我国“撤点并校”政策的域外借鉴与完善

2022-09-10

一、我国“撤点并校”政策实施的现状和问题

人类社会向前迈进的过程中, 城市化进程不可逆转。人口流动性加大, 且不断向城市集中, 农村地区主动或被动地面临着人口下降、土地面积减少的现实和趋势。在这种变化过程中, 农村学校教育必然会受到影响, 产生浪费、闲置等现象, 其他国家是这样, 中国也是如此。农村中小学学龄人口的相对减少和分散就是实施“撤点并校”政策的社会现实背景。随着国家对农村基础教育投入的不断加强, 教育体制改革的不断深化, 义务教育面临着新的机遇和挑战。

二、美国和日本“撤点并校”政策的借鉴意义

(一) 美国撤点并校政策对我国的借鉴意义

20世纪前, 美国农村人口居住分散, “小规模”学校遍地开花, 学校间缺乏联系与交流, 教师素质, 教学水平更是参差不齐。随着城市化进程的不断发展及农业机械化、技术化的水平不断提高, 传统的农村学校“放羊”式教育已经无法满足时代的需求, 放弃分散的教育布局模式, 集中发展城镇教育, 势在必行。但是, 改革永远都不可能是一帆风顺的, 美国在推行集中办学的模式后, 也出现了大规模辍学、巨额班容量等极端现象, 舆论压力下, 社会不稳定因素增加, 政府迫于压力, 对教育布局调整所带来的弊端进行了补救。

首先, 对基建的投入是撤点并校政策实施的前提条件。美国正式推行学校合并政策之前, 各州政府都制定了诸多政策, 如1911年俄克拉荷马州通过立法, 投入专项经费为农村的联合学校、合并学校等的校舍建设提供一半的补助。威斯康辛州也在1913年颁布法律, 对农村中规模比较大的学校和分年级学校提供更多的资金以改善办学条件。其次, 形成有效的监督使得政策在阳光下推行。美国在推行学校合并政策时在各个州都设立了学监岗位, 聘请专门人员对农村学校实施督导功能, 这一职位的设立, 使得政府对学校的资金投入、政策扶持、学科援助的方案都能在阳光下执行, 从而减少了贪污腐败的滋生。第三, 逐步探索, 及时改正让政策正确实行。俗话说事情并不是总是一帆风顺的, 推行改革更是如此。美国在20世纪60年代后, 农村的学校合并运动在一段时间内也出现过停滞不前的现象。这是因为人们对政策实施的每一步都给予了足够的关注, 从而就发现其中“规模效益”所带来的负面影响, 即学校的规模增大后教学质量, 教师福利等方面出现了下滑的态势。因此美国改变对策, 开始向新的方向发展, 如多元化办学、校际资源共享的模式。最后, 确保交通安全让学生开心而来平安而归。早在20世纪20年代, 美国的各个州就陆续推出有关农村学生上下学的交通法律法规。并将给学生上学路途较远的学校配备校车作为政府为农村中小学提供的免费配套服务之一。而对于校车的所有权问题, 政府采用了多种方式、吸引社会参与的措施, 因地制宜的保证学生在学校与家庭之间的安全往来。对于美国的成功经验, 我们应当在考虑自身发展状况, 结合本国实际国情的基础上, 借鉴和选择性吸收。由于我国人口基数大, 资源相对短缺, 经济发展水平并不突出, 因此, 我国在制定保障措施时, 不可能向美国那样, 做到校车配备全国覆盖, 教育基建经费全国统筹。但是, 我们能做到的是, 结合实际情况, 对确有需要的偏远地区, 配备校车, 对家庭确有困难的学生提供补助, 真正实现“不让一个孩子因此辍学”的目标;我们能做到的是, 出现问题后及时、有效的对政策进行调整和论证, 对问题进行解决和预防。

(二) 日本撤点并校政策的借鉴意义

日本在战后重建时期、经济高速发展时期、少子化社会时期分别进行了三次撤点并校运动。与美国不同的是, 为防止出现社会不满、政策无法推行的情况, 日本政府采取的是先行保障制度。

首先, 政府教育经费充足。日本在每次运动之前, 都会有详细的法律法规、指导意见, 这些规章制度的出台, 配备各级政府的财政补贴, 解决改革中出现的经费短缺问题。如日本长崎县对学校合并后新增的教学楼、体育馆等校舍的建筑费用, 国家财政补助总费用的1/2。

其次, 相关配套保障设施完善。日本建立了十分完善的校车制度, 解决了学校裁撤合并后儿童就学的交通问题。如日本文部省关于国内校车 (船) 的使用情况的调查指出, 日本全国62.7%的乡镇使用校车 (船) , 在一些自然条件不变的偏远地区, 校车 (船) 的使用率更是达到90%以上。第三, 充分听取民意, 公众决策。政策实施后, 能够得到群众满意和认可, 最为关键的一点就是, 日本在基层教委特别设立审议会, 能够充分听取民意, 采取民意。由于学校在日本农村地区同时充当着教育场所和文化中心两种角色, 因此负责政策实施的各基层有关部门对于学校的裁撤合并持十分谨慎的态度, 在制定具体实施措施时, 积极邀请当地的民众参与到决策中来, 对本地区的撤并学校、合并后学校的建设、学生就学的交通补助和校车运行、废旧校舍的再利用等方面进行讨论, 并将结果形成书面文件向社会公布征求意见。

这些举措, 体现了日本在政策制定中的民主科学性, 从而确保制定出的政策是合乎实际, 民众支持的合理方案。这一点是十分值得我们借鉴和效仿的。根据我们的走访, 家长对于“撤点并校”政策并不了解, 更不存在提出意见、反映问题的机会, 大多数家长只是接到一纸通知, 被告知下学期需要将孩子送到县城学校或者某个中心学校就读。可以说, 我国在制定和实施这项政策的时候, 并没有充分、全面的接受社会意见, 才会导致令人尴尬的“上学难”问题的出现。由此可见, 只有充分听取民意, 了解民情, 保障民生, 才能制定出符合时代的政策, 才能使制定的政策得以实施, 才能是政策实施达到预期的效果。

三、改善我国“撤点并校”政策实施效果的对策建议

(一) 撤点并校应在充分论证科学规划基础上实施

撤点并校的本意在于合理优化教育资源配置、提高教育水平, 而不能理解为简单地撤销或合并学校。因此, 国家在制定政策之初就提出了因地制宜的首要要求, 而各地区在实施中部分或完全忽略这一要求提出了仅以生源数量一项指标就决定撤并学校的生硬的“一刀切”的做法。地区政府部门在实施政策的时候首先需要了解的就是本地区实际情况, 如调查和预测当地人口特别是学龄儿童人口数量变动, 尤其是学龄儿童的地理分布情况。在掌握这些情况之后, 对学校服务区域进行计算, 在考虑当地地形地势的影响下制定出合适的学校服务区域。在当地财政状况允许的情况下, 对每个区域的学校进行详细规划, 如预估入学儿童, 考虑校舍面积, 配备教师数量, 配套设施的数量及服务能力等。如果能够对本地区的每个学校都能做到上文所述的步骤, 这样出台的实施细则才是真正符合本地区实际的学校撤并方案。

(二) 实施“撤点并校”政策应尊重学生及家长意见

我国推行“撤点并校”政策的总体思路都是为了一切孩子的健康成长和学龄儿童就近上学。在这个思路的指引下, 充分考虑到农村地区学生和家长的切身利益, 以慎重的态度对待。各地方政府在制定方案之前可派遣人员对农村地区进行走访, 向居民宣传国家政策, 同时还可以听取居民对学校合并的意见。在制定方案时可以举行讨论会, 邀请涉及地区的当地居民, 如学生及其亲属、当地学校教师等, 采取民主的做法充分采集与会人员的意见。在方案初稿形成后, 向当地居民进行宣传讲解, 征求社会意见, 对不足之处及时改善, 这样才能取得当地居民的广泛接受和认可。由于撤点并校与当地居民及学生利益密切相关, 因此在决策前应当充分听取当地学生、家长及学校教师的意见, 应做好对当地民众的宣传工作, 取得当地社会民众的广泛接受和认可。此外, 政策涉及的学生年龄偏小, 身体、心理承受能力较弱, 撤点并校导致就学距离和时间增加, 无形中增加了学生的身心压力和负担。因此在实施政策之时必须以学生为本, 充分调查交通状况、寄宿学校条件等各种因素对学生带来的影响, 合理调整学校布局。

(三) 应加强撤点并校后配套设施建设、充分保障学生安全

撤点并校并不是关掉几所学校, 新建几栋教学楼, 安排一些老师那么简单, 它是事关学生就学交通安全的大问题。近年来, 各地区在突击实施撤点并校后, 对合并后的学校的校车配备, 学校周边道路的整修等配套设施建设缺失或不完善, 导致我国许多地区尤其是经济发展落后的农村地区频发学生就学交通安全问题。各级政府有义务和责任为农村地区中小学提供校车服务, 划拨专项资金采购符合国家标准的制式校车。但是考虑到校车成本和某些地区的经济状况, 国家应在经济困难地区采购校车时进行必要补贴。同时, 在校车运行过程中, 国家应制定专门的指导意见, 对校车的权责问题进行规定。各地方政府也应制定详细的校车运行规范, 选择有能力的运营方, 聘请有经验的司机, 定期对校车的安全状况进行检查, 对出现问题的校车要及时维修, 不能使校车“带病上路”。这样才能确保中小学生就学道路的交通安全。此外, 针对撤点并校后, 部分地区的学校出现的学生住宿问题, 各地方政府及教育行政部门应采取实际措施, 做好农村地区寄宿制学校的建设及管理工作, 在宿舍楼的建设上, 严格按照相关建设标准, 保证学生宿舍的建设质量。在宿舍楼的管理上, 聘请专业的管理人员对宿舍进行管理。

(四) 应做好撤点并校后废旧校舍的再利用工作

对于撤销后的学校的校舍出现闲置的情况, 政府在制定撤并方案之时还应考虑到废旧校舍的再利用工作。如果撤并后旧校舍被空置或废弃的话, 就会造成教育资源的巨大浪费, 这与通过撤点并校实现教育资源优化配置的初衷背道而驰。因此, 可以考虑将旧的校舍的使用情况进行评估, 对能够继续使用的校舍可将其改造为当地居民的文化活动中心, 使其发挥余热;对于无法继续使用的校舍, 可先将其进行改造, 再作为当地的基础服务设施进行使用。这样不仅能够很好地解决撤点并校后校舍处置问题, 也可以为发展农村地区文化教育事业发挥作用。

“撤点并校”政策的初衷也是为了向适龄儿童提供平等、优质的受教育机会, 也是为了消除城乡教育的不平衡, 就如今部分地区的落实现况而言, 我们更应该为农村的教育朝着更加有利的方向发展而努力。

摘要：我国“撤点并校”政策实施十多年以来, 对调整教育结构、合理利用教育资源具有非常重要的意义和作用。然而, 这一制度的实施过程中, 也出现了一些问题。文章结合我国“撤点并校”政策的实施现状, 通过与美国和日本撤点并校政策的比较研究, 提出了完善我国“撤点并校”政策的建议。

关键词：撤点并校,农村,教育