政策文本（精选八篇）
政策文本 篇1
2008年的金融危机使世界经济陷入低迷下行轨道,为尽快摆脱经济困境,各国纷纷将战略性新兴产业作为发展的突破口。 “战略性新兴产业”的概念最初为“战略性高新技术产业”,于2009年2月 《国务院关于发挥科技支撑作用促进经济平稳较快发展的意见》中首次提出。 同年5月,中央财政支持新能源与节能环保等战略性新兴产业发展工作座谈会提出“推动战略性新兴产业加快发展,培育新的经济增长点”,[1]正式提出“战略性新兴产业”概念。 在积极应对金融危机的过程中,中央明确提出大力发展战略性新兴产业,建设创新型国家,“逐步使战略性新兴产业成为经济社会发展的主导力量”,[2]实现跨越发展。 为加快推进战略性新兴产业的发展, 2010年10月,国务院发布 《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》(国发[2010]32号),将发展战略性新兴产业上升为国家战略,并于2012年7月正式出台《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》,进一步明确了发展战略性新兴产业的相关细节。
长江经济带横贯东中西三大地带,涵盖云南、贵州、四川、重庆、湖南、湖北、江西、安徽、浙江、江苏、 上海等11省市,正在成为构筑中国区域发展新棋局的重点战略区域。 长江经济带要全力打造中国经济新增长极,必须以产业优化升级为支撑,培育和发展具有重大引领带动作用的战略性新兴产业。 政策支持对战略性新兴产业发展具有显著的导向和促进作用。 长江经济带沿线省市不仅积极响应中央关于发展战略性新兴产业的政策意见, 适时推出有针对性的发展规划和政策文件,有些规划和政策文件甚至走在国家的前面。 研究这些规划文本的地区差异、 演变特征、战略层面、产业侧重和政策效果评价,不仅可以从学理上把握长江经济带战略性新兴产业的发展方向和轨迹,而且对未来长江经济带战略性新兴产业的发展具有重大实践指导意义。
二、相关研究文献回顾
就学术界关于战略性新兴产业的研究来看,可细分为研究维度和研究尺度两方面,研究维度包括战略性新兴产业的内涵界定、选择标准、面临机遇与挑战、 统计指标体系构建和发展路径等方面;研究尺度涉及国家、跨省域和省域三类空间尺度。 本文讨论的重点是战略性新兴产业发展政策,因此有必要着重梳理专门针对战略性新兴产业发展政策的研究文献。
(一)战略性新兴产业研究维度
战略性新兴产业的内涵界定研究。 学术界对战略性新兴产业概念的内涵尚未形成定论: 李晓华、 吕铁从战略性、不确定性、正外部性和复杂性四个特征对战略性新兴产业进行界定;[3]李金华以战略全局、发展前景、辐射带动、效率效益等标准定义战略性新兴产业;[4]贺俊等则认为战略性新兴产业应涵盖产业、新兴产业和战略性三方面。[5]本文认为, 学术界对战略性新兴产业的内涵的理解过于发散, 应遵从中央对战略性新兴产业的定义,即“战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础,对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用,是知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业,是引导未来经济社会发展的重要力量”。
战略性新兴产业的选择标准研究。 高有才等提出了战略性新兴产业创新力、引领力、持续力、聚集力和碳减力的五力选择标准;[6]东北财经大学产业组织与企业组织研究中心课题组认为应根据主导产业和优势产业等相近产业特征确定战略性新兴产业选择标准, 在此基础上构建了以产业主导力、 发展力和竞争力为基准的选择指标体系。[7]
战略性新兴产业面临的机遇和挑战研究。 黄庆华指出金融危机和新科技革命为我国战略性新兴产业的发展既提供了难得的机遇,也提出了巨大的挑战,发展战略性新兴产业是我国应对金融危机和承接新科技革命成果的内在要求。[8]刘洪昌等认为我国战略性新兴产业在体制机制、自主创新、资金配套和产业转化等方面仍面临巨大挑战。[9]
战略性新兴产业评价指标体系构建研究。 刘嘉宁从发展性、战略性、新兴性、资源环境匹配性和产业体系完整性五个层面构建了我国战略性新兴产业评价指标体系;[10]李勃昕等基于灰色关联理论从资源禀赋、科技创新、产业基础、市场需求和政策保障五个维度建立战略性新兴产业评价指标体系,并运用于省际差异分析。[11]
战略性新兴产业发展路径研究。 学术界通常从规划制定、体制完善、人才培养、平台搭建等方面探讨战略性新兴产业的发展路径。 郭晓丹、宋维佳以企业为考察对象,通过把握战略性新兴产业的进入时机,提出了发展战略性新兴产业的“引领/追随”对策;[12]王开科基于资源配置的视角认为,我国战略性新兴产业的发展应采取“阶梯式”推进路径。[13]
(二)战略性新兴产业研究尺度
战略性新兴产业的国家尺度研究。 针对全国战略性新兴产业的研究相对最为普遍和成熟,比较有代表性的研究着眼于战略性新兴产业的国土空间布局和战略选择的区域趋同分析。[14,15]国家尺度下的研究文献一般都站在全局的高度,从整体空间分布上把握战略性新兴产业的发展。
战略性新兴产业的跨省域尺度研究。 随着区域发展战略的调整完善,我国越来越重视跨省域的区域协同合作发展,研究跨省域战略性新兴产业的发展也成为学术界的一大热点。 薛艳杰重点分析了长三角地区战略性新兴产业的发展现状、趋势,并提出了相应的对策建议;[16]张国强等通过波特竞争力模型,进一步对我国重点跨省域区域战略性新兴产业竞争力进行了比较评价。[17]
战略性新兴产业的省域尺度研究。省域尺度的战略性新兴产业研究主要立足省域实际,考察具体省(市、区)战略性新兴产业的发展水平、 存在问题和进一步发展策略,如李奎等对广东、廖宇雄等对重庆和沙勇对江苏的战略性新兴产业发展研究。[18,19,20]
(三)战略性新兴产业发展政策
政策支持是推动战略性新兴产业快速健康发展的重要保障。 李天舒、张天维认为产业政策需要优化战略性新兴产业发展整体环境,提出促进战略性新兴产业发展的 “产业规划+政策措施+空间载体+产品示范”的产业政策组合模式。[21]刘澄等指出积极发挥产业政策对战略性新兴产业的促进作用, 重点在于市场培育、科技创新和合理布局。[22]学术界主要从金融、财税、创新、人才和知识产权等方面对战略性新兴产业发展政策展开研究。
战略性新兴产业的金融政策研究。 顾海峰以生命周期理论的战略性新兴产业业态演进为切入点, 分别从政策性直接金融层面、政策性间接金融层面设计了促进战略性新兴产业发展的金融支持政策体系。[23]袁青松指出战略性新兴产业发展蕴含着巨大的信贷市场机遇,完善商业银行的信贷支持政策对加快战略性新兴产业发展具有重大意义。[24]吕铁、 余剑认为应通过金融创新,改造传统融资模式并拓展融资渠道,为战略性新兴产业发展提供金融政策支撑。[25]
战略性新兴产业的财税政策研究。 蒋震、梁军提出有必要在战略性新兴产业的研发、生产与运营环节都采取税收优惠政策,降低战略性新兴产业发展的财务成本。[26]柳光强、田文宠的研究发现,当前以区域税收优惠为主的战略性新兴产业政策存在产业针对性不强和限制新兴产业发展等问题,认为税收政策在推进战略性新兴产业发展方面应从区域优惠走向产业优惠,有针对性地给予具体战略性新兴产业以税收优惠。[27]洪源、刘兴琳从持续稳定财政投入机制、多元化高效率的财政投融资体系以及覆盖战略性新兴产业发展全周期的税收优惠政策三个方面提出了培育和发展战略性新兴产业的系统财税激励政策。[28]
战略性新兴产业的创新政策研究。 创新性是战略性新兴产业的一大特征,促进战略性新兴产业发展必须加大创新政策支持。 李奎、陈丽佳通过建立战略性新兴产业发展的创新双螺旋模型,认为科技创新与市场需求是战略性新兴产业发展的两大原动力,据此提出了以鼓励战略性新兴产业研究开发为核心的创新激励政策。[29]李文军认为应大力实施创新驱动发展战略,突出战略性新兴产业的关键核心技术和共性技术,注重前沿基础技术。[30]
战略性新兴产业的人才政策研究。 王春明认为高级人才是推动经济发展的重要因素,发展战略性新兴产业应加强高级人才培养和引进的政策支持力度。[31]阳立高等以湖南省为例,通过对战略性新兴产业人才培养、引进与激励等方面研究分析,着重从设立人才开发专项资金、构建产学研联合培养体系、健全人才评价体系和完善人才服务机构等方面强化战略性新兴产业发展的人才支持政策。[32]李德煌、彭笑一则从创新人才培养模式、优化人才层次结构、营造人才发展环境三大方面提出了完善战略性新兴产业发展的人才支持政策。[33]
战略性新兴产业的知识产权政策研究。 知识产权对培育和发展战略性新兴产业具有重大战略意义。 2012年4月,国务院办公厅印发《关于加强战略性新兴产业知识产权工作的若干意见 》(国办发[2012]28号),进一步明确了知识产权政策在战略性新兴产业发展中的作用。 在此前后,学术界也就战略性新兴产业发展的知识产权政策开展了积极研究,如毛金生、程文婷认为应根据战略性新兴产业各自具有的特点, 制定有针对性的知识产权政策, 一体适用的知识产权制度已经无法满足战略性新兴产业的迅速发展。[34]李良成、高畅通过创新政策工具、 知识产权政策功能和产业生命周期三个维度, 建立了战略性新兴产业发展的知识产权政策分析框架,系统阐述了知识产权政策对战略性新兴产业培育和发展的决定性作用。[35]
总体来看,现有文献对战略性新兴产业的研究在维度上多侧重宏观整体性把握,针对战略性新兴产业发展政策的研究相对较少,而从区域发展规划文本的视角剖析战略性新兴产业发展政策导向和效果的研究几乎没有;在研究尺度上虽然从国家到省市均有涉及,除江苏和重庆外,却没有针对长江经济带整体战略性新兴产业发展的研究。 基于此, 本文将着重对近年来长江经济带战略性新兴产业发展规划文本进行回顾梳理,以期揭示区域战略性新兴产业发展的政策导向,并对规划文本的政策实施效果进行评价探讨,力求对长江经济带战略性新兴产业发展有所裨益。
三、长江经济带战略性新兴产业发展政策的回顾
自2010年国务院发布 《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》以来,长江经济带沿线省市积极跟进,纷纷出台本省市的战略性新兴产业发展规划和政策文件。 事实上,早在中央提出发展战略性新兴产业之前,长江经济带中的部分省市就已经针对战略性新兴产业及其相关领域出台了相关规划、政策文件。 据初步统计结果,2007年以来长江经济带沿线省市关于战略性新兴产业的规划文本和政策文件共计129项。1本文着重从地区规模差异、时间演变特征、战略层面分布和产业领域侧重四个方面对这些规划和政策文件进行考察分析。
(一)战略性新兴产业发展政策的地区差异
2007年以来,长江经济带沿线省市均出台了相应的战略性新兴产业发展规划和政策文件,但在数量规模上有所不同。 由图1可知,长江经济带下游地区战略性新兴产业的政策出台规模远远高于中上游地区,且上海、江苏、浙江三省市在政策出台规模上处于前列;中上游地区的政策出台规模基本持平,湖南、四川分别是所在地区政策规模的领先者, 湖北、江西和贵州的政策规模处于最低水平。 政策规模的地区差异表明,长江经济带沿线省市发展战略性新兴产业的政策支持程度不同,下游发达省市对发展战略性新兴产业的政策支持力度明显高于中上游省市,中上游省市对战略性新兴产业的政策支持有待进一步加强。
资料来源:作者根据长江经济带沿线省市战略性新兴产业相关政策文件整理。
(二)战略性新兴产业发展政策的演变特征
除了政策出台规模的地区差异外,长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展政策随时间演变的特点也具有一定程度的地区差异。 表1反映了2007年以来长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展政策的时间跨度分布。
由表1可知,长江经济带战略性新兴产业发展规划和政策文件颁布量在2012年达到峰值, 全年共有55项规划和文件出台,这与面临“十二五”开局之年和贯彻中央关于战略性新兴产业发展“十二五”规划的形势密切相关,表明长江经济带战略性新兴产业发展政策的制定具有显著的政策跟进和与时俱进的特点。 结合图2可知,2007—2012年长江经济带战略性新兴产业发展政策稳步推进,之后进入“十二五”时期,主要是巩固实施这些政策,规划和文件的颁布量开始回落。 就长江经济带上中下游而言,战略性新兴产业发展政策的时间演变趋势基本与长江经济带整体趋势一致;而省际之间稍有差异,主要表现在政策容量峰值出现的时间不同,湖北、 湖南两省2010年战略性新兴产业规划和文件颁布量最多,浙江、重庆、贵州等省市在2011年达到政策发布量的峰值,上海、江苏、安徽、江西、四川、云南等省市到2012年开始大量出台相关政策; 各省市在2013和2014年政策出台力度均开始减弱。
资料来源:作者根据长江经济带沿线省市战略性新兴产业相关规划文本和政策文件整理。
资料来源:作者根据长江经济带沿线省市战略性新兴产业相关规划、政策文件统计数据绘制。
(三) 长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展政策的战略层面
从战略层面来看,长江经济带沿线省市发展战略性新兴产业的政策基本可分为四类(见表2)。
资料来源:作者根据长江经济带沿线省市战略性新兴产业相关规划文本和政策文件整理。
总体规划,即各省市针对战略性新兴产业整体今后一段时期内的发展思路、目标、重点方向和保障措施制定的政策,如《上海市战略性新兴产业发展“十二五”规划》;专项规划,即各省市针对战略性新兴产业中各细分产业领域发展的具体规划政策, 如《上海市高端装备制造业“十二五”发展规划》;总体文件,即各省市针对战略性新兴产业整体发展由党委、政府(办公厅)和政府各部门出台的各类意见、办法、计划、方案等,如《上海市加快培育和发展战略性新兴产业的实施意见》;专项文件,即各省市针对战略性新兴产业某个细分领域或发展方面出台的各类意见、办法、计划、方案等,如《上海市推进战略性新兴产业“新能源汽车与汽车电子”专项工程实施方案(2012—2015年)》。
由表2可以看出,长江经济带整体及沿线各省市战略性新兴产业政策在战略层面上均是专项规划和专项文件占主导,总体规划和总体文件在总的政策容量中占较小比例。 这表明,专项规划和专项文件是指导长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展的主要具体政策,对战略性新兴产业发展起着直接推动作用。 但这并不意味着可以忽略总体规划和总体文件的作用,实际上总体规划和总体文件才是长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展政策的源泉, 是各类专项规划和专项文件的制定依据, 战略性新兴产业总体政策与专项政策本质上是协同推进的。
(四)战略性新兴产业发展政策的产业侧重
国务院在《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中明确指出,战略性新兴产业包括节能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造业、新能源产业、新材料产业和新能源汽车产业共七大产业领域。 表3反映了长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展政策在具体产业领域中的分布状况。
注:本表仅统计直接针对战略性新兴产业中某个具体产业的规划文件,不包含总体性的规划文件,故加总数据与表1和表2有所差异。
就具体产业领域而言,长江经济带沿线省市对发展战略性新兴产业的具体领域各有侧重,各省市都会选择1~2个战略性新兴产业作为政策优先扶持发展的产业,如上海市将新一代信息技术产业和高端装备制造业作为重点发展的战略性新兴产业, 通过制定出台大量的政策优先推动其发展。 放眼整个长江经济带,生物产业、节能环保产业和新一代信息技术产业是政策优先发展的战略性新兴产业。表4列示了长江经济带沿线省市和上中下游各自优先扶持发展的战略性新兴产业。
注:“—”表示没有优先扶持发展的产业领域或政策领先者。 这是因为通过政策数量确定的优先发展领域和政策领先者通常出现多个产业领域或政策领先者。 对于这种平均状况,本文暂定该省(市)没有特定的优先发展产业领域或某个产业领域没有特定的政策领先者。资料来源:作者根据长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展规划、政策文件数据制作。
就某个战略性新兴产业领域而言,不同省市在政策支持力度上也有所差异,由此出现了该产业领域中政策领先者和落后者同时出现的现象。 由表4可以看出,上海除了在生物产业和新材料产业外都是政策领先者,这也说明上海作为长江经济带的一级中心城市,在发展战略性新兴产业上具有显著的政策优势。
四、长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展状况分析
(一)统计标准确定
目前关于长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展政策的效果评价存在以下两个难点: 第一, 各省市战略性新兴产业统计分类标准不一致。 虽然国家确立了七大战略性新兴产业,但长江经济带沿线省市对战略性新兴产业的选择不尽相同,如江苏省是十大战略性新兴产业,而安徽省的战略性新兴产业经历了六大产业到八大产业的转变。 第二,战略性新兴产业统计数据缺失。 截至目前,从中央到地方, 还没有专门针对战略性新兴产业的统计数据,各省市统计数据缺失现象更为严重。 为统一口径,本文以《国家战略性新兴产业分类(2012)(试行)》 为依据, 作为战略性新兴产业的统计分类标准,在此基础上收集相关数据,考察评价长江经济带战略性新兴产业发展政策效果。
(二)指标选取与数据来源说明
根据指标数据可得性原则,本文选取战略性新兴产业总产值作为评价指标,通过比较2008—2012年战略性新兴产业总产值的变化,对长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展政策的效果进行评价。 2008年数据根据 《中国经济普查年鉴2008》计算得到,2012年数据根据 《 中国工业经济统计年鉴2013》和 《中国第三产业统计年鉴2013》整理所得, 部分数据缺失。
(三)结果分析与评价
根据统计数据,表5和表6分别显示了长江经济带沿线省市2008年和2012年战略性新兴产业总产值。 本文将从总量和结构两个方面,着重分析长江经济带整体战略性新兴产业发展政策的效果。
从总量上看,2012年长江经济带战略性新兴产业整体总产值和每个战略性新兴产业总产值均比2008年有较大增长,四年间,长江经济带战略性新兴产业整体增长143.62%。结合图3可知,长江经济带战略性新兴产业中发展最迅速的是新能源产业, 增幅高达536.62%, 其他战略性新兴产业也都取得了较快发展,总产值增长均翻了一番以上,这说明长江经济带战略性新兴产业发展政策在总量上起到了显著的作用。
从结构上看, 不论是2008年还是2012年,新一代信息技术产业和高端装备制造业在长江经济带整个战略性新兴产业中的比重超过80%,其他战略性新兴产业所占份额偏小,尤其是新能源汽车产业占比甚至不足1%。 这说明,长江经济带战略性新兴产业发展政策在结构上尚存在产业结构份额不协调的问题,政策效果有待进一步提高。
图3长江经济带战略性新兴产业结构份额与增长幅度
数据来源:作者根据相关统计数据计算整理。
数据来源:作者根据相关统计数据计算整理。
五、结论与启示
综合上述分析,可得出如下研究结论。 (1)长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展政策具有空间规模容量显著差异的特点。 下游地区在政策上处于明显领先地位,中上游地区发展战略性新兴产业的政策支持力度有待加强。 (2)长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展政策在时间演变上具有明显的政策跟进和与时俱进特点。 各省市大量的政策在国务院《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》和《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》 之后出台,并在2012年“十二五”来临之际达到峰值。 (3)长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展具有总体政策和专项政策协同推进的特点,其中专项政策对各省市战略性新兴产业发展起直接指导和推动作用。 (4)长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展政策具有产业领域侧重和政策领先者并存的特点。 各省市确定重点发展产业,并在政策上给予优先扶植;而某一产业中又有政策领先者起政策导向作用,上海则在长江经济带战略性新兴产业发展中扮演这一角色。 (5)长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展政策在产业规模和发展速度上取得了飞跃式的成效,但在产业结构份额优化方面的成效不够显著,新能源汽车、新材料、节能环保等产业亟待发展壮大。
前文的研究和结论启示我们,长江经济带沿线省市今后应在以下方面采取措施:(1)进一步加强战略性新兴产业发展政策的制定和完善工作,坚定不移地推进战略性新兴产业的发展,使之成为国民经济发展的主导力量;(2)在全国战略性新兴产业发展大方针的指导下,进一步细化战略性新兴产业发展政策,制定更加具体和更强操作性的战略性新兴产业专项指导规划,使战略性新兴产业各领域发展政策落到实处;(3)积极优化政策结构,加大对发展较慢、较弱产业的政策扶植力度,站在规划体系完善和细化的高度上全面谋划战略性新兴产业协调发展新格局。
摘要：本文着重从地区差异、演变特征、战略层面和产业侧重四个方面回顾梳理长江经济带沿线省市出台的战略性新兴产业规划文本,揭示区域战略性新兴产业的政策导向,并利用统计数据对政策出台前后战略性新兴产业发展情况进行比较分析。研究结果显示:长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展政策存在地区规模差异、政策跟进和与时俱进的显著特点;政策规划文本表现为总体规划与专项规划协同推进,且后者是直接推动力;各省市均针对特定产业采取优先发展政策,制定针对性的区域发展规划,且上海处于政策的领先地位。总体来看,长江经济带沿线省市战略性新兴产业发展政策取得了不小成效,但存在产业结构不协调问题。长江经济带沿线省市应进一步优化完善相关规划政策,以推动战略性新兴产业快速协调可持续发展。
政策文本 篇2
在WTO，每年都会产生大量的文本资料，包括各种会议记录、法规条文、贸易协定文本以及争端解决案等等。这些文档的涵盖内容之多，范围之广，跨度之大，已经超出了在短时间内用人工进行翻译、理解、归纳和分析的范围。如何使得专家能够在有限的时间内掌握更多的信息，从而在谈判中掌握主动权和优势？大数据挖掘给我们提供了一种新的思路。针对贸易政策审议报告（Trade Policy Review，TPR）而言，通过文本挖掘，可以找出其涵盖的全部贸易议题，分析出政策和议题的变化趋势，并从文字中挖掘出政府和机构对于某个议题的态度，从而辅助专家进行文本的阅读和理解，大幅提高其工作效率。
贸易政策审议机制是WTO在总结GATT运行四十余年的经验基础上，在乌拉圭回合中期评审中通过并发展起来的。它是WTO的重要监督机制，由贸易政策审议机构负责，定期对所有成员进行审议。贸易政策审议机制协议第A条明确阐述了其主要目标是“通过提高各成员贸易政策和做法的透明度并使之得到更好的理解，有助于所有成员更好地遵守多边协定和使用的诸边贸易协定的规则、纪律和在各协定下所作的承诺，从而有助于多边贸易体制更加平稳地运行”。通过对贸易政策审议报告的分析，就能够大体理解贸易的趋势和走向，掌握不同国家参与国际经贸治理的程度，具有重要的理论和实际意义。
大数据透视TPR
对贸易政策审议文本的分析，主要为了解决专家的三类需求：第一是通过数据挖掘方法快速浏览全部文本资料，归纳出文本的主要观点和内容以及对不同国家的评论态度进行分类等。第二是通过主题挖掘模型，分析不同主题的分布和变化趋势，并归纳出文档中不同主题的重要程度。第三是在搜集资料的基础上建立检索数据库，对于专家给出的议题，能够迅速抽取出相关资料并根据需要分析出相应结果。
分析的手段包括对同一国家不同年份的报告进行分析，对不同国家的相同议题的比较以及对会议提问的评论态度进行分类等。上文中提到的关于中国G264报告中知识产权议题，如果对秘书处报告S264进行相同的分析，就可以得到不同的结果。例如，在G264中，知识产权的重要程度为0.021，而在S264中的数值为0.046，这样的信息需要引起专家的思考，在贸易政策审议会议的时候要特别注意其他国家针对知识产权方面的提问。又如对美国S275报告进行比较可以发现，对知识产权的关注度只有0.039，这在一方面说明了美国在知识产权领域已经比较成熟，而另一方面也说明中国正逐步完善知识产权保护，因此也得到了更多的关注。同时，我们也可以通过情感分析得出不同国家对中国的评论态度有何不同。
而如果对同一个国家（区域）进行不同年份的趋势分析，也可以得到一些有价值的信息。例如对欧盟9年度的贸易政策审议报告进行主题挖掘，我们可以得到针对特定议题的关注度的变化趋势。举例来说，对农业补贴的关注程度从1995年到2013年呈现出先上升后下降的趋势。这是因为为了适应WTO谈判达成的有关《农业协定》及新一轮谈判的要求，1999年欧盟委员会通过了《欧盟2000年议程》，强调对农业政策进行彻底改革，其主要内容是确定将2000-2006年的农业预算支出冻结在每年405亿欧元的水平上，同时，分步骤、分阶段地消减对主要农产品的价格补贴，通过提供直接收入补贴的方式补偿农民因此造成的损失。因此，在2000到2006年中的关注程度就有了明显的上升。
大数据助力WTO人才培养
数据就是财富，随着数据挖掘技术的进步，文本挖掘方法已经可以在一定程度上挖掘出海量文本中有价值的信息。通过主题挖掘模型，可以分析WTO各个国家贸易政策审议报告文本，归纳出文本的主题并按照重要程度排序，提供检索，并为谈判专家提供指导性意见和建议。研究方法和模型也可以进一步扩展到其他类型的文本资料，例如分析WTO的贸易争端案中不同国家和组织对某一特定案例的观点和态度等。
中国在2001年加入WTO，至今已有十余年，但相对于关税及贸易总协定（GATT）到WTO几十年的历史，仍是一个缺乏实践经验的成员。因此，中国有必要培养更多的专业人士来通过国际规则寻求国家利益。然而，人才培养和经验积累都是长期的过程，这些专业人士必须了解大量的相关资料，具有良好的外语技能并且具备国际谈判的实践经验，不可能一蹴而就。大数据的挖掘技术可以在一定程度上加速人才培养的过程，加强谈判专家对规则的理解和掌握，提升研究水平，并辅助进行决策，使得中国在国际舞台上拥有更强的主动权和话语权。（作者邵浩为上海对外经贸大学WTO学院讲师，研究方向为数据挖掘和机器学习。本文受上海高校智库上海对外经贸大学国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心资助）
政策文本 篇3
一、我国高等教育政策的分析方法与样本选择
(一)分析方法
本文采用内容分析法,以定量分析方式对高等教育政策文本进行研究,主要选择国家级高等教育政策文本作为内容分析样本进行分析,首先将各个政策文本中的政策工具内容进行编码以定义分析单元并进行初步的描述性分析,再根据政策工具理论制定分析框架,随后把符合框架的政策编号归入分析框架中进行频数统计,最后在量化分析的基础上剖析中国高等教育政策在政策工具的选择、组织与建构中存在的问题,并给出相应的政策建议。
(二)样本选择及文本编码
本文所选择的高等教育政策文本均为公开的数据资料,主要来源于中国教育和科研计算机网的教育政策法规检索系统及万方数据资源系统。由于涉及高等教育政策的文本数量众多,为了选取的准确性和代表性,笔者按照以下原则对政策文本进行了整理和遴选:一是发文单位为国家级机关,主要以教育部为主二是直接与高等教育密切相关;三是政策类型主要选取法律法规、规划、意见、办法、通知等体现国家对高等教育进行管理的相关政策文件; 四是发文时间从1994年到2014年。 原因在于1994年我国高等教育开始试行“并轨”招生,具有较明显的时代特征。 本文共收集了政策样本159份,并自行设计了分析单元编码表(见表1)对159份政策文本进行信息抽取。
二、 我国高等教育政策文本的统计分析
本研究从政策文本的文本形式、 年度与数量分布、领域与主题分布以及政策文本所含政策工具类型进行统计分析。
(一)文本形式
遴选出的159份政策文本中,其标题大致有“通知”“意见”“办法”“法律”“规定”“决定”“规范”“纲要 “方案”“规程”等几种形式(见表2),其中发现 “办法“意见”“通知”等形式出现的政策文本最多,占总数的86.2% , 这类政策多是对早期总体规划的补充性说明,或者直接针对某一具体领域做出的相关规定。 相比之下,以“法律”等名称出现的政策文本则相对较少,目前仅有《中华人民共和国高等教育法》这一部法。 这说明我国高等教育管理仍停留在管制阶段,高等教育的发展仍然以政府的意志为中心,作为高等教育的主要实施者高等学校来说主动办教育的意识相对较差。
注:具有两种文本类型的,其文本内容以前一种文本类型为主,一般是以附件形 式放入后一种文本类型进行公布。
(二)政策年度与数量
本研究主要选择1994年作为所采用政策文本的起始年度 , 主要因为我国在1994年开始试行高等学校 “ 并轨 ”, 并选择40多所高校进行试点 。 但为起到一定的参照作用 , 本研究也把1993年的相关数据纳入进来 。 通过统计发现 , 高等教育政策的数量在1999年到2006年较为集中 , 而在1994年 、1999年 、2002年 、 2003年 、2004年 、2006年的数量尤为突出 ( 见图1)。 结合高等教育发展相关的背景知识发现 ,1994年高等学校试点并轨 ,1999年教育部决定扩大高校招生规模 , 从1998年到2002年 , 全国普通 高校招生 规模从108万人增加到340万人 , 高等教育 毛入学率 达到15% 以上 。 2003年 , 全国普通高等教育本科 、 高职 ( 专科 ) 共招学生382万人 , 比2002年增长19%, 各种形式的高等教育在校生总规模达到1900万人 , 比2002年增长300万人 , 高等教育毛入学率达到17%。 2004年高等学校在校生突破2000万人 , 成为世界上规模最大的高等教育 , 我国开始步入高等教育大众化阶段[2]。 这说明我国高等教育政策数量与我国推进高等教育大众化的进程密切相关 , 具有较为明显的时代特征 。
(三)政策主题
透过政策主题可以了解政策文本的主旨与目的。 根据高等教育的三项基本职能和高等学校的主要活动, 笔者把高等教育政策领域中政策 工具的使 用分为四 大领域:社会服务、人才培养、科学研究、学校管理。 通过对159份高等教育政策文本主旨及内容的分析发现,围绕四大政策领域,高等教育政策所涉及的政策主题非常广泛几乎涵盖高等学校的方方面面(见表3)。
(四)政策工具
政策工具是政府赖以解决社会问题的手段。不同的学者对于政策工具类型的看法不一样,我国学者普遍认同加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什的分类方法,即将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具3类。 而在相关教育政策工具的文献中如林小英、侯华伟的《教育政策工具的概念类型:对北京市民办高等教育政策文本的初步分析》、 李津石的 《我国高等教育 “教育工程 ” 的政策工具分析 》、黄忠敬的 《教育政策工具的分类与选择策略》、 吴合文的《 改革开放以来我国高等教育政策工具的演变分析》等,较多参考了麦克唐纳和艾穆尔(Mc Donnell & Elmore)、施耐德和英格拉姆(Schneider and Ingram)对于政策工具理想类型的分类[3],即将教育政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、象征与劝诫工具、学习工具、系统变革工具等[4]。 本研究综合各种因素,所采用的高等教育政策工具类型为:权威工具、激励工具、能力建设工具、象征与劝诫工具、学习工具、自愿性工具。 权威工具是政府使用法律、直接行政和管制等方式达成政策目标的手段,本研究把制度、标准、要求、禁止、评估、监管、许可等纳入权威工具范畴,并把制度、标准、禁止、评估、监管、许可等统称为管制。 激励工具是通过能带来切实回报的奖励(或惩罚)去诱导目标群体采取行动,具体包括奖励与惩罚。 能力建设工具是指提供个体、群体或机构以做决策或采取某种行为的信息、培训、教育和资源给那些有能力的个体、群体或机构去决策或开展活动[5],包括补助与支持、基础设施与制度建设、政策优惠等。 象征与劝诫工具通过价值倡导、认同、整合、同化等策略诱导目标群体按照政策所倡导的理念和目的去行动, 具体包括鼓励与号召。学习工具依靠目标群体自身的能力去解决相关政策问题,包括信息发布、沟通、协商、宣传学习等。 自愿性工具也可称为志愿性工具,是指通过个人、家庭、社会组织或市场发挥作用,在自愿的基础上解决社会问题的手段、途径和方法[6],主要包括:市场、社会力量及自我管理等。 由于相关政策文本中这三项的界限不是很明显,但又具备自愿性工具的精神内核, 本研究在进行编码时把这些统称为社会参与。 另外本研究把出现“改革与优化”等字眼的政策事项也纳入了自愿性工具范畴。通过对159份政策文本在内容编码的基础上使用频数分析,结果见表4。
通过表4可知,对于政策工具类型来说,使用最多的是权威工具和学习工具, 分别占29.3%、28.3%, 其次是能力建设工具和象征与劝诫工具, 分别占12.8%、18.8%,相对较少使用的是激励工具和自愿性工具,分别占8.4%、2.4%,对于具体政策工具来说,明显使用较多的是信息发布、 要求、 号召, 分别为25.6% 、18.4% 、18.8% , 使用最少的是制度建设 , 进一步分析发现,单一政策工具的使用较少,更多的是多种政策工具混合使用,其中权威工具与学习工具中的信息发布工具配套使用较多,其目的也是为了更好的使用权威工具。
(五)引入主题维度的政策工具使用状况
由前文可知, 本研究把政策领域分为人才培养科学研究、社会服务、学校管理四大领域。按照政策工具类型和政策领域构建二维表(见表5),总体而言我国高等教育政策主要集中于人才培养、科学研究和学校管理三大块,排第一位的是学校管理,第二位的是科学研究,第三位的是人才培养,最后是社会服务这在一定程度上说明了我国高等教育管理对高等学校的内部管理工作干预过多,而对于高等学校的核心任务———人才培养有所忽略,同时也在某种程度上解释了当今社会高等教育质量为什么不够高,教学内容为什么在一定程度上与社会脱节等现象。
三、研究结论
(一)权威工具和学习工具应用过溢,其中“管制”“要求”“信息发布”运用尤为频繁
据频数统计分析,我国高等教育政策文本涉及的政策工具大部分是权威工具和学习工具, 各占到29.3%和28.3%,而权威工具中的“管制”“要求”各占9.6%、18.4%,学习工具中的信息发布工具占到25.6%。 而且进一步研究发现 ,大部分“管制 ”“要求”类工具经常与信息发布工具联合使用,可以看出, 信息发布工具主要用于管制与要求的相关具体事项的告知。 如2002年教育部《关于当前加强高等学校学历证书规范管理的通知》 告知了学历证书规范管理的基本原则及有关工作的基本要求, 并要求严格按照本通知所规范的内容和要求填写、颁发毕(结)业证书;国家和省级行政部门要加强对高等教育学历证书的监督与管理。 2014年教育部《关于公布〈高等学校信息公开事项清单的通知》,公布了高等学校信息公开事项清单(共10大类50条),并提出要求:确保信息真实及时建立即时公开制度、完善年度报告制度、构建统一公开平台、加强公开监督检查,并进一步要求做好清单的落实工作等。可见,虽然我国自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1992年《关于国家教委直属高校深化改革, 扩大自主权的若干意见》、1996年《关于国家教委直属高校深化改革扩大自主权的若干意见》(征求意见稿) 对高等学校自主权做出了明确的规定,1998年 《中华人民共和国高等教育法》 进一步从法律上确定了高校自主权[7],并在以后的相关政策文件与高等教育实践活动中把落实高等学校自主权作为开展各项活动的前提和基础, 但我国高等教育管理仍以国家意志为转移, 作为具体的高等教育承载体———高校来说, 所拥有的自治权仅是如何执行好国家意志的自主权, 相当一部分高校对于如何办好高等教育没有体现出相应的自主意识和主动性,其关注的重点或主要精力放在如何把教育主管部门规定的事项做好,而对于如何把人才培养好、如何把教育办好则缺乏自己的理念和前瞻性, 这也是我国高校趋同、缺乏特色的原因所在。
(二)我国高等教育政策中自愿性工具应用相对不足,能力建设工具过度集中于科学研究领域
自愿性工具强调社会自治, 各社会主体在自愿的基础上进行自我管理,解决社会问题,其重心是市场工具。 在高等教育领域采用自愿性工具的主要目的是通过给高等学校形成一定的竞争压力,从而激发他们的活力,提高资源的使用效率形成自己的特色,促成管理的规范性与科学性,增强办学的主动性。 对本研究所收集的政策文本进行统计发现, 自愿性工具的使用相对不足, 仅占2.4%, 而且在具体使用过程中更多强调的是社会参与,所统计的自愿性工具总数只有11项,但是有7项用到的是社会参与,而且更多偏向的是对社会资金的引进。 例如,2001年科技部、教育部颁发的《关于印发 〈国家大学科技园“十一五”发展规划纲要〉》中对重点任务的罗列,其中有“(二)根据现代企业制度的基本要求,完善产权激励和利益分配机制……按照现代企业制度建立管理机制;(三)拓展融资方式、建立多元化投融资渠道”等,这与自愿性工具使用的核心意图还是存在一定的差距。
另外,对于能力建设工具来说,使用较多的领域在科研领域,其主要目的在于推动科技创新能力的提升和基础学科的发展。 如《关于贯彻落实〈中共中央、 国务院关于加强技术创新,发展高科技,实现产业化的决定〉的若干意见》《关于印发〈关于加强基础研究工作的若干意见〉的通知》《关于进一步增强原始性创新能力的意见》《关于充分发挥高等学校科技创新作用的若干意见》《关于进一步发展繁荣高校哲学社会科学的若干意见》等,而在人才培养、社会服务等领域则相对较为薄弱。 能力建设工具就是政府投资于物质、智力和人力资源,以提高个体或机构执行政策的能力,它着眼于个体、群体或机构实现其功能的长期效力,是一种着眼于长远的投资行为[8]。 能力建设工具中制度建设事项使用较少, 大多通过添置设备、经济支持、培训员工、增设机构等事项以提高政策执行主体或机构的能力, 这是实现政策目标的重要策略, 同时也为高校或个人提供了一种获取资源尤其是经济利益的渠道。如果在科研领域过多使用这类能力建设工具, 而在人才培养或社会服务领域使用较少,许多高校就会呈现“重科研,轻教学”“重视学术研究,忽视教学研究”的价值取向。 其结果是国家与相关社会组织对大学的评估主要看科研项目、科研成果、科研经费等硬指标,高等学校关于教师的职称评定、评奖评优、绩效工资认定等主要看其科研成果、学术论文、 科研经费等,而教学方面的要求则相对偏低。 正是这种“重科研,轻教学”的错误导向,动摇了部分高校人才培养的基础地位以及教学工作的中心地位,影响了大学管理者的决策以及教师教学能力的提升。
(三 )我 国高等教育 政 策 工 具 使用 的重 心领 域还是在学校管理,尤以招生、学生管理和财务管理为主
通过统计发现,在学校管理领域,各类政策工具的使用频率都很高,总量上占54.0%,而又主要集中在招生、学生管理和财务管理,分别占学校管理领域的13.9%、16.3%、16.3%。 这说明几个问题,一是教育行政主管部门对高校的具体事务插手过多。从所统计的政策文本可以看出,高等教育政策涉及的学校管理领域,大到高等学校管理体制,小到食堂管理、校园安全,无所不包。 二是相对于关注高等教育的本质使命来说,政府似乎更关注教育资源的使用与教育秩序的维护。 由于我国大学是在政府主导下创立的,无论是政府、社会民众还是大学本身在思想层面都默认政府应该掌握大学的发展,这也导致其在根源上就不具备自主性。 高校是国家的下属机构,为维护良好的符合国家意志的教育秩序, 政府掌管着高校的人事任免权,掌握着高校大小事务的管理权,掌控着高校内外资源的配置权,还严格限定了高校的评估标准,而高校必须接受国家直接的行政指令式管理。 另外,我国政府是高校的主要资源提供者,来自政府的拨款在高校总经费中占较大比例,这对高校的生存和发展非常重要。 为保障这些资源的合理使用,政府非常重视对经费使用的监管,对各项经费的使用严格限定。 政府对高校经费使用方式的过度干预,弱化了高校自主行动的能力和积极性,也降低了资源的使用效率。
(四 )政 策数 量与 我 国高等教育发展 历 程 中具有里程碑式的事件紧密联系
改革开放30多年来, 我国高等教育发展历程中具有里程碑式的事件主要是两件,一是推进高等教育大众化,二是全面深化高等教育综合改革。 通过前面关于政策年度的统计发现,高等教育政策文本数量的起伏与高等教育大众化的进程密切相关,在我国已完成高等教育大众化的基本任务后,政策数量在一定程度上有所回落,但是随着高等教育大众化所带来的外部性影响的凸现及我国全面深化改革的政治要求,政策文本数量又有所回升。由于各高校的章程也是教育部正式颁布的政策文本,2013年发布了6所高校的章程,2014年发布了41所高校的章程。 但本研究挑选样本的原则是具有全面影响力的,所以因全面深化高等教育综合改革导致政策文本数量回升的趋势在统计图表中没有明显地体现出来。 从总体趋势来看在我国实施依法治国重大战略的背景下, 依法治校依法治教将是高等教育管理的主要趋势,为此,高等教育政策文本数量仍会出现减少的现象。
四、政策建议
(一)政策制定应注重长远目标和宏观目标,适当结合短期效益
政策目标是政策活动所要达到的目的,是一项政策的核心。 它是设计政策方案的依据、政策执行的归宿和政策评价的标准。 细观本研究所统计的1994年至2014年之间我国的高等教育政策, 政策目标无外乎两种情况:一是推动某一项项目的开展,如《关于做好青年志愿者扶贫接力计划支教工作的通知》《关于实施“新世纪高等教育教学改革工程”的通知》《关于实施大学生志愿服务西部计划的通知》《关于进一步发展繁荣高校哲学社会科学的若干意见》等;二是针对当时社会某一突出社会问题的应对之策,比如教育质量、校园安全、招生腐败等,如2000年《关于进一步加强高校治安保卫工作的通知》, 这与高校各类案件频发有关。 据统计,1999—2000年,全国76所高校共发生各类案件9278起,非正常死亡176人[9];2014年 《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》《关于学习宣传、贯彻实施〈普通高等学校招生违规行为处理暂行办法〉的通知》发布前后,据相关报道,自主招生、 破格补录和调换专业日益成为高招腐败的三大“重灾区”,高校自主招生领域腐败频发,官员因招生腐败落马并不鲜见。 这些都显示出政策制定的即时性,缺乏对高等教育事业进行管理的长期思考。 为此,政策制定应注重长远目标和宏观目标, 适当结合短期效益。 这既是我国教育部门进行职能转变的要求,也是高等教育自身属性的要求。从职能转变来说,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出,要 “转变政府教育管理职能。 各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责……改变直接管理学校的单一方式, 综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施,减少不必要的行政干预”。 周川认为,政府在对高校的治理及管理职能上,不应该是在学校内部的动作过程或者是环节上,更不应在高校内部所需要办理的日常事务上, 重点应该是在外部的宏观关系上,还有就是要放在高等教育事业的方向和质量标准上[10]。 为此,政府制定高等教育政策对高校进行管理,应围绕高等教育的宏观目标与长远目标,而不要过多涉及高等学校内部的具体管理细节。从高等教育自身属性来说,长期以来,人们在认识和理解高等教育本质及其属性的问题上, 总是从其外部寻找自身的规定性, 具有强烈的政治和经济属性。 作为社会现象,高等教育与政治和经济直接紧密关联,但如果因此将高等教育的本质归结为政治或经济,进而要求高等教育依附于政治和经济,无疑等于取消了高等教育自身存在的意义和价值[11]。 美国教育家杜威就说,教育过程之外没有目的,教育过程本身就是目的和本质,进一步说, 教育即生活、教育即生长、教育即经验的不断改造[12]。 《高等教育法》第三十一条规定:高等教育学校应当以培养人才为中心开展教学、科学研究和社会服务。《国家中长 期教育改 革和发展 规划纲要 (2010—202年)》特别强调,要“牢固确立人才培养在高校工作中的中心地位”。为此,高等教育政策必须围绕培养人这一基本活动来发挥作用,失去了这一点,高等教育就不再是教育了。
(二 )根 据 政 策 问题 的 属 性和 政 策 目的 均衡 合 理创新地使用各类工具
通过前文分析可知,高等教育政策的各类政策工具的使用及其所应用领域存在不均衡的现象。相对来说,权威工具使用过多,能力建设工具和激励工具过多运用于科学研究领域。 各政策工具都有优缺点,其作用也不尽相同, 如权威工具较容易实施和管理,成本较低,效果具有直接性且更易见效,但又容易扭曲自愿性或私人活动,过于刻板而缺乏灵活性、不利于革新和技术进步等。能力建设工具与激励工具易于确立并加以实施,能够鼓励创新,是一种灵活的工具,但是能否达成所希望的目的也是较难以衡量的,而且如果过多过滥使用也会导致失效。 因此,在选择政策工具时须根据政策问题的属性和政策目的合理地进行选择。同时,政策工具的使用不能单一化,而应综合使用,并积极地创造新工具。另外,尽可能在高等教育的不同领域均衡使用各类政策工具,以便促进高等教育的人才培养、科学研究、社会服务三大职能的均衡发展,并适当向人才培养职能倾斜。
(三)积极引入自愿性工具,使政府对大学的管理由“过程控制”转向“结果管理”
政策文本 篇4
自二十世纪70年代开始,随着现代工业的发展, 全球性的能源危机和大气污染问题逐渐暴露。以煤炭、石油、天然气为代表的传统能源是工业发展的命脉,一方面作为不可再生能源,使人类面临枯竭的危机局面,另一方面对环境造成的污染问题也是不可忽视的。因而,为了人类的长远发展,全世界都把目光放在可再生的清洁能源上来,太阳能以能源总量大、 可持续、无污染等优点[1]进入到人们的视线中来,并由此催生出光伏产业。在产业从发端到发展再到成熟的过程中,政府扮演着重要角色。政府既要防止干预过度,又要防止不作为[2]。因而,政府会通过颁布的一系列政策来鼓励、支持和引导产业发展。对于光伏行业而言,从投资到研发,从生产到消费,各个环节对政策都有需求。
我国的专家学者对于太阳能光伏产业政策已有研究,通过对国内文献的搜集和整理,总结出国内专家学者对于产业政策的研究主要分为定性研究和定量研究。其中定性研究主要集中在国内制定的光伏产业政策完善上,其中较具代表性的有田俊梅[3]通过我国部分省区太阳能激励政策的分析指出激励型政策对于光伏产业发展的重要作用。再有刘益君[4]通过对美国、日本、西班牙、德国等太阳能光伏产业发展较好的国家与中国相比较,并对中国光伏产业的发展提出了相应的政策建议。定量研究主要集中在国家层面政策文本进行大量的搜集、整理和分析,其中袁见等[5]通过对2001至2011年的61份政策文 本研究,对我国太阳能产业政策作出评价。黄萃等[6]对政策文本的分类整理绘制了光伏产业的政策-技术路线图,并进行实证分析。随着时间推移,光伏产业政策会朝着内容丰富化、类型多样化、措施具体化的方向发展,定性分析对政策梳理有所欠缺,而搜集国家及地方近年来的政策文本进行的量化分析将会对光伏产业发展具有参考价值。
2政策文本量化研究方法
本文采用政策文本分析法[7,8,9],通过定量的方式对国家近年来出台的太阳能光伏产业政策展开研究。 采用政策文本分析法的必要性在于通过对政府政策文本的形式、颁布时间、制定主体以及涉及领域的分析作为基础,进而比较各省政策文本,寻求我国四大经济区域的政策趋向,并对我国四大经济区域光伏产业发展提出政策建议。本文所选用的国家层面和地方层面有关太阳能光伏产业的政策文本均来自公开的数据资料,通过访问门户网站的方式共搜集到国家层面政策文本79份,地方层面政策文本74份。检索中对各大门户网站进行全站检索,检索内容诸如“光伏”、“太阳能”、“新能源”等。在搜集中对国家层面政策文本进行了 限定:1发文时间 从2005年至2014年;2政策制定主体必须是中央机关;3政策文本中必须对太阳能相关产业作出指导性规定。在地方政策文本中对省域进行划分,政策文本不仅包含省级政府政策、县级政府政策,还包括乡级政府政策。
3国家层面政策文本统计分析
针对国家层面政策,按照文本形式、颁布时间、制定主体和涉及领域四个方面进行划分,形成国家层面政策四个维度的分析。
3.1文本形式及颁布时间统计
国家层面的79份政策文本中,文本形式多样,从标题形式来看大致有9种形式,具体为:“通知”、“办法”、“意见”、“方案”、“规划”、“法律”、“规定”、“公告”、“指南”,如表1所示。政策文本以“通知”的形式出现最多,这一类政策主要是对光伏产业发展初期的指导。而“法律”、“规定”等形式的政策文本则由于其制定的时间跨度比较大,对于其他的政策文本而言灵活性较差,因此,光伏产业的相关法律政策在制定之时就显得尤为慎重,并且理应随着产业的不断发展而做出适当的调整以适应国际国内的发展变化。
本文选取的政策文本时 间跨度为2005-2014年,十年间光伏产业政策文本数量参差不齐,其中以2007年和2009年居多,如图1所示。
2007年太阳能光伏继续作为可再生能源在“科学发展观”和国家 “十一五”规划的宏观指导下发展迅速,我国于当年成为太阳能电池第一大生产国[10]。 到了2009年,这一年里我国继续保持太阳能电池第一大生产 国的地位,当年太阳 能电池产 量为9 300 MW,占全球总产量的40%以上[11],结合这一年里的文件来看,国家相继推出了“太阳能屋顶计划”、“金太阳示范工程”以及“太阳能光电建筑应用示范工程”, 大大推动了太阳能光伏产业在城乡建设上的发展,从而迎来了发展的新高潮。
3.2制定主体及涉及领域统计
国家层面的79份政策文本由国务院和各部委颁布,共涉及到15个部门,其中包括单一部门发布和多部门联合发布共计105次。其中财政部和发改委发布数量最多,分别为23份和22份。在太阳能光伏产业发展中涉及到的专项资金、财政补助、税收优惠等涉及财务方面的所有政策都来源财政部,因而财政部门的政策对于光伏企业的发展十分重要,财政扶持力度越大越能激励光伏产业发展;国家发改委在对国家宏观经济和社会发展态势检测的过程中制定发展目标和规划,规划中涉及到的太阳能光伏产业越多,对整个行业来说形成一种方向性的指引,引导光伏企业发展。通过表2发现,国家对光伏产业的扶持政策以财政政策为杠杆,综合协调各部委,使政策能从多角度、宽范围的推动产业健康发展。
在政策文本中,涉及到生产、投资、研发和消费四个领域,如图2所示,涉及生产的政策文本最多,占比43.9%,其次是涉及投资的政策占比21.1%,涉及消费的政策占比19.2%,最少的是涉及研发的政策,仅占15.8%。科学技术是第一生产力,因此寻求光伏产业的长远发展应该牢牢立足科技研发上,目前而言国家政策在生产上的富集和在研发上的稀缺,一方面反映出我国光伏产业仍处于低端生产制造阶段,另一方面也反映出我国光伏产业政策应该更加注重科研, 从而促进光伏产业朝着更高领域发展。
按照以上对国家政策四个维度的划分可见,我国光伏产业政策文本以生产型政策为主,以经济为杠杆,注重财政补贴,由此将会导致光伏产业链的发展不平衡。而我国光伏产品大多依赖出口[12],国内市场广大却未打开,科技研发力量薄弱,因此光伏产业发展依旧面临着巨大挑战。
4地方层面政策工具区域差异
4.1政策工具的选用
对于政府政策研究方面,极具代表性的是Rothwell和Zegveld的研究思想,根据其研究思想,结合太阳能产业可以将政策分为划分成需求型,供给型和环境型三种类型[13]。其次还有Perri政策工具分为控制型工具,诱导型工具,影响型工具以及应对型工具4种[14]。我国学者曾婧婧等[15],在研究国家政策时提出3类12种政策工具,即结构式强制工具、合同式诱导工具和互动式影响工具,本文对地方层面的政策分析 采用此划 分方法。结构性强 制工具是 指自上而下发行的带有强制性执行的政策工具,形式上表现为管 理办法、目标规划、工作制度 和政策完善;合同式诱导工具是指政府对光伏产业直接的扶持政策,形式上表现为税收优惠、财政投入、政府采购和示范工程;互动式影响工具是指通过其自身的影响力促 进产业发 展,形式上表 现为方案 实施、 信息支持和宣传推广。
4.2地方层面政策文本分类
我国中部、西部、东北、东部四大板块是国家统计局按照中部崛起、西部大开发、东北振兴、东部率先发展的分类指导意见进行区域板块划分,旨在科学的反映我国不同的区域经济社会发展状况,为区域发展政策制定提供依据。本文采用的地方层面政策文本共74份,涉及四大经济区域的23个省级行政区,其中东部地区8省(市)41份政策文本,中部地区6省19份政策文本,东北地区3省3份政策文本,西部地区6省(自治区)11份政策文本。如表3所示,对74份政策涉及领域进 行划分统计。3类12种政策工具中,所占比例较大的依次是财政补贴、目标规划、方案实施和工 作制度,占比依次 为16.25%、15.19%、 14.84%和12.37%。从政策文本在四大经济区域分布情况来看,东部地区、中部地区、西部地区三种政策工具比例趋同,均以结构性强制工具为主,辅之合同式诱导工具,而互动式影响工具最少,这一趋势地方总体政策工具分布比例一致,而东北地区由于省份较少,政策文本有限,对整体的政策工具文本划分统计贡献率较小,在结果统计中可以忽略。以此来看,四大经济区域总体政策文本类型趋同。
4.3四大板块政策文本特征
4.3.1与国家政策大致趋同,形成整体扶持力量
国家层面政策立 足生产,又以财政 支持为主, 而通过分析四大经 济区域部 分省份的 政策文本 来看,也同样采用此 套路,因此就四 大经济区 域的各自总体而 言,一定程度 上遵循了 国家的方 针路线。 源清流洁的政策支 持将使得 全国自上 而下形成 整体政策保障,对于光伏产业发展必定是有益的。并且国家层面政策从国家战略布局上宏观指导,地方又结合自身实 际将政策 细致化、理性化,因而更能 促进产业的发展。
4.3.2各地区政策大致趋同,政策制定存在问题
四大经济区域的划分在地理上联系十分密切,而太阳能资源在我国的地理分布也是不均衡的,王峥等[16]在对我国太阳能资源分布的估算得基础上划分出五类地区,分别是丰富区、较丰富区、中等区、较差区和最差区。其中东部地区和中部地区各省份大多属于中等区和较差区,东北地区属于中等区,西部地区除云贵两省外,大多省份属于丰富区和较丰富区。 四大经济区域本身在经济社会发展中差异比较大,加之太阳能资源条件具有不均衡性,而经济社会发展与太阳能资源条件在光伏产业发展中又十分密切,因此四大经济区域发展光伏产业的条件从各方面来讲都是非均衡的。而政策制定在四大经济区域却存在趋同现象,基于非均衡性的发展条件制定趋同的政策无疑使得政策不合实际,对光伏产业的推动作用受限。
4.3.3区域间政策互动性欠缺 , 难以形成区域优势
随着市场经济的发展,区域合作在推进经济社会发展过程中发挥着十分重要的作用[17],而在区域性的政策比较下,鲜见区域的互动性政策,各区域间合作、联系和交流比较少,各区域间的协调性不足,难以促成区域合作。四大经济区域内部各省无论从资源还是经济发展都可以形成优势互补,区域合作将会使光伏产业发展更进一步。
5区域光伏产业发展政策建议
5.1地方辅助配套,强固整体优势
四大经济区域的光伏产业政策文本大致与国家政策指导方向趋同,但地方政府的文件中,对于成本高、盈利缓慢、财政贡献不大的光伏企业表现出的积极性并不太高,所给予的支持力度不够[18],一定程度上不利于太阳能光伏产业的发展。因此,地方政府应该以国家的大政方针为基础,制定出符合本地区域实情的措施,谋求光伏产业的长远发展。
5.2差异区域政策,配套综合措施
四大经济区域的光伏产业发展条件是非均衡的, 因此在政策制定上应该有自己的区域特色,并能结合自身实际推动光伏发展。政策偏向应朝多样化发展, 不应强求一律,针对财政补助和目标规划型政策也应随着光伏产业的发展有所变化,一方面保证资金在光伏产业发展上得到合理运用,另一方面避免企业过度依赖政府补助而丧失自主性。
5.3强化区域互动,寻求共赢发展
区域间的交流互助形成区域优势,各省之间资源共享,谋求区域内的整体进步发展将成为我国光伏产业未来发展的一个方向。区域合作所带来的经济利益和社会效益不仅进一步推动光伏产业的发展,更能为光伏发展寻找新的出路,并且各区域内的深化合作将有助于推动国内市场的开辟,对于全行业都是有益的。
摘要：针对2005-2014年出台的79份有关太阳能光伏产业发展的国家层面政策,按照政策文本的形式、颁布时间、制定主体以及涉及领域4个维度进行量化分析。同时对我国东部、东北、西部、中部四大经济区域74份政策文本进行量化研究和评价,提出地方辅助配套、差异区域政策和强化区域互动的区域光伏产业政策建议。
政策文本 篇5
袁红林等[2]以实证分析方法探讨中小企业成长环境与政策实施效果之间的关系;孙顺根等[3]运用统计分析的方法,探讨了中小企业政策与中小企业成长的相关性。这类方法对数据的要求比较高,不适于描述全国中小企业的发展情况。
唐晓云[4]发现中小企业创新政策力度较弱、针对性和体系独立性并不强;李希义等[5]对比中美政府采购政策后发现确保美国小企业获得大量政府采购的根本原因,并指出当前中国政府在支持中小企业政府采购上的不足。该类研究只针对中小企业扶持政策的某个方面,缺乏对扶持政策的宏观考量。舒萍等[6]运用新制度经济学分析了改革开放以来我国中小企业支持政策体系的变迁过程。此类研究仅仅停留于对政策的定性分析,并未从量化的角度对政策沿革进行研究。
从以上研究文献可以看出:中小企业扶持政策的研究往往关注政策的内容和执行效果,对我国政府为改善中小企业经营环境而颁布的政策进行系统梳理的文献则较少。本文对改革开放以来中小企业扶持政策文本按时间顺序梳理,将文本信息转化为数据,运用文本分析方法,从文本类型、发文单位、政策主题及演进阶段等维度进行分析,以便发现近三十余年我国相关扶持政策的出台特点以及不足之处,以期对未来中小企业发展政策的制定提供决策参考。
1 文本获取
本文所指中小企业政策文本即由全国人大、中共中央、国务院以及各部委等政策发布主体为改善中小企业经营环境,促进中小企业健康发展而单独或联合颁布的法律、意见、办法、通知等体现中央政府指向性的文件。
政策文本的收集途径主要是:①在国家发展改革委员会、财政部、税务总局、科技部、工信部等官网中的“政务信息”板块搜集与中小企业密切相关的政策法规文件。②借助科技型中小企业技术创新基金中心官网、中小企业信息网以及地方中小企业信息网上的政策汇编专栏,直接选取扶持中小企业发展的法律法规。③以“中小企业政策”为关键词搜索相关书籍及学术论文,间接获取扶持中小企业发展的政策条款。由上述渠道初步获取中小企业扶持政策文本346份,筛选去重后,梳理出与促进中小企业发展相关的211份文本作为有效样本,时间跨度为1978—2013年,计35年。
2 政策文本的频数统计
2.1 总体情况
随时间的推移,我国对中小企业扶持政策的文本数量整体呈上升趋势。改革开放初期,出台的政策主要是针对国有小型企业,1998年后开始针对所有中小企业加大扶持力度。统计结果显示,2005年是中小企业政策数量的转折点。在此之前相关政策的年出台数量均未突破个位,且变化幅度波动不大。2005年之后,中小企业扶持政策文本数量猛增。
结合改革开放以来中小企业出台政策数量的变化趋势及在此期间影响经济发展的重大历史事件,1978—2013年我国对中小企业扶持政策出台数量呈明显的四个阶段特征:1978-1997年处于政策恢复阶段,该阶段共出台11 份政策;1998-2005年处于政策探索阶段,共出台41份政策,主要围绕着金融支持及专项资金等展开;2006-2008年处于政策发展阶段,出台34份政策;2009至今则处于政策密集阶段,该阶段处于金融危机时期,政府各部门陆续出台134份政策,并于2011年达到新的顶点。
2.2 文本类型分析
改革开放以来出台的国家层面的211份中小企业扶持政策中,政策文件类型集中体现为通知、意见、公告、实施细则、办法等,其中通知共129份,占所有文件的61.1%,比例最大;其次是意见共62份,占比为29.4%;公告共5份,所占比例为2.4%;其余6份为暂行管理办法及实施细则;并且以法律形式出台的9份文本中,以促进中小企业发展作为根本目的的仅有一份《中小企业促进法》,其余几部法律仅有部分规定利于中小企业的发展。总之,我国政策文本类型的发布特点是通知、意见颇多,立法罕见。
2.3 制定主体的年度分布情况
按政策的发文单位分类整理得到表2。由于最终整理出的发文单位较多且零散,为了文本统计上的方便,本文将发布政策相对较多的几个单位整理出来,对于证监会、保监会、人力社会资源保障部等鲜有发文的单位一并归为其他。
从表2可知,除中央转发、国务院批(转)发、国务院转发及联合发文外,单独制定中小企业扶持政策的部门多达10 个,即全国人大、国务院、发改委、财政部、科技部、工信部(2008年成立,原信息产业部、国防科工委)、税务总局、银监会、人民银行。上述发文单位按其权威性可分为三个层次:以全国人大为最高层次;其次是国务院;第三层次是各部委及直属机构。
表2的数据表明:
1)纵向对比显示:① 全国人大作为立法机构,2002年颁布《中小企业促进法》之后并未出台扶持中小企业发展的相关立法。美国政府以为《小企业法》为基础先后制定了《小企业投资法》、《小企业技术创新法》等一系列维护小企业利益的法律[7]。日本继《中小企业基本法》后也陆续出台了30多部包括技术创新、公平竞争、行业调整、破产防范等在内的中小企业法律。②2005年后国务院平均每年都单独出台政策,足以看出其对中小企业的重视。科技部、财政部及税务总局三大部委一直在着力落实国务院的要求,各自颁发了一系列促进中小企业创新及提供专项资金的通知。工信部自2008年组建之后加大对中小企业的扶持和指导,并于2010年成立工信部中小企业发展促进中心,此后平均每年单独出台5份文件,与有关部委一同拟订鼓励中小企业和非国有经济发展的政策,积极协调解决有关重大问题。③两个及两个以上部委联合发文的文件数量也呈逐年递增趋势,2009年70%以上政策文本为联合发文,2011年联合发文的绝对数量创历史新高。
注:银行体系特指中国人民银行、银监会;其他指证监会、保监会、人社部等。
2)横向对比显示:从发布主体看,政出多门、制定主体和执行主体重叠是中小企业扶持政策体系的突出特点。①近年来中小企业的扶持政策以联合发文的形式颁布越发显著,总体比例高达42.7%。这足以表明我国各职能部门间协调配合,提高资源利用效率,以政策协同共同扶持中小企业发展的政策走向。②从单独颁布政策文本的部门看,科技部、财政部、工信部、税务总局等是我国政府扶持中小企业的政策制定与实施的主要部门,颁布数量为17 份、14 份、29份、6份。另外,原经贸委、证监会也单独出台了促进中小企业的稳步发展的文件。显然,对单个部门如工信部既负责重大政策的制定,又承担政策的执行职能,则制定主体与执行主体的重叠则会对政策监督带来困难。
2.4 政策主题分布情况
将211份政策文本按侧重主题,可分为财税政策、专项资金政策、金融政策、创新创业政策、社会化服务政策、基础政策以及其他政策[8]。各主题分布状况为:财税扶持32份、专项资金扶持41份、金融扶持51份、创新创业扶持21份、社会化服务政策18 份、基础政策42份、其他政策7份。
由图2分析得出:
1)中小企业的政策主题分布相对较均衡,主要的扶持方式仍倾向于金融、财税以及专项资金等可以直接对中小企业平稳发展起到促进作用的方面。1998年之前我国针对中小企业的专项资金支持极度缺乏,自原国家经贸委于2000年提出《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》后,各部委开始逐渐加大对中小企业面临的融资难的重视程度。
2)改革开放后我国为扶持中小企业采取了一系列具有规范性和指导性意义的政策,但直接立法仅《中小企业促进法》,其他均为促进中小企业的若干指导意见。《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《乡镇企业法》等从不同的角度涉及中小企业的扶持和管理,并不是完全为中小企业服务的。因此,国家层面仍缺乏有效的法律支撑体系来保护中小企业的生存与发展。
3)我国政府在支持创新创业和提供社会化服务方面对中小企业的支持力度有待提高,但可以看出这些方面的政策法规出台数量较以前已经有明显增长。说明政府转而对促进中小企业的科技创新及为其提供各类中介服务予以重视。服务方式已有所转变,更加注重对社会中介组织的培育,建立和完善服务支持体系,为中小企业提供逐步健全的社会化公共服务。
2.5 政策阶段与政策主题交互情况
分别对各个政策阶段统计其政策主题的分布情况。结果如表3所示。
1)1978-1997年,属于政策恢复阶段。该阶段中小企业政策目标是调整所有制结构,深化国有中小企业改制,加快国有企业民营化。因此该阶段共出台11份政策文本,主要类型是基础性政策和创新创业扶持政策,旨在促进中小企业这一群体的形成,并开始鼓励科技创新。
2)1998-2005年,进入政策探索阶段,划分的标志是2006年初全国科技大会的召开。期间经历了亚洲金融危机时期,出台41份文本,初步确立了中小企业的基本地位,积极鼓励创建中小企业。该阶段的扶持重点主要是中小企业的融资信贷、专项资金支持及立法支持等方面。值得一提的是,至今为止我国出台的唯一的一部扶持中小企业发展的法律诞生,为扶持中小企业长期持续发展奠定法律基础。整体上,中小企业政策质量在第一阶段的基础上有了较大的提升,形势趋于多样化,扶持手段逐渐涉及财税、金融、创新、资金、社会化服务等各个方面,一定程度上为中小企业的发展营造了良好的外部环境。
3)2006—2008年,处于政策发展阶段。全国科技大会上提出建设“创新型国家”后,在继续加大财税、信贷及融资方面的扶持力度上,又陆续颁布了一系列促进技术创新的政策,并注重对科技型中小企业的税收减免。此阶段为“十一五”期间,中小企业规模实力成倍增长、自身素质不断提高、技术创新能力不断增强,社会贡献日益显著。这与2006年《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020 年)〉若干配套政策的通知》(国“60”条)的发布有直接的关系。
4)2009年至今为政策密集阶段。受2008年金融危机影响,中小企业经营困难。政府适时出台积极有效的措施,尤其是2009年和2010年,国务院连续制定了《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》和《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》两大政策,为帮助中小企业保持平稳较快发展,渡过危机难关起到了积极的作用。期间相关职能部门也追随中央政府相继出台了众多帮助中小企业解困、扶持中小企业发展的政策与措施。此阶段财税、资金及金融支持势头有增无减,创新创业及社会化服务支持数量翻番,整体政策数量冲破百位。
对中小企业而言,《“十二五”规划建议》中显示出了许多有利消息和发展机遇,但也对中小企业的发展提出了更高的要求。政策出台数量在该阶段迅速上升,政府各部门都积极研究制定相关政策,不断完善中小企业发展环境。2011 年出台政策文件最为密集,内容覆盖中小企业经营管理各个方面,切实有助于中小企业发展需求。
3 结论
本文运用文本分析方法,选取改革开放以来211份政府出台的中小企业扶持政策,分别从文本类型、发文单位、演进阶段、政策主题等方面进行交互统计与量化分析,笔者总结发现中小企业发展扶持政策的变迁历程具有随着国家形势和中小企业发展需求的变化而变化的特点,即渐进性、时效性和转型性。
1)渐进性表现为政策的演变历程伴随中小企业在国民经济中的地位、作用的变化而逐渐变化,同时也随着中央政府对中小企业的重视程度的加大而步步推进。即在依靠立法确立整体地位的基础上,继续由点到面出台一系列扶持政策来适时保护中小企业的生存环境,有力地推动中小企业的良性发展。从总体上说,我国中小企业政策的出台在质和量两个方面均呈现上升趋势,对中小企业的扶持政策与支持力度逐步与国际接轨。
2)时效性主要体现在中央政府适时根据国民经济实际发展的需要对政策做出不断调整,及时针对发展中遇到的重大破坏性事件出台相应政策。例如针对2008年的全球金融危机事件,政府适时制定出台了《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(国发[2009]36号)和《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发[2010]13号),提出众多帮助中小企业解困、扶持中小企业发展的措施,对中小企业平稳渡过危机起到支撑作用。
3)转型性即我国对中小企业的扶持重心不再局限于资金支持,近几年已越来越注重对中小企业创新能力的提升,相应的税收优惠政策陆续问世。政策重心的转型适应了中央提出的建设创新型国家的重大决策,体现出我国制定相关政策的与时俱进,这也是时代发展的必然要求。
摘要：对改革开放以来我国政府出台的中小企业扶持政策进行文本分析。按时间顺序收集到由中央层面发布的中小企业扶持政策文件共211份,运用文本分析法,从文本类型、发文单位、政策主题及演进阶段等维度进行量化研究。研究发现:中小企业扶持政策演进经历了“恢复—探索—发展—密集”四个阶段,政策出台紧密结合国家形势和中小企业的发展需求;文本形式集中体现为规章、通知等,立法支持尚有缺失;扶持手段逐渐从初期的金融、财税及资金支持拓宽为系统化、社会化的创新创业支持,但支持力度有待提高。
关键词：中小企业,扶持政策,文本分析,量化研究
参考文献
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政策文本 篇6
一、问责视角下美国教师教育的发展历程
美国教师教育政策从明晰教师标准,按照标准开展教师评价,到根据结果追求绩效,问责一直试图建立在种种客观“证据”之上。
(一)基于标准的问责
1983年的《国家处在危机之中》(A Nation At Risk)报告引发了一场“基于标准的教育改革运动”(Standard-based Reform Movement),标准被视为维持教育质量的基本保障。在学校教育领域对K-12年级学生提出高标准的同时,教师教育也以此为参照确定了教师培养标准以及教师资格认证标准,意图改革美国教师教育的现状,促进教师的专业发展。1986年的卡内基基金会《准备就绪的国家:21世纪的教师》(A Nation Prepared:Teachers for21 Century)报告提出,建立全国专业教学标准委员会,让其负责制定专业教学的高标准,并为达到标准的教师颁发资格证书。随后,霍姆斯小组(The Holmes Group)发布的系列报告也阐述说,“如果不提高教学的标准,就不可能提高学生的水平;如果不改进教师教育的质量,就不可能改进教学”。[2]
“标准是一种目标,是一个样本,又是一种模式,是测量通向目标进展的测量仪”。[3]基于标准的问责不断明确叙述教师所需获得的能力以及应达到的标准。美国不仅制定了全国性的教师专业标准,而且还有州级范围的教师专业标准;不仅研制了核心学科教师专业标准,而且还在此基础上形成了各学科的教师专业标准。这一阶段,美国教师教育改革的主流就是向符合某种客观界定或机构认可的标准迈进。具体而言,就是教师培养机构不断根据标准自觉调整培养计划,从而使教师达到严格的学术标准要求。
(二)基于表现的问责
全美教学与美国未来委员会(NCTAF)1996年发表的《什么最重要:为美国未来而教》(What Mat ters Most:Teaching for America’s Future)使教师教育质量保障成为社会关注的焦点。它不仅为改革美国教师教育提供了一个框架,而且也提出了教师培养机构、教师执照或资格证书颁发机构所应采取的行动。《1998年高等教育修正案》(Higher Education Amendments of 1998)提出设立针对州和教师培养机构的新的问责制,接受资助的所有教师培养机构和各个州都需向国会提交改善教学质量的年度行动报告。为了评估教师及教师培养项目的质量,每个州都需要建立一个纵向数据收集系统,以便能对每一个学生的学习进步进行跟踪。1997年,《做什么最重要:投资于优质教学》(Doing What Matters Most:Investing in Quality Teaching)报告提出,通过改善教师培训项目的责任目标,加强对教师培养方案质量的关注,指出教师培养计划的质量必须用实际证据来检验,证据应包括未来教师的背景信息、毕业时参加教师执照考试的成绩、毕业后第一年教学的有效性等。
美国教师教育已从输入性要求转变为结果证据,强调能力本位标准,关注教师教育的最终效果,即教学能力的展示。教师培养机构的评估逐渐由依据认证标准开设课程、实施学分制、修改培养方式,转向关注未来教师在教师执照或资格证书考试中的表现,如教师候选人的项目研究、录像材料、教学实习评价以及雇主评价等。
(三)基于测试的问责
进入21世纪,一系列政策报告不断呼吁增加教师有效性结果和支持问责实践的证据。2000年,全美教师教育认证委员会(NCATE)公布《2000年标准》,相对于以往的标准,新标准体现了一些“具有深远意义的变革”。最为关键的是,过去的标准过多关注教师培养机构“做些什么”以及“课程怎样设置”等;新标准则重视教师候选人所显示出的学科知识以及将这些知识传授给学生的技能。2001年,《不让一个孩子掉队》(No Child Left Behind)法案的出台使这一要求达到极致。NCLB用清晰的语言提出了期望达到的、可测量的目标和目的——“未来教师要想得到教学许可,不仅要通过学科内容的考试,而且还必须在有效教学方面有实际的表现”。[4]即,各州不仅需要证明教师培训计划能使未来教师具备知识和技能,而且也要证明培训能使教师具有能力提升学生的学业表现。
美国政府也把学业成就作为教师教学表现有效性的客观证据。2004年,美国教学委员会(The Teaching Commission)发表《教学处于危险中:呼唤行动》(Teaching at Risk:A Call to Action)报告,呼吁将“教师奖励与学生学业成绩挂钩,教师发展和课堂教学的改进结合起来”。[5]各州在提倡统一的、高标准的教师认证制度的同时,也开始将K-12年级学生学业成绩作为判断教师教育质量指标,例如,路易斯安那州运用学生成绩评估各类教师教育项目的质量;弗吉尼亚州完全以统一的学生测验成绩作为评价教师教学的标准。教师教育政策逐渐从关注教师进入教学领域时各种资格的具备情况,进一步转向是否改善了学生的学业成就,而教师培养机构的任务便是培养能提升学生学业成就的教师。
二、问责视角下美国教师教育的矛盾冲突
问责视角下美国教师教育逐渐把促进学生学业成就列为对未来教师的评价指标,并由此指导开发出不同的教师培养方案,从而将教师培养与学生学习相链接。“这种试图把学生学业成就当做教学有效性客观证据的做法,直接促使了教师培养机构认真思考如何使教师培养更好地为学生学习服务,如何通过这两者之间的联系来证明自身培养计划及其毕业生的质量”。[6]然而,这一政策取向及实施不断受到来自各个层面的质疑。教师教育的价值取向似乎又重新走向狭窄的、功利色彩浓厚的专业主义;教师的教学绩效与学生的学业成绩两者的相关性不断受到质疑;教师个体被置于育人与追求成绩的两难境地。
(一)理念层面的反思
过于结果导向的问责制所导致的问题是,美国教师培养方案似乎只要加强对教师教什么和怎么教的规范,保证未来教师具备能应用于教学实践且其效用能在考试中显示出来的知识和技能就行了。这样培养出的教师,“他们的注意力只能固定在教学方法等外在形式上,而不是学生的思维过程上。尽管他们能够很好地管理课堂,但不了解学生是如何思考或他们是否在帮助学生思维,更无法承担改造社会文化的角色”。[7]这种局限的教师质量观试图追求一种绝对客观、不受时空影响的指标来衡量教师,于是当一种结果无法被这种指标所衡量时,就被视而不见。这导致对教师质量的理解越来越偏向可测量的结果,关注教师培训的投入时间与金钱、教师发展的效能和表现,而侧重人文性、过程性、不容易测量其成果的教育则被边缘化。美国教师教育问责制实施的初衷试图提炼出技术导向和反思导向的精华,将它们融合在更为宽泛和综合的教师发展框架内,但在具体实践中却充斥着浓重的工具主义理性,教师教育取向过于技术化、机械化,从而忽略了教师对教育的背景、目标或价值的思考。
(二)研究层面的质疑
标准与考试、效率和表现主义这样的政策环境给教师教育带来的影响,引起了一些研究机构的关注。2009年,比尔与梅琳达·盖兹基金会(Bill&Melinda Gates Foundation)调查显示,“各州标准测试并不会比班级层面测试更能了解学生表现,因此通过K-12年级学生统考成绩作为衡量教师教学质量的唯一尺度不具有合理性”。[8]2011年,国家专业教学标准委员会(NBPTS)发布一份报告《学生学习,学生成就:教师如何测试?》(Student Learning,Student Achievement:How Do Teachers Measure Up?)指出,“仅仅依赖于基于标准化测试的学生成就,只能获得有限信息,只有当与学生真正在课堂中所做所学相比较,学生学习的质量与定义才和评价教师教学有效性相关”。[8]测验分数不能证明教师在课堂上表现的究竟如何;同样也没有证据表明,学生测试的分数和教师的教学成果间存在必然关系。关于教师教学效能与学生学业成就相关性的研究不断在质疑和挑战着教师教育政策的问责向度。
(三)实践层面的困境
处于问责核心的教师在面对众多的利益诉求时,难免会陷入责任冲突之中。在这种情境下,他们的教学实践也只会变得愈发繁复并受到更具压迫性的控制,教育的结果最后窄化至只剩分数,致使他们只得依循测验方向来进行教学。一项问卷调查显示,近2/3的美国中小学教师不赞成教师评价与学生成绩的挂钩。[10]2011年7月,教师举行游行,抗议教育走向以考试为本的问责制度,呼吁全国300万教师参与教育决策。[11]事实上,很多教师因疲于应付各种考试而无法致力于课堂教学实践的改善;为使学生能够在考试中取得至少是合格以上的成绩,很多教师的课堂教学已然成为“将学生训练成为考试机器”的手段。在这一背景下,教师教育自然遵循这样的逻辑:学生需要怎样的教学——这样的教学需要怎样的教师——这样的教师需要怎样的培训。教师教育成为最后的承担者和受害者,而教师教育机构自然也面临着拷问。
三、问责制下美国教师教育的变革走向
美国教师教育政策一方面在问责的道路上继续前行,倾向于对教师教育施以更强的外部控制。另一方面针对问责制带来的弊病,反思面临的困境,采取了一些改革举措:强调根植于教学实践的校本策略;实施多元化的均衡评价体系;加强专业学习共同体的构建。
(一)学校本位的策略:注重教师实践力
早在过去十几年间,一些体制外的美国教师培养计划,如“为美国而教”(Teach for America)、“新教师计划”(New Teacher Project)等不断被列入美国“支持有效教育者发展”(Supporting Effective Educators Development,SEED)项目,成为培养未来有效教师的重要方式。这些改革计划成功的关键因素之一在于,重视培养未来教师实际操作知识和进行现场作业的能力,突破传统教师教育过于强调学术性内容,忽视教学实践的弊端。目前,美国已将教育实习列为教师教育课程方案的核心内容,高年级师范生必须进行为期1学年的教学实习,以期有效培养师范生解决实际教育教学问题的能力。2010年,一份名为《通过临床实践改革教师教育》(Transforming Teacher Education Through Clinical Practice)的报告引起广泛关注,报告旗帜鲜明地提出,“增强教师的课堂教学能力,促进有效教学和学生学业成绩的提高,将教师重新打造成像医生和护士那样基于实践的职业”。[12]2013年,全美教师培养认证委员会(CAEP)公布了一份教师培养及教师教育机构的相关标准及指标体系。其中一条标准就是实习的合作伙伴及实践(Clinical Partnerships and Practice),强调教师教育机构确保有效的合作伙伴关系。各州也积极加大实践转向的校本计划,如马里兰州开设了11个“教育者效能学院”(Educator Effectiveness A-cademies),强调把“实验室经验”(Laboratory Experience)和“驻校经验”(Embedded School Experiences)作为教师培养的必要组成部分。
(二)均衡导向的策略:强调多元证据评价
美国教师教育机构的问责日益强调基于数据的严格标准。2012年底,美国州学校主管委员会(CCSSO)公布一份报告书——《我们的责任、我们的承诺:改造教育人员的培育与任用转型为专业》(Our Responsibility,Our Promise:Transforming Educator Preparation and Entry into the Profession),建议制定一套整体连贯的教师教育机构鉴定体系,各州强化教师培养方案的审批制度,建立各州教师教育方案的表现评分系统,以及对表现持续低落的机构施以惩罚等改革措施。同时,CAEP提出的教师教育机构标准也显示出多元化评价的方向,强调评价体系应提供一个多元评估信息,包括师范生的证据及毕业生对K-12年级学生学习与发展的正面影响,从而构成质量保证体系,支持长期的、基于证据的持续改进评价机制。美国教育部在严加审核教学资助金(Teach Grants)以确保教师培养机构质量的同时,也不断将学生毕业后的实际就业状况以及课堂教学的成果纳入评价标准,增强评价的多维度。这一评价标准包括学生毕业后的就业率、工作留用率以及教师的教学成效。与此同时,针对教师个体的评价也更加多元化,奥巴马政府提出从课堂教学表现、班级管理与辅导、敬业精神与态度等多个维度衡量教师的教学。美国康涅狄格州纽黑文市尝试实施新的“教师评价与成长”系统(Teacher Evaluation&Development)就是一个典型。这一体系试图将教师行为和课堂教学相联系,兼顾绩效和发展,评价内容除了学生成绩表现,还增加了同伴课堂考评次数,校长巡课次数和教师获得辅导机会等指标。[13]
(三)合作导向的策略:构建专业共同体
研究日益表明,当教师的合作努力集中在追求改进教学与学习方式时,对学生学业成就和学校改善的影响是最深远的。美国教师职业一直以来的个体独立性与封闭性,使教师之间缺乏彼此在教学经历上的分享和讨论。在一定程度上,问责制更加剧了教师群体内部的竞争。据2009年美国大都会人寿保险调查(MetLife Survey)显示,美国中小学教师参加正式合作学习的机会非常有限,平均一周仅2.7小时。[14]近几年,专业学习共同体(Professional Learning Community)作为一种高通透性、高互动性的组织,为美国教师参与社会性的学习提供了机会,使他们能够在互动的伙伴关系中,彼此支持引导,建构自己的专业知识。2012年,《团队合作以面对21世纪的教与学》(Team Up for21st Century Teaching and Learning)研究报告归纳出六项增进有效专业学习共同体的原则:共同的价值与目标;经验与知识层级分担责任;使用可靠的评价,以获得学生学习与教学效能的实时回馈;建立自主性的反省机制,定期审视团队的目标设定、计划、标准与评价;学校行政的支持与稳定情境的提供;学校行政领导的支持。[15]目前,美国联邦政府投资50亿美元开展“尊重项目”(Respect Project),强调学校、学区领导者、州或国家的教师组织一起合作,为教师教育持续变革提供强有力的政策支持。“从建设关爱、合作的教师社群入手,使教师能够在所属群体中获得面对问题、面对改变的知识、能力和勇气,实现整个教师群体获得真正赋权的愿景”。[16]
政策文本 篇7
一、关注 21 世纪核心技能
近年来,世界范围内人们对于技术和技能的理解与认识一直在不断深化,国际组织也相继制定了相关的技能标准和目标。
(一)“技能”的界定和培养
人的技能包含多个方面,从不同角度、不同层面可以产生不同的理解。在联合国教科文组织的《2012全民教育全球监测报告》中,确定了所有年轻人都需要具备的三类主要技能:基本技能、可转移技能和技术、职业能力。教育可以从这三方面入手,培养和提高青年的各项技能,从而拉近教育和工作世界的距离。[1]联合国教科文组织从全球公民的角度出发,提出全球公民教育的核心能力包括: (1)知识和理解技能;(2)认知技能;(3)非认知技能;(4)行动能力。[2]在这些技能和能力中,作为四大学习支柱之一的“学会共处”能力受到了联合国教科文组织的特别关注。2014年3月,联合国教科文组织发布的《学会共处:亚太地区教育政策与现状》(Learning to Live Together:Education Policies and Realities in the Asia-Pacific,简称LTLT)报告对亚太地区10个国家的国家政策框架、课程、教师、评估进行调查,分析亚太地区教育系统是如何采取具体的教育政策与行动来体现LTLT并将LTLT融入到教育系统中的,并给出了具体的建议。[3]
(二)通过培养“技能”促进青年就业
教育通过培养人的技能在就业和生活之间建立起密切的联系。为解决欧洲青年失业率居高不下和就业不足的现实,OECD《青年行动计划》提出:第一,要解决就业总需求的疲软问题,并积极创造就业机会;第二,要为失业青年提供足够的收入支持,直到劳动力市场状况改善,但同时青年人应履行严格的义务:积极求职,并提高自身工作准备和就业能力;第三,维持并在可能的情况下采取促进就业的积极措施,包括辅导、求职和创业方案咨询,以及对处于弱势地位,如低技能和有移民背景的青年提供更深入的帮助;第四,解决低技能青年的就业障碍,如劳动力成本过高;第五,鼓励雇主继续或扩大优质学徒和实习计划,如果有必要可以通过额外的财政激励措施。为开拓未来青年的就业前景,OECD还提出要通过完善教育体系, 提高职业教育和培训的质量和有效性,帮助青年过渡到工作世界,重塑劳动力市场和结构等举措促进青年就业。[4]
为促进青年就业,欧盟委员会在《2013国别建议》中提出:(1)采取更多积极的、灵活的劳动力市场政策,如培训失业者、提供个性化求职建议等; (2)改革教育和培训制度,彻底检查教育体系存在的弊端,以减少辍学,确保学生获得就业所需要的技能;(3)为企业投资和创造就业机会提供更多的便利条件,包括通过提高产品和服务市场的竞争力,促进在研究、创新和资源利用率等方面的投资;(4)应继续巩固财政,加强相关领域的投入。[5]成员国可以根据各自国家的不同情况增加投入以促进青年就业。
(三)“技能”评估成为国际教育未来发展的重 点与难点
OECD发布的《更好的技能、更好的工作、更好的生活:技能政策的战略方针》提出“技能已经成为促进21世纪经济发展的全球货币”,[6]人们可以凭借自身掌握的技能,在不同国家和工作之间自由流动。在“为工作而学习”的项目基础上,OECD发布了《超越学校的技能》系列报告,旨在通过国别研究和跨国比较帮助成员国有效适应劳动力市场的需求,并重点对中等后职业教育和培训进行评估。[7]这种针对教育系统的评估已经在丹麦、奥地利、德国和美国等地展开。
针对技能的评价,世界银行开发新的技能评估工具,并开展了国际比较研究。世界银行自2010年发布“有助于就业能力和生产力(STEP)框架”以来,发现大多数国家缺乏有关技能的相关信息和数据,因此在2012年启动了“有助于就业与生产力增长的技能的调查项目”。[8]该项目聚焦于在早期教育阶段赋予儿童公平的起点,在基础教育阶段实现全民学习,通过职前和在职培训提高人的就业能力,鼓励创业和创新,使学校教育与劳动力市场对技能的需求相匹配,并在8个国家进行试点。另外,世界银行发布的《从职业到技能:跨国比较》研究报告,选取30个国家,按其经济水平自低向高排序,分析了经济发展与人的技能之间的密切关系。[9]OECD发布的《国际成人能力评估》对24个国家和地区16,000名16岁 ~65岁成年人的阅读能力、数学能力和运用高技术解决问题等技能进行测定,旨在反映这些技能在社会中的可获得性,以及如何在工作与家庭中运用这些技能。[10]
技能是跨越国界的,也是多方面的,如何在教育政策与实践中融入技能和能力的培养,如何对技能和提供技能的教育系统进行评估是各个国家及国际组织共同关注的问题。
二、从教育系统层面关注教育质量
教育是个系统工程,教育质量的提升从来都不仅仅是校园内的事情,如何综合教育系统内外的诸多因素来考虑教育质量的改进,是国际组织面临教育质量问题时的新思路。
(一)制定基础教育阶段学习指标体系及评估 原则
虽然各国都制定了各自的基础教育阶段学习目标,然而据联合国教科文组织发布的《2012全民教育监测报告》初步估算,全世界至少有2.5亿小学生读、写、算不能达标。[11]为全面提高世界各国的教育质量,联合国教科文组织和美国著名智库机构布鲁金斯学会联合启动了“学习指标专项任务”(the Learning Metrics Task Force,简称LMTF)项目。LMTF主要回答以下三个问题:(1)对所有的儿童和青年而言,哪些方面的学习最为重要?(2)如何检测学习成果?(3) 学习检测如何提高教育质量?[12]该项目发布的《迈向普及学习——每个孩子应该学什么》(Towards Universal Learning:What Every Child Should Learn)是LMTF的1号报告,主要回答了LMTF提出的第一个问题。该研究基于不同年龄阶段儿童发展的不同特征,从身体健康、社会情绪、文化艺术、文字沟通、学习方法与认知、数字与数学、科学与技术这七个维度确定了学前教育 (0~5岁)、小学教育(5~15岁)和初级中等教育 (15~18岁)三个阶段的不同学习目标。[13]
《迈向普及学习———测量学习的全球框架》 (Toward Universal Learning—A Global Framework for Measuring Learning)[14]主要回答了第二个问题。报告对“应该如何从全球层面测量学习”提出设想,六大测量领域分别是:学习机会的可获得性及实现、接触到七大领域的学习机会的广泛性、促进幼儿在多学习领域的发展与学习、阅读各种文本的能力、运用算术(number)的能力,以及将这一知识用于现实生活中的能力、培养灵活的技能以满足21世纪的需求等。
《迈向普及学习:来自学习指标专项任务的建议》(Toward Universal Learning:Recommendations from the Learning Metrics Task Force)[15]主要回答了第三个问题。报告提出了普适学习的七大建议,分别是:全球范式的转变;学习能力培养;学习指标全球跟踪监测;支持各个国家;公平;测量是公共财产;行动。
世界银行为帮助各个国家评估自己的教育政策,确认了优先领域:第一,关注儿童早期发展,并增加对儿童早期发展项目的支持;第二,强调学习成果的评估,并出版了各国学习进展评估报告;第三,设立一些重点支持课堂的项目,关注课堂内发生的事情;第四,通过加强对项目的评估来了解哪些因素会提高学习成果;第五,开发“导向更好教育结果的系统办法”[16]来对学习结果进行强有力的评估,包括清晰明确的政策、可持续发展的制度和资金安排、教学人员的能力建设和评估、利用评估结果来改善学习结果。
(二)关注教师和教学,通过评价促进教学
教学是实现教育目标和学习目标的基本途径,教师的教学质量直接影响到学生的学习成果。2012年5月至2013年6月,OECD共发布了4期《关注教学》简讯,以教师教学国际调查项目(TALIS)的数据为基础,关注了教师认可的重要性、如何支持新教师、如何利用教师反馈来改进课堂纪律氛围,以及促进教师之间的学习等问题,[17]旨在为世界各国的决策者、学校领导和教师提供最新的信息,并为教育投入和教育政策制定中的焦点问题提供跨国比较和深入分析。
同时,OECD也关注教师评价。2013年,发表了《21世纪的教师:用评价来改善教学》的研究报告。尽管各国的教师评价方式不同,但教师的角色定位、教育管理结构、职业晋升途径、其他职业评价的类型都会对一国的教师评价体系产生影响。因此,该报告建议各国政府要利用多种来源和措施来给予教师反馈(包括家长和学生的调查、课堂观察,自我评价,同行评价及主要评估学生的考试成绩等),真正评价教师角色的复杂性。同时,各国政府要设计合作的教师专业发展途径。[18]
关于如何开展评价,OECD发布了题为《发挥协同作用,提高学习效率:评价和评估的国际视角》的国际比较研究报告。报告发现28国的评价和评估政策存在着较大的差异,但也有一些共同的主题:如评价的多样性更强,评价指标的重要性日益提升,评估结果被用于各种用途等。报告还针对评价评估中存在的问题提出了专门的政策建议。[19]
教师对于教育公平和卓越具有重要作用。2014年,由新西兰教育部和OECD等联合举办的国际教师职业峰会围绕“卓越、平等和包容性———为所有人提供高质量的教学”对教师和教学进行了集中探讨。会议认为,应重视优秀教师对卓越与公平的重要性;可以通过赋予学校自治权实现教育公平;关注学校与课堂的学习环境,以促进教育卓越与公平;早期教育对于促进公平、实现卓越非常重要;要调动所有利益相关者的积极性,应对教育公平与卓越的道路上所面临的挑战。[20]
(三)从系统层面关注教育改革
成功的教育系统改革需要教学因素和结构性质量因素的结合。[21]世界银行开发的《优化教育结果的系统方法》(System Approach for Better Education Results,简称SABER)[22]着眼于早期儿童发展、教育管理信息系统、私立教育机构、公平性和包容性、信息与交流技术、学校自治与问责、学校财政、学校卫生与营养、学生评价、教师、第三级教育、劳 动力发展等政策领域,以问卷的方式收集与分析各个国家的相应数据材料,在全球范围内获得影响全民学习的相应教育政策与机构的各项信息, 从而评估一国全民学习目标的实现情况。
学习目标是教育教学活动的出发点和归宿, 教学和评价是实现学习目标的必由之路,质量则越来越成为一种教育理念和文化贯穿于教育系统的各个环节中。从国际组织对学习目标和教学评价等的关注可以看出,国际组织对于教育质量的关注已实现从宏观到微观、从结果到过程、从单一到多元的拓展和深化。
三、强化全球教育合作
在全球化背景下,不同范围、不同层次的教育合作越来越频繁和普遍。开展不同层面的教育合作是国际组织发展壮大后实践其教育理念的基本途径和方式。
(一)强调全球和国家层面合作
“全球教育伙伴”是一个在全球和国家层面展开合作的平台,通过签订协议,发展中国家承诺规划和实施良好的教育计划,同时援助方承诺统一并协调解决这些计划的额外资助。目前,“全球教育伙伴”包括52个发展中国家和25个以上的多边、双边、地区性援助机构和组织。[23]“全球教育伙伴”主要通过两大途径来运行:一是调动国内和国外的资金;二是帮助发展中国家加强和援助方、社会机构和私人机构之间的合作,从而实现本国的教育计划和战略,并确保教育援助的协调有效,以及使用资金的效率。世界银行作为“全球教育伙伴”的倡导者之一,出台的《全球教育伙伴2012~2015年战略计划》主要包含两大部分。第一部分是“全球教育伙伴”的长期战略,包含四大战略目标:全民入学、全民学习、拥抱每一个儿童、塑造未来。第二部分包含五个具体目标,分别是:(1)让脆弱和受冲突影响的国家有能力发展和实施他们的教育计划;(2)在“全球教育伙伴”资助的国家中,让所有的女童能在一个安全的、支持性的学习环境中成功完成小学,并进入中学;(3)极大地提高三年级儿童学习并掌握基本的读写和计算能力;(4)通过培训、招聘和留住教师来提高教师队伍质量,并支持他们提供优质教育;(5)要提升接受全球教育伙伴资助的国家在国内外教育资金投入上的总量、有效性、效率和分配公平。[24]针对这五项具体目标,“全球教育伙伴”已经联合多个国际组织在不同国家采取了不同的措施。
(二)成立教育协同合作联盟
教育协同合作联盟是不同教育机构为了共同的目标,在资源共享的基础上形成的竞争与合作并存的教育联合体,如欧盟成立的职业教育联盟就是一个典范。为了充分发挥德国在职业教育领域的楷模作用,德国联邦教研部(BMBF)与西班牙、希腊、葡萄牙、意大利、斯洛伐克和拉脱维亚等国家基于在职业教育领域合作的需要,成立了职业教育联盟,其目标是要在2020年以前,让各国25岁以下人口的就业率达到80%。[25]该联盟有利于发挥不同国家、地区的教育机构的优势,采取联合的方式实现资源的最佳配置。在欧洲,为了实现科技创新,欧洲创新与技术研究院(European Institute of Innovation and Technology,简称EIT)通过与知识与创新共同体(the Knowledge and Innovation Communities,简称KICs)的合作伙伴关系汇聚了欧洲最好的大学、科研中心和企业开展科学研究和教育项目。[26]
(三)支持教育机构之间的广泛合作
在欧盟“全民伊拉斯莫计划”中,欧盟未来资助重点主要在三个方面:一是大幅提高个人到其他国家进行学习和培训的机会;二是在教学机构、青年组织、商业界、地方和区域政府,以及非政府组织之间建立合作,以鼓励在教育、培训和青年活动中的创新实践和发展,提升就业、创新和创业能力;三是支持各成员国的政策改革以及与欧盟外国家的政策合作,重点关注以实效为基础的政策制定和实践交流。[27]在“新伊拉斯莫计划”中,将资助12.5万个学校、职业及培训院校、高等教育机构、成人教育机构、青年机构和企业,以建立2.5万个战略合作伙伴关系,进一步促进机构间经验交流和业务联系;资助3,500个教育机构和企业, 建立300个“知识联盟”和“行业技术联盟”,促进就业能力、创新及创业。[28]
在教育沟通和交流日益频繁的今天,教育合作亦体现在不同层面:一国内的不同教育组织和机构之间;国家间的教育组织和机构之间;国际组织和国家的教育机构之间,以及不同的国际组织之间等,这些教育合作和伙伴关系共同作用,促进各国教育系统不断完善。
四、重塑高等教育的世界格局
研究表明,到2020年,全球高等教育人力资本的版图将会产生根本性变化,中国将成为世界上位列第一的高等教育人力资本大国。[29]高等教育的快速发展在带给一个国家人力资本回报和经济收益的同时,也给国家带来了压力和负担。因此, 如何保持高等教育的既有优势,同时取得持续的进步是各国和世界高等教育面临的主要问题。
(一)亚洲大学崛起
2014年5月,联合国教科文组织发布的《亚洲高等教育:扩招与提升》(High Education in Asia:Expanding Out,Expanding Up)报告指出:亚洲私立高等教育异军突起;研究生教育的扩张在为未来高等教育的发展做准备,对于政府而言,扩大研究生教育扩张具有次级效益;亚洲高等教育注重基础研究和开发;大学排名不是唯一。从长远来看,亚洲高等教育发展战略不仅要应对当前的需求,还要建立一个可持续发展的系统,以着眼于高等教育的质量和声望。[30]每个国家都必须在扩张与提升之间找到平衡。
(二)欧洲大力促进高等教育国际化
全面的高等教育国际化战略包含三个主要方面:国际学生和教职人员的国际流动;提供一流的国际化课程和数字化教学;在不同机构、部门间建立起战略合作伙伴关系,提升其国际化能力。在《欧洲2020战略目标》中,帮助成员国高等教育机构建立战略合作伙伴关系,使欧洲大学能更有效地应对全球挑战就是重要内容和目标之一。2013年7月,欧盟委员会发布的《欧洲高等教育的世界战略》[31]旨在确保欧洲毕业生获得在全球任意地方工作所需的国际化技能,同时确保欧洲大学在吸引国际生源方面的吸引力。这就意味着欧盟高等教育在现有国际化的基础上,将继续追求数量和质量的不断提升。
欧盟与拉美国家建立了“拉美—欧盟”高等教育区,通过开展国际化的教育合作项目、跨地区的人才流动、开设国际化的课程、推动科研和学术活动的国际合作等方式[32],在向拉美国家提供教育援助的同时巩固双边关系。
(三)让各种排名回归大学本质
大学排名是近年来高等教育的焦点话题,国际组织也将注意力不约而同地集中在大学排名上。针对大学排名这一信息工具已经被滥用和误用的事实,联合国教科文组织发布《高等教育排名与问责:善用与滥用》研究报告。[33]该报告结合高等教育的基本功能对大学排名的逻辑起点和方法论进行深入分析,呼吁大学排名应去西方化,重视大学为国家和社会发展服务的功能。
2014年,欧盟公布了新一轮“多维度全球大学排名”结果。该排名以多维度评估、按绩效排名和用户导向作为基本出发点,在大量咨询利益相关方,并进行细致的信度、效度和可行性方法学分析的基础上,比较分析了30余种单项指标,并从科研表现、教学质量、国际化取向、知识转化、区域参与等五个维度对850多所大学进行测评,旨在对大学的各项表现进行更准确地描述,为学生提供更详尽的入学指导。[34]
大学排名是促进高等教育质量提升的有效途径,对于高等教育格局调整具有显著的影响。但无论是明确大学排名的方向还是创建新的排名工具,大学排名都应充分考虑高等教育的基本职能, 以及不同社会文化背景对高等教育的不同影响, 从多维度出发重塑世界高等教育格局。
五、多方面保障全纳教育的实现
全纳教育自提出以来受到各个国家和国际组织的持续关注。在欧盟,约有4,500万成年人有残疾,1,500万儿童需要特殊教育,而这些有特殊教育需求的儿童和残疾人大多被剥夺了教育或就业机会。在所有成员国的特殊需求学校中,罗姆人、少数民族和社会经济弱势背景的儿童的权利被剥夺的比例很高。[35]因此,欧盟呼吁其成员国要更加努力地发展全纳教育体系,消除弱势群体在接受教育、培训,以及就业时所面临的障碍。在如何界定特殊需要的儿童,以及他们应该在主流学校还是特殊学校学习等方面,欧盟成员国之间存在巨大的差异。欧盟建议成员国应该在统一定义和提高数据采集方面做更多工作,使其更有效地进行方法比较并彼此借鉴。
联合国儿童基金会的《2013年世界儿童状况》主要关注全纳教育的实现。该报告指出如果全社会都能将注意力集中在残疾儿童的能力,而不是他们身体的缺陷上,残疾儿童及其生活的社区都将从中受益。报告明确指出全纳教育的第一步应该从家庭早期教育开始。在实现全纳教育过程中, 教师是非常重要的因素,同时需要家长、社区和儿童的共同努力。从国家层面来看,政府和教育部门要明确自己的责任,并承担起让所有适龄儿童入学的责任,与伙伴单位和利益相关者的合作有助于教育部门履行自己的责任。[36]联合国教科文组织发布的《2014~2017战略规划:保障每个儿童的权利,尤其是弱势儿童》提出,联合国教科文组织将一如既往地着眼于初等教育的入学机会和学习, 为弱势和被排除在外的儿童,包括残疾儿童和女童提供多样化、可选择的学习成果评价系统。
政策文本 篇8
如上所述,1982 年之前的语言政策主要强调尊重民族语言平等,进入改革开放的新时期后又增加了推广普通话的内容。因此可以说,“尊重各民族及其语言”是我国语言政策的基本前提,“推广普通话”是我国官方语言政策的一条主线。对此,有学者将其总结为“主体多样”的语言政策( 周庆生,2013) 。由于费孝通( 1989、1999) 提出的“中华民族多元一体”理论是认识和解决我国多民族问题的基本理论,影响深远,因此我们将中国的语言政策相应地总结为“多元一体”的语言政策。本文将探讨“多元一体”的语言政策在最近二十多年的发展,尤其关注“一体”部分的变化,并揭示这些变化背后的原因。
一关于新时期国家语言文字工作规划
国家语言文字工作委员会( 以下简称“国家语委”) 的前身是国务院下属的中国文字改革委员会,曾是一个研制语言文字改革方案的学术性机构,1985 年更名为国家语言文字工作委员会,增加了贯彻执行国家语言文字工作方针政策的行政职能( 苏培成,2010; 陈章太,2014;魏丹,2015)②。目前,国家语委明确的工作职责是: “拟定国家语言文字工作的方针、政策; 编制语言文字工作中长期规划; 制定汉语和少数民族语言文字的规范和标准并组织协调监督检查; 指导推广普通话工作。”③由于少数民族语言文字工作( 特别是民族语文教育和翻译出版工作) 始终由国家民族事务委员会( 以下简称“国家民委”) 主管④,国家语委的工作基本上是围绕汉语和汉字开展的。
党的十届三中全会标志着国家进入改革开放的新时期,国家语言文字工作的方针和任务也做出了相应的调整。在1984 年10 月举办的文字改革工作座谈会、1986 年1 月召开的全国语言文字工作会议上,推广普通话被确立为新时期国家语言文字工作的首要任务( 苏培成,2010) ,后来又成为国家语委基本的工作职责之一。因此可以说,新时期国家语委的工作核心是制定国家总体语言政策,制定和推行作为国家通用语言文字的普通话和规范汉字,主要承担“多元一体”的语言政策格局中维护“一体”的职责。
自1986 年起,国家语委开始制定阶段性工作规划,这些规划的时间跨度少则5 年,多则10 年,成为各阶段指导全国语言文字工作改革和发展的纲领性文件。至今已正式颁布了5 个规划纲要⑤: 1.《国家语言文字工作十年规划和“八五”计划纲要》( 1992 年10 月20 日颁布,以下简称“八五规划”) ; 2.《国民经济和社会发展第九个五年计划期间国家语言文字工作计划》( 1996 年7 月15 日颁布,以下简称“九五规划”) ; 3.《国家语言文字工作“十五”规划》( 2001年7 月27 日颁布,以下简称“十五规划”) ; 4.《国家语言文字工作“十一五”规划》( 2007 年4月30 日颁布,以下简称“十一五规划”) ; 5.《国家中长期语言文字事业改革和发展规划纲要( 2012—2020 年) 》( 2012 年12 月4 日颁布,以下简称“中长期规划”) 。
国家语言文字工作规划属于典型的政府公文,其制定过程和写作都遵循严格的程序和规范,几经讨论审核( 魏丹,2015) 。作为国家语言文字工作的主管单位,国家语委的工作规划不仅要体现当时的决策者对语言文字工作形势的总体判断和目标,同时还要配合这些目标制定工作任务,提出保障措施。尽管不同年代发布的规划在结构布局上都有自己的特点,但其内容都可归结为三个基本部分: ( 1) 指导思想,包括对语言文字的基本认识、对以往工作的总结、制定新规划的基本原则; ( 2) 目标和任务,提出下一阶段需要完成的工作目标和主要任务; ( 3) 工作措施,明确围绕目标的实现需要采取的措施、步骤。因此,历年颁布的工作规划既能体现语言文字工作的基本理念,也包含了用于实施政策的可操作性内容,还因其时间上的连续性而具有重要的史料价值,它们是了解我国官方语言政策及其发展、实施途径最直接、可靠的依据。本文的分析针对“指导思想”和“目标任务”这两个部分展开。
二新时期语言政策的变化与发展
进入新时期后,中国文字改革委员会对建国以来的文字改革工作进行了全面的总结和反思,并在此基础上形成了新的工作思路。当时就已经认识到,“今后的语言文字工作将与整个社会的生产、生活建立更广泛而密切的联系,它所应参与和管理的领域已经大大超过以往文字改革所具有的内涵”( 苏培成,2010: 460) 。随着机构名称的变更,国家语委对语言文字工作的多层面思考与探索在其制定的历次工作规划中都得到了体现,而不同时期的内容表述则反映了我国核心语言政策的变化与发展。
( 一) 对语言文字基本认识的变化与发展
国家语委工作规划的开篇部分首先阐述对语言和语言文字工作的基本认识,体现了语言决策者的基本语言观,是我国官方语言意识形态的直接表达。语言意识形态是一套有关语言的本质及运用的共享看法、信念、态度( Errington,2001; Kroskrity,2004; Rumsey,1990) ,是语言政策的核心理念和政策制定的出发点。
从国家语委工作规划的文字表述看,我国官方对语言本质属性的认识有所发展。《八五规划》指出: “语言文字是重要的交际工具和信息载体。”《九五规划》提出: “语言文字是信息的主要载体,是协调社会生产和社会生活的交际工具。”《十五规划》的表述是: “语言文字是交际的工具和信息的载体。”《十一五规划》没有直接阐述语言的本质,首次提出“需要将语言作为一种国家资源加以保护和利用”。《中长期规划》的阐释最为丰富完整: “语言文字是人类最重要的交际工具和信息载体,是文化的基础要素和鲜明标志,是促进历史发展和社会进步的重要力量。”可以看到,我国对语言本质的认识经历了不断丰富和发展的过程: 信息载体和交际工具是语言最基本的属性,作为国家资源的性质被提出之后,语言作为文化要素、文化标记、社会要素的特征最终获得明确。这种认识上的发展变化会直接影响语言政策的其他层面。
( 二) 对语言文字工作社会价值的认识与发展
语言文字工作的历史源远流长,在古今中外都是国家建设、民族发展的重要内容。新中国建立之初,语言文字工作就受到党和国家的高度重视,一大批语言文字学家投身于语言调查、民族识别、文字改革,为国家建设做出了重要贡献。进入新时期后,语言文字工作的重心转移,文字改革逐渐淡化,推广普通话成为新时期的首要任务( 苏培成,2010: 457) 。在不同时期颁布的国家语委工作规划中,都有关于语言文字工作社会价值的阐述,从中可以看到语言决策者对自身工作的定位和认识,也能看到语言文字工作与当时的国家大战略的对接与融合。
历次规划都提到语言文字工作与社会各行业密切相关,强调其对社会发展的意义,称其具有物质文明和精神文明建设的双重价值。《八五规划》中的表述反映了这种基本的认识: “语言文字工作是关系到社会发展和科技进步的一项基础事业,是社会主义的物质文明和精神文明建设的重要组成部分,同社会各行各业息息相关。做好语言文字工作对我国文化、科学和教育事业的发展,对促进民族团结、国家统一、社会安定、经济繁荣和加强国际交流都有重要作用。”此后的几次规划中都重现了这一基本认识,同时又有所发展。
《九五规划》中强调了语言文字工作对社会主义市场经济、中文信息处理技术及产业的特殊价值,同时明确: “语言文字规范意识是公民意识、国家意识和现代意识的重要组成部分。”《十五规划》提出语言文字工作应为西部大开发战略服务,“在西部地区依法加强国家通用语言文字的推广使用,为进一步加强东、西部交流,改善投资环境,促进西部经济和文化建设营造良好的语言文字环境”⑦。《十一五规划》首次提出了语言和谐问题⑧,指出语言文字工作要“为实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标服务”,并认为“需要消除城乡和区域间语言隔阂,在农村、中西部地区和民族地区普及国家通用语言文字”,“加快工业化、城镇化、市场化、国际化步伐,需要全面提高劳动者素质,提高全民语言文字的应用和信息化水平”。《中长期规划》首次用“语言文字事业”的表述代替了过去的“语言文字工作”,把语言文字工作提升到前所未有的高度: “语言文字事业具有基础性、全局性、社会性和全民性特点,是国家文化建设和社会发展的重要组成部分,事关历史文化传承和经济社会发展,事关国家统一和民族团结,事关国民素质提高和人的全面发展,在国家发展战略中具有重要地位和作用。全面建成小康社会,构建中华民族共有精神家园,提高国家文化软实力,加快推进教育现代化,都对语言文字事业提出了新的要求。”
可见,从1992 年的《八五规划》到2012 年的《中长期规划》,中国语言政策的决策者们对语言文字工作的认识围绕着一个核心,经历了显著的历史变化。一方面,对语言文字进行规范化、标准化并使之服务于提高社会交际效率和信息化建设,始终是语言政策“一体”部分的核心目标; 另一方面,官方语言政策的社会目标又带有鲜明的时代特征,与当时的国家大战略紧密配合。与此同时,语言文字的社会价值被不断提升,影响范围也逐渐扩大,在《中长期规划》中已被明确地提高到国家战略、文化软实力的高度。
( 三) 对语言多样性的认识与发展
1984 年10 月召开的文字改革工作座谈会提出,在新的历史形势下,“语言文字工作应当把普通话的推广放在首位”( 苏培成,2010: 457) 。1986 年制定“七五”工作规划时再次明确:“推广普通话,这是新时期语文工作的首要任务。……到本世纪末按普及普通话的三级要求,实现或基本实现普通话成为教学语言、工作语言、宣传语言以及公共场合的交际语言,这个目标已经定下来了,应当努力去实现。”( 陈章太,1986)
国家语委历次工作规划在谈到未来的工作目标和基本任务时,都十分强调这一工作重点。《八五规划》和《九五规划》表明: “推广普通话是新时期语言文字工作的首要任务。”《十五规划》中,“大力推广、积极普及普通话”是十五期间主要工作任务的第一条。《十一五规划》中要求“坚持主体化方向,积极普及国家通用语言文字”。《中长期规划》也明确将“大力推广国家通用语言文字”作为今后一个阶段的指导思想,并将此作为主要任务的第一条。可见,推广普通话和规范汉字是我国官方语言政策的主体与核心,语言文字的规范化和标准化是直接为这一目标服务的手段。
在维护语言主体性的同时,新时期的语言政策也发生了一些令人瞩目的变化,官方语言政策中对语言多样性的认识与包容都有了显著的改变。《八五规划》《九五规划》和《十五规划》都只强调了普通话和规范汉字( 指简化汉字) 的主体地位,《十五规划》还提出“迫切需要培养大批民汉兼通的双语人才”,满足少数民族群众学习国家通用语言文字的需求。《十一五规划》第一次提出要“正确认识语言生活的多样性,依法保障少数民族语言文字的学习和使用,妥善处理方言及繁体字使用问题,处理好外国语言文字的学习和使用问题,关注虚拟空间语言生活的状况,构建和谐的语言生活”,“需要将语言作为一种国家资源加以保护和利用,支持濒危语言的保存抢救和弱势方言保护工作,探索将语言文字作为非物质文化遗产加以保护的有效途径”。《中长期规划》对语言多样性有了更明确的认识,它在“指导思想”部分把“大力推广和规范使用国家通用语言文字”和“科学保护各民族语言文字”并列提出,并要求: “尊重各民族使用和发展自己的语言文字的自由。树立各民族语言文字都是国家宝贵文化资源的观念,有针对性地采取符合实际的保护措施,充分发挥语言文字在传承和弘扬中华优秀文化中的重要作用,构建中华民族共有精神家园。”“构建和谐语言生活……科学规划各种语言文字的定位和功能……”
国家语委作为推广普通话和规范汉字的最高机构,其工作核心始终没有改变。但在保证“多元一体”语言政策的核心( 也就是维护语言主体化方向) 的同时,决策者对语言多样性的认可与包容在“十一五”开始时出现了很大的变化,少数民族语言、方言、繁体字、濒危语言和弱势方言、手语和盲文、外国语言文字等过去被忽视的内容都进入了官方核心语言政策的范围,而且作为语言资源的有机成分要求加以承认和保护。社会语言学的理论告诉我们,语言是一个“异质有序”的系统( 祝畹瑾,2013) ,变异不仅是语言存在的自然状态,而且还具有重要的社会意义。承认语言内部的差异,不仅是对语言客观事实的认可与尊重,也符合当代语言规划所强调的“语言生态观”“语言资源观”和“语言权利观”。
从另一个角度看,“多元一体”语言政策中“多元”的部分,在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民族区域自治法》等上位法中已经有所规定,而且,民族语文事务历来由国家民委负责管理,国家语委主要负责普通话推广和语言规范标准的研制( 包括汉语和少数民族语言) 。在这种情况下,国家语委工作规划中出现语言多样性的观点和措施就更加引人瞩目。
( 四) 语言文字工作内容的丰富与发展
为达到国家语言文字工作规划提出的目标,历次工作规划都明确提出了特定阶段的工作任务,从中可以看出我国语言文字工作内容的发展与变化。
1986 年制定“七五规划”时曾明确: “大力推广普通话,推行汉字规范化、标准化,推行《汉语拼音方案》,这三件事是我们要做的主要工作。”( 曹先擢,1986) 从1992 年起公布的5 个规划文本看,国家语委的工作任务已经超出了“七五”时的认识。推广普通话、规范汉字、管理社会用字、制定语言标准、推行《汉语拼音方案》、推进语言文字信息化这六项内容在历次规划中都作为工作任务提出,它们是国家语委的核心工作内容,有很强的历史延续性。与此同时,国家语委的工作内容还随着历史的发展有所变化。
《九五规划》首次提出“建立语言文字法规体系,实现语言文字工作的依法管理”和“搞好宣传教育活动,加强科研工作、信息工作和对外交流”这两个新任务。《十五规划》首次提出“开展少数民族语言文字规范化工作”。《十一五规划》中,新出现的任务是“完善现行汉字和普通话语音的基本标准体系( 这里指普通话评测认证系统、汉语应用能力的立体测试系统) ”。《中长期规划》中,国家语委的工作内容变得更加丰富,在以往的基础上又增加了“制定通用手语和通用盲文标准、外国语言文字使用规范”和“提高国民语言文字应用能力”“科学保护各民族语言文字”“弘扬传播中华优秀文化”等新内容。可见,随着对语言本质与社会功能认识的不断发展,语言文字工作的内容也在不断丰富,已经从比较单一的语言标准化拓展至语言信息化、语言保护、国民语言文字应用能力提升、以语言为载体的文化传承等领域,工作的对象也不再限于普通话和规范汉字,还增加了少数民族语言文字、盲文、手语、外国语言文字等。
三原因分析
国家语言政策的发展变化体现在多个方面,反映了我国主体语言政策的丰富和发展。为了解产生这些变化的原因,笔者访问了国家语委工作规划制定过程中的一些亲历者,并通过查阅史料补充了相关背景知识。结果发现,导致我国核心语言政策发生变化的原因可以归结为三个方面:
第一,国家语委工作范围的扩大和社会语言生活的实际变化对语言文字工作提出了更高的要求。陈章太( 2015) 、李宇明( 2015) 等都提到,由于国家的对外开放、信息化建设、市场经济的发展、人群的迁徙、互联网影响力提升等原因,语言生活的形态和内容都发生了很大变化,出现了很多需要语言文字管理者回答和解决的新问题,“人大、政协和行业部门都会向我们反映语言问题,寻求解决方案。媒体、网络、学者和各级语委机构也会提出有关语言的现实问题”。( 李宇明,2015; 魏丹,2015) 这是促使语言政策发生变化的客观条件。
第二,语言文字工作需要积极适应国家发展的大战略。魏丹( 2015) 在回顾国家语委工作规划的制定过程时提到,每一次规划的写作班子都必须认真学习国家政策,务求使语言文字工作能够适应国家发展的需要,配合重大战略的施行。我们在历次规划的文本中都能发现一些带有鲜明时代印记的表述,例如: 《九五规划》中的“建立社会主义市场经济体制”“《爱国主义教育实施纲要》”⑥,《十五规划》中提到的“我国加入世界贸易组织”“西部大开发”⑦,《十一五规划》中提出的“和谐语言生活”⑧,《中长期规划》中提出的“提高国家文化软实力”等,都是对当时中央提出的重大战略的呼应和对接。姚喜双( 2015) 特别提到,《中长期规划》中要求的“科学保护各民族语言文字”,其直接依据就是党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》,其中提出的要“科学保护各民族语言文字”,直接写进了第二年颁布的语委工作规划中。
第三,来自学术科研的影响。陈章太( 2015) 、李宇明( 2015) 和魏丹( 2015) 都提到,与其他领域的工作相比,国家语委的工作始终带有很强的专业性,学术色彩浓厚。一方面,国家语委的前身是由语言文字专家组成的中国文字改革委员会,有很强的学术传统,先后担任国家语委副主任的许嘉璐、陈章太、傅永和、李宇明、姚喜双等本身就是语言文字方面的专家,始终活跃在科研一线,他们即使卸任,也会在国家语委咨询委员会中继续发挥作用,“这是国家语委特有的‘旋转门’制度”( 魏丹,2015) 。另一方面,国家语委有由语言文字专家组成的国家语委咨询委员会和联系密切的专业研究机构( 如教育部语言文字应用研究所、中国社会科学院等,近年来与高等院校、专业研究机构合作建立了18 个研究中心) ,也保证了语言决策者与学术界的联系。“学术研究中的最新成果能够及时被国家语委了解……国内外学者的研究也能得到及时的关注。”( 李宇明,2015) 语言文字各类规范标准的研制和众多需要解决的问题,都会通过国家语委的各类项目平台组织专家参与。因此,学术界的研究也会对语言文字工作产生直接的影响。
由此可见,语言生活的变化、国家战略的调整、学术研究的新成果与新动向都对国家语言政策产生了影响。来自中央层面的大政方针,来自基层的现实需求与学术思潮,在国家语委的平台上相遇,共同促成了国家官方语言政策的变化与发展。
四总结
根据Weinstein( 1979、1983) 、Schiffman( 1996) 、Wiley( 1996、2000) 等人的观点,语言政策应包括两种类型: ( 1) 官方/显性的语言政策,指以政府法令及条例等形式明文规定的语言政策; ( 2) 隐性/模糊的语言政策,指包括语言态度、观念等在内的和语言相关的意识形态,也可称之为“语言文化”。中国学者李宇明( 2007: 13) 则认为,语言政策可以是成文的,也可以是不成文的。本文所探讨的是我国的官方/显性/成文的语言政策。
对国家语委5 个工作规划的文本分析表明,新时期的官方语言政策保持了总体的稳定性和延续性,但又有所发展。语言决策者对语言文字的本质及其社会功能的认识变得更加深刻,使语言文字工作的内容因此得以丰富和拓展。尽管国家语委的工作核心是维护“多元一体”语言政策中的“一体”部分,但它对语言多样性的认可与包容在不断增强,使得“一体”语言政策中也出现了明显的“多元”因素。
对导致这些变化的原因进行探究后可以发现,我国官方语言政策的制定会受多方面因素的影响,官方/显性/成文的政策和隐性/模糊/不成文的政策会形成一种特殊的“对话”,最终促成了中国语言政策的历史变化。
摘要：新中国的语言政策兼顾“一体”与“多元”。1992年以来发布的5个国家语言文字工作规划纲要,是了解我国官方语言政策及其发展最直接、可靠的依据。本文对这些规划纲要进行文本分析后发现,新时期的语言政策保持总体稳定,但在对语言本质、语言文字的社会价值、语言多样性、语言文字工作内容的认识和实施方面均有变化,对语言多样性的包容不断增强。本文还根据对历史亲历者的访谈和历史背景考察,揭示影响我国官方语言政策的多方面因素。