行政许可程序之探讨

2022-09-10

尽管《行政许可法》明确了行政许可程序的多项制度和原则, 为行政许可的程序合法规范提供了法律上的依据和保障, 但行政许可程序不健全仍然是我国行政许可制度所面临的一个突出问题。立法上的不完善及行政主体行为的不当为行政许可的滥用提供了可能, 官僚主义的作风又降低了行政许可的效率, 滋生了行政许可领域的一系列腐败问题, 侵害了行政许可申请人的合法权益。

一、行政许可程序存在的主要问题

(一) 行政许可公开的程序不够规范

《行政许可法》明确规定了行政许可公开的原则, 但立法上的规定只是提出了要求, 却没有相应的保障机制。实践中行政主体也常常不公布行政许可的依据、实施的过程及结果, 或者以各种理由推脱拒绝公布。对于这种公然违法行政许可公开原则的行为, 法律却没有明确相应的责任承担, 以及行政许可申请人应该以何种方式实现监督, 如何实现权利的救济等。没有救济措施的权利只能是一纸空文。

(二) 行政许可听证制度存在问题

行政许可听证制度在听证程序范围、独立性、内容等方面仍然存在许多问题和不足。首先, 在行政许可听证程序适用的范围上, 何为“公共利益”、何为“重大”法律并没有加以明确, 导致行政主体在行政程序范围的决定上拥有过多的自由裁量权。其次, 在听证主持人的选择上, 仅规定了“行政许可申请工作人员以外的人员”为听证主持人, 并没有加以更多的限制, 没有明确其任职资格, 更没有规定严格的任用程序, 导致实践中听证主持人选择的随意性较大, 独立性欠缺。

(三) 行政许可期限但书的规定约束力不足

虽然《行政许可法》规定了行政许可的期限最长不得超过30天, 但是同时又规定了:“法律法规另有规定的, 依照其规定。”这一但书行为就为行政许可期限的延长埋下了伏笔、提供了可能。《行政许可法》30天期限的基本规定对于提高行政效率具有积极的作用和意义, 然而但书的规定可能会导致行政主体遵循地方行政规章对行政许可期限的规定, 从而大大延长行政许可的期限。这也势必会导致《行政许可法》所追求的效率、公平的目标难以实现。

(四) 救济程序设定存在问题

《行政许可法》规定了从申请行政许可到作出准予、拒绝、变更、撤回、撤销、注销行政许可决定一系列程序, 但这些规定仅仅是用“应当”来加以约束, 没有相应的救济机制, 缺乏相应的保障措施。一旦出现不遵循行政许可程序的行为, 比如不公开行政许可信息、不依据听证笔录作出行政许可决定等, 难以从法律的角度实现对行政主体的制裁, 也缺乏明确的依据要求行政机关承担相应的法律后果。

二、完善行政许可程序的对策及建议

(一) 明确并扩大行政许可听证的范围

行政许可听证的范围与实践中种类繁多的行政许可行为相比过于狭窄。笔者认为应该扩大行政相对人提出申请行政许可听证的范围, 并以法律的形式加以明确, 还要明确行政许可听证的条件。确定行政许可听证的范围, 应该综合考虑各种因素, 一方面要从行政相对人的利益出发, 看当事人合法权益的侵害达到何种程度, 另一方面也要从政府利益、公共利益出发, 平衡个人利益与政府利益。只有满足相应的条件, 才能适用行政听证。

(二) 建立稳定、独立的行政许可听证主持人队伍

现阶段多数行政听证主持人都是行政机关内部人员, 如何保证行政听证主持人确实与行政主体的行为相分离、保证主持人的独立性成为一个难题。笔者认为, 可以考虑借鉴美国的行政法官集中使用制度, 构建专业的行政许可听证主持人队伍, 使其独立于行政机关而存在。在队伍的具体构建上, 可以吸纳法律知识丰富, 并具有多年行政许可经验专业人才。只有听证主持人足够独立, 才能保障行政许可听证的公平公正。