳定的Granger因果影响关系和影响方向。而财政支农与家庭经营之间并未形成相应的反馈作用, 财政支农增长对农户家庭经营增长的先导作用与影响机制也没有形成。

二、财政支农对家庭经营非有效的成因

财政支农对家庭经营非有效的原因固然很多, 但在笔者看来, 财政支农目标过于强调扶持农业生产, 而不关注家庭经营和解决家庭经营的关联性问题是一个重要原因。这使得财政不能对家庭经营实施较强的引导作用, 因而农户在进行家庭经营决策时, 也不考虑财政支持这一因素。

所谓家庭经营关联性问题是指与家庭经营密切相关、对于家庭经营收益增长具有至关重要影响作用的一些问题。财政支农不能解决家庭经营关联性问题主要表现在以下几个方面:

1.在财政支农理念方面, 不重视财政资金解决家庭经营的关联性问题

改革开放以来, 相当多的学者与政府官员认为农业是弱质产业, 财政支农不可能扶持汪洋大海般的小农经济, 财政资金只需要保证大宗农产品生产供给、使农民得到一个基本的就业门路就够了。尤其是在工业化初期阶段, 这种想法相当普遍。因此, 把财政支农看成是政府对农民的施舍。在这种理念指引下, 财政支农长期是一种被动式的支农方式, 当家庭经营出现波动时就增加财政资金投入, 而当家庭经营相对稳定时, 财政支农就处于徘徊不前状态。改革开放之初的1978～1984年, 家庭经营刚刚确立, 国家财政农业支出年均比重为12.2%, 这一时期也是家庭经营增长的黄金时期。1985～1990年, 政府对于家庭经营的重视程度就有所松懈, 国家财政农业支出年均比重下降为8.6%, 加之这一时期农业赋税增加, 因此, 家庭经营很不稳定。针对前一阶段家庭经营不稳定情况, 政府在1991～1998年期间又增加了财政农业支出比重, 年均达到9.37%, 从而稳定了家庭经营。而1999年后, 财政支农比重又下降了, 年均比重为7.80%。财政支农波动情况表明, 我国政府在支农理念上还没有充分认识到通过财政农业支出引导家庭经营的重要性, 因而财政支农引导家庭经营的机制也就没有形成。

2.在财政资金分配方面, 与家庭经营关联性问题直接相关的财政投入较少

在政府农业财政支农资金中, 用于大中型带有社会性的水利建设比重较大, 而用于解决家庭经营关联性问题的财政投入比重较小。1996年以来, 在历年财政的农业基本建设投入总量中, 用于水利基础设施建设的投入占70%左右, 用于林业生态环境建设的投入接近15%, 且比例逐年提高。2005年, 在全国农业国债投资总量中, 用于水利和林业生态共占82%, 而中央财政安排的大部分水利建设资金, 被投入到防洪、抗旱、灌溉等重大工程项目上, 农户最关注的小江小河治理、农业水利配套建设等投入却明显偏少, 从而严重制约了财政农业支出直接扶持家庭经营的总体效果。尽管2002年以来全国各地陆续开展了对农民生产的直接补贴, 但就总体来说, 对农民的直接补贴水平较低、覆盖面过窄, 对家庭经营的激励作用仍然有限。因此, 有限的财政资金根本对家庭经营不起多大作用。

3.在财政支农解决家庭经营关联性问题的政策执行方面, 政策执行效果常常受到干扰

我国财政支农政策实施对象的主体是数量庞大的小农户。据统计, 2005年全国乡村总人口7.57亿人, 农户为2.3亿户。正是因为政策实施的对象主体为大量的小农户, 导致政策的交易成本太高, 从而影响了财政直接支持家庭经营的效率。小农经济的分散经营成了财政支持家庭经营的最大体制障碍。虽然目前实行了部分农产品直补政策, 这无疑有助于解决家庭经营的关联性问题, 但由于小农户与各级政府在补贴具体措施之间存在着信息不对称现象, 在直补政策实际执行中, 层层过滤的所谓“漏斗效应”比较严重, 致使中央的方针政策越是到基层政府, 就越是变形走样, 财政转移经常不能准确到位, 致使财政对于家庭经营的引导作用受到干扰。

三、关注家庭经营的关联性问题是财政支农引导家庭经营的重要手段

西方发达国家的财政支农是引导家庭经营的重要手段, 我国财政实力虽然有限, 对农业家庭经营的支持力度暂时也不可能赶上西方发达国家, 但在新农村建设时期, 随着工业反哺农业的能力逐步增强, 发挥财政对家庭经营的引导作用也将显得日益紧迫。当然, 发挥财政支农的这种引导作用并不是一味强调增加对家庭经营的直接支付力度, 而应当从解决家庭经营所关注的关联性问题入手, 这样就可以更好地达到引导家庭经营的目的。

按照这一原则, 财政对于家庭经营支持项目的选择, 应当以其与家庭经营关联性程度为依据, 即按照以下三个方面的标准:一是该项目在家庭经营收入中要占重要位置;二是该项目对于家庭经营收入增长的边际贡献率很高;三是该项目对于家庭经营在市场上的竞争力影响作用很大。根据以上三个标准, 目前财政支农对于家庭经营最紧迫需要解决的问题就是在家庭经营主营农产品选择、小型农业基础设施建设以及家庭经营与市场对接等三个方面。

在主营农产品选择方面, 各地对农户的直接补贴应依据各地实际农产品生产情况, 直接补贴对象应以对农户收入影响较大的农产品以及占家庭经营收入较高的农产品为主, 并逐步增加直补额度。

在农业基础设施建设方面, 与家庭经营直接相关的基础设施建设对引导家庭经营收入增长的边际贡献力最大, 因而应调整国民收入分配结构和财政支出结构, 大幅度增加农村“六小工程”基础设施建设 (节水灌溉、人畜饮水、农村沼气、农村水电、乡村道路、草场围栏) 投资份额。

在农户与市场对接方面, 家庭经营小生产与大市场之间的不对称一直是小农经济的一个难点问题, 而农民合作组织既是解决农户与市场对接问题的一项重要措施, 也是有助于农户对财政支农的落实情况进行监督, 因而也就成为影响财政支持家庭经营的一个紧迫问题。所以, 应通过立法形式使农业合作组织合法化, 并对农民合作组织给予一定的财政支持。

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