财政管理新常态

财政管理新常态（精选十篇）

财政管理新常态 篇1

1 提高财政专项资金使用效益的意义

财政专项资金的特征是:取之于民而用之于民。国家发放财政专项资金能更好地支持各级政府社会经济事业的发展,地方政府可以利用上级发放的财政专项资金用于当地的农田水利等基本建设、农业综合开发、精准扶贫、搞好绿化改变生态环境等公共事业方面的建设。对促进各级地方政府经济社会的发展具有重要的意义。地方财政部门应加强财政专项资金管理,提高其使用的经济效益和社会效益,搞好财政专项资金的优化配置,缓解地方政府特别是县级政府发展过程中对资金需求的矛盾,进一步提高县级财政的保障力度,使地方经济社会健康有序地和谐发展,将广大农村建设成青山绿水的社会主义新农村,从而带动县级企业的发展壮大。

2 县级财政专项资金使用管理方面存在的主要问题

财政专项资金是国家根据一定时期经济社会发展的需要安排的具有专门用途的专项资金。地方各级财政部门都非常重视这部分资金的使用和管理,积累了很多经验和方法。但是,在对财政专项资金使用和管理过程中仍然存在着许多问题,下面就主要问题总结如下四个方面。

2.1 财政专项资金预算编制方面的问题

现行的财政制度以及理论界对财政专项资金的解释不够明确,只是界定为上级财政部门拨入的具有专门用途的财政资金,对这部分资金使用范围的确定不够明确,存在着模糊现象,以至于在实际使用过程中有变通的空间,专项资金的管理方面存在比较大的差异。这样就造成了对专项概念界定模糊,预算编制不规范的状况,在财政预算编制过程中由于缺乏科学合理的标准和依据,出现了对财政专项资金编制过程中的主观性、随意性的现象。在财政专项资金的使用、管理和监督过程中增加了一定的难度,使财政专项资金管理出现失控的局面。

2.2 不能够有效贯彻专款专用原则

由于有的地方财政资金比较紧张,为了满足地方政府行政费用的需要,有些部门将申请到的财政专项资金部分或者全部挪用或者挤占,随意改变专项资金的专门用途。违背了专项资金专款专用的基本原则,出现将房屋维修经费专项资金弥补单位办公经费的现象;将抗震救灾专项资金挪用于困难群众的慰问金;有的单位的主要领导甚至于将财政专项资金用于个人消费、大吃大喝,随意使用财政专项资金,造成很大的浪费,财政专项资金失去了其应有的专款专用的专项用途。

2.3 对财政专项资金不能够有效地监管

对财政专项资金在核算方面不进行单独核算,对资金不设置专门账户进行管理与其他财政资金混合进行管理。财政专项资金在使用过程中有财政专项资金实施部门进行具体管理,财政部门只是在相关项目完成后进行验收,在验收中只对项目表面进行检查和观测,对资金方面基本不验收,资金的具体用项基本不管,形成了对财政专项资金监督的弱化现象。个别单位的领导对财政资源的分配出现内部人控制和权力寻租现象,对公共财政资金没有进行科学管理和规划,形成了重投入,轻管理的状况,相关部门职责没有细化,管理不到位,对财政专项资金缺乏监管意识,风险控制措施不到位。

2.4 财政资源配置效率不高

县级财政部门预算编制中对预算内资金安排的比较详细,对预算外资金安排不够规范,两者不能统筹安排,共同进行管理。县级财政在编制预算时对预算内资金科目比较关注,一般采用增量预算法,按上一年基数给予核拨。对预算外资金规模、资金投向、使用状况了解的比较少,没有将单位预算内和预算外资金的收支和规模结合起来,财政资金统筹使用方面缺乏科学性,在财政资源配置方面效率不高,在预算执行过程中缺乏大财政意识。各部门本位主义思想严重,只从本单位利益出发,向上级挣财政资金,进行无价值的资金投入。对预算内财力占用过多,影响了其他部门的发展。

3 提高县级财政专项资金管理水平的措施

3.1 强化财政预算管理,合理配置资源

县级财政预算内、预算外资金统筹管理,特别是对预算外资金应进行全面摸底,根据上年预算外资金收入情况结合本年预算外项目情况科学预测计划年度预算外资金数额,将预算外资金科学使用,在编制财政预算时,对增量预算编制方法进行改革,使其更科学、更规范。针对不同的项目采用不同的财政预算编制方法,将日常的费用预算、项目预算、财政专项资金项目进行分类管理,注意突出重点项目,加强资金投入,提高财政资金的利用率,提高财政资源的配置效率。对财政部门加强队伍建设提高财政管理人员的素质,加强财政预算管理,建立健全财政支出预算的监控制度,加强风险管理,进一步推行财政管理的民主建设,强化财政管理方面的政务公开制度建设,做好财政预算的透明度工作,自觉接受社会监督,强化财政预算的约束力,使县级财政工作适应新常态下的社会发展环境。

3.2 贯彻财政专项资金专款专用原则

严格遵守财政国库集中支付制度,县级财政部门积极探索国库集中支付工作方法,对财政专项资金进行专户管理,进一步规范相关部门对财政专项资金使用行为。建立并进一步完善财政专户专人管理制度。在财政专项资金管理方面要组建政治上过硬、业务方面素质高、个人道德修养方面表现好的财政专项资金管理团队,对专项资金的配置、使用和效益管理等方面实行内部控制制度,保证专款专户,专款专用。在对专项业务经费和相关项目经费的使用中采用精细化管理,做到财政资金拨付及时到位,核算方面做到清晰、真实可靠,专款专用,使财政专项资金发挥最佳效益。

3.3 完善财政专项资金监控制度建设

县级财政部门对专项资金拨付后,通过建立健全并完善内部监督约束机制和内部控制制度,使县级财政部门的各项管理工作有规可依,执行中具有操作性。加强项目验收管理,配备专项审计人员,实行事前、事中、事后审计。在项目的具体管理过程中结合财政专项资金专户、专人管理制度,及时拨付资金,提高资金使用效率。开展社会监督工作实行县级财政资金使用和管理的全过程、全方位监督,对群众提出的建议应及时反馈处理,使财政专项资金管理制度更完善和更透明。对发现的严重违纪、违法问题应及时发现并按制度和法规及时处理,确保财政专项资金使用过程中的效率性、安全性、完整性。努力减少损失,进一步降低监控成本,达到专项资金使用的预期管理目标。

参考文献

[1]章玉林.乡镇财政管理存在的问题及对策探析[J].财经界(学术版),2015(09).

财政管理新常态 篇2

摘要：近年来，各级财政安排的支农资金大幅增加，由于这些资金点多、面广，资金运行风险较大。乡镇作为财政政策执行和财政资金管理的终端环节，资金监管水平的高低直接关系到财政政策执行效果，直接关系到财政资金的安全、规范和有效。本文结合安徽省工作实际，重点分析乡镇财政资金监管存在的主要问题，并提出相应的对策建议。

关键词：乡镇财政；涉农资金；财政监管

近年来，随着公共财政职能的不断加强，各级财政安排的支农资金大幅度增加。

从近年来全国各地开展的涉农资金专项整治和审计检查情况来看，涉农资金使用和管理中仍然存在一些不规范、不完善、不到位的地方。有的挤占、挪用甚至骗取、套取涉农资金；“重分配、轻管理”、“重使用、轻绩效”、“重建设、轻监督”的现象，在一些地方不同程度存在；财政资金监管特别在乡镇一级比较薄弱、基础工作不扎实问题仍较为突出。创新财政监管方式，切实保障惠农政策的贯彻落实和发挥财政支农资金效益，已成为摆在各级财政尤其是基层财政部门面前的一项重要课题。

一、涉农资金监管基本情况

近年来，各级财政部门努力在“管精、管细、管好、管严、管实”上下功夫，为加强乡镇资金监管工作进行了积极探索，乡镇财政资金监管工作取得了长足发展，乡镇财政资金监督制度不断完善，方式方法不断创新，成效成果不断扩大。

2010年3月，财政部下发《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》（财预[2010]33号），进一步明确新形势下乡镇财政的职能作用，把乡镇财政资金监管确立为乡镇财政的一项重要日常性工作。

2010年6月，财政部下发《关于切实加强县乡财政监督检查工作的通知》（财监[2010]58号）文件，提出加大对县乡财政监督工作的指导力度，强化县乡基层财政监督能力建设，推动建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。

2011年12月，财政部下发《关于印发乡镇财政资金监管工作办法和流程的通知》（财预[2011]564号），对乡镇财政资金监管信息通达、公开公示、抽查巡查的工作办法和流程进行规范和统一。

各地也纷纷出台相关文件，对乡镇财政资金监管提出要求。以安徽省为例，2014年10月，省财政厅出台《关于开展乡镇财政财务互审工作的指导意见》（财农村[2014]1604号），旨在通过开展乡镇财政财务互审工作，推动完善各项制度措施，保障乡镇财政资金使用的规范性、安全性和有效性，从源头上加强廉政风险防控管理。

2015年8月，安徽省财政厅下发《关于进一步加强和规范乡镇财政资金监管工作的意见》（财农村[2015]1202号），要求进一步强化对乡镇财政资金监管重要性的认识、提升乡镇财政资金监管工作质量、健全乡镇财政资金监管长效机制。同年，出台《关于全面推进乡镇包村干部监管涉农资金工作的指导意见》，将涉农资金监管纳入乡镇政府综合管理职能，到2016年末，基本实现将所有用于乡镇及以下涉农资金纳入监管范围。

总体上看，各级党委、政府高度重视涉农资金的管理和使用，财政部门会同相关部门每年开展相关检查，并且制定完善一系列规范管理制度，有力保障了国家惠农政策的贯彻落实。

二、涉?r资金监管存在的问题

（一）现实状况制约监管。近年来，尽管各级财政部门相继制定下发了一系列加强乡镇财政资金监管的文件规定，但具体到乡镇，一些地方对财政资金的监管仍然停在纸上、挂在墙上、喊在嘴上。究其原因，一是乡镇领导的主要精力仍然是经济发展和资金筹集，对于资金的监管意识不够强。二是乡镇财政工作任务越来越多，如公共服务、补贴发放、“三资”管理、农村改革、民生工程等，既要完成财政本职工作，还要参与乡镇政府的各项中心工作，难免牵涉部分精力，无暇加强监管。三是目前落实到乡镇的项目和资金点多、面广、量大，政策性强，群众关注度高，信息掌握又比较困难，乡镇财政人员存有多一事不如少一事的畏难情绪。四是乡镇财政资金监管缺乏行业主管部门的协同支持，一些项目主管部门对其主管的项目和资金，出于本部门利益的考虑，不愿意让乡镇财政部门参与监管，存有排斥情绪。

（二）监管职责不够明晰。虽然文件明确把乡镇财政资金监管确立为乡镇财政的一项重要的日常性工作，但在实践中，并未明确县级财政部门相关业务科室和县级业务主管部门这两个关键环节的监管责任和任务，导致三方互相割裂，权责分离。在实行县级报账制的情况下，上级主管部门控制项目的确定和资金的拨付，有权无责；而乡镇财政在目前的管理体系中级别最低，要监管上级部门特别是跨部门、跨系统安排的项目和资金，显然有责无权，有心无力，监管工作落入形式化。

（三）部门协调有待加强。目前乡镇涉及的项目类资金，除一事一议财政奖补外，其他如八小水利工程、村村通工程、农村危桥改造等项目都实行县级报账制，项目实施单位只对县级主管部门负责，这些项目的申报、实施、监督、验收和资金的使用等环节，都是由县级业务主管部门负责，并不要求乡镇财政部门参与。作为项目实施地的乡镇财政部门，对项目资金“看得见、管不着”，甚至是“看不见，更管不着”，更谈不上全程监管。

（四）信息通达不够完善。虽然相关文件都要求加强财政局内部、县乡财政之间资金监管信息的互联互通，但调研中乡镇财政部门普遍反映，县级财政部门内部科室、县级业务主管部门与乡镇财政所之间信息传递脱节。许多专项资金管理办法并没有明确内部科室和业务主管部门的信息传递职责，加上县局业务科室工作繁忙，导致项目和资金信息迟迟不能录入监管平台。县级业务主管部门更谈不上主动将项目和资金信息传递给乡镇财政。另外，目前的预算管理、国库集中支付、资金监管等系统都各自封闭运行，没有互联互通，无法实施网上实时监控。由于缺乏刚性约束机制，财政资金信息上下级沟通不畅，乡镇财政所信息掌握比较困难，监管难度较大。

（五）监管能力有待提升。当前各地乡镇财政普遍存在人员不足、人员老化、业务素质良莠不齐等问题，很多人特别是年轻人不愿意到基层工作，导致乡镇财政所人员更新换代难，业务骨干缺乏，知识结构偏低，与新常态下的财政资金监管工作不相适应，使乡镇财政监管处于一种游离状态。

三、加强涉农资金监管的对策建议

打通财政资金监管的“最后一公里”，确保国家惠农政策有效落实，必须高度重视、切实加强乡镇财政建设，完善制度，规范程序，严格监管，把涉农财政资金的最后一道防线打牢、筑实。

（一）切实提高对乡镇财政资金监管工作的认识。加强乡镇财政资金监管，是适应经济发展新常态、落实党风廉政建设责任制、提高财政资金绩效的迫切需要。要按照“谁主管、谁负责”、“谁审批、谁负责”的原则，明确乡镇财政资金使用管理中财政部门、主管部门、乡镇政府和村级组织的责任。各级财政部门要创新举措，健全机制，全面提高乡镇财政资金监管的?范性、安全性和有效性。县级财政部门要切实加强对乡镇财政工作的指导，研究制定监管工作方案，完善资金流程、信息通达、绩效反馈等监管机制，全面推进乡镇财政资金监管工作。

（二）健全完善乡镇财政资金监管协作机制。落实好监管全流程、全覆盖的要求，不仅仅是财政部门的责任，更需要理顺理清与各相关部门的关系。要探索制定财政部门与有关业务主管部门之间、财政部门各业务科室之间、财政部门与各乡镇财政所的协作机制，建立起横向到边、纵向到底、上下联动、通力合作的顺畅监管渠道。要协调好以财政部门和其他业务部门等为主线的专业监督，以人大、审计、监察等为重点的执法监督，以社会公众等为主力的社会监督，不断增强监督的力量和效果。

（三）加强资金监管的信息通达、公开公示和抽查巡查。县级财政部门要积极向同级有关部门了解其项目建设和资金下拨信息，重点落实各业务科室对乡镇财政部门的信息通达工作，内部相关科室要积极支持配合资金监管机构开展工作，主动将各项资金监管信息及时传递给乡镇财政部门，确保乡镇财政部门全面掌握属地各项财政性资金到位情况。要积极探索推进“互联网+信息公开”模式，不断从形式和内容上创新公开公示。要加强抽查巡查力度，积极发挥人大、政协、纪检监察机关、新闻媒体的作用，强化日常监督。要充分发挥财政大数据的优势，在条件允许的情况下，将乡镇财政资金监管信息系统与“金财工程”市县大平台对接，与国库集中支付接口对接，对乡镇财政资金实现动态实时监管。

（四）全面推行乡镇财政国库集中支付制度。要将所有财政性资金全部集中到国库单一账户，所有财政支出由国库单一账户支付，对预算单位每一笔资金的支付对象、支付数量、付款科目、付款用途、付款账户、收款账户、交易时间、付款人账户余额等信息都进行实时监测，从而实现财政监督从事后查账到事前和事中监督的转变，有效地保障财政资金支付的安全和高效。

（五）加强乡镇财政队伍建设。要招录一批年轻人充实到一线财政队伍，培养一批踏实能干的财政业务骨干，努力打造一支素质高、业务精、能力强、服务优的乡镇财政干部队伍，逐步改善基层乡镇财政人员力量缺、业务素质弱和监管能力差的不良发展态势。要为乡镇财政干部创造必要的工作环境，更好地让乡镇财政干部挑起财政资金管理使用监督的重担，促进基层财政监管工作规范化建设。

（六）加大查处违纪违法力度。加强各相关部门问的横向联合，相互沟通，对违法违纪案件形成齐抓共管的氛围和态势。要加大专项资金的查处力度，对弄虚作假、骗取国家投资，截留、挪用、挤占财政专项资金，擅自改变资金用途搞“形象工程”、“政绩工程”的乡镇和个人，要坚决从严查处，维护党纪国法和财经纪律的严肃性。

（七）建立健全奖励考核机制。要建立相应的奖励政策和约束机制，强化对县级财政部门内部相关科室信息传递和乡镇财政监督目标责任的考核。对监管工作开展较好、工作业绩突出、实际效果显著的内部科室和乡镇财政所给予奖励；对行动迟缓、消极应付的内部科室和乡镇财政所给予批评；对工作失职、造成不良后果的要追究相关人员责任。

财政“新常态” 篇3

所有的分析和解释，也都从这两方面开始做起。

那么，什么是财政的“新常态”？它新在哪里，又应当如何变成常态？

我们来寻找一下蛛丝马迹。8月31日下午，十二届全国人大常委会第十次会议闭幕后，全国人大常委会办公厅在人民大会堂新闻发布厅召开新闻发布会，财政部长楼继伟就预算法修改回答记者提问。同日的会议上也对《中华人民共和国政府采购法》作出了修改。

预算法作为财政系统的基本法，其修改的方向，实际上也就是财政、财税改革的趋势方向。本刊特别策划栏目也对预算法的修订作出了解读。结合财政部长楼继伟提出的现代财政制度的定义，本刊本期请教了一线的各级财政人，和几位浸淫财政领域多年的专家学者，以期从财政的“思”与“行”两个方面来描绘接下来一段时间财政的“新常态”究竟如何。

从财政的新定位来说，未来的财政应该具有三种“新常态”：

第一，服务型财政：财政职能新常态体现在，“新”在于財政职能将上升到国家治理体系中的重要环节，“常”在于财政职能在简政放权的背景下，得到进一步的优化和调整，回归财政本身。

第二，规则型财政：预算法修订已毕，各地财政也在不断的推行更密集、更细致的财政行为模式规定，在财政思维中逐渐减少“人治”的分量，让财政自己的“齿轮”工作得更顺畅。我们将从财政“规则”的地方化、精细化和联合化三个角度来论述它“新”在哪里，“常态”又在何处。

第三，效能型财政：所谓财政的“专业化”，最重要的将事权与财权分解更加明确，减少“外行指挥”的可能性。

从财政的实操角度来说，未来财政的“新常态”应当分为三条线路描述：从财政收入上，逐渐弱化土地财政影响，强调地方财源个性化、稳定化。从财政支出上，我们从财政的支出方向、支出手段和支出责任三个方面来谈这个问题。从财政管理上，我们将财政与市场、政府和预算部门之间关系的整体脉络进行了一次全方位的梳理。

正如本期采访到的某位财政学者所言，财政改革虽然漫长，但量变已足，质变将生。

经济新常态下“土地财政”问题研究 篇4

关键词：经济新常态,土地财政,对策研究

所谓经济发展新常态,指的是我国经济运动发展的未来走势,体现了我国经济发展的阶段性特征,具体是:形态更高级,分工更复杂,结构更合理。新常态和旧常态比较,并不仅仅是不同发展条件和环境、不同发展阶段的自然表现,更主要的是两种不同的发展观念、发展路子和发展方式的反映。经济发展进入新常态,就会从高速增长转向中高速增长,经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效益型集约增长,经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整,经济发展动力从传统增长点转向新的增长点。目前,我国出现的经济增长速度的下降,我们不能认为这是新常态决定的速度,这实际上是传统发展方式受挫,由旧常态向新常态转变过程中的速度下降,退其次讲已经下降的速度充其量还只是新常态行将出现的征兆,但是新常态的其他标志基本上还没有出现。判断新常态是否已经出现,是否是我们期望的新常态,关键看内涵,即合乎规律的和包含新内涵的正常的新常态。

所谓“土地财政”,其实不是一个正统的学术概念,也不是一个规范的政策用语,而是社会舆论对于我国土地出让及由此带来大量政府性收入这种现象的一种俗称。土地财政是指中国社会转型时期,以地方政府为主体,高度依赖其行政区内的土地资源所进行的财政收入与支出活动及利益分配关系。这些财政收入包括:土地租、税、费及抵押融资等。在这个活动中土地相关财税收支占地方政府总收支比重也较高,其中土地出让金收入是地方政府土地财政的主体。而“土地财政”产生和存续有一定的外部条件。由于经济快速增长,城镇化快速发展使得土地资产容易有效转让,从而使得地方政府获得大量土地出让金,中国土地收益的本质,就是通过出售土地未来70年的增值,获得为城市公共服务的一次性投资融资。本文旨在探讨在这种形势下,如何上下联动、各方协同、合理转型,逐步构建与新型城镇化相匹配的融资体系,舒缓地方政府巨大的资金压力,使得土地财政政策更好的发展。

一、土地财政的合理性

1994年的分税制改革,目的是提高中央财政收入在全国财政总收入中的比例,但同时极大地压缩了地方政府的税收比例,分税制改革后地方政府的事权范围有增无减,形成了财政收入与支出间的缺口。当时将规模很小的土地收益划给了地方政府,这为地方政府后来走向土地财政留下了最初的创新空间。

首先,土地财政成为地方政府融资循环的主要依靠。分税制改革明确了土地出让金及房地产业、建筑业的营业税是地方政府可以独享的,从此,土地财政作为一种新型的政府运行模式在全国迅速开展,使得地方政府成为了城市“经营者”。但进入21世纪以来,地方政府对土地财政的依赖越来越严重,引发了农民权益受损、土地违法、城市畸形发展、房地产价格非理性快速上涨等一系列土地问题。在面临经济增速放缓、土地出让维艰、外部融资紧缩的新常态下,地方政府传统的融资模式已无法承受日益增长的新型城镇化建设资金需求。随着1998年住房制度改革和2003年土地招拍挂等一系列制度安排的确立,中国施行特殊的土地产权制度安排,结合房地产市场的飞速发展,土地财政不断完善和膨胀,帮助地方政府找到了最好的融资渠道。

其次,土地财政推动了城市的有序扩张,加快了我国城镇化进程。在经济快速增长,城镇化快速推进的背景下,地方政府通过土地储备,以土地价值和增值预期向银行融资和资本市场融资,然后通过对储备土地的整治和城市公共产品配给、基础设施建设等措施,提升城市土地的附属价值,实现储备土地的升值和出让,以偿还债务。在经济持续快速发展时期,土地出让价格是一路攀升的,从而使得各级地方政府的财政实力也逐年大幅提高,政府偿付能力不断增强,土地出让价格的攀升也促使地方政府通过对已有土地资产的重新估值,再重新从银行获得更多的贷款[1]。同时,地方政府还通过让开发商承担部分地方政府的建设职能,如无偿代建道路、学校等,解决城镇化公共产品的供给问题,这在加快基础设施建设、改善民生、推进城镇化进程等方面发挥了重要作用。宽松的经济环境,土地价格上涨和城镇化融资之间形成正反馈过程。可以说,地方政府没有土地出让收入和土地抵押贷款,大规模城市基础设施建设就无从谈起。反过来这些又进一步推动了城市的有序扩张。

再次,土地财政做到了社会公平和效率优先。政府基础设施和公共产品投入的外溢使得土地价格上涨,目前,中国的土地财政既保障了农民利益也让地方政府做到了一次性收回土地未来70年的增长收益,可以说做到了“涨价归公,地利共享”。从这个意义上看,中国现行土地制度是一个极其重要且精良的制度,是助推中国走出中等收入陷阱的利器,是中国最大的制度红利[2]。

二、土地财政在实施过程中的经验教训

目前对土地财政的广为垢病是土地财政导致了地方政府行为模式的扭曲。

首先,土地出让金使用中预算管理与监督约束缺位、透明度较低。土地城镇化模式造成土地资源利用粗放和效率低下,及服务于政绩的资金投向的约束失效等问题。不过,这些问题是管理体制上的问题,不能把这些全部归咎于土地财政的负面影响[3]。

其次,地方政府极度依赖于外部环境和土地市场,一旦土地出让情况发生变化,地价不稳定,地方政府的融资就极易受到冲击。特别是,当土地市场不景气,土地价格下跌时,房地产商减少拿地,土地市场趋冷,所储备和抵押的土地资产价值大幅缩水,地方政府无法通过出让土地收回公共服务改进的投入,使得地方政府无法融到足够的城镇化建设资金。同时,由于地方政府主要依赖土地出让收入偿还存量债务,土地出让市场的波动必然影响存量债务的偿还,而这可能是在经济新常态下地方政府所要面对的残酷现实[4]。

再次,现阶段很多城市的工业用地已经成为城市中心区低效用地的典型,产出低且环境污染严重,被列入地方政府推动土地节约集约利用、实行工业用地退出的主要治理对象。然而在实践操作中,工业用地退出也引发越来越多的社会矛盾,例如企业参与积极性低、谈判难、企业权益受损等,很大程度上阻碍了城市土地向利用效率更高的使用者手中流动。中国建设用地外延式无序扩张与低效利用,使得建设用地供需矛盾突出,长期粗放、无序的土地开发模式已经威胁到了耕地保护红线。

总之,过度消耗和低效利用土地资源的粗放型发展方式已难以为继,建设用地管理必须实行建设用地总量控制下的用地需求倒逼机制。现在城市的基础设施建设已经达到一定规模,“土地财政”应当逐步退出地方政府主要收入来源。

三、深刻认识经济发展的新常态

经济发展新常态是一个新提法,不仅关系中国经济发展和经济运行的基本走向,而且关系对当前世界经济形势和未来发展趋势的判断,因而引起了国内外的广泛关注。2014年5月,习近平总书记在河南考察工作时第一次提及新常态:“我国发展仍处于重要战略机遇期,我们要增强信心,从当前我国经济发展的阶段性特征出发,适应新常态,保持战略上的平常心态。”同年11月召开的APEC会议上,习总书记首次对新常态作了系统阐述。2015年3月,李克强总理在政府工作报告中也提出“主动适应和引领经济发展新常态,坚持稳中求进工作总基调”。

新常态的主要特点,从速度上来讲是从高速增长转为中高速增长;从结构上讲是经济结构不断优化升级,第三产业、消费需求逐步成为主体,城乡区域差距逐步缩小,居民收入占比上升,发展成果惠及更广大民众;从动力上来讲,要从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。新常态的新,关键在于经济结构的转型升级,要摆脱传统依靠投资规模扩张导致产能过剩的粗放型、污染型高增长态势,进入高效率、低成本的集约型、可持续的稳态中高速增长阶段。近年来,中国经济进入新常态,突出表现在以下几个方面。

首先,经济增长速度下滑。中国经济在经历长达30多年高达两位数的增长以后,进入了中高速增长阶段,经济增长稳中趋缓。

其次,经济增长转向创新驱动。我国原有的经济增长方式主要是物质资源投入驱动,既带来经济结构不合理,引致需求不足、产能过剩等问题,又给土地、经济环境带来过大的压力,不可持续。必须从依靠大量要素投入、大规模投资转向依靠科技进步、创新驱动,也就是改变以往依靠物质资源投入推动经济增长的方式,转向依靠科技进步和创新驱动的增长路径,依靠知识资本、人力资本和激励创新制度等无形要素创造新的增长点。

再次,货币政策保持定力。央行将正、逆回购操作作为流动性供给的主要渠道,放弃了直接的总准备金率和存款利率调控,转向“开渠引水”式的供给管理。这意味着中国总体上告别总量宽松的货币政策,未来的货币政策会保持定力,不会轻易再采取总量宽松的货币政策。

最后,房地产市场进入调整期。在经济增长趋缓的背景下,经过数十年的高速增长,中国房地产行业逐渐进入供求基本平衡状态,房价在经历过去数十年快速上升通道后,进入常态化。土地价格涨势逐步趋缓,土地市场竞争降温,土地市场即将进入买方市场,土地出让价格、出让规模和出让速度逐渐回归“新常态”。

四、经济新常态下的土地财政问题

当前的征地管制困境既是多种制度和体制综合作用的结果,更是转向新常态的背景下,多种制度转轨滞后造成的制度摩擦的结果。改革开放以来,我国经济建设取得了举世瞩目的成就,但也形成了粗放式经济增长模式和管理方式。这种增长模式的特点体现在:通过资源能源的高投入,追求经济指标的高增长,忽视科技进步、管理创新等因素的贡献,更加不注重诸如土地等不可再生资源的节约和集约利用。近年来,国家高度重视经济发展方式的转变,但粗放式经济增长方式和与此对应的经济增长型地方政府模式仍然明显地存在,地方政府的“土地饥渴症”仍难以缓解。

首先,追求经济指标的高增长致使地方政府的“土地饥渴症”长期难以缓解。地方政府对经济发展的指标负有极其重要的责任,加上各级政府都对“自己的下级机构和个人加温加压,通过不断层层加码和一票否决式的考核,迫使县乡两级政府不得不尽最大努力追求经济指标增长。而在粗放型经济发展模式下,经济增长主要依赖土地、资金、资源的投入,这必然造成各地普遍存在建设用地指标无法满足经济建设需要的现象。

其次,粗放型的经济发展过程不仅会造成对土地的严重浪费,还会诱发地方政府在土地问题上的违法行为。粗放型经济发展模式的特点不仅在于重投入,轻效率;更在于不计成本,重经济指标,甚至为达目的不择手段。此种发展模式对土地的浪费和对土地违法的诱发主要体现在以下两个方面:一是遍地开花的工业园区和开发区隐藏大量土地浪费和土地违法。二是摊大饼式的城市化造成的土地浪费和土地违法。近年来,随着房地产的疯狂扩张,经营城市成为比发展工业园区更为便捷的生财之道。而在粗放型发展模式下,城市化并非基于科学规划和产业集聚需要的理性进程,而是地方政府急功近利地盲目推进的结果,具体表现为大量珍贵土地被浪费的“摊大饼式跃进”。

再次,地方政府内部权责结构不合理,导致其过度依赖土地财政,进而诱发征地管制困境。征地管制困难的深层原因就是粗放型的经济发展模式和不合理的政府内部权责结构,而其直接原因则是征地管制制度本身。一方面,计划型的征地管制方式既扭曲了土地的价格,也扭曲了政府本应扮演的角色,已不适应新常态下市场经济发展的需要,这是导致征地管制困境的重要直接诱因之一。另一方面,现行的征地制度使地方政府不但对城市广场等形象工程可以直接无偿划拨土地,而且还可以很大程度上控制工业用地的价格,甚至零地价供应土地,这显然也是征地权滥用和形象工程泛滥的直接原因。这种计划型的征地管制体制有着严重缺陷,难以适应新常态下协作治理的需要,一是在管制主体方面,单一的管制主体难以管住数量极其庞大的被管制对象;二是在管制机制方面,虽然国务院将主要征地审批权收归了中央,但由于征地申请的数量实在过于庞大,国土资源部根本无法对所有征地申请进行实地审核,最终使貌似严密的征地审批变为材料审核。

在新常态下,需要优化的不仅是经济结构,还有政府内部结构,而事权与支出责任相匹配则是政府内部结构优化的基本前提。然而,在现行政府管理体制下,地方政府,尤其是县乡政府财力与其支出责任严重不匹配,从而构成征地管制困境。

五、经济新常态下土地财政发展趋势

新常态下,产业转型升级引发三次产业结构演变,资源由低效率生产部门向高效率生产部门流动,而资源的流动引发了土地利用布局的诸多变化。首先,土地作为重要的生产要素在从低效率生产部门流向高效率生产部门的过程中,导致了城市用地布局的调整。其次,资源流动引发了城市主导产业的转换,改变了产业获取利润和支付地租的能力,迫使部分产业重新选址,造成城市用地布局的重组,使城市原有部分功能逐步衰退并退出城市,为新增功能的产业提供部分发展空间。再次,在资源流动的过程中城市会不断孕育出新功能、新产业,产生新的城市空间需求和用地组合类型,推动用地性质的变化。

在经济新常态下如何进一步更好地发挥“土地财政”的余热和优势,乃是一个值得深入研究的问题。特别在是当前地方债务存量规模较大,还本付息的资金来源收紧,而土地的金融杠杆效应下降,经济增速放慢,多重因素叠加在一起,地方财政压力与日俱增,要高度警惕区域性风险的扩散。要以改革的办法来强化地方财政风险管理,避免系统性风险的发生,防止财政风险给经济风险雪上加霜。根本的办法是鼓励创业、创新,优化结构,增强地方经济增长后劲,扩大税源,财政与经济形成良性循环,只有这样,才能避免发生危机。

十八届三中全会提出开展土地制度改革试点,随着土地制度改革的全面推开,国有土地的增量减少,其出让收入也会随之变化。与此相应,集体土地的出让扩大,集体土地出让收入增加,政府需要用于补偿性的那一块支出也就会相应地减少。这就意味着地方“土地财政”将会发生重大的结构性转换,同时也会产生更复杂的治理问题。而所有这些有关“土地财政”的问题,都是今后一段时间内需要深入探讨的重大课题。

参考文献

[1]蔡书凯、倪鹏飞:经济新常态触发的地方政府融资转型与匹配[J].经济体制改革,2015(2).

[2]贺雪峰:现行征地制度必须改革[J].发展,2014(4).

[3]刘明慧、路鹏:地方土地财政收益分配:基本逻辑与转型路径[J].财经问题研究,2014(2).

财政支出新常态 篇5

贵刊编辑所命之题为《财政支出的新常态》，对于这个提法我很认同，但首先要有一些背景：其一，说新常态，不能不提“旧常态”；其二，说常态，不能不提“非常态”；第三，说支出，不能不提收入。因有古方有今，有出方有入，任何割裂开单谈一方的做法，我个人认为都是不全面的。这是我要说的背景问题。

不同时期的新常态

第一点，要论述财政支出的新常态，那么“旧常态”是什么？以我在财政部门工作几十年的经验来说，“旧常态”就是保运转，就是保建设，就是保增收。

由此延伸，为什么有支出“新常态”的提法？从字面意义上理解，也就是说我们的财政运转已经有保障了，我们的财政在基础建设方面投入已经够多了，我们的财政现在处于一个健康的、可持续的运转状态。这三方面，是财政支出工作即将转移到“新常态”的根本，缺一不可。因此，一些欠发达地区财政，甚至说的严格一点，一些财源财力还处于捉襟见肘状态，长期处于吃饭财政模式的地方财政，我认为他们的“新常态”，应该是先解决吃饭问题。这对于许多地区来说，已经是一个很现实的问题。我们可以畅想未来，但必须首先脚踏实地。

那么我们刨除这些尚需要解决基本生存问题的地方财政之后来看，什么是财政支出的新常态。财政的总体支出方向，从每年的“两会”和全国财政工作会议上的关键词就可以轻松分析出。我们常说“以财辅政”，政府的工作导向，在一定程度上也可以认为是财政支出的导向。

上溯到上个世纪改革开放初期，地方财政贫富不均，那么利用分税制改革，让地方财力差距减小，保证所有政府部门至少都有饭吃，可以正常运转，就可以说是那个时候的“新常态”。在分税制改革进行到一定程度之后，地方财力得以保障，那么将越来越多的财政资金投入到基本设施建设行业中去，在那个时候就是“新常态”。公共财政理念在一段时间内是一个主流的提法，这个阶段中，就已经包含了财政资金投入建设，但最终要让民众得到实惠的说法。前一阵民生财政大行其道，那么将大量资金投入到民生领域当中去，当然这个领域在不同的地区，不同的时期有不同的定义，但这个时候说到“新常态”，那么就一定会提到民生财政。

那么在这之后的财政支出新常态是什么？笔者认为，它至少包含以下几个方面：即支出方向的新常态，支出手段的新常态以及支出责任的新常态。

三个趋势

第一，支出方向的新常态。笔者认为，继财政支出长期偏向于基础建设领域和民生领域之后，接下来一段时间里的财政支出“新常态”应该是有保有增。在保证地方财源不受经济持续下滑现状影响的同时，持续增加民生方向的投入。关于此前广为讨论的关于民生财政定义的问题，笔者倾向于一些财政学者提出的终端说和要素说相结合的说法，即以财政资金最终实际受益者为判定群体，以项目为单位要素判定财政支出是否纳入民生投入计算范围。不应将部门预算整体划归民生支出范围。不仅可以解除近几年民生财政报数“假大空”的问题，也可以客观反映某地区民生发展的客观情况，避免出现某个一半以上财政收入保运转的地区却上报民生支出占80%以上的滑稽情况。

第二，支出手段的新常态。在以往的支出手段中，财政通常以补贴的形式来促进和引导当地财源的发展。在支持地方产业发展阶段并无不可，但并非长久之计。按照投资方式划分，财政的投资模式与企业投资类似，也可以简单的分为资金、实物、技术及土地投资四类。而在财政支出手段中，近年来各地逐渐淡化资金投入手段，现在比较流行的是技术支援型投资和土地投资两种。

必须说明的地方有两点：一，现有的技术支援型投资，建议地方财政应以与企業协定的方式保证研发成果不大量外流；在财政的土地投资方面，现在多为实物+土地投资双轨模式。这种方式一方面极大的减轻了初创期企业的一些实际困难，也从客观上促成了一些企业的投机心理。因此，在形成“新常态”前，必须以严格的制度杜绝企业“打一枪换个地方”的恶性投机可能。这样的教训近几年在全国各地的各种产业园区多有发生。

二，在财政支出“新常态”中，必须改变以往许多地方财政“无为而治”的心理。财政资金不能像企业资金一样逐利，但也绝对不可草率而为。支出必追责，而且必追到底，这也是笔者多次在多处场合表态过的，也姑且算是未来财政支出的“新常态”之一。

第三，支出责任的新常态。政府间支出责任在笔者和许多财政研究学者的著作中都有提及，在此不应再赘述。笔者要强调的是两点，第一点，各级财政、各级政府之间的支出责任划分需要继续按照支出责任传统“三原则”真正落地。一是适宜性原则。政府各项职能的本质属性天然决定了其在各级政府间的最适配置。国防、外交等与国家利益密切相关，受益范围惠及全民的公共服务，应由中央负责；地方基础设施和消防等以特定区域居民为服务对象，受益范围限于某一区域的服务项目，则由相关地方政府负责。二是效率原则。地方政府更了解辖区内居民需求，凡是由地方政府处理，其行政效率更高的事务归地方，反之则由中央负责。三是法制规范原则。各级政府支出责任通过法律形式明确加以界定，同时，支出责任的调整应按照一定的法律程序，保持稳定性、规范性。

第二点，是财政部门与预算部门之间的支出责任划分。一些市县级财政常表态说以前经常替预算部门“背黑锅”，笔者认为虽然不尽如此，但也表示出以前地方财政支出责任的划分是有缺陷的。近年来地方财政在这方面的改变有目共睹，但由于跨部门、甚至是跨级别的支出责任划分，笔者暂时没有发现像各级财政之间如此明确的，禁得住推敲的支出责任分配方式。因此笔者认为，第一点暂且可以称之为“常态”，但论点并不新颖，只是暂时并未跨越理论与实践之间的鸿沟；第二点讨论已久，但观点尚新，试点也尚新，只是何时才能成为“常态”，可能还需要财政在更广义的“新常态”运行之下，才能缓慢成型。

新常态下深化地方财政体制改革探究 篇6

( 1) 围绕新常态财政收入增长特征,综合考虑人均财力水平和基本公共服务均等化标准等各项因素,在现行财税体制框架下,进一步完善地方财政收入分配体制,实现财政收入科学分类,按类调整地方财政共享收入的分成比例,进一步完善税收分配和政策激励机制,完善财政政策激励机制,充分调动地方财政增收节支的积极性,做大财政蛋糕。

( 2) 完善地方财政收入管理体系,健全完善综合治税管理体系,提升依法治税水平,促进经济加快发展,加大税源培植力度,加大对重点行业及重点税源的跟踪监控力度,充分发挥财政资金的引导带动作用。积极做好营业税改增值税、房产税试点改革工作,稳定地方收入来源, 大力培育独具地方自主特色的产业集群税源,确保新常态下地方财政收入的可持续增长。

( 3) 按照中央的统一部署,积极做好 “营改增”试点扩面工作,争取全面完成 “营改增”试点改革,同时做好 “营改增”试点对企业发展和财政收入的影响的分析评估,进一步完善税制,逐步清理规范税收优惠政策, 做好相关政策调整或取消的应对和衔接工作。减少重复征税,减轻企业税负,促进传统产业加快转型升级,培育新兴战略性产业,推动新常态下经济健康发展。

2完善地方事权与责任相对应的财政支出体制

( 1) 在现有地方财政收入格局大体稳定的前提下, 全面清理各级政府间事权范围,科学划分事权和支出责任,明确划分政府部门间事权关系,厘清政府、社会、政府与市场的关系。按一级政府一级事权确定地方支出责任,制定上下级政府支出责任清单,明确地方财政分担的比例和标准,加强有关改革事项的衔接,逐步建立财力与事权责任相匹配的地方财政支出体制。

( 2) 建立财力与支出责任相匹配的财政管理体制, 依据社会经济发展水平、常住人口密度、土地利用规划以及区位特点等综合性要素功能指标定位,按促经济发展、 保障社会民生、生态环境保护等因素,对地方财政公共服务的标准水平和成本等进行测算,计算出财力和实际支出需要,加强地方政府履行事权和支出责任的保障和管理能力。

( 3) 进一步完善地方财政转移支付管理办法,规范财政转移支付资金的分配和使用监督管理,不断优化转移支付资金结构。加大一般性转移支付力度,力争一般性转移支付比例不断上升,清理、整合、规范专项转移支付项目,逐步将转移支付测算过程和分配结果公开,提高转移支付资金分配的公正性和透明度,优化调整增量与存量结构,实现地方财政间的财力均衡配置。

( 4) 建立起财力增长和基本公共服务增长相协调的转移支付体系。在明确上下级政府事权和支出责任的基础上,按照兼顾公平效率,协调发展,逐步提高地方财政基本公共服务均衡向平衡水平,根据 “保民生、兜底线、 促公平”的原则,将转移支付与经济社会发展政策挂钩, 筑牢民生保障底线。对财力和基本公共服务不协调的地区,加大一般性转移支付的倾斜力度。

3探索改进地方预算管理的新方法

( 1) 改进年度预算编制方式,研究建立跨年度预算平衡机制,探索建立滚动式预算编制,研究编制推动财政各项事业发展的中长期预算规划。根据新常态下经济发展的规律,科学合理预期财政收入,科学合理编制支出预算,由重点审核财政时间节点收支平衡状态向支出政策效益拓展。

( 2) 逐步建立预算编制、执行和绩效管理相衔接的激励约束机制。按照新常态下深化改革的要求,清理规范支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项机制,避免部门肢解财政预算资金,专项固化支出的现象。坚持科学发展原则,倾斜基层民生保障支持,基本公共服务均等化建设,加大对各项地方民生事业的正常投入。

( 3) 改革部门预算编制和支出管理机制,逐步推行 “零基预算”管理。完善预算编制意见征询机制和重大支出项目评审机制,加强部门预算项目预审工作,强化部门预算审核,进一步规范政府投资计划项目申报工作,提高行政效能。试点建立共性项目支出定额标准,按照统一、 科学的定额标准审核基本支出,严格控制 “三公经费” 等一般性支出,切实降低政府行政成本,提高财政支出的公开透明度。

( 4) 加强财政预算绩效管理制度建设,建立进度通报和预算执行监控约束机制,将绩效管理机制以制度的形式融入预算管理全过程。加快盘活财政存量资金,探索项目绩效评价结果与下年度预算相挂钩办法,定期清理,加大统筹力度,压减存量资金规模。健全第三方、财政部门和主管部门绩效多元化评价体系,加大监察、审计和财政等部门的业务协同和数据共享力度,形成综合绩效管理体系。

4健全地方债务监督管理的新制度

( 1) 根据新 《预算法》的相关内容,继续推进政府债务管理制度改革,不断完善地方债务风险预警制度。做好地方政府性债务风险以一般债务率、专项债务率和逾期债务率三项指标进行预警测算的动态改革,及时调整地方政府性债务风险监控指标体系和分类标准,加强完善地方债务风险监控机制。

( 2) 逐步建立以政府债券为主的举债融资机制,严控地方担保隐性债务的产生,严格控制新增债务,切实落实化债方案提出的各项措施,做好化债资金筹措,有效降低债务率,使债务规模与地方经济财政发展水平相适应, 推动新常态下地方财政运行健康发展。

财政管理新常态 篇7

一、财政政策目标应转变:从调控和干预经济转变为托底和稳定社会

财政政策与货币政策作为宏观经济政策的重要手段,在过去几十年的经济发展过程中发挥的作用就是经济调控和干预。经历了数次世界经济危机并深受其影响的中国经济,得益于政府财政政策和货币政策等多方面宏观调控政策的及时干预,从经济周期的低谷中挺了过来,并保持了令其他国家羡慕的高速增长率。

但是再有活力的经济体也有到达顶峰的时刻,更何况我国如此不计一切代价发展经济,且经济主要依赖资源和廉价劳动力投入的粗放型发展模式,必然会遭遇发展瓶颈。这种瓶颈就是习近平主席所说的“新常态”。“新常态”的出现,国际经济环境和国内发展阶段的重大变化,迫切要求我国经济加快转型升级,进一步增强发展活力和创新动力。而当前经济发展中出现的产能过剩以及产业转型滞后,都与政府对资源配置干预过多和干预不当、市场功能发挥不够、价格信号扭曲有密切关系。正因如此,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中才着重强调,经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

要正确处理政府与市场的关系,财政政策的目标必须适时作出调整,必须从原有调控和干预宏观经济转变为托底和稳定社会,以弥补市场失灵,做市场不能做、不愿做、做不好的事情。简言之,财政政策应该从经济领域退出,转而面向社会领域,为经济波动提供为公众所信赖的社会托底和保障。这种专注于经济领域的财政干预转变到社会领域的财政托底,也象征着我国进入了新的发展阶段,政府需要利用财政政策去解决更为复杂和高级的社会问题。

为经济托底和保障,意味着财政支出的理念是底限观念,财政政策的目标是要实现基本的社会公平、社会保障和社会稳定,但是具体哪些方面是能够保障社会公平、防止收入差距过大、社会保障到什么水平和层次是政府需要深入思考的问题,但总的原则应该是底线保障,限制较高水平的保障,以免政府陷入财务危机。

二、财政政策指向应转变:从有形的公共产品投资转向无形的公共服务提供

长期以来我国财政政策重心和关键任务可以分解为财政支出与财政收入政策,财政支出的任务和目标可以简略概括为一要“吃饭”二要“建设”,即政府财政支出主要保障政府机构运作所需的资金,同时要保障投资于基础设施建设和经济建设。而财政收入尤其是税收收入则是这种财政支出的保障。可以说,以往的财政政策指向或者是内容,针对的是有形的公共产品提供或投资,是符合我国前一发展阶段现实情况需要的,为经济发展提供了必须的资本与设施。

对有形公共产品的投资与供给虽然为社会经济发展提供了必须的基础条件,然而粗放式经济增长模式与粗放式政府公共产品投资模式相伴相随,产能过剩不仅存在于私人经济部门,就连有形的公共产品提供(如公路)也已趋于饱和(少数地区除外)。由于政府自身对公共需求规模估计不准确,或者过度热衷于投资建设,从而影响和扭曲了需求和供给信号,导致产能过剩和产业结构升级滞后。“新常态”经济形势下如何解决产能过剩、促进产业结构升级、探索未来产业发展方向是关键问题,财政政策必须为此担起责任。

因此,财政政策指向再也不能针对、鼓励和补贴产业发展,或者对某一类型企业进行财政支持,市场经济领域应该由企业及企业家来判断和适应,政府只需放松管制,取消一些不必要的审批,为纳税人提供较为便利的行政服务就是最好的支持。因此,财政政策应考虑政策指向转型,需要思考如何将公共服务结构和质量升级,为私人经济领域的产业发展提供更好的环境。未来财政政策应从有形的基础设施投资和产业支持政策转向无形的公共产品和服务的供给,转向关系公众健康和幸福指数的领域,这也将是未来具有无限发展空间的产业,如教育、医疗、养老、环保等方面。对这些领域增加投入,有利于提高政府公共服务的质量,将是公共生产领域产业结构的升级和转型。同样,在这些领域政府也需要处理好政府与市场的关系,注意支持和扶持的界限,为市场发展留下空间。那么财政政策应该着重于这些未来产业中外溢性强、基础性保障以及普遍受益层面的公共服务的提供,而非盈利性事业,避免重犯“新常态”之前的旧错,对经济造成干扰。

三、财政政策手段应转变:从增收增支转变为控收控支

在宏观经济调节的经济思想上,我国可以说是主张政府扩张支出以刺激需求的凯恩斯主义的忠实拥趸者。从20世纪90年代使用财政政策干预经济以来,我国一直就以不同程度扩张性的积极财政政策调节经济,所以我国财政政策手段的基调是政府增加支出以刺激经济。同时,由于长期以来经济高速增长,税收收入也保持了较高的增长速度,通过税收政策人为或税制的自动稳定器自动地实现了财政收入持续高速增长。虽说只有高增长的收入才能保障政府不断扩大的开支,但税收收入增长本身也起到了控制经济过度膨胀的作用,因此我国财政政策手段也可以称为增收。综合来看,“新常态”之前的财政政策手段可以归纳为增收增支。

进入“新常态”的经济形势下,经济增速由高速调整为中高速,经济处于下滑阶段时政府更不能随意增加税收收入,政府所有的管理政策都在竭力支持创新,鼓励万众创业,推动经济复苏,这一点已经可以从关于中小微利企业税收优惠、鼓励创业和增加就业等相关政策中读到。因此原有的财政收入高速增长已不可持续,财政支出也不能继续扩张。政府需要及时转变财政政策手段,将增收增支转变为控收控支。

控收控支,不同于减收减支。这个提法的理由是政府开支刚性导致政府一旦处于经济下滑阶段,必定会想方设法保证收入维持以往水平,不致于影响政府预算计划。控收控支的要义是政府控制从已经下滑的经济中继续收取可观收入的冲动,最起码不能再要求较高速度增长的税收收入,而非人为刻意地减少收入。一是控制收入增速,取消税收收入任务指标,只要不是人为地制定收入增长任务指标,收入增速会伴随着经济情况自然变化;二是控制通过结构性减税方式变相增加税收,经济情况恶化必定导致税收收入下滑,如果再打着结构性减税的旗号,总收入规模仍然能够维持以往的水平,就等于变相增加收入,必将影响经济复苏。

同时要严格控制政府支出膨胀的态势,学会适应勒紧腰带的新时段。一是要控制支出总额的增长,财政支出并不一定要保持年年增长,可以维持与以往大致相等的水平和规模,这就可以应对收入增速下降的影响;二是要调整财政支出结构,适当削减政府部门运转的消费性开支,尤其是减少容易引起舆论关注的“三公”经费,增加有利于赢得公众口碑的社会福利性支出,为政府平稳度过经济困难期赢得民众支持;三是要提高财政支出效率,推行绩效预算,提高预算准确度,合理评价支出的投入水平是否合适、产出结果是否达到目标。控制支出的宗旨,就是希望通过政府部门转变观念,用私人部门理财的观念办公共事务。

四、财政决策过程应转变:由统一粗放的政策供给转变为注重特殊性与参与度的财政治理

财政政策中除了税收政策由中央级和省级政府决定,财政支出的决策过程则由五级地方政府主导,体现了不同级别领导人治理一方的理念与管理艺术。这部分实现了我国中央集中制度下的地方分权,也为地方政府解决具有地方特色的问题留下了灵活性的空间。但这种传统的财政政策决策过程集中于政府首脑部门,虽是集体决策,却难以去除政府统一粗放进行供给的色彩,每一级政府在决定财政支出投向时可以有自选项,但公众却没有选择权或否决权。

“新常态”经济形势下,要求经济增长从要素驱动转变为创新驱动,传统的产业发展和产品服务供给模式已不能满足消费者的需要,市场竞争更为激烈,更注重差异化特征,能够捕捉到差异化需求的企业就能够有所创新,在市场竞争中脱引而出。同样,市场经济中的消费者也是公共经济中的纳税人,要求差异化和个性化服务的需求将会让纳税人渐渐地也不能满足于粗放统一的公共产品和服务供给,纳税人越来越多地要求公共支出透明、要求政府重视纳税人对公共产品的需求、要求自己参与到财政决策中来。

社会治理的理念已经渗入到社会各个方面,政府再也不能继续单方面决定财政政策,必须吸纳纳税人差异化的需求和个性特征,允许纳税人参与财政政策决策过程,将统一粗放的财政政策供给转变为注重特殊性与参与度的财政治理,否则政府取得收入就会面临合法性的问题,面临纳税人的心理上或纳税遵从上的抵制。

所谓财政治理,就是财政决策过程转变,一是要注重对公众意见的调研,确定财政支出投向时要进行广泛而慎重的调研,不仅要对少数大企业和重要单位进行调研,不仅要对潜在受益者进行调研,也要对小企业和可能非受益者进行调研,这个过程可能会放慢决策过程,影响行政效率,但会有利于平衡各方面利益,提高财政支出总体效益;二是注重财政支出过程的透明度,决策之后的支出具体去向应及时向公众公布,如果能经过政府绩效审计后再公布则更佳,这可以让公众看到政府财政治理的诚意;三是注重公众对财政支出结果的监督,如果有公众发现财政支出结果并不符合预期的目标,不符合公平和效率的原则,政府部门应该及时予以回应和解释,以示对公众监督和参与的重视程度。

五、财政政策效果评价应转变:从注重短期、局部和经济效益评价转向长期、整体和社会效益评价

政府通过安排财政支出和财政收入的政策手段,为我国经济社会发展提供了基本公共产品和服务,调控了宏观经济,促进了产业发展和就业增加,增加了公众福利,可以说政府是中国有史以来最有作为的政府。但是我们对于财政政策的管理与评价取得的进步却比较微小,从最初阶段无需负责,财政政策出台,实际上具体执行情况并没有规范的制度进行跟踪管理,除非领导想起来追查,才会有问责;发展到较为规范的政府审计阶段,财政支出分配下去,能够不挪用资金、忠实执行就是评价较好的;再到近年提出政府财政支出绩效管理,需要将财政支出的效果考虑进来,追责问效确实已经是很大的进步了。

财政政策效果评价经历了无需负责的“任性”阶段到政府审计阶段到政府绩效管理阶段,从混乱——规范——问效的路径显示了政府对财政政策评价和管理越来越有经验,但是即便是名义上已经推行了绩效管理,推广对纳税人满意度负责的理念,财政政策效果评价对公众而言却仍然是模糊、断裂、碎片化的,似乎对财政政策评价就是对单个项目的效率评价。我们缺少对一届政府推行某种财政理念和财政政策的长期的、整体的、社会意义上的全面评价,做的好的政府对财政支出只是针对短期的支出、局部的项目、经济结果的评价,如果政府比较独断和霸道,连短期的、局部的、结果的评价都做不到。

“新常态”经济形势下,由于经济发展处于“三期叠加”的转折时期,整个经济面临的困难是前所未有的,增长乏力、产业转型、创新匮乏、城镇化压力、人口老龄化压力、青年人就业压力以及与此相关的其他社会问题,我们整个经济似乎就是负荷满满的大船,一不小心就会撞到礁石,覆没于底。所以政府财政政策应该更为谨慎小心,避免直接参与干预经济,而只能从旁保驾护航。

因此,财政政策应从原先的注重获得短期的、局部的、直接的经济利益的财政政策转变为注重长期的、整体框架性的、符合社会利益的事项,否则不完善市场经济的失败便有了政府干预的责任。顺理成章,“新常态”经济下财政政策效果评估也应该侧重于评估长远影响,以管理和评估的手段引导政府财政政策取向,形成激励相容机制,让各级政府的行为和政策符合国家整体利益,符合跨代利益,符合长远的、整体的、社会利益。

财政政策效果评价目标的转变,需要政府在目前现有的绩效评价管理上进行一些改变:一是财政政策绩效评价要注重长期性,绩效评价不应该是一年评一次的短期评价,政策效果也不会在一年内显现出来。短期效果的评价只能针对产出和结果进行评价,对支出安排进度进行评价,这根本不是绩效评价的目标。

二是财政政策绩效评价要注重整体性。绩效评价不是项目评价,也不能是结果评价,它是对一项事业的整体评价,不能人为地分解到部门和个人。例如财政政策中侧重于对教育进行支持,那么财政教育政策的绩效评价,应该侧重于对一级政府教育财政政策效果的整体评价,而非对某个学校进行绩效评价,更不应该借此对学校、老师、学生进行绩效排名。任何有绩效排名的地方,都会将被评价主体的关注点转移到指标如何取得高分上,那必将偏离评价主体原先预设的政策目标。

三是财政政策绩效评价应注重社会公平性。现在的绩效评价一谈及社会效益,便作出社会满意度的调查,调查的对象基本上是财政政策受益者,可以想见,只要规定了这一项指标,被评价方的社会满意度一般不会太低。可是社会满意度的调查是不是就是实现了社会效益,实现了社会公平,这值得商榷。政府作出一项财政政策,难以保证所有的纳税人都受益,但是可以避免在纳税人心理上造成的不公平感。如果未受益的纳税人也能够接受这项财政政策,必然是因为这样的财政政策没有对纳税人之间的公平待遇造成扭曲,或者是即便有扭曲,也是处于能够容忍的范围,是符合纳税人的价值观的。比如,对退休人员持续调高养老金的做法,表面上看来退休人员增加了收入当然都会十分满意,但是未退休的中青年人就会考虑,政府这项增加财政支出的政策在财务上是否能够持续,到了中青年人退休时政府是否能够保障他们也有这样的养老金待遇。如果不能,这项政策就侵害了未退休人员的利益,造成了不公平。这项财政政策就未必是一项好的政策。

财政管理新常态 篇8

近年来,由于受经济增长放缓、结构性减税等因素影响,财政收入增速持续走低。宝鸡市财政局贯彻落实中省决策部署,统筹稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险,以增加地方财政收入为导向,以“巩固主体财源、壮大支柱财源、发展后续财源”为主线,多措并举,加强财源建设,财政收入平稳增长,财政实力明显增强。一是坚持龙头引领,支柱财源不断壮大。工业是本市经济的重要支柱,也是地方财政的主体财源。随着全市大企业大集团战略的深入实施和工业集群化高端化发展,钛及钛合金、石油装备、机床工具等九大产业集群加速崛起,烟酒、装备制造、有色金属加工及采掘三大行业成为全市税收增长的主要拉动力量。2015年全市财政总收入达到195.51亿元,其中上划中省财政111.04亿元,占56.8%,留归市县地方财政收入84.47亿元,占43.2%,比2014年分别增长4%和8%。2015年,全市地方税收收入47.58亿元,占地方财政收入的56.33%,比2014年下降1.5%。二是落实减税政策,培育壮大主体财源。2015年为小微企业减免税收924万元,安排扶持资金52.08万元。加快推进“营改增”改革,为税负增加的28户纳税人,安排财政扶持资金467.69万元。设立1 000万元小微企业发展基金,支持70余户小微企业加快技术改造、产业转型升级。安排800万元,支持园区标准化厂房建设,搭建创业载体。通过落实一系列减税扶持政策,有力地促进了全市经济社会快速发展。三是整合各方财力,支持后续财源发展。宝鸡市整合专项资金1.85亿元,设立产业发展基金,集中财力支持产业转型升级。设立文化旅游产业发展专项资金5 000万元,高端装备制造创业投资基金1.5亿元。四是扶持三产发展,积极培育新兴财源。加速产业结构调整,大力支持发展第三产业,重点加大支持文化旅游、现代物流、电子商务、金融服务、夜间经济等现代服务业发展,为培育新兴财源提供了强大的财力保障和有效支撑。

二、存在困难及问题

(一)财源结构不尽合理

从税收税源结构分析看,2015年308户重点纳税企业对地方税收贡献比重第一产业、第二产业、第三产业分别为0.1%、64.3%、35.6%。特别是受烟酒“禁限政策”的影响,全市重点税源,烟酒税增幅下降,第三产业税收贡献率虽有增长但数额较小。2013年至2015年,税收收入在地方财政收入中的占比为64.4%、61.9%、56.3%,而非税收入占比逐年增长。

(二)重点企业税收下滑

全市重点纳税企业面对经济增长放缓,结构性减税等因素影响及现行财政体制留给市县收入税源不足,稳定性差,征收难度大,增收潜力小,存在主体税源占比回落,优势产业税收下滑,第三产业税收贡献占比较低,是制约宝鸡产业发展滞后的短板。2015年全市地方(市县)税收比上年下降1.5%。从2014年与2015年地方税贡献额在500万元以上的企业税收数据统计情况看,96户重点企业2015年交纳的地方税19.49亿元,比2014年下降12.8%,其中65户企业地方税收同比下降,下降30%以上的企业24户。

(三)财政体制制约明显

宝鸡经济发展的优势在工业,工业发展和税收增长主要依靠烟酒、装备制造、有色金属加工及采掘等行业拉动。但在现行分税制财政体制下,由于增值税的82.5%、(营改增后中央与地方对半分成)消费税的100%、所得税的80%及营业税、城镇土地使用税、房产税、资源税的30%归中省财政所有,导致本市分成收入数额过小,对市县财政收入增长形成了很大制约。地方财政收入占财政总收入比重过低,产业优势不能有效转化为市县财政收入,是制约财源建设的重要体制障碍。

(四)县域财源实力较弱

县域经济总量不大,活力不足,特色不显,发展不平衡仍是制约全市经济发展的短板。2015年县区地方财政收入占全市地方财政收入比重的48.6%,与2014年同期相比仅增长0.7%,但实力总体偏弱。

(五)税收征管有待加强

2016年5月1日起,全面实施营改增。营业税作为地方税中最大的税收,2015年宝鸡市营业税收占地方税收的25.6%,营业税改增值税,减少了地方重点固定收入来源,压缩了地方税种增收空间。同时,房产税、契税、个人所得税、还有一些小税种、行政事业单位资产经营收益等征管不到位的问题,这些在一定程度上影响了税收增长和财源管理的科学化精细化。

三、加强财源建设的建议

宝鸡市税收收入主要来源于制造业、房地产业、批发零售业、采矿业等传统产业,特别是烟酒行业依赖度较高,易受宏观政策的影响,不利于财政收入的持续稳定增长。因此,在稳步发展传统产业,确保财政正常运转的同时,迫切需要调整优化产业结构,抓紧培育新的经济增长点。作为政府宏观调控的重要手段,财政在挖掘新的经济增长点,培植壮大骨干财源中大有可为,关键是要主动适应经济新常态,按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,以市场为导向,大力实施产业兴市战略,加强财源建设,做大做强财政实力。

(一)依托综合治税平台,加强涉税信息普查

2016年,宝鸡市继续依托综合治税平台,加强涉税信息共享共用,进一步加强依法征税,加大对跑冒滴漏现象的税收稽查,制定管理考核办法,对部门完成任务情况进行严格考核,有针对性地对现有工商企业的注册登记和纳税情况进行一次全面调查。把财源建设与推进招商引资、项目建设有机结合,着力做强工业主体财源,加快提升三产财源,培育壮大新兴财源,拓展财政增收新空间。

(二)突出重点,培植和壮大财源

一是做强优势产业,培育主体财源。为进一步推进工业强市建设,抢抓“十三五”发展机遇,借力《中国制造2025》,市政府启动了工业强市“1553”行动计划。做大做强优势产业,培育壮大新兴产业,改造提升三大特色产业。重点做大做强汽车及零配件、钛及钛合金、烟酒食品、能源化工、优势装备制造“五大支柱产业”;培育壮大航空航天、新能源及节能环保、电子信息及光通信、生物医药与健康设备、高档数控机床和智能制造“五大战略新兴产业”;改造提升建材、纺织服装、有色冶金“三大特色产业”,增强创新创税能力。二是加快三产发展,涵养潜在财源。宝鸡第三产业发展滞后,税收比重低,突破第三产业这个短板制约是未来宝鸡最重要的新兴高效财源。要强化政策支撑、项目带动、企业引领,依托法门寺文化景区、东岭城市综合体、陈仓物流园区新港物流中心、火车南站等重大项目,重点发展文化旅游、商贸物流、信息技术、中介创意、服务外包等现代服务业,提升经济结构层次,涵养潜在财源。三是培育经济增长点,壮大新兴财源。大力推进信息化与工业化深度融合,发展战略性新兴产业。四是激活现有资源,提升存量财源。改造提升现有经济资源,建立土地储备制度,稳定发展房地产,做好城市、交通干线和风景名胜区周边土地开发和储备,提高土地利用效率。支持打造创新创业高地,推进创业孵化基地建设,支持“大众创业,万众创新”,鼓励社会各界共建创业孵化基地。五是发展现代服务业,造血新兴财源。积极发展文化旅游业,加快建设西部商贸物流中心,大力发展生产性服务业。六是发展外向型经济,开辟新财源。抢抓丝路机遇,积极吸收外向型企业入驻。七是拓展财源发展空间,构建多点支撑格局。“招商引资”与“招财引税”并重,扩张财源总量,“留下来”与“请进来”并重,发展总部经济,出台专门扶持措施和奖励政策,确保企业留得住,吸引境内外大企业在宝鸡设立总部,核心营造机构或分支机构,重点培育装备制造、金融保险等总部经济。八是壮大县域经济,增强县区财政实力。充分发挥我市烟酒、果业、文化旅游等优势特色产业,加强县区和高新区、蔡家坡经济开发区、蟠龙新区等开发区融资平台建设,提升融资能力,支持产业发展。

(三)实施品牌战略,增加优势产业税收

一是巩固提升“中国品牌经济城市”称号,紧紧抓住装备制造产品全球采购和中国制造的战略机遇,以机床工具、汽车及零部件制造、石油装备和轨道交通为重点,培育一批优势企业、产品和品牌,实现制造向创造转变,速度向质量转变,产品向品牌转变。以宝钛为龙头,做大做强“中国钛谷”品牌。以宝烟、西凤酒、太白酒、蒙牛等食品龙头企业为骨干,发挥“猴王”、“好猫”、“红西凤”等品牌优势,着力打造一批品牌优势突出、辐射范围广、竞争力强的特色食品产业,推进区域产业升级,促进地方税收稳定发展。二是增强创新创税能力。以高端化为方向,坚持创新引领、科技支撑,提高全社会研发投入占GDP的比重,增加财政科技投入,加快发展新能源、新材料等战略性新兴产业,推动食品、建材、机械等传统产业优化升级,提升工业科技装备水平和税收贡献率。夯实发展基础,增强发展后劲。

(四)落实扶持政策,加大财源建设支持力度

一是大力培育骨干财源,通过财政风险、贴息、奖补以及产业基金股权投资方式,合力支撑企业发展。二是调整收入结构,加大投入引导产业发展,从各方面支持园区基础设施和产业项目建设。三是落实扶持政策,提高重点税源增长率,实施“互联网”行动计划,依托宝鸡先进装备制造技术,鼓励发展智能制造和新能源吉利汽车等,大力发展金融、旅游、电子商务等。探索“互联网+”智能制造新模式,设立智能制造专项资金,支持企业开展智能制造系统、关键环节、关键零部件的技术及新模式研究等。四是加强基础设施建设和重点园区建设,充分发挥资金“四两拨千斤”的放大作用,推动产业集聚式发展。

(五)创新支持方式,建立和完善投融资体系

一是设立“宝鸡市投资引导基金”。坚持“政府引导、市场运作”的原则,采取母子基金架构,母基金项下设立3大子基金:围绕改善提升城市基础设施和推进新型城镇化建设,设立城市发展子基金;围绕支持工业强基和加快三产发展,设立产业发展子基金;围绕提高公共服务共建共享水平,设立社会事业发展子基金。母基金首期规模10-12亿元,在子基金层面吸收社会资本。目前正在组建出资代表公司、基金管理公司,并制定一系列具体配套办法。二是实施财政股权投资改革。研究制定财政支持产业发展资金股权投资管理办法,从市级财政促进产业发展专项资金工业类、服务业类项目中选择部分带动效应明显的项目积极开展试点,通过阶段性持股,有效发挥财政投资的引导带动作用。三是健全贷款和担保风险补偿机制。积极推进“政府+银行+保险”业务运作模式,引导设立小微、涉农和科技型中小企业贷款保险补偿资金。采取业务补助和资本金注入等方式,支持担保机构和再担保机构为小微企业、扶贫户发展产业贷款等提供融资担保服务。四是继续抓好推广运用PPP模式。扎实开展物有所值评价和财政承受能力论证,对项目涉及的政府支付责任进行测算和评估,纳入年度预算和中期财政规划管理,保证社会资本的合法权益。五是推动民营经济发展,拓宽民营经济融资渠道。加大财税政策扶持,积极落实民营企业的各类税收优惠政策;加大中小企业发展资金的投入力度,采取贴息、以奖代补等方式,鼓励和支持民营经济上规模、上水平和上档次。六是认真落实“三去一降一补”(去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板)经济发展要求,推进产业转型升级。支持去产能。抢抓中省出台相关扶持政策、设立专项奖补资金的机遇,搞好对接,全力争取,同时和人社、卫生、民政等部门一道,盘活用好各类社保基金及结余资金,落实好产能过剩行业处置中的人员安置、社保等政策,通过支持兼并重组、产业转型、实施“走出去”战略等措施,化解传统行业的过剩产能。支持去库存。把保障性住房建设与房地产去库存结合起来,大力推行货币化安置,通过政府购买棚户区改造服务、鼓励农民工举家进城落户、建立购租并举的住房制度等措施,化解房地产库存。支持降成本。不折不扣落实各项减税降费政策,扎实推进简政放权“五单一图”制度改革,坚决制止各种乱收费。

(六)加强协作管理,把财源建设各项任务落到实处

一是建立税源信息网络平台和部门合作的协税护税体制,完善税收信息化征管网络,提升电子申报数据分析处理能力,推进信息管税。进一步推进重点税源分类管理机制,加大对重大行业财务金融核算等情况的监控分析,从源头上夯实税收基础。加大“营改增”政策宣传力度,健全部门联动征管机制。加快信息网络平台建设,完善相关部门信息共享机制,全面推动社会综合治税。二是强化征管保增收。坚持税收与非税并重,大小税并重,依法加强重点行业、重点县区、重点税源税收征管,加强各类资源、资产、资本收益征缴,以更严的责任考核、更硬的工作措施确保财政收入应收尽收。三是鼓励外来投资,加快产业发展,对重点税源企业设立规模贡献奖和增收奖励政策。四是增加财政专项资金投入,加强产业发展资金管理,设立“促进产业发展专项资金”,重点支持具有一定规模和品牌知名度,带动性强,发展前景好,有利于促进地方经济发展,增加地方税收的项目。五是加强督导,强化考核,制定确保完成财政收入目标任务的措施,严格兑现考核奖惩。同时,实施创新驱动战略,改进科技专项资金使用办法,重点支持创新平台建设。加强组织协调,财政与税务等部门密切配合,坚持财税运行按月分季定期分析,加强重点税源监控,建立目标任务分解落实责任制,把做大财政总量任务层层分解,落实到主管部门和有关县区,并纳入目标责任制考核,做到目标明确、责任清晰、奖惩有力、上下联动、齐抓共管,努力做大财政总量,增强地方财政实力。

新常态下的管理创新 篇9

本次演讲嘉宾仁达方略管理咨询公司董事长王吉鹏先生、西北大学国际商学院执行院长顾颖先生、兖矿集团战略研究院院长牛克洪先生、现任新华社《中国名牌》杂志总编辑顾环宇先生、产业经济研究所所长白益民先生、仁达方略管理咨询公司副总经理邸洁女士出席了本次论坛, 并带来了精彩的演讲。

本次会议在西北大学执行院长顾颖的精彩致辞中拉开帷幕, 从高校专家角度分享了新常态下未来中国经济发展的趋势以及互联网思维的的重要解读。

当下各个行业的热点、环境问题都是企业最关注的话题, 特别是行业的发展趋势、大环境下的政策变化。近年来, 中国煤炭行业处于一个下滑的大环境下, 牛克洪先生指出, 只有深刻认知煤炭市场危机演变趋势以及前后十年煤炭企业发展形态新变化才能更好地分析煤炭市场的基本走势。他将煤炭市场危机演变趋势分为三个时期 (2012-2017年) :危机爆发漫延期、危机低谷煎熬期和危机缓慢复苏期。其中这三个阶段最难熬的是“低谷煎熬期”, 这期间不少煤炭企业将陷入困境。度过三个阶段之后, 煤炭行业将进入一个理性健康发展的轨道, 中国煤炭市场将出现三个常态化:及需求增长趋缓或将常态化;产能过剩或将常态化;煤炭价格低位盘整或将常态化。

仁达方略认为, 新生代的职场行为特征主要有:离职率、敬业度、难管、负面的居多, 正面的也比较突出, 比如创造力、互联网技术等等。新生代员工的管理问题之所以是颠覆性的, 很大程度上表现为, 过往的管理手段的失效, 你用精神鼓励, 这一代人又现实;你用物质激励, 他们又看不上那一点点小钱。对于85后00前这样一代人, 在他们心中, 期望值于现实之间有一道不可逾越的鸿沟。

近年来, 现代企业在激烈的行业竞争中选择了管理的多元化经营来降低单一业务风险以寻求更多的发展机会和发展空间。企业要想取得多元化经营模式的成功, 就必须要清楚企业的内部条件是否成熟, 是否能够正确地选择相关的业务、以及进行资源组合等等, 本次论坛邀请到产业经济研究所所长白益民先生带来以《现代企业多元化机会于挑战》为题目的演讲。他着重说明了中国现在是个转型期, 未来十年是一个重组改革的时期。

财政管理新常态 篇10

关键词：新常态；公共财政支出；现代农业发展

如何在经济增速放缓条件下加快发展现代农业，是“十三五”和今后一段时期内“三农”工作亟待破解的重要课题。目前，“三农”工作发生了重大变化，现代农业水平逐年提升，但基础设施制约的问题不断显现；粮食生产和农民收入连续“十一年增”，但农业生产成本在不断攀升，财政的补贴效应在减弱；农业生态环境在改善，但面临的压力和挑战前所未有。破解现代农业发展面临的这些问题，需要深化公共财政支出改革。

一、认识新常态，把握现代农业发展新形势

（一）找准切入点。在新常态下农村改革要有新作为，现代农业要有新境界，就要进一步解放思想，更新观念，增信心、凝共识，科学分析，积极剖析现代农业发展中存在的问题，找准切入点，把公共财力用到刀刃上，激发内生动力，不断探索现代农业发展转型创新的着力点，用自主创新提升核心竞争力，在现代农业建设上寻求新作为和新突破。要用新常态下的新思维、新境界、新高度，来认识和把握现代农业发展形势，统筹兼顾，观大势看长远，做到有的放矢、游刃有余。

（二）把握着力点。在新常态下开创现代农业的新局面，必须以更新观念、创新思路为先导，牢牢把握新常态的总体特征和表现形式，顺势而为，做到认识上到位、观念上到位。要调整现代农业产业结构，精准发力，主动应对新常态，用好用活公共财力，在“十三五”开局中抢占现代农业发展先机，探索求新求变。

（三）抓好落脚点。新常态的实质是新旧增长动力的转换期，是推动现代农业发展和加快转变农业发展方式的重要时期。要坚持农村基础地位不动摇，加速培育和壮大现代农业的增长动力。要发挥好公共财政助推现代农业发展的重要作用，突出重点，抓紧谋划和启动现代农业的重大工程，大力推进农业项目建设。要加快推动农业生产智能化水平提升，形成发展的新优势，让“老树发新芽”，为传统农业向现代农业转换筑牢基础。要坚持“公共产品、公共服务”和“大众创业、万众创新”两大引擎协调驱动，抓好落脚点，用新思维探索现代农业发展的新思路，用发展的新理念着力推进现代农业发展。

二、正视新挑战，剖析现代农业发展新问题

新常态派生新机遇，也带来新风险和新挑战。随着国内外环境条件不断变化，我国现代农业发展面临着前所未有的新挑战。

（一）生态环境的失衡。目前，我国是世界农药化肥施用量最大的国家。过量施用农药、化肥，严重污染了农产品、土地、水源。有害生物泛滥、有益动物锐减，蛇类、蛙类、益虫类等有益动物在农村数量和品种很少，其生存、繁殖的环境条件也面临挑战。每年排放的工业废水、废气和固体物排量逐年增加，目前我国受工业“三废”和农药污染的土地达耕地总面积的20%。水土流失和土地荒漠化严重，人均耕地逐年减少，农村畜禽养殖业规模化发展，产生的畜禽粪便和生活污水随意排放，对大气、农田造成了不同程度的污染和破坏，使得我国现代农业发展的生态环境面临前所未有的压力和挑战。增加公共财政投入、开展环境治理、优化生态环境迫在眉睫。

（二）基础设施的制约。农业是天然的亲水性产业，目前我国农田水利等基础设施老化严重，“病残”运行，功能普遍衰减，全国仍有1万多座小型病险水库。现代农业已经扬帆启航，但基础设施的现状与现代农业发展不相适应，增加公共财政投入、加强基础设施建设刻不容缓。

（三）农民素质的隐忧。相对较高的打工收入，越来越多的青壮年走出农村，2015年我国外出农民工1.68亿人 ，大多数农业劳动由留守的老年、儿童、妇女承担，农业劳动力素质结构性下降，农业日益成为弱质产业。加上农业科技进步缓慢，老年农民对农业科学技术的认知、接受能力较弱，加大了现代农业技术的推广难度，“70后不愿种田，80后不会种田，90后不谈种田”， 农户也不希望自己的孩子当职业农民，农业发展“后继乏人”，成为了阻碍现代农业发展的“瓶颈”。加大公共财政投入，开展农民科技培训，提高农民素质，增加农业的科技含量，已成为发展现代农业的当务之急。

（四）比较效益的困惑。近年来，农资价格不断攀升，粮食生产成本呈刚性上升态势。但粮价却没有“水涨船高”，财政补贴政策的激励作用在逐渐递减，导致种粮效益偏低，农民种粮积极性受挫。建立科学合理的公共财政补贴机制，已成为发展现代农业的重中之重。

在经济发展新常态下，要发展现代农业，国家必须加大公共财政对“三农”扶持与支持力度，全面深化农村改革，激发农村发展活力，为现代农业建设拓宽新的支持途径。

三、把握新机遇，开创现代农业发展新局面

深化公共财政支出改革，推动现代农业发展，是当前新形势下“三农”工作的重要方面。

（一）以公共财政支出改革为抓手，确定合理的农产品收购价格，奠定现代农业发展的新基础。价格是调节农产品供求有效的手段，完善农产品价格形成机制是推动现代农业发展的主动力。经过多年的实践，在扶持现代农业生产的政策中，通过国家公共财政补贴，实施最低收购价，农民从中受益匪浅。为了充分调动农民的种粮积极性，必须健全价格体系，实现粮食提价与农资控价。国家财政应当通过有效的宏观调控手段，综合考虑居民收入与物价等民生指标，适时、合理地提高农产品最低收购价格水平，进一步增加农业补贴，努力形成务农收入稳定增长机制。同时，要进一步改进公共财政补贴方式，逐步完善补贴办法，尤其要将补贴的增量部分投向农产品生产大户。

（二）以公共财政支出改革为导向，抓好基础设施建设，注入现代农业发展的新能量。农业基础设施特别是农田水利设施薄弱，是制约我国现代农业发展的“瓶颈”之一。要着力突破薄弱环节，重点支持和推动现代农业的产业基础设施建设，切实解决瓶颈制约问题，优先加大对农田水利设施建设的公共财政投入，推进高标准农田建设，提升农田基础设施配套水平，强化基础设施建设的全程监管。要完善灌排渠系与田间配套建筑物，着力改善农田水利基础设施条件，增加农田有效灌溉面积，强力推进大中型灌区的续建配套和节水改造。要把机耕道路、灌排设施、电网建设、农田防护林网等硬件设施建设，作为国家发展现代农业的主要措施来抓，提高田间交通配套水平，提高农业机械作业覆盖率。要强化公共财政支农资金的导向作用，支持基本农田整理，提高基本农田的标准与质量，优化农田结构布局，加大农业基础设施投入，做到基本农田总量与质量不减、不降，提高土地利用率和生产率，加大公共财政对农业基础设施建设的覆盖力度，提高农业综合生产能力，确保现代农业稳步推进。

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（三）以公共财政支出改革为目标，坚持科技兴农，探索现代农业发展的新方向。现代农业是高科技支撑的农业，科学技术是现代农业发展所需要的外部条件。现代农业发展只有不断提升科技含量，才可从外延的增长方式向内涵式、可持续发展的方向转型。为此，要持续加大农业科技投入，纵深配置农业科技要素，建立起科技支撑的长效机制，提高农业生产科技贡献率，依靠科技进步解决好我国的现代农业发展问题，持续推动现代农业稳定发展。一是加快推广成熟适用技术，大力推进测土配方施肥和沃土工程建设的公共财政支持力度。要鼓励农民多种绿肥，大力加强耕地质量建设，提升土壤有机质含量，实施沃土工程，提升地力。二是加大科研投入力度，提升现代农业科技实力。重点围绕节本增效、省肥节水抗旱、抗镉等重金属污染、优质高产等问题，开展综合性基础研究，保障现代农业发展。三是拓宽农业科技人才培育渠道，优化教育资源配置，大力发展现代农业职业教育，突出农业行业特色。建议对高等院校学农专业的学生实行免费或部分免费教育，不断提升农业教育整体水平；同时，加大对提高农民素质公共财政投入力度，提高农民的教育水平和科技能力。四是加强基层农技推广队伍建设，扩大范围， 拓展内容， 增强推广服务的能力，提高基层农技人员待遇，充分调动其积极性与主动性，改革与完善农技推广队伍，为农民提供质优价廉、方便实用的农技服务，切实提高科技应用率与先进适用技术到位率。

（四）以公共财政支出改革为载体，抗灾减灾并举，搭建现代农业发展的新平台。现在多数农业多依赖自然条件，农业生产是自然再生产与经济再生产相交织过程，受自然环境条件影响大，与生俱来就有自然风险。要注重生态环境的保护，下大力气做好抗灾减灾工作，应对气候变化，科学指导， 落实抗灾救灾措施，降低灾害对现代农业发展的影响，提高抗御灾害能力。要加大公共财政投入力度，进一步落实植树造林、退耕还林还草、 恢复林草植被、防风固沙、改善气候等自然保护措施，建立生态补偿制度，实施生态效益补偿，通过公共财政投资改善农业生态环境。要继续坚持可持续治水思路，保护水资源，加大保护水环境力度，保护好大湖大河大江的水源和水质，合理地开发和利用水资源，发展节水农业。各级财政应当建立健全农业灾害物资储备制度和救灾专项基金，以应对突发性灾害，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。

（五）以公共财政支出改革为驱动，完善服务体系，拓展现代农业发展的新空间。近年来，农业生产资料价格不断攀升，抵消了一部分国家财政对农民的补贴、减免税和其他政策效力。对于大型农业生产资料生产企业，国家要实行政策倾斜，实行财政补贴，降低农资生产成本，为现代农业发展服务。要建立农资淡季储备制度，由国家补贴淡季储备的利息，确保现代农业发展。要大力发展为农民提供各种服务的综合性服务组织，充分发挥公共财政支农资金效益，为农民从农资的供应到农产品的产、供、销提供信息与融资等全方位的服务。要加大对农产品加工企业的扶持力度，科学统筹安排国家公共财力投向，提高农业的附加值和综合效益，实施产业链延伸，做大做强龙头企业，切实增强其品牌创建与辐射带动能力，加快发展现代农业。

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（作者单位：湖南省长沙市望城区农林局）

责任编辑：洪峰