地方官员（精选六篇）
地方官员 篇1
近年来, 地方官员在中国经济中的作用受到了越来越多的关注。周黎安等 (2005) 指出:“在中国经济以奇迹般速度增长的过程中, 地方官员对当地经济发展所体现出的兴趣和热情在世界范围内可能也是不多见的。”越来越多的经济学文献倾向于将中国经济增长归因于我国地方官员的政治激励, 围绕着地方官员的政治激励展开的研究也随之越来越多。我国官员晋升机制与西方国家有何差异, 当前我国以GDP为主的政绩考核体制是怎样形成的, 这种考核机制对地方官员的晋升和当地经济发展以及资源配置又产生了怎样的影响, 是本文要探讨的主要内容。
2 不同制度环境下的中西官员晋升机制
很多学者经常拿我国的竞争上岗和西方国家的政治选举制作比较。西方国家的政治体制普遍是建立在“政治和行政”相对分离的基础上, 因此公务员队伍普遍实行“两官分途”, 即分政务类公务员和业务类公务员。在政治层面上强调多党竞争和“三权分立”, 政治家 (也称为政务类官员) 的产生一般是通过政治选举和政治任命的渠道产生, 并且实行任期制, 到届即下台。而且政治家的选用一般不强调职业阶梯的逐级晋升, 而更强调其所在政党的政策主张和个人及其团队的执政能力。而业务类公务员则通常实行常任制和职业化管理, 职业发展通道往往是通过资格考试或任职资格来决定。业务类公务员晋升方式也有竞争机制, 但主要采用的是所谓的“功绩制”, 即主要依据公务员履行岗位的知识、能力、品德和任职履历等胜任力要素来评价和任命的 (刘旭涛, 2011) 。所以, 西方文献大多是围绕官员以选举为目的而操纵经济展开研究, 认为政治家的动机主要不是从长期经济发展的角度来考虑经济政策, 而是更多地把精力花费在下一轮选举的短期目标上。
中国有着不同于西方发达国家的制度背景, 也有着不同于其他转轨经济体的特殊政治制度。我国政治体制环境方面的特殊性, 决定了我国的官员晋升机制与西方国家有很大的差异性。
(1) 我国与西方国家不同, 不是多党轮流执政, 而是由中国共产党执政, 与其他民主党派合作协商。我国不实行“政治和行政”二分法, 因而公务员队伍也就不实行“两官分途”, 所有公务员 (包括领导干部) 晋升途径几乎是一样的。因此, 我国地方官员的竞争性选拔, 是一种“体制内”的自上而下的考核和选拔机制 (刘旭涛, 2011) 。这就使得我国官员晋升机制更具稳定性, 而不会像西方国家一样, 不同党派上台都会出现大批的官员变动, 每个党派都有各自的政策取向, 每个党派都为了政治上的胜利而利用经济政策来操纵选举。
(2) 在相当长的时期内, 中国政府官员处于一个非常封闭的“内部劳动力市场”, 即一旦被上级领导罢免、开除, 就很难在组织外部找到其他工作。官员个人也不能随意选择退出已有的职位, 仕途内外存在巨大的落差, 产生一种很强的“锁住”效应, 造成一旦进入官场就必须努力保住职位并争取一切可能的晋升机会。
(3) 我国自1978年以来改革的根本特征, 是政治集权下的经济分权。政治集权决定了各级官员要想获得晋升提拔, 必须得到上级组织的认可, 而经济分权则决定了地方政府拥有了更多的资源追求地方的经济利益。政治集权下的经济分权在地方官员之间产生了什么样的激励, 学者们的研究形成了两种观点:第一种观点认为, 地方政府为追求辖区内的经济利益产生了强的财政激励;第二种观点认为, 地方政府官员为追求个人升迁形成了强的晋升激励。比如钱颖一等人认为, 以财政包干为内容的财政分权改革, 中央把很多财权下放到地方, 而且实施财政包干合同, 使得地方可以与中央分享财政收入, 从而给中国地方政府带来了强激励。
(4) 我国无论是省与省之间, 还是在市、地区、县、乡之间都有非常相似的地方。这些地方政府所做的事情很相似, 所以他们的绩效比较容易进行相互的比较。中国从计划经济时代就已显出端倪的M型经济结构使得各个省区 (包括省以下的区域经济) 的经济绩效具有相当程度的可比性, 而前苏联的U型经济结构则难以在各区域之间进行经济绩效比较 (Maskin等, 2000) 。这就使得我国各地官员晋升考核具有可比性, 地方官员为了各自政治上的晋升而展开激烈的竞争。
(5) 在中国目前的行政体制下, 地方官员对地方经济发展具有巨大的影响力和控制力, 一些最重要的资源, 如行政审批、土地征用、贷款担保、各项政策优惠等等均掌握在地方政府的手中。目前我国的法律法规及规章制度还不太完善, 缺乏有效的市场机制和产权保护制度, 政府对经济行为人的影响很大, 对地方的经济控制能力还很强。这也为地方官员插足地方经济提供了条件。
改革开放以来, 地方首长在任期内的经济绩效取代了过去一味强调的政治挂帅。经济改革和发展成为各级党委和政府的头等大事, 经济绩效也就成了干部晋升的主要指标之一。这就使得地方政府围绕经济绩效展开了激烈竞争, 使得地方政府官员非常热衷于GDP和相关经济指标的排名, 形成了以GDP为主的政绩考核体制。地方官员在这种考核体制下不惜一切代价, 大力发展当地经济以实现政治上的晋升。
3 我国以GDP为主的政绩考核制度下的激励效果
我国以GDP为主的政绩考核制度对地方经济发展带来了怎样的影响, 而基于这种激励之下的经济增长有没有给地方官员的晋升带来促进作用, 不同学者从不同角度对此展开了具体研究。
大部分文献都肯定了以GDP为主的政绩考核制度对地方经济发展有促进作用。Shleifer and Treisman (2000) 和Blanchard and Shleifer (2000) 在比较了中俄两国的经济绩效后, 认为政治制度下地方政府官员的晋升激励是中国经济成功的重要因素。王贤彬、徐现祥 (2010) 考察了中国地方官员的政治激励机制和模式, 指出地方官员之间的政治竞争与激励显著地促进了地方经济增长。冯涛、赵会玉 (2009) 论及中国在分权改革的同时维持了一个相对有效的政府间竞争市场, 地方政府官员在经济增长为主要考核目标的锦标赛制度下, 为完成政绩考核展开多种形式的竞争。地方政府竞争间接促进了物质资本和人力资本投资, 改善了基础设施, 吸引了大批的外商直接投资, 从而推动了经济增长。地方政府官员在经济增长的同时获得了晋升。郭广珍 (2009) 通过将追求货币收入也纳入官员的目标函数, 在构造了一个带约束的古诺模型的基础上, 将官员政治激励嵌入其中, 并以此分析了官员对自己精力和时间的分配如何对经济绩效产生影响。
以GDP为主的政绩考核制下的经济快速发展对官员的晋升也带来了正面效应。Li and Zhou (2005) 、周黎安等 (2005) 运用中国改革以来的省级水平的数据系统地验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联, 省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系, 为地方官员晋升激励的存在提供了一定的经验证据。王贤彬、张莉、徐现祥 (2011) 通过对改革开放以来我国大陆31个省区的地方官员数据进行检验, 文章发现, 在省长和省委书记层面, 都存在着以经济增长为核心的相对绩效考核机制。同时, 这种机制的强度在两者之间具有差异, 在省长层面显得更加重要, 而在省委书记层面则相对较弱。
此外, 孟望生、沈荟云 (2009) 还揭示了在我国现存的官员激励机制———晋升激励机制下, 我国官员在各自岗位上的工作努力程度是不一样的, 随着官员级别的不同, 官员的工作努力程度也不同, 各级政府官员在其工作岗位上的努力程度和其行政级别呈正相关, 即我国的晋升激励机制的效果对不同级别的官员是不同的, 级别越高这种激励机制越有效果。
4 中国以GDP为主的政绩考核制度下的资源配置
以GDP为主的政绩考核体制促进当地经济发展的同时, 也产生了许多负面效应, 其中对资源配置的影响不可忽视。
(1) 地方保护主义和重复建设问题。周黎安 (2004) 从晋升激励的角度出发, 认为地方政府官员之间的晋升激励使得地方之间的合作空间非常狭小, 而竞争空间非常巨大, 这就形成了地方保护和重复建设的制度基础。张军 (2005) 提出, 在这种政绩观下, 地方官员为增长而竞争, 会带来地方保护主义、重复建设等问题。皮建才 (2009) 从政治晋升激励的角度考察了中国重复建设的内在机制。分析表明, 横向政治晋升激励的作用机制和纵向政治晋升激励的作用机制并不相同, 由此得到落后地区是否进行重复建设的条件也就不相同。为了降低落后地区进行重复建设的程度, 中央政府需要对不同地区地方政府的官员采用不同的政治晋升激励。
(2) 城乡和地区之间的差距扩大。王永钦等 (2007) 以“中国的大国发展道路”的视野分析了中国分权式改革所带来的得失, 中国的相对绩效评估激励机制在成就了举世瞩目的经济发展绩效的同时, 也造成了城乡和地区间收入差距的持续扩大、地区之间的市场分割和公共事业公平的缺失等问题。周黎安、陶婧 (2011) 运用中国1997-2003年县级面板数据, 系统考察了省区交界地带与非交界地区经济发展的差异。以相对经济绩效为考核标准的政治晋升选拔机制阻碍了区域专业化分工和经济合作, 对处于行政区交界处的地区的经济发展尤为不利, 导致地区之间的差异。田伟、田红云 (2009) 证明, 在现有的晋升机制下, 发达地区地方官员会 (较不发达地区地方官员而言) 更多地对地区经济增长伸出“援助之手”, 这从区域经济发展的角度来看, 容易引发官员出现不良行为, 进而导致区域经济“发散”的恶性循环。
(3) 市场分割, 阻碍地区间交流。徐现祥等 (2007) 和皮建才 (2008) 证明了, 为了晋升最大化, 理性的地方官员可能会选择分割市场, 各自为政。徐现祥、李郇、王美今 (2007) 论证了, 在中央政府按照经济绩效晋升地方政府官员的情况下, 当地方政府官员的努力具有负外部性或负溢出效应时, 地方政府官员会理性地选择市场分割, 从而将负溢出效应外部化, 以免殃及自身经济增长以及相应的晋升可能性。
(4) 产业趋同现象。张晔、刘志彪 (2005) 在地方政府官员晋升博弈分析的基础上, 引入了心理变量, 建立了一个基于古诺纳什均衡的羊群模型, 证明了在地方官员业绩比较的收益结构和风险规避倾向的条件下, 如果博弈一方对某一产业投资价值的主观评价发生改变, 或是某一产业的投资回报发生相对变化, 将不仅引起自身产业投资额的改变, 还会导致另一方同样反应和彼此的模仿投资行为, 最终导致博弈双方的产业投资结构趋同。因此, 证明了中国目前存在的地方政府官员的经济业绩竞争制和风险规避倾向, 是地区产业结构趋同的根本原因。
综上所述, 在中国特殊的政治制度环境作用之下, 我国形成了以GDP为主的政绩考核官员晋升机制, 各地方官员围绕政治晋升纷纷展开了激烈的竞争。这种带着政治目的的经济发展激励机制, 不仅对各地的经济发展产生了一定影响, 也影响了资源的合理配置。
摘要：本文分析了我国官员晋升机制与西方国家的差异机制, 同时也分析了在以GDP为主的政绩考核体制下的官员行为及动机。在中国特殊的政治制度环境作用之下, 我国形成了以GDP为主的政绩考核官员晋升机制, 各地方官员围绕政治晋升纷纷展开了激烈的竞争。这种带着政治目的的经济发展激励机制, 不仅对各地的经济发展产生了一定影响, 也影响了资源的合理配置。
关键词：地方官员,晋升,锦标赛竞争
参考文献
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对地方官员政治态度的调查与分析 篇2
2003年8月，在深圳召开的一个学术研讨会上部分学者提出，要关注政治改革的体制资源与基础问题。有学者表示：“经过20多年改革开放的洗礼，在我国现行的政治体制和文本制度中，本来就有许多民主政治的基因”，深圳区级人大代表的竞选“激活了”它[5]。笔者在以“民主选举、政治改革在体制内的动力与基础问题”为主题的发言中提出：“我们不能把体制内官员看作铁板一块，已有相当一部分人对民主发展和政治改革有要求[6]。”2004年6月，在中国人民大学等单位主办的“政治文明与中国政治现代化国际学术研讨会”上，来自美国的华裔学者洪朝辉指出：自1980年代末以来，西方理论家对中国政治发展的解释与预测无不失败[7]，其中的重要原因就在于其“线性思维”；这种思维的一个特点是将中国现行政治体制当作被否定的对象，对其自我转型的空间和中共政治创新的能力持怀疑乃至否定态度。
实际上，近年来中国政治发展的若干实践中，从村民自治的深化，到乡镇长直选、乡镇党委书记竞选和县（区）长“公推公选”的实验，从基层人大代表选举中“自由候选人”的参选，到《党内监督条例》的出台，均显示出“体制资源”与动力的作用。那么，能否从这些个案的出现来推论其全局性意义呢？显然，个案本身无法回答这个问题。笔者认为，可以换一个角度，从分析地方官员的政治态度入手，看看目前地方官员对政治改革的认识究竟是怎样的，他们当中可能成为中国政治改革和政治发展推进力量的比例到底有多大？
境外学者的研究虽然注意到了官僚队伍的受教育水平和专业背景的变迁，也提出了相应的理论解说[16]，但对官员们政治意识和政治态度的判断却由于缺乏必要的量化资料而带有更多的推论色彩。正如徐湘林指出的，境外及西方“一些经验性的研究也最多是提供了老精英和新精英之间的个人背景资料的比较，其中包括对中央、省和市三级政府官员的年龄、教育程度、工作经历和社会背景的比较分析。这种对不同代群（generational cluster）、教育和职业资格以及事业成功模式的比较确实是有助于描述不同党政精英群体的不同特点。跨时期的比较也可以用来刻画政治系统不同发展时期精英的不同特征和属性。然而，这一切却很少能够说明80年代党政精英构成与技术专家治国论之间的密切联系。[17]。”
近年来，北京的社会科学文献出版社每年出版的《中国社会形势分析与预测》一书中连续数年发表了“中国党政领导干部对社会形势的基本看法”，这似乎是国内目前仅能见到的对干部态度的调查分析。这一调查的对象是在中央党校学习的司局级干部，问卷回收量达一百多份，它提供了一个窗口，以了解干部们对社会形势的基本看法，但这一调查基本上属于“舆情调查”的范畴，并不以系统地分析官员们的政治态度为目的。
但也有学者发表了不同看法。例如，针对干部的意识形态和信仰问题，邵道生在分析“高官腐败”现象时认为，“一些高级干部在巨大的利益诱惑面前禁不起考验，其价值观、人生观发生了巨大的畸变，产生了严重的信仰危机”是其重要原因[23]。事实上，近年来中共中央对腐败分子“腐化、堕落”现象的一种解释，就是强调信仰危机的存在。杨光在谈到官员的政治改革意向时认为，中国政改的困境是只能“以权力改革权力”；权势阶层是政改的最大延宕力量，不能指望他们成为政治改革的推动力量，除非有足够大的民间压力和国际压力，除非迫不得已[24]。
以上对国内外相关研究的回顾表明，究竟中国干部群体的政治认知、政治态度和政治观念如何，并没有专门的调查来回答这个重要问题。因此，通过认真的问卷设计并实施调查，搜集大量数据来作系统分析，以判断当前和今后一个时期中国政治改革与政治发展的条件，是十分必要的。
为了定量地研究地方干部对政治改革的意向，笔者设计并实施了一项问卷调查。其目的是通过对干部政治态度与政治素质的调查，评估在地方领导干部层中政治改革与发展的空间、基础与动力，借以研判中国未来政治发展的前景。问卷的设计主要集中在以下方面：领导干部对自身经济社会地位的认知，对政治现状的认同，政治信仰，民主意识，政治改革的意识与取向，政治功效感，以及政治行为方式。限于本文讨论的主题，下面主要介绍以下几个方面的设计：
第一，对政治现状的评价与满意度，从干部们对这类问题的回答可以推断他们认为政治改革是否需要的基本态度。对政治现状的评价与满意度通过以下问题来测量：任用干部的风气问题，对国内民主现状的满意度，对目前政治改革快慢的评价，对党代会和人代会中选举的评价。
第二，政治信仰与政治意识，这是影响干部们在政治改革中作不同选择的重要因素。政治信仰与政治意识主要通过以下问题来测量：对待社会主义和共产主义的态度，对中共和各级政府威信的认同，对国家发展的预期，对反腐败形势的预期。从回答中可以看出官员意识中传统理念与现代理念的比重，其信仰的真诚成分等。
第三，对政治改革目标、方向和路径的选择与预期。主要通过以下问题来测量：民主在中国的适应度，民主与专制、经济发展的比较，竞选在中国的适应度，对政治改革与政治稳定的选择，对多党制与权力分立的态度，对政府权力强化或弱化的选择，对政治改革拟重点解决问题的选择等。
笔者采用按以上框架设计的问卷，于2003年至2004年上半年，对N省省委党校6个领导干部培训班次（市厅级领导干部班、县处级领导干部班、中青年领导干部班、公务员班、高校县处级政工班和乡镇党委书记班[25]）的学员进行了问卷调查。这些班次的培训期限，除了“中青年班”为4个月外，其他各班均为1个半月。参加这些班次培训的学员全部来自N省内，以党政部门为主，也有来自高校和企业的县处级以上干部；除了“市厅班”和“乡镇班”的学员分别为司局级和正科级外，其他各班次均为县处级。
问卷填写采用匿名填写方法，发放问卷时以班级为单位集中发放，学员填写后再集中回收。问卷调查的时间是，除了2004年上半年向“市厅班”的一个班次作过调查外，其他的问卷调查均于2003年内完成。问卷调查的对象包括，“市厅班”4个班次，“县处班”3个班次，“中青班”2个班次，“公务员班”3个班次，“高校班”1个班次，“乡镇书记班”3个班次。共发出问卷680份，回收有效问卷571份。由于这一调查不属于抽样调查，所以其数据不适合作统计学意义上的相关分析或统计推论。
在这次问卷调查中，571位有效问卷回答者的基本情况如下（以下每一组数据的和若小于100％，其差额是“未回答者”所占比例）：
性别：男性占86.3％，女性占12.6%；
政治身份：中共党员占97.2%，民主党派占0.7%，无党派占1.1%；
从以上数据可以看出，地方领导干部的文化程度普遍较高，在答卷者当中，具有大专和大专以上文化程度的达98.8%，有大学本科以上学历的占七成多；同时，地方领导干部的专业教育背景以人文社会科学为主，答卷者中此类专业背景的干部占八成左右，而具数学、地理、工程技术和其他理工类专业背景的仅为一成。这一观察与前引郑永年所述──新的技术官僚的“专业背景偏重工程学及其它的科学与技术领域”──并不相符。笔者注意到，郑的判断仅以中共“十四大”和“十五大”中央委员的专业背景为依据，他分类计算时将工程学单独列出，而将经济类各专业列为“其他的科学与技术领域”，这样两者在“十五大”中央委员中合计达54.3%[26]。若按照郑的分类方法计算，则笔者的问卷调查答卷人中非人文社会科学专业的比重也只有36.4%。郑的判断与笔者问卷调查结果的差异表明，在领导干部专业背景问题上，中央层次与地方层次的情况可能不同，如果将地方干部考虑在内，则技术官僚这个群体当中理工科专业背景的人可能比例并不大。
本文的目的只是利用问卷调查结果对地方官员的政治态度作一个初步分析。在有限的篇幅内，将主要是作一系列描述性分析，而且是将地方官员作为一个整体来描述，不可能对不同类型的被调查者进一步作比较分析了。有关不同地方官员群体之间的比较，如在不同的职务级别、年龄、文化程度、专业背景、单位性质、出生地、工作经历的地方官员之间，其政治态度和观念有无差异，以及他们的看法与其他社会阶层如农民、工人、私营业主看法之间的比较，将是另文的主题。
三、地方官员对政治现状的满意度
1．对干部任用风气的评价
“用人风气”是观测政治状况的一个重要指标，这也是多年来中共中央十分强调的问题之一，早就有“用人上的腐败是最大的腐败”之说。被调查者既是被任用的干部，本人往往又直接任用下属，对“用人风气”他们的感受自然十分深刻。那么，他们对此是如何评价的呢？
问题1：任用干部的风气怎样？
答卷者当中，居然没有一人选择“任用干部风气很正”,选择“风气比较正”与“还过得去”的合计为52.6%（前者占18.6%，后者占34.0%），45%的人认为“不太正”或“很不正”（前者占31.5%，后者占13.5%）。
问题2：如您觉得现在任用干部的风气不正,那主要表现在哪些方面（多项选）？
答卷者中，74.8％的人选择了“拉关系、跑官”，55.3％的人选择了“任人唯亲、分派分线”，28.4％的人选择了“买官卖官”，46.8％的人选择了（干部任用的）“考察不实”，43.1％的人认为在干部任用方面“决策不民主、个人说了算”。
问题3：您觉得，现在提升职务，关键要靠什么（多项选）？
官方的说法是，任用干部的正式标准为“实际才干”（才干与实绩）、“年龄优势”（年轻化）与“群众基础”。但答卷显示，干部要提升职务，在多数情况下取决于“与领导的关系”，因此“拉关系、跑官”就相当普遍了。由此可见，在这些体制内官员看来，任用干部中的“潜规则”实际上压倒了文件上正式颁布的标准。
2．对政治现状的评价
地方官员对“用人风气”的不满，是否导致他们对政治改革抱有期望呢？
问题1：您对民主在我国实施的情形满意不满意？
高达62.8%的被调查者对此表示“不太满意”和“非常不满意”，表示“非常满意”和“比较满意”的仅占3成。
问题2：您认为我国近年来政治改革的速度是太快、太慢，还是正好？
63%的人明确表示它“太慢”了，只有21.7％的人认为“正好”，还有1.1的答卷者认为“太快”了。
问题3：您认为我国近年来社会变化的速度是太快、太慢，还是正好？
对这个问题的反应与对上一个问题的反应有明显不同，只有23.8%的人认为“社会变化的速度太慢了”，倒是有46.1％的人认为“社会变化的速度正好”。
问题4：有人认为，不仅要进行经济改革，而且应加速政治改革；也有人认为，政治改革会带来不稳定，目前不宜进行。您的意见是什么？
令人惊讶的是，答卷者中竟有高达85.1%的人认为“应该加速政治改革”。这表明，在对“国内民主情形” 满意和认为“政治改革速度正好”的人当中，也有相当部分的人主张“应该加速政治改革”。认为“目前不宜进行政治改革”的人仅占答卷者的5.8％。由此可见，在地方官员中，推进政治改革（包括发展民主）已具有较为厚实的“民意基础”。需要进一步分析的是，他们对政治改革的目标、方向与路径的选择究竟为何。
四、地方官员的政治信仰与政治意识
人们对政治改革目标、方向与路径的选择在较大程度上受其政治理想以及对现实制度认同状况的影响。为了解这一点，问卷调查设计了以下3组问题，以测量地方官员的政治理想与政治意识状况。
1．政治信仰状况
问题1：您觉得，共产主义能否最终实现？
42.9％的人选择了“一定能实现”，24.0％的人选择了“有可能实现”，24.2％的回答是“说不清”，也有3.2％的人明确表示“不可能实现”。
问题2：您觉得我们国家现在搞的是社会主义吗？
问题3：您希望我们国家始终坚持走社会主义道路吗?
2．对党和政府的威信和信任度之评价
对当今中国政治权力的执掌者──中国共产党和各级政府，被调查者又持有怎样的评价呢？
问题1：您觉得现在共产党在群众中的威信和权威如何？
46.9％的回答是“在弱化”，29.2的回答是“比较高”，8.4％的回答是“不太高”，4.2％的人认为“比较低”或“很低”，回答“仍然很高”的占8.2％。
问题2：如果我们用1代表完全不可信任，6代表完全可信任，您对于下面这些机构（中央政府、省政府、县政府、乡政府、村组织）的信任程度怎么样？
在这些地方官员中，86.3%的人表示对中央政府“相当相信”或“完全相信”，但对省政府“相当相信”或“完全相信”的比例就下降到76.2%，对市政府“相当相信”或“完全相信”的比例进一步下降到46.9%，对县政府就只剩33.2%的人“相当相信”或“完全相信”，而对乡政府这一比例竟低到21.4%，对村组织则这一比例只有15.8%。很明显，他们对各级政府（和村组织）的信任程度呈自上而下的递降序列（见表1）：对中央和省级政府基本上是“相当相信”与“完全相信”；对市政府是“有点相信”或“相当相信”；而对县政府的态度则变成了“有点不相信”、“有点相信”，还有部分人仍然“相当相信”；至于对乡村两级组织，其信任度则分散在从“相当不相信”到“有点不相信”、“有点相信”与“相当相信”之间。这表明，各级政府在地方官员中呈现出“切割性”评价，他们对国家宏观层面权力组织的信任度依然较高。
3．对国家经济发展形势的判断
地方官员们对国家经济发展形势的判断、特别是对其未来发展的信心，能从一个侧面反映出被调查者对现实政治结构的看法。
问题1：您认为我国目前整体经济情况怎么样？
回答“还算好”的占79.9％，“非常好”的占6.0％，认为“不好不坏”的占6.7％，“不太好”的占5.1％。
问题2：过去5年我国经济变化的情况怎么样？
回答“好一些”的占63.4％，“好很多”的占32.9％，“跟以前/目前一样”的占1.9％，有0.5％的人认为“差一些”。
问题3：5年后我国经济情况会怎样？
回答“好一些”的占65.7％，“好很多”的占26.3％，“跟以前/目前一样”的占1.6％，有5.8％的人认为“说不清”。
从以上3个问题的回答来看，地方官员们对经济现状、过去5年的评价以及未来5年的预期普遍乐观，有九成左右的好评（“非常好”、“还算好”或“好很多”、“好一些”）。从这些态度出发，再加上前述对基本社会制度和宏观国家权力的较高认同，或许可以认为，这些领导干部中的多数人对政治改革走向的预期与选择基本上未越出现行制度的框架，他们并无意于变革[27]。
表1：您对于下面这些机构的信任程度怎么样？ 中央政府 省政府 市政府 县政府 乡政府 村组织
说不准 0.7 0.4 0.4 2.3 3.2 4.7
完全不相信 0.2 0.2 0.9 0.7 1.6 5.6
完全相信 62.3 30.3 14.9 8.9 5.6 3.7
未答 5.6 5.8 7.2 7.7 8.6 8.6
合计 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
五、对政治改革走向的选择
1．地方官员对民主政治的认知
为了解受访者对民主政治的看法，问卷调查中设计了一组问题，询问他们对民主政治的基本态度和取向。
问题1：民主对中国的适合程度如何(1表示完全不适合，10表示完全适合，在程度上，分数越小表示越不适合，分数越大表示越适合)？
进一步来看，地方官员们认知中的“民主”究竟是一种怎样的政治制度呢？调查者设计了几组问题作比较深入的询问。
问题2：民主与专制哪个更好？
问题3：在民主与经济发展之间哪一项比较重要？
2．地方官员对政治改革以及政府与民众关系的认识
为了更进一步地深入考察地方官员对民主问题的认识，调查者从政府权力和民众权利两个视角提出了以下一组问题。
问题1：有人说，要加强反腐败的力度，就应当实行政治权力的适当分立、并相互制约。您同意这种看法吗？
78.3％的答卷者“同意”这一看法，11.7％的人“不同意”，6.3％的人回答“不清楚”。
问题2：为了加快经济和社会发展，有人主张强化政府的权力，有人则主张弱化政府的权力。您的看法怎样？
“同意弱化政府权力”的占63.9％，“同意强化政府权力”的占24.0％，5.6％的人回答“不清楚”。
从对这2个问题的回答来看，被调查者中的多数对政治权力的分立与制衡以及弱化政府权力并无异议。
问题3：您同意“不能让不正确的思想上学校讲台或出版”这一说法吗？
8.2％的答卷者“非常同意”这一看法，45.5％的答卷者表示“同意”，30.3％的人“不同意”，3.0％的人“非常不同意”，3.2％的人回答“说不清”。
问题4：您同意“一种意见能否在社会上流传应由政府决定”这一说法吗？
问题5：您同意“不要随便议论政治问题，以免被人抓小辫子”这一说法吗？
只有1.4％的答卷者“非常同意”这一看法，17.0％的答卷者表示“同意”，59.9％的人“不同意”，7.5％的人“非常不同意”，4.4％的人回答“说不清”。
对问题3、4、5的回答显示，尽管过半数的人不主张“让不正确的思想上学校讲台或出版”，但大部分人并不认同对思想、言论的严格管制（如不同意“由政府来决定一种意见是否能在社会上流传”，不赞成“对议论政治问题的人用抓小辫子的办法对待”）。
调查者设计的以下问题是为了从公民权利的视角测量领导干部们的公民权利意识，以及他们对处理民众与政府关系的态度。
问题6：您同意“应当相信和服从政府，因为政府最终是为我们好”这一说法吗？
问题7：您同意“在我们这种政治体制下, 无论谁当政, 老百姓对管理国家都有最终的发言权”这一说法吗？
问题8：您同意“说到底，我们国家的领导还得听老百姓的意见”这一说法吗？
问题9：您同意“老百姓对政府的决定应该不计个人得失，全力支持”这一说法吗？
2.6％的答卷者“非常同意”这一看法，17.5％的答卷者表示“同意”，60.6％的人“不同意”，6.0％的人“非常不同意”，3.3％的人回答“说不清”。
问题10：您同意“对政府有意见也不应当采取拒交税费、游行、冲击政府机关等过激行为”这一说法吗？
16.5％的答卷者“非常同意”这一看法，58.0％的答卷者表示“同意”，9.8％的人“不同意”，2.1％的人“非常不同意”，3.0％的人回答“说不清”。
问题11：您认为“给政府写信反映情况、提意见”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？
89.0％的答卷者回答“是”，0.9％的人回答“不是”，0.5％的人回答“不清楚”。
问题12：您认为“到上级有关部门上访”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？
问题13：您认为“到新闻媒体反映意见”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？
问题14：您认为“越级上访”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？
27.1％的答卷者回答“是”，51.8％的人回答“不是”，3.9％的人回答“不清楚”。
问题15：您认为“集体上访”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？
13.5％的答卷者回答“是”，64.3％的人回答“不是”，4.4％的人回答“不清楚”。
问题16：您认为“不服从违反中央精神的土政策”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？
问题17：您认为“控告不依法行政的地方政府”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？
82.1％的答卷者回答“是”，4.4％的人回答“不是”，1.8％的人回答“不清楚”。
问题18：您认为“不服从违反政策和法律的干部”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？
62.2％的答卷者回答“是”，17.5％的人回答“不是”，4.6％的人回答“不清楚”。
问题19：您认为“给违法乱纪的干部贴大字报”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？
3.9％的答卷者回答“是”，70.9％的人回答“不是”，2.5％的人回答“不清楚”。
问题20：有人说，对残暴的罪犯应立即处罚，不必等法院的复杂审判程序。您同意吗？
3.9％的答卷者回答“非常同意”，11.9％的答卷者回答“同意”，60.6％的人回答“不同意”，11.7％的人回答“非常不同意”，1.6％的人回答“不清楚”。
对问题6到问题20的回答显示，对公民在一般性信访、“抵制土政策”、“行政诉讼”和“不服从违反政策和法律的干部”等方面的权利，多数地方领导干部抱持接受、理解乃至宽容的心态；他们不主张“老百姓对政府的决定应该不计个人得失，全力支持”，同时希望民众能够“相信和服从政府”；但是，对民众的一些“过激行为”，如“拒交税费、游行、冲击政府机关”，“越级上访”，“集体上访”和“给违法乱纪的干部贴大字报”，多数官员持否定性意见。
3．地方官员对政治稳定的理解
稳定问题是人们讨论改革进程时十分重视乃至顾虑的一个因素。那么，地方领导干部们对此的看法是什么呢？调查者主要设计了政党和组织发展、言论自由与政治稳定之间的关系等问题。
问题1：您同意“一个国家政党太多，会导致混乱”这一说法吗？
问题2：您同意“团体太多，会影响安定与和谐”这一说法吗？
问题3：您同意“各种团体向政府提出要求，会伤害所有人的利益”这一说法吗？
4.2％的答卷者回答“非常同意”，31.9％的答卷者回答“同意”，39.1％的人回答“不同意”，4.4％的人回答“非常不同意”，8.1％的人回答“说不清”。
问题4：有些人认为，为了改善我国的状况，人们应该有更多的发言权，即使这样会出现众说纷纭、莫衷一是的局面。另一些人认为保持稳定是头等大事，不利于稳定的话应该少说或不说。您自己倾向于哪种说法？
53.4％的答卷者持前一种看法，39.8％的人持后一种看法。
问题5：就问题4列举的两种看法，您认为政府是怎样做的？
24.2％的答卷者认为政府是按前一种看法做的，66.5％的人认为政府是按后一种看法做的。
对这一组问题的回答表明，半数左右的地方官员并不同意“政党或团体太多会影响稳定”的说法，他们中的多数似乎对政党和政治团体的发展并不坚持严厉的压制立场。这种相对宽容的态度，也反映在他们对“人们发言权”的理解上。很有趣的是，尽管大多数地方官员认为政府的立场是“保稳定”，但半数多一些的官员其个人却倾向于不同的选择。
4．政治改革应当重点解决什么问题？
表2：您认为推进政治体制改革应重点解决什么问题（多选项）？
应重点解决的问题 排在前三位的问题（频率）
频次 频率 第一位 第二位 第三位
提升人民代表大会的作用 202 35.4 7.0 6.3 13.8
进一步发挥民主党派的作用 53 9.3 0.2 0.9 1.1
严格推行干部任期制 208 36.4 2.5 5.4 6.8
精简党政机构 3.4 53.2 8.2 9.8 6.5
加大反腐败斗争力度 292 51.1 10.3 8.9 7.4
理顺党政关系 205 35.9 5.1 7.0 3.9
进一步转换政府职能 394 69.0 16.8 11.6 10.0
强化舆论监督 175 30.6 0 0 0
未答 37.7 37.5 40.0
合计 100.0 100.0 100.0
上表反映了被调查者对政治改革路径的具体选择。他们最集中选择的“应重点解决的问题”之前4项依次为：“进一步转换政府职能”(69.0%)，“精简党政机构”(53.2%)，“加大反腐败斗争力度”(51.1%)，“扩大党内民主”(41.0%)。当要求他们按第一、第二和第三位的顺序将“应重点解决的问题”排序时，在第一、第二位的选择中，“进一步转换政府职能”、“精简党政机构”、“加大反腐败斗争力度”和“扩大党内民主”依然是被选最多的4项。
5．地方官员如何看待竞争性选举？
在调查中，我们设计了一组有关竞选的问题。
问题1：我国应该不应该开展竞选活动？
问题2：您认为这些职务（国家主席、省长、县市长、乡镇长、村主任）应当进行直接选举产生吗？
表3的交叉对比还提供了一个有趣的情况：在身居县处级职位的干部中，虽然认为“县长目前就可以实行直选”的人仅占27.6％，但认为这一职位“应该实行直选”的人却多一倍，达到56.1％；在乡镇级干部中也存在类似情形。
表3：不同级别的地方干部对各级直选的态度
应该实行直选 目前就可以实行直选
村直选 乡镇长直选 县长直选 省长直选 村直选 乡镇长直选 县长直选 省长直选
正科级 52.6 54.3 47.3 39.8 38.8 19.8 19.6 15.9
六、结论
总结以上描述和分析，可以说，这次调查揭示了以下现象：许多地方官员对政治改革的期望越来越高，政治改革在体制内其实得到许多地方干部的支持。一方面他们仍然认同现行的基本政治框架，希望政治改革走渐进理性的道路；另一方面，民主作为一种理想、目标（及口号），在平均教育程度接近大学本科水准的地方官员中已被广泛接收，大多数人认为，民主政治基本上是适合中国的，并明确肯定“民主体制比其他体制好”，但民主的价值观在多数地方官员心中的内化程度并不够深。
如果从地方官员的视角看“政治改革的体制资源”，则可以得出如下结论：
第一，目前地方官员们对政治改革的认识及理性程度，已明显强于1980年代，他们的看法似乎摆脱了“激进”、“保守”之类的非此即彼之争。他们对政治改革和政治发展的看法不是“铁板一块”，而是呈现出明显的分化，许多人有越来越强的独立思考。
第二，地方官员中对政治改革“过缓”的形势、对政治发展的现状并不满意，要求政治改革的期望与压力日益强烈。由此来看，各地之所以会不时“冒出”一些政治改革动作，就不难理解了。可以说，在地方层面，政治改革的体制资源与动力基础已越来越强，这对推进政治改革是有力的支持。
第三，尽管地方官员中主张加快政治改革的人数众多，支持包括乡镇长直选在内的竞争性选举的人数有明显上升，但他们的政治改革主张仍然限于现行的基本政治框架。多数官员对现行的制度框架，如共产主义信念、社会主义道路与基本政治架构，持认同态度。
当然，以上结论本身隐含着这样的假设，即政治人物的行动选择受其文化与心态的牵引。但事实上地方官员们在作政治选择（如选择推动或阻碍改革的行动）时，还可能要考虑其他因素，如对政治气候的判断、对自身利益的评估以及对社会压力的认知等。因此，即便通过问卷调查能够了解到地方官员们的政治态度，并不能据此简单地直接推论他们在政治改革问题上的行动可能。中国政治的研究者还需要进一步探讨，在政治改革与政治发展中，政治理念、社会压力与理性选择等要素之间究竟是什么样的关系。
【注释】
[2] 俞可平主编，《政治学通论》。北京：当代世界出版社2002年版，第196-198页。
[3] 王浦劬主编，《政治学基础》，北京大学出版社1995年版，第408-411页。
[4] 王浦劬，前引书，第408-411页。
[5] 黄卫平、唐娟与邹树彬，“2003年深圳市区级人大代表竞选现象的政治解读”，载唐娟、邹树彬主编的《2003年深圳竞选实录》，西北大学出版社2003年版，第202页。
[6] 肖唐镖，“民主选举、政治改革在体制内的动力与基础”，载唐娟、邹树彬主编的《2003年深圳竞选实录》，西北大学出版社2003年版，第386-388页。
[7] 美国前驻华大使、现在基辛格事务所从事中国和亚洲事务咨询工作的芮效俭也曾指出：“专家们对中国未来进行预测的记录之糟糕，是人们想象不到的。”转自何清涟的“威权统治下的中国现状与前景”，《当代中国研究》（美国）2004年第2期，第6页。
[8] 高旺，《晚清中国的政治转型》。北京：中国社会科学出版社2003年版，第17页。
[9] 参阅唐元松、黄卫平的“试论现行政治体制下中国民主政治的发展空间”，载黄卫平主编的《当代中国政治研究报告Ⅰ》。北京：社会科学文献出版社2002年版。
[11] 史天健，“资源、态度和政治参与的差别：中国不同年龄组的分析”，载吴国光编《九七效应：香港、中国与太平洋》。香港：太平洋世纪研究所1997年7月版，第171页。
[17] 徐湘林，前引文。
[20] 张明澍，《政治人：中国公民素质调查》，中国社会科学出版社1994年版。
[21] 徐湘林，前引文。
[22] 萧功秦，“中国改革开放以来政治中的自由派与保守派──两极冲突及其历史后果”。香港：《中国研究服务中心》论文库，
[23] 邵道生，“高官腐败与信仰危机”，《人民网》，
[24] 杨光，“政治改革：‘中国模式’的难题”，《当代中国研究》（美国），2004年第2期，第49页。
[25] 在乡镇党委书记班中有少量来自城区街道办事处的党委书记。
[26] 郑永年，前引书，第47、49页。
[27] 就此而言，地方官员的心态与笔者调查的农民心态是一致的。有关农民心态的详细分析，请参阅笔者提交中国人民大学国际关系学院主办《转型中的中国政治与政治学发展国际学术研讨会》（2002.7.北京）的论文──《中国农村基层权威基础的变迁与延续──对农村政治稳定状况的一项分析》，其修改稿发表于《华中师范大学学报》2005年第5期。
[28] 更详细的情况，可参肖唐镖前引文，同注10。
地方官员的节庆聚会 篇3
每到过节前北京都要大堵车，据说相当一部分是因为拜访和聚会。其实京城之地，规矩多，谁都不会惹人烦，主客两方都有自觉。哪怕已经是因为拜访而全城大堵，也只能说明基数太大，而未必是程序烦琐。
比如拜访各级官员，能在节庆前答应抽时间见面的，除了少数是主人必须要给个面子，多数还是觉得彼此算是朋友。没人真会在乎你送的礼物，而真要送礼的，也不会挑这个点去办公室。所以基本是客人见面问个好就走，主要是为了表达重视和敬意。至于饭，因为太耗时，则非至交好友不能吃了，就算是好友，也多安排在中午，以免时间太长。
要说过节时官员聚会的“复杂性”和“高难度”，还是要数地方。
我曾在某年的节庆之前，在一个地级市采访。中间跟当地一位市长秘书相处的熟络，知道我有兴趣，他干脆带着我参加各种节前饭局_后来我才发现自己也在计算之中，秘书也想跟同僚传达“我也有北京媒体界朋友”的意思。
来饭局的多是各地区县的副处级干部和区县局的正职局长，用市长秘书的话说，正科级以下没有进入这个饭局圈子的资格，而县委书记、县长“他们都往上跑”。
这些基层官场精英们聚会多选一些当地的次高档餐厅，市长秘书会按照职位高低和亲疏详细地排列出自己节前聚会的次序：比如中午吃饭的多是市长秘书负责联系的各个部门的办公室主任，这属于各部门对秘书礼节性地问候，都是半公务性质了：晚上一起吃饭的则算是一般朋友，纯粹是为了联络感情，属于节前碰头问候型。晚上的饭局一般是一个主饭局，一两个次饭局，前者是开头和结尾都要在，后者则是中间去意思下就行。
场面不都是一团和气，也有彼此示威的——为了座次或者为了喝没喝酒。这种场合就是为了“造势”，面子绝不能丢。期间谈起过节前想尽办法给本单位职工发的福利，都是用漫不经心的口气透着淡淡的骄傲——至于收获一片赞扬还是酸酸的暗讽，看说话人的职位也看人缘。当然，如果当晚正好是说话人埋单，大家都会客气些。
饭局过后才是要紧的，几个真正关系好的，会选个包间继续喝茶。此时话题就放开了，市领导最近是否要调动，某次市委常委会上两个常委的冲突性对话，党政一把手某个批示的书写方式和会上的说话语气，新来的市委副书记喜欢什么，什么地方某个职位最近要有官员流动，都会事无巨细地被谈及。大家看起来都很放松，其实都在竖着耳朵。
事实上，这还不是最要紧的，秘书说，喝茶完毕，各自回家，之后连夜打电话再详谈某问题的，才是最核心的朋友。只是具體谈话内容，我就听不到了。
我曾经问市长秘书，为什么这些聚会非要在节庆前才有？对方说，第一是大家都要找个借口才能聚，当然主要是为见领导找借口：第二是“得势”的要在大家面前继续“造势”，“失势”的要维持住场面证明自己还行，“地方上圈子小，很看重这个，虽然应酬很烦很累，但不让你参加，就不是烦而是没地位了。”第三是人多自然信息就多，大家都不愿意错过这个节前“信息场”。
在我的记者生涯中，那一周的混饭生活让我对基层官场大开眼界。稍有可惜的是，有两天我没能跟着去，因为秘书在忙着陪市长进行节前拜访。
地方官员 篇4
诺斯指出,制度变迁的主体为国家、团体和个人。 然而在我国,由于地方政府和中央政府在职能方面存在较大差异,而且由于利益团体对于地方政府相关权力的需求以及在地方政府官员选举中较之个人的优势地位, 为利益集团在获取地方政府权力方面提供了可能性, 地方政府为利益集团所掌握则顺理成章［1］利益集团通过运用地方政府掌握的国家权力, 推动并保证了有利于实现自身利益的诱致性制度变迁的有效进行, 这也能够解释地方政府积极推动地方制度创新的根本原因。 因此,尽管有学者认为这种制度变迁是强制性和诱致性之外由地方政府主导的 “中间扩散式”［2］制度变迁,然而依照以上理解,这种制度变迁依然应当属于由作为利益集团的地方团体所发起的诱致性制度变迁的范畴。
这种认知在理论上似乎能够说得通, 但实际情况中依然存在地方政府行为未必完全代表团体相关利益的现象。 究其根源地方政府行为除了是受多个利益团体相互利益博弈中可能出现的负和博弈结果以及中央政府的限制性要求影响之外, 地方政府官员的利益倾向也是不可忽视的。 毫无疑问,地方政府官员不仅拥有政府雇员和利益团体代理人双重身份, 还有追求这两者利益之外的使其个人利益最大化的经济人身份。 也就是说,在利益团体掌握地方权力的同时,由于其个体代理人的双重身份,产生了官员利益这一利益追求的异化现象。 在地方政府的具体行为之中, 官员个体利益追求的过程对经济发展产生的影响是不可忽视的, 完成对官员利益的完整认知对于研究地方政府的制度创新目的和动机具有深远的意义和价值。
1地方政府官员的利益追求分析
地方政府官员的利益追求与其身份直接相关, 我国地方政府官员的身份包含政府雇员、 地方利益集团代理人和在两者基础上的独立利益个体3种。 换言之,地方政府官员是掌握着政府权力、利益团体支持双重权力的经济人,因此地方政府官员有着区别于其他单独身份个体的利益倾向和实现方式。
1.1短期利益:腐败所得
对于官员来说,通过腐败行为获取非法收益的周期最短,因此,腐败所得成为官员获取短期利益的主要方式。 与单纯的个体经济人和利益集团代理人不同,地方政府官员身为政府雇员,通过掌握国家赋予的行政职权,即“事权”,履行行政职责,完成中央政府所主导的强制性制度变迁的具体实施工作或自身主导以诱致性制度变迁为主要形式的制度创新工作。 无论何种制度变迁,都是产权的重新划分过程。 这一点在地方政府制度创新中表现得的尤为明显,与由中央政府主导的强制性制度变迁相比,地方政府的制度创新适用范围更小、更具体,创制周期更短。 这种更为灵活的创新行为一方面对于推动地方经济有着积极意义另一方面,灵活性也导致了上级政府与地方行为的信息不对称造成地方政府在实施制度创新的产权界定行为方面缺乏完善有效的监督机制,引起了“事权”下放过程中非主动性“模糊产权”的出现,这就赋予了地方政府通过掌握职权实现设租的可行性空间。 并且,地方政府的职权范围决定其更加接近于权力寻租者,这也为地方政府的腐败行为提供了外部机会。通过权力寻租获取相应腐败所得, 成为了地方政府官员实现短期利益的主要途径。
1.2中期利益:财政分权所得
财政分权的多寡与官员职位高低直接相对应, 官员在其任期范围内都是财政分权利益的受益者,因此,财政分权所得可以被理解为是官员的中期利益。 为保证地方政府工作的有效进行除上述“事权”之外,中央政府还通过财政分权的方式完成“财权的下放,保证了地方政府公共产品的提供。 尽管之前理论界默认了“财政支出”和“公共产品提供”的同一性,然而事实上,财政支出还应当包括政府日常工作开销部分［3］。 即财政分权使地方政府获得的用于地方财政支出部分的留存份额的实际用途分为公共产品提供和政府工作开销两个部分。 相对于腐败收益来说,财政分权通常不再是以个体官员为对象,但“财权”中政府日常开销部分则与个体官员的待遇直接相关,这就成为地方政府官员追求财政分权份额行为的原因。 并且,财政分权中公共产品供给部分对地方政府来说属于投资行为, 官员通过掌握并支配该部分 “财权”,实现本地财政收入的增长,在财政分权比例既定的前提下进一步扩大地方所留存的份额,一方面提高自身待遇,另一方面继续加大投资力度, 以求通过继续扩大税收产出的方式提高地方政府财政留存,由此循环往复,形成了官员待遇的不断螺旋上升。 从这个意义上来说,财政分权将中央和地方政府之间原本简单的“委托—代理”关系转变为“投资—分成—再投资—再分成的“财政包干合同模式”,体现除了地方政府获取财政分权、扩大投资、实现自身待遇提升的企业性,同时也阐释了财政分权与个体地方政府官员任职期内待遇的紧密联系。
1.3长期利益:晋升
由于晋升利益是在官员任期之内或之后下一轮官员政绩评价之后重新确定的,故可以理解为是官员期望获取的长期利益除上述短期、中期收益之外,个体地方官员另一个更为重要的利益追求为晋升。 受政治体制的影响,我国上下级政府之间存在着人事权力、财政分权方面的集权情况。 由于中央集权的存在,上级政府除对下级政府工作拥有指导、监督权力之外,还在很大程度上对下级政府的人事任命、财政划分有决定权。 除此之外,行政分级制度也决定了处于不同级别的政府的官员在待遇方面存在差别。 这就导致了晋升对于地方政府官员具有强烈的激励性。 除提高收入及工作待遇之外,地方官员期望通过晋升,一方面自身权力实现提升,另一方面扩大行政产权的处分权力,在信息不完全公开的监督环境之下, 晋升除提升了官员赖以设租的直接行政权力之外, 还能够实现官员对于下级官员设租权力进行划分的二级甚至多级设租权力。 即晋升一方面提高了政府与市场主体间的直接设租权力, 另一方面也提高了上下级政府之间的间接设租权力。 并且,相对于官员在任期内的财政分权提高个人待遇来说,晋升则能够实现官员更长期的收益。
以上较为完整地表述了官员的全部利益追求, 为研究官员具体行为的动机提供了理论支持。 然而,对于官员行为趋势的分析和预测还应当综合考虑各个利益追求之间的相互关系, 以便更全面、准确地把握官员行为倾向。
2地方政府官员各种利益追求之间的相互关系
根据以上分析,官员具有腐败收益、财政分权收益以及晋升3种涵盖短期、中期和长期的利益追求。 在现实行为之中,三者并非独立存在的,其相互之前有着深层次的联系。
2.1关系之一:短期利益与中期利益
一般认为腐败直接侵吞了地方政府在所应留存的财政分权中的部分份额,降低了财政分权用于投资并获取税收的能力。 而事实上, 近年来我国腐败问题已经从最初的以直接侵占地方财政留存份额为主要形式的“盗窃型腐败”行为,发展到利用财政双轨制中地方政府相应财政权力, 通过对作为政府公共产品投资行为相对方的承租人进行权力设租而实现的 “非盗窃型腐败”。 即腐败不再以现金流为主要形式,更多的是以一种权力出让的形式存在。 因此,腐败对于财政分权的再投资方面的负面影响并不明显。 与此相反,在某些情况下,由于有形公共产品通常是由政府投资并交由市场主体承包并最终完成提供的, 在这个过程中,作为承租人的市场主体为降低招标中的额外交易成本, 存在着与相关责任官员合谋的动机。 因此,公共产品提供反而成为了腐败行为的“必要不充分条件”。 在投资招标过程之中,地方政府官员有机会通过发包权力设租的方式,实现权力腐败。 换言之,政府“财权”运用越充分,公共产品的提供量就越充足,由此所创造的财政收入额就越高,同时,寻租机会就越大。 由于腐败不再仅仅是对“财权”简单侵占式的贪污,而是通过财权的运用以获取来自于市场主体的贿赂,两者不再是替代关系,反而在某些情况下体现出一种互补效果,因此,政府可以通过扩大财政支出以提高寻租机会的方式,实现短期利益和中期利益的“双赢”。
2.2关系之二:中期利益与长期利益
与之前两者相比, 财政分权与晋升之间的相互联系则更为紧密。 这是由我国当前以GDP为重要标的的官员晋升“锦标赛” 决定的。 尽管作为地方经济发展情况的衡量标的,GDP越来越广为诟病,但作为衡量官员能力和晋升的重要参考标的,GDP在客观性、定量性、准确性等方面都具有不可替代的优越性。 因此,地方政府有足够的动力拉动地方GDP的短期高速发展, 这是由地方政府官员任期的局限性和晋升的紧迫性所共同决定的。 作为拉动GDP增长的三驾马车,即投资、消费和出口,对于地方政府来说,更容易为职权所直接控制的就是投资。 为实现晋升,地方政府官员拥有在自身任期内, 通过地方财政更大限度的投资利用,拉动本地GDP大幅度增长的动机。 而正是由于任期限制,地方政府对于投资目的和范围方面也都有其主观倾向。 一般来说, 政府的投资目的主要分为实现宏观调控、推动产业结构调整、改善民间投资环境以及支持重点项目建设4个方面。 然而地方政府在官员晋升“锦标赛”的影响下,投资目的出现了异变:一方面,地方政府希望通过扩大基础设施建设方面的投资,直接拉动GDP并为民间投资创造良好的硬件环境。 并且,基础设施建设方面的投资同时也成为GDP之外的晋升绩效标的。 另一方面,由于收益及职权的短期性, 地方政府在自身投资和民间投资方面的选择中,对于保持地方经济长期发展方面兴趣不高,而更加偏向于短期内拉高GDP的投资项目。 这就造成了地方政府在地方经济发展中普遍存在重效率、轻公平的倾向。 尽管对于发展地方经济来说,营造一个公平有序的市场环境有着重要的意义。 然而从地方官员来看,由于培养市场的周期过长,市场环境的优化并不能在官员任期内产生最大收益, 而只是对之后历任地方官员积累地方经济发展禀赋存在着纵向的溢出效应, 对本任期的官员来说反而是不经济的。 除此之外,在宏观调控方面,地方政府对于经济发展过热的情况通常缺乏治理的动力, 这是由于经济发展过热带来的投资、消费的激增恰恰能够推动本地GDP的发展在这一情况之下,地方政府非但避免纵向溢出效应的出现,还通过政府借贷、掠夺资源等方式,通过透支地方经济长期发展能力等手段,实现短期经济高速增长。 这也就能够解释我国近年来出现的重复建设、环境污染、资源匮乏等现象。 在这一层面,地方财政收入同官员晋升也相互联系起来。 同样,实现晋升则意味着官员财权和待遇的提升,扩大了官员对财政收入的支配权力,两者互为因果。
2.3关系之三:短期利益与长期利益
仅就一般意义来说, 腐败的违法性后果对于官员职权的占有都存在着极大威胁,更不必言官员晋升。 然而,在我国“染缸效应”普遍存在的前提下,腐败同晋升同样也是有着密切联系的虽然之前所述的以GDP为标的的晋升 “锦标赛” 存在着诸多问题, 但至少是一种能够削弱人事任免可操控性的有力手段。 然而,事实上,GDP并非晋升的唯一解释变量。 晋升“锦标赛”并未完全同官员晋升呈线性关系。 由于我国中央集权的存在,官员晋升或多或少存在着主观性。 除之前所述的重复建设的政绩工程之外, 存在于官员内部的为追求政府肥缺而引起的寻租腐败也起着重要的作用。 之前有学者基于社会交换理论的相关论述表明,上下级官员之间的权钱交易、跑官买官情况依然存在。 此外还有不少学者从血缘、地域、任职情况等相关因素形成的社会关系网络对于晋升的影响方面进行了解释。 而依据社会交换理论以上诸多因素尽管表面上不涉及权钱交易, 但同样属于权力寻租的范畴,可以通过腐败的方式逐步实现。 同时,实现晋升所获取的大于之前职位的事权与财权也提供给官员更大程度的腐败机会和可能。
3地方政府官员利益追求理论的实际应用
基于以上分析可知, 官员的3部分利益追求之间并非替代关系,而且呈现一种互补的趋势。 在之后考虑官员效用函数的过程中,这种认识与之前对官员行为的研究有所不同。
例如对于腐败问题,有学者提出借鉴国外“高薪养廉”经验试图通过提高官员身份禀赋和加大反腐力度的共同作用, 在加大反腐力度的同时,提高腐败的机会成本,发挥官员效用间的替代作用,使官员以身份效用最大化的“理性人”追求取代腐败的利益最大化的“经济人”追求。 实现官员“不敢腐败、不能腐败、不需腐败”,最终解决腐败问题。 然而,由于腐败效用非但不能由其他两方面效用所替代,反而成为实现后两者的补充,在腐败“染缸效应”未能通过制度破除的前提下,片面强调“高薪养廉”反而会提高反腐的难度。
在财政分权方面,尽管官员由于腐败和晋升双方面的需求,对于地方政府的经济具备较大的推动热情, 但官员效用和地方经济的目标函数并不同。 政府的职能包括提供公共产品、降低负外部性、完善市场机制、加强宏观调控等方面。 但在地方官员利益驱动之下,尤其是在腐败和晋升需求的驱动之下,地方政府在掌握和运用地方财政权力时, 对于本地经济中的影响是有着特殊利益导向的。 首先,对于城市发展方面,地方政府对于能够拉动GDP增长、 完成政绩工程的投资性项目的偏好显然大于通过养老、就业、医疗等方面的保障的转移支付手段实现发展利益全民共享的倾向;其次,在完善市场方面,寻租机会和GDP方面的要求决定地方政府在维护市场公平和扶持优势市场主体方面的倾向显然偏向于后者,使地方政府在本地市场建设方面对于“效率”的追求远远高于“公平”,尽管短期内地方经济得以提升,但该提升是建立在破坏市场秩序的基础之上的, 对发展地方经济长期稳定发展来说,显然弊大于利;第三,地方政府官员由于任期的限制,对于绩效工程和GDP的发展大都倾向于短期收益型。 对于收益周期超出其任期之外的长期工程非但无偏好, 反而呈现一种厌恶趋势。 这是由于地方财政分权的有限性,地方政府需要通过掌握权力, 将权力在任期内充分转化为晋升的绩效和标的。 对于任期之外的财政支出则将其视为一种“资源浪费”行为。 官员出于个人利益的追求,非但不会上马长期工程,反而会以政府借贷的形式,转移部分发展风险给下届政府。 这一倾向对于地方经济的影响通常是负面的。
在晋升方面,一方面,人治现象为“获取政府肥缺”的寻租提供了可行性空间。 对官员来说, 通过出让权力的方式获取收益(腐败),并以收益换取政府肥缺(晋升),进而基于肥缺进一步出让权力获取收益, 最终形成了布坎南寻租理论第一层次和第二层次寻租行为的交替上升,严重影响了政府晋升的严肃性。 更严重的是,这种恶性循环形成了贪官驱逐廉官的“柠檬市场”,使政府不断丧失公信力。 另一方面,为减少人治现象,晋升环节中存在着以GDP为主的标的,但是该标的同样未能形成合理、有效的竞争机制。 以GDP为主的晋升标的本身是用来衡量地方官员对地方“援助之手”的力度,但在具体实施中却由于对地方政府短期经济利益的过分强调,成了地方政府能够通过“攫取”和透支地方经济发展能力的方式换取任期内的短期经济收益的理由在这种竞争体制下,同样产生了短期利益驱逐长期利益的局面不利于经济的长期稳定发展。
4结语及展望
在制度设计过程中, 对地方官员利益追求的研究有利于修正强制性制度变迁的实现策略, 为中央政府在进一步制定相关宏观政策过程中提供有力参考,同时,在评价和批准诱致性制度变迁时,将地方官员利益追求考虑其中,能够实现对地方政策及执行的全面考量,为研究制定政策的目的性提供新的视角。
地方审计官员的怕与不怕 篇5
刘健说，“现在一发不出工资，我们就非常紧张。我们经常教育子女要好好学习，以后坚决不能干审计，我们这一代人，一生都贡献给了审计事业，现在想起来有点凄凉。”
《瞭望东方周刊》记者在襄阳采访时，听到最多的便是基层审计官员的苦水。
难以做到“八不准”
当地一位不愿透露姓名的审计官员说他有“两怕”：一怕子女上大学缴不起学费；二怕生病没钱报销，更怕家属生病，家属病了彻底没办法了。
“我是刚人的医疗保险，在没有实现全区医疗保险之前，局里曾组织大家入了保险公司的人身保险，”这位官员说话的时候满脸无奈。
“过去条件好的时候外出审计，有不通车的地方，可以打车，现在都坐公共汽车，现在局里每年给每个科室500块钱差旅费，多的自己拿，很多人都买自行车。”
据《瞭望东方周刊》了解，李金华审计长规定审计人员的“八不准”在一些地方很难做到。刘健坦言，在地方，实现了两三个“不准”就不错了。实现“八不准”需要有雄厚的财力做后盾。
杨永新对地方审计也表示出担心，“本科生都留不住了，审计队伍的后备力量面临青黄不接。”
“国家审计署只完成党中央、国务院交办的事项，对基层队伍只提一些指导性的意见，基层苦到什么程度难到什么程度，他们并不一定十分清楚。”杨说。
“在目前的体制下，基层审计机关要忠于地方政府，在这方面，我们认为做好了。”刘健言谈之间表示出对李金华的期望。
据《瞭望东方周刊》了解。襄樊市谷城县审计局长朱绍强新近辞职，离岗创业。
审计部门领导的苦衷
刘健告诉《瞭望东方周刊》，“审计局刚成立那会儿，确实是‘一是一，二是二’，意气风发，敢碰硬，敢说敢做。中央和地方者陨重视，人们对审计都有一种敬畏心理。”
刘健回忆说，1987年以后，情况发生了变化，地方审计机关在大环境的影响下，慢慢不行了。
法律规定，地方审汁厅、局是国家审计机关的中层和基层组织，实行双重领导制，即在本级行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。
然而，地方审计机构的经费来源受制于地方财政，这也导致对财政审计的力度大打折扣。
“当时制订的这条法规，现在看来有很大缺陷，一个区一级的审计机关为区政府服务，那还是可能的。但从大的方面来说，维护国家利益、监督地方财政财务收支是不切合实际的。”刘健说，“在地方政府的领导之下，他让你来监督他，发现他的隐私并公布于众，完全是自欺欺人的说法。”
当地审计机关一位官员谈到，地方审计局长很难向李金华那样工作，因为，这样的干法，很难干长，十有八九被穿小鞋。
《人民日报》2004年3月曾报道了山西晋城市审计局原局长杨林林到《人民日报》上访。这位模范审计局长“因为一次正常的领导干部任期经济责任审计得罪了人”遭遇落选。
“审了也处理不了，还不如不审，审了讨人嫌。”刘健坦言，“襄樊比较复杂，我们这里前任局长出事，作为从事监督的审计机关，怎么能不清楚呢，还有原来地方主要领导的问题，我们都很清楚，我们能跟谁说?明知道有问题，他不让你看，看了你也不敢说，交待你不要做。”
一项统计表明，多年来，国家审计署特派办所查出的单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的单位违纪金额，最低也是27倍以上，最高则达113倍。这个数字一方面也印证了刘健的说法。
“现在被监督的比监督者还厉害，他们后边有人。”刘健说，“被审计单位蛮横没有事，审计人员要是稍有些差错，弄得局长都很被动。”
呼唤垂直管理
“襄阳自从出了‘卫军事件’以后，襄阳审计的名声就不好了，一落千丈。”汪庆萍说，“卫军在位的时候，花了巨大的财力人力物力做形象工程，结果获得了省级文明单位的称号，出事以后，一切都没有了。”
当地一位审计官员回忆，襄阳区一到行风评议时，领导就紧张。如果不做工作的话，绝对过不了关。如果不过关，直接负责人就会下岗。
局长杨永新在接受《瞭望东方周刊》采访时坦言，“对我们的社会评价是居中偏下，这是审计事业的特点限制的，无情审计是没法儿做到的，把亲情友情全割舍掉，往往是公众满意部门不满意。”
李金华说，党中央、国务院对审计工作最大的支持就是不干预，而《瞭望东方周刊》从釆访中了解到，这一点在地方是很难实现的。
去年，大连审计局的一份内部报告《地方审计机关在依法审计中有关问题的思考》透露了当前地方审计机构尴尬的窘境：普遍存在独立性缺失、强制措施弱化、经费严重不足和人员严重短缺等问题。
“人都是有尊严的，如果有人严重伤害了审计尊严的话，我们也是敢顶到底的。”刘健肯定地说，“每过一两年，我们都会做一两件这样的事，当然前提是我们的主要领导人要支持。”
中国地方政府官员团在澳大利亚 篇6
庆祝中澳建交30周年
代表团此访目的之一是出席澳中友协北澳分会与澳北方地区政府在达尔文共同举行的中澳建交30周年庆祝活动。10月11日，北方地区政府举行大型招待会，庆祝中澳建交30周年。各界人士约300人出席。政府最高行政长官首席部长克莱尔·玛汀女士出席并致词。她盛赞澳中建交30年来，两国在政治、经贸、社会和文化等方面的合作所取得的巨大成就。她说，在过去的30年里，两国关系在各个层面都得到了拓宽，我们的关系更加成熟。两国领导人建立了坚实的友好关系；人民间的交往得到了加强；两国贸易额比建交时增长了100多倍。近年来两国在教育、旅游、科技等领域的合作也有了长足发展。不久前，两国又就澳向中国出口液化天然气项目签署了协议，开拓了两国合作的新领域。今年正值澳中友协北澳分会成立50周年。首席部长赞扬该会半个世纪以来为增进两国人民间的友谊做出了不懈努力。她同时赞扬华人为当地政治、社会、文化和经济的发展做出了重要贡献。
中国代表团团长、包头市人大常委会副主任郭福成致词，感谢澳中友协及北方地区政府的热情欢迎与接待。郭团长以翔实的数字与事实高度赞扬两国关系的迅速发展，赞扬双方政府及民间组织为此做出的贡献。10月12日晚，代表团出席了庆祝中澳建交30周年暨澳中友协成立50周年音乐晚会。代表团还饶有兴趣地参观了北方地区发展展览和建设中的达尔文码头，了解了将于2003年竣工、贯通澳南北的新铁路工程，参观了芒果园和北澳大学。
出席澳姐妹城协会年会
澳大利亚姐妹城协会年会于10月19日在维多利亚州本迪戈市首都剧院举行开幕式，有400多名代表与会，出席年会的还有来自中国、美国和新西兰的代表团。本迪戈市市长卡妮女士致欢迎词。澳姐妹城协会主席凯文 ·希尔讲话,回顾了一年来澳大利亚友城工作的开展情况。澳大利亚著名历史学家、评论家布兰尼教授作主旨发言，强调友城工作的必要性和重要性，特别是当前国际社会面临恐怖主义的挑战与威胁，各国可通过友好城市间交往，增进各民族间相互了解和友谊，减少误会和仇恨。因此，今天更赋予友城工作以新的含义。
中国代表团团长郭福成在开幕式上发言，介绍了中国友城工作的历史、所取得的成就以及今后工作的重点，即推动中国中西部与外结好。为此，郭团长着重介绍了中国西部地区，特别是内蒙古自治区的情况，以增进与会者对我西部边远地区的了解。